I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.686/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
8C_686/2019
Urteil vom 4. Dezember 2019
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Abrecht,
Gerichtsschreiberin Polla.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Michael Kull,
Beschwerdeführerin,
gegen
Erziehungsdepartement des Kantons Basel-Stadt, Bereich Jugend, Familie und
Sport,
Leimenstrasse 1, 4051 Basel,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht
(Beendigung des Arbeitsverhältnisses),
Beschwerde gegen den Entscheid des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht vom 21. August 2019 (VD.2019.20).
Sachverhalt:
A.
A.________, geboren 1986, war ab 1. Juni 2014 als Badaushilfe im Stundenlohn in
der Abteilung Sport des Erziehungsdepartements des Kantons Basel-Stadt, tätig.
Ab 1. Oktober 2014 übernahm sie vollzeitlich die Funktion als technische
Mitarbeiterin/Badangestellte. Wegen Beschwerden zweier Badegäste fand am 30.
August 2018 ein Gespräch zwischen ihr (und ihrer Begleitung), ihrem direkten
Vorgesetzten, dem Leiter sowie der Personalverantwortlichen Bereich Jugend,
Familie und Sport, statt. Gleichzeitig legte das Erziehungsdepartement eine
seinerseits am Vortag unterzeichnete "Vereinbarung betreffend Auflösung des
Arbeitsverhältnisses im gegenseitigen Einvernehmen gemäss § 33 Personalgesetz"
vor. Darin wurde namentlich eine Freistellung mit Beibehaltung des
Lohnanspruchs bis zu ihrem Austritt per 31. Dezember 2018 sowie eine einmalige
Abfindungssumme von brutto Fr. 2853.25 festgehalten. Sollte keine
einvernehmliche Auflösung des Arbeitsverhältnisses zustande kommen, wurde
A.________ die Kündigung desselben in Aussicht gestellt. Am 3. September 2018
unterzeichnete A.________ die Vereinbarung innert eingeräumter Bedenkfrist.
Am 14. September 2018 gelangte A.________ mit einem Schreiben an die
Anstellungsbehörde und machte geltend, sie habe die Vereinbarung unter Zwang
unterzeichnet, weshalb sie gegen diese rekurriere. Mit Verfügung vom 19.
September 2018 stellte die Bereichsleitung Jugend, Familie und Sport des
Erziehungsdepartements u.a. fest, dass das Arbeitsverhältnis mit A.________
unter Beibehaltung des Lohnanspruchs mit sofortiger Freistellung ende. Den
dagegen geführten Rekurs wies das Erziehungsdepartement mit Entscheid vom 17.
Dezember 2018 ab.
B.
Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt wies den hiergegen
eingereichten Rekurs mit Entscheid vom 21. August 2019 ab, soweit es darauf
eintrat.
C.
A.________ lässt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
beantragen, unter Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei die Nichtigkeit
der Aufhebungsvereinbarung vom 29. August 2018 und das Weiterbestehen des
Arbeitsverhältnisses festzustellen. Eventualiter sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz, subeventualiter an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen.
Das Bundesgericht hat keinen Schriftenwechsel durchgeführt.
Erwägungen:
1.
1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren)
Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29
Abs. 1 BGG; BGE 139 V 42 E. 1 S. 44 mit Hinweisen).
1.2. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid im Sinne von Art. 90
BGG. Der Entscheid wurde von einer letzten kantonalen Instanz erlassen und ist
nicht beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Er
betrifft ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis, d.h. eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit (Art. 82 lit. a BGG). Mit der anbegehrten
Weiterbeschäftigung werden aufgelaufene und zukünftige Lohnforderungen geltend
gemacht, weshalb es sich um eine vermögensrechtliche Angelegenheit handelt
(Urteil 8C_334/2015 vom 19. August 2015 E. 1). Der Ausschlussgrund von Art. 83
lit. g BGG ist somit nicht gegeben und die Streitwertgrenze von Fr. 15'000.-
klar überschritten (Art. 51 Abs. 1 lit. a, Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG). Die
Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids besonders
berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (Art. 89 Abs.
1 BGG). Die Beschwerde gegen den Entscheid des Appellationsgerichts des Kantons
Basel-Stadt ist somit zulässig (Art. 86 Abs. 1 Bst. d BGG).
