I. Sozialrechtliche Abteilung, Subsidiäre Verfassungsbeschwerde 8D.8/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
8D_8/2019
Sentenza del 6 febbraio 2020
I Corte di diritto sociale
Composizione
Giudici federali Maillard, Presidente,
Viscione, Abrecht,
Cancelliere Bernasconi.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Aurelio Facchi,
ricorrente,
contro
Municipio di Mendrisio,
patrocinato dall'avv. Gianfranco Barone,
opponente.
Oggetto
Diritto della funzione pubblica (rimborso ore supplementari),
ricorso contro il giudizio del Tribunale cantonale amministrativo del 26
settembre 2019 (52.2018.190).
Fatti:
A.
A.a. A.________ il 30 aprile 2012 ha sottoposto al Municipio del Comune di
U.________ (ora aggregato al Comune di Mendrisio) un conteggio che attestava un
saldo di 702.80 ore supplementari e di 39.25 giorni di vacanza. Con scritto del
3 febbraio 2013 A.________ ha chiesto formalmente al Municipio di U.________ di
saldargli le ore supplementari prestate durante il suo impiego per un importo
totale di fr. 58'791.76. Con decisione del 22 marzo 2013 il Municipio di
U.________ ha respinto la richiesta, non avendo il dipendente informato
tempestivamente l'autorità di nomina delle ore supplementari. Il ritardo nel
presentare la richiesta avrebbe impedito di compensare le ore supplementari con
ore di congedo.
A.b. Il 4 febbraio 2015 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha respinto il
ricorso di A.________ contro la risoluzione municipale. Il 23 settembre 2015 il
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (causa 52.2015.120) ha accolto il
ricorso di A.________ e ha rinviato la causa al Consiglio di Stato, affinché
accertasse la fattispecie.
A.c. Statuendo ancora nella causa, il 28 febbraio 2018 il Consiglio di Stato
del Cantone Ticino ha riconosciuto a A.________ fr. 44'761.20 oltre interessi
al 5% dal 31 maggio 2012.
B.
Il 26 settembre 2019 il Tribunale cantonale amministrativo (causa 52.2018.190)
ha respinto il ricorso contro la nuova decisione governativa.
C.
A.________ insorge al Tribunale federale con un ricorso sussidiario in materia
costituzionale, chiedendo la riforma del giudizio cantonale e il riconoscimento
di fr. 58'791.- oltre interessi dal 31 maggio 2012.
Chiamati ad esprimersi, il Municipio di Mendrisio chiede la reiezione del
ricorso, mentre la Corte cantonale si rinconferma nel proprio giudizio.
Diritto:
1.
1.1. Il Comune di U.________ è stato aggregato nel Comune di Mendrisio (Decreto
legislativo del 28 giugno 2012 concernente l'aggregazione dei Comuni di
Besazio, Ligornetto, Mendrisio e Meride in un unico Comune denominato
Mendrisio; Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi n. 35/2012
del 24 agosto 2012 pag. 395 segg.). A norma dell'art. 3 cpv. 1 del medesimo
decreto legislativo il Comune di Mendrisio, rappresentato dal proprio
Municipio, subentra nei diritti e negli obblighi, compresi quelli patrimoniali,
del preesistente Comune di U.________.
1.2. Il Tribunale federale esamina liberamente, con piena cognizione e senza
essere vincolato dalle motivazioni delle parti, la sua competenza (art. 29 cpv.
1 LTF) e l'ammissibilità del rimedio esperito (DTF 144 II 184 consid. 1 pag.
186). Giova ricordare che la dimostrazione dell'esistenza delle condizioni di
ammissibilità del ricorso, se non è manifesta, incombe a chi insorge (art. 42
cpv. 2 LTF; DTF 142 V 395 consid. 3.1 pag. 397; 141 IV 284 consid. 2.3 in fine
pag. 287).
1.3. Il ricorrente all'autorità di nomina ha presentato una pretesa per fr.
58'791.76 (lett. A.a). In sede di rinvio il Consiglio di Stato ha riconosciuto
al ricorrente il rimborso di fr. 44'761.20 (lett. A.c). Per stessa ammissione
del ricorrente, il valore litigioso determinato dalle conclusioni rimaste
contestate dinanzi all'autorità inferiore (fr. 14'030.56; art. 51 cpv. 1 lett.
a LTF) non raggiunge il minimo di fr. 15'000.- per il ricorso (ordinario) in
materia di diritto pubblico (art. 85 cpv. 1 lett. b LTF). In tal caso il
ricorso sarebbe ammissibile soltanto se si ponesse una questione di diritto di
importanza fondamentale (art. 85 cpv. 2 LTF). Rettamente l'insorgente presenta
soltanto un ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 LTF; DTF
134 I 184 consid. 1.3.3 pag. 188).
1.4. Con il ricorso in materia costituzionale può essere censurata la
violazione di diritti costituzionali (art. 116 LTF). Laddove è invocata la
violazione di diritti fondamentali o di norme del diritto cantonale, nonché
l'arbitrio nell'accertamento dei fatti, il Tribunale federale esamina soltanto
le censure motivate in modo chiaro e preciso (art. 106 cpv. 2 LTF). Le esigenze
di motivazione in queste evenienze sono accresciute e i ricorrenti devono
esporre in maniera chiara e dettagliata, confrontandosi puntualmente con tutti
i considerandi del giudizio impugnato, in quale misura sarebbero violati i loro
diritti fondamentali (DTF 145 V 188 consid. 2 pag. 190; 145 II 32 consid. 5.1
pag. 41; 143 IV 500 consid. 1.1 pag. 503).
1.5. Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati
dall'autorità inferiore (art. 118 cpv. 1 LTF). Può rettificare o completare
d'ufficio l'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore se è stato
svolto in violazione del diritto ai sensi dell'art. 116 LTF (art. 118 cpv. 2
LTF).
1.6.
1.6.1. A norma dell'art. 115 LTF è legittimato al ricorso in materia
costituzionale chiunque ha partecipato alla procedura dinanzi all'autorità
inferiore o non gliene è stata data la possibilità (lett. a) e ha un interesse
legittimo all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata (lett. b).
1.6.2. Analogamente a quanto valeva per il previgente ricorso di diritto
pubblico (art. 84 e 88 vOG), la legittimazione è data soltanto se il ricorrente
può vantare un interesse giuridico all'annullamento o alla modifica della
decisione impugnata. In altre parole, gli interessi che il ricorrente solleva
devono essere protetti da una norma giuridica del diritto federale o cantonale,
o direttamente da un diritto fondamentale particolare (DTF 136 I 323 consid.
1.2 pag. 326; 133 I 185 consid. 4 pag. 191 segg.). Questo diversamente dai
diritti costituzionali generali, come il divieto dell'arbitrio, il quale può
essere invocato soltanto se le norme toccate accordano al ricorrente un diritto
o servano a proteggere i suoi diritti asseritamente violati (DTF 138 I 305
consid. 1.3 pag. 308; sentenza 8D_7/2018 del 27 giugno 2019 consid. 1.2). Il
ricorrente non si esprime, come dovrebbe, al riguardo. Tuttavia, può pretendere
la retribuzione delle ore non pagate fondandosi sulla legislazione cantonale (e
comunale) del personale. Il ricorrente è pertanto legittimato a ricorrere,
invocando anche il divieto dell'arbitrio.
2.
Oggetto del contendere è sapere se il giudizio cantonale sia lesivo dei diritti
costituzionali, in modo particolare del divieto dell'arbitrio.
3.
3.1. Il Tribunale cantonale amministrativo ha richiamato per prima cosa il
diritto applicabile all'istituto della prescrizione per le pretese di diritto
pubblico. La Corte cantonale ha fatto riferimento per analogia agli art. 128 n.
3 e 341 cpv. 2 CO. Dopo aver rilevato che il Municipio ha sollevato
correttamente la prescrizione, i giudici ticinesi hanno rilevato che una
semplice richiesta scritta o un sollecito a verbale già sono sufficienti per
interrompere la prescrizione. Nella fattispecie, la Corte cantonale ha
osservato che il ricorrente non ha mai formulato prima del 20 aprile 2012 una
chiara richiesta di compensazione delle ore supplementari prestate. La
conoscenza del Sindaco non permette di concludere che il dipendente abbia
effettivamente provveduto a una rivendicazione, tanto che la questione non era
stata sottoposta al Municipio. Per tale ragione, i giudici ticinesi, come già
il Consiglio di Stato, hanno dichiarato prescritte le pretese prima del 20
aprile 2007, momento in cui è stata discussa dal Municipio la richiesta del
ricorrente. Concludendo, la Corte cantonale ha negato una tutela della buona
fede, siccome il ricorrente è rimasto passivo nel fare valere le proprie
pretese.
3.2. Il ricorrente rimprovera al Tribunale cantonale amministrativo di essere
caduto nell'arbitrio, non avendo ritenuto validamente interrotta la
prescrizione ed essendosi basato su di un accertamento manifestamente inesatto.
L'audizione dell'allora Sindaco dinanzi al Consiglio di Stato ha confermato che
le ore erano annotate in una tabella nel computer della cancelleria, ma di non
averla mai consultata. Il ricorrente rileva tale aspetto e che il computer
della Cancelleria comunale era accessibile a tutti. Da qui deriva anche una
violazione della buona fede, visto che il ricorrente ha rispettato la via di
servizio.
3.3. Secondo giurisprudenza, l'arbitrio non si realizza già qualora la
soluzione proposta con il ricorso possa apparire sostenibile o addirittura
preferibile a quella contestata. Il Tribunale federale annulla la pronuncia
criticata solo se il giudice del merito ha emanato un giudizio che appare - e
ciò non solo nella motivazione bensì anche nell'esito - manifestamente
insostenibile, in aperto contrasto con la situazione reale, gravemente lesivo
di una norma o di un principio giuridico chiaro e indiscusso oppure in
contraddizione urtante con il sentimento della giustizia e dell'equità (DTF 142
V 513 consid. 4.2 pag. 516; 138 I 232 consid. 6.2 pag. 239). Spetta al
ricorrente dimostrare questa condizione (DTF 138 V 67 consid. 2.2 pag. 69).
3.4. Il ricorso è volto all'insuccesso. Contrariamente alla tesi del ricorrente
il giudizio cantonale non è il frutto di un assunto insostenibile. È vero, la
Corte cantonale ha accertato che la tabella con le ore supplementari era
conservata nel sistema informatico del Comune. Tuttavia, il ricorrente non
dimostra l'arbitrio sull'accertamento della Corte cantonale, che ha concluso
come il ricorrente non abbia mai presentato le sue pretese prima del 20 aprile
2012. Secondo l'apprezzamento, avvenuto senza arbitrio, della Corte cantonale
il Sindaco era stato edotto della presenza di ore supplementari, ma non della
reale portata delle stesse. Alla luce di ciò, il Tribunale cantonale
amministrativo, sempre senza arbitrio, poteva concludere che prima del 20
aprile 2012 la prescrizione non era stata interrotta. Per fare ciò al
ricorrente era sufficiente trasmettere la nota tabella al Sindaco,
all'indirizzo del Municipio. Essendo rimasto passivo, il ricorrente non può
pretendere che la Corte cantonale abbia negato la sua buona fede.
4.
4.1. Il Tribunale cantonale amministrativo, come già il Consiglio di Stato, ha
negato la retribuzione delle ore supplementari che il ricorrente ha sostenuto
di aver svolto al di fuori degli orari di inizio e fine delle sedute a cui era
chiamato a partecipare. La Corte cantonale ha sottolineato che compete
all'impiegato provare di aver effettuato ore supplementari. I giudici ticinesi
non hanno negato che il ricorrente abbia svolto un importante numero di
prestazioni oltrepassanti il suo normale orario di lavoro. A tal riguardo,
l'autorità cantonale si è basata sui verbali. Mentre non ha riconosciuto il
compenso per gli straordinari che non risultavano debitamente comprovati. In
assenza di altri elementi concreti, la Corte cantonale non ha ritenuto
sufficiente fondarsi sulla presunzione che il ricorrente dopo le sedute dovesse
farsi carico di operazioni di riordino, relegandole a mere affermazioni di
parte.
4.2. Il ricorrente censura l'arbitrio nel giudizio cantonale nella misura in
cui la Corte cantonale ha concluso che le distinte per le ore supplementari si
riconducono a mere affermazioni di parte. In occasione del verbale del 27
settembre 2016 dinanzi al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato il
Municipio avrebbe riconosciuto le ore così come esposte dal ricorrente. Secondo
il ricorrente i giudici cantonali a torto non hanno considerato questa
ammissione. Per dimostrare le proprie ore, il ricorrente rileva che non avrebbe
potuto compiere alcun'altra misura. Del resto, sarebbe la stessa Corte
cantonale ad aver stabilito che spetta al datore di lavoro l'obbligo di
adottare un efficace sistema di controllo.
4.3. Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, il Tribunale cantonale
amministrativo poteva accertare, senza cadere nell'arbitrio, che la tabella
allestita dal ricorrente fosse una mera affermazione di parte, la quale non era
atta a provare effettivamente le ore supplementari svolte. Del resto, anche
l'ammissione operata dal Municipio in occasione dell'audizione del 27 settembre
2016 dinanzi al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato non era integrale,
ma con le riserve di cui al verbale. Tutte le parti avevano dato atto che a
quel momento la documentazione non era del tutto completa. Mentre le ore
riconosciute risultavano chiaramente dagli orari di inizio e fine seduta
indicati sui verbali, ciò non era il caso per le altre ore di cui il ricorrente
pretende il rimborso. Inoltre occorre ricordare che in tali evenienze, ossia in
caso di assenza di prova, spetta in linea di principio a chi vuole dedurre un
diritto di sopportarne le conseguenze (DTF 139 V 176 consid. 5.2 pag. 185
seg.). Proprio perché incombeva al ricorrente l'onere della prova, egli non può
quindi rimproverare con successo ai giudici cantonali di essere caduti
nell'arbitrio per aver escluso forza probante alla tabella registrata nel
computer della Cancelleria comunale, in assenza di altri elementi concreti che
permettessero di stabilire con una certa precisione la durata delle ore
supplementari.
5.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto. Le spese giudiziarie seguono la
soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili ad autorità
cantonali e comunali vincenti, anche quando queste ultime sono patrocinate
(art. 68 cpv. 3 LTF; DTF 134 II 117 consid. 7 pag. 119).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 1000.- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione alle parti, al Tribunale cantonale amministrativo e al Consiglio
di Stato della Repubblica e Cantone Ticino.
Lucerna, 6 febbraio 2020
In nome della I Corte di diritto sociale
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Maillard
Il Cancelliere: Bernasconi