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
namentlich die Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich der
verfassungsmässigen Rechte) gerügt werden. Die Verletzung von
kantonalrechtlichen Bestimmungen stellt demgegenüber - vorbehältlich kantonaler
verfassungsmässiger Rechte (Art. 95 lit. c BGG) oder politische Rechte
umschreibender Normen (Art. 95 lit. d BGG) - keinen eigenständigen
Beschwerdegrund dar. Sie kann nur insoweit angerufen werden, als damit zugleich
Bundesrecht oder Völkerrecht verletzt wird. Im Vordergrund steht diesfalls die
Verletzung verfassungsmässiger Rechte, insbesondere des Willkürverbots (Art. 9
BV).
2.2. Eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts liegt vor, wenn der
angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen
Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid
jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch dessen Ergebnis
unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar als
zutreffender erscheinen mag, genügt nicht (BGE 141 I 70 E. 2.2 S. 72 mit
Hinweisen).
2.3. Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art.
106 Abs. 1 BGG). Für die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem sowie
interkantonalem Recht gilt demgegenüber eine qualifizierte Rügepflicht (Art.
106 Abs. 2 BGG; BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 281; 137 II 305 E. 3.3 S. 310 f.). Das
Bundesgericht untersucht nicht von sich aus, ob der angefochtene kantonale
Entscheid die Grundrechte oder kantonales und interkantonales Recht verletzt,
sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit
möglich, belegte Rügen. Auf ungenügend begründete Rügen und bloss allgemein
gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht es nicht ein
(Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 133 II 396 E. 3.2 S. 400).
2.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann deren
Sachverhaltsfeststellung berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich
unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht
(Art. 105 Abs. 2 BGG). Offensichtlich unrichtig bedeutet dabei willkürlich (BGE
133 II 249 E. 1.2.2 S. 252).
3.
3.1. Streitig und zu prüfen ist, ob das kantonale Gericht Bundesrecht
verletzte, indem es die vergleichsweise erfolgte Beendigung des
Arbeitsverhältnisses vollumfänglich schützte.
3.2. Der vorinstanzliche Entscheid stützt sich namentlich auf die Bestimmungen
und Grundsätze des Personalgesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 17. November
1999 (PG; SG 162.100), mithin auf kantonales Recht. Laut § 27 PG kann das
Arbeitsverhältnis auf verschiedene Weise enden. Dies kann u.a. durch
ordentliche Kündigung (lit. a) oder durch Auflösung im gegenseitigen
Einvernehmen (lit. d) geschehen. Eine ordentliche Kündigung nach § 30 Abs. 2
lit. d PG kann erfolgen, wenn die Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter die
vertraglichen oder gesetzlichen Pflichten wiederholt missachtet oder eine
schwere Pflichtverletzung begangen hat. Eine Kündigung durch die
Anstellungsbehörde gemäss Abs. 2 lit. c (ungenügende Leistungen) und bei
wiederholter Pflichtverletzung gemäss Abs. 2 lit. d kann nur ausgesprochen
werden, wenn der Mitarbeiterin oder dem Mitarbeiter eine angemessene
Bewährungsfrist eingeräumt worden ist (§ 30 Abs. 3). Gemäss § 33 PG kann das
Arbeitsverhältnis in gegenseitigem Einvernehmen jederzeit aufgelöst werden. In
§ 4 PG wird sodann festgehalten, dass für das Arbeitsverhältnis die Artikel
319-362 des schweizerischen Obligationenrechts als kantonales öffentliches
Recht gelten. Entsprechend ist die Bundesrechtsrüge gemäss Art. 95 lit. a BGG
auf die Verletzung verfassungsmässiger Rechte beschränkt (vgl. BGE 140 I 320 E.
3.3 S. 322; Urteile 8C_75/2019 vom 17. Mai 2019 E. 3.2; 8C_462/2018 vom 18.
März 2019 E. 3; 8C_323/2018 vom 4. Oktober 2018 E. 2.1 mit Hinweis).
4.
4.1. Das kantonale Gericht erwog, die Beschwerdeführerin habe eine ausreichende
Überlegungsfrist von fünf Tagen vor Abschluss der Vereinbarung erhalten und es
sei nicht erwiesen, dass unzulässiger Druck beim Abschluss ausgeübt worden sei.
Vielmehr habe man ihr eine echte Wahlmöglichkeit gelassen. Es sei ferner nicht
nötig gewesen, dass die Anstellungsbehörde im Zeitpunkt des Gesprächs vom 30.
August 2018 schon alle Ungewissheiten in Bezug auf eine mögliche Kündigung
umfassend geprüft gehabt habe. Deshalb habe die Behörde auch nicht über eine
allenfalls in Betracht zu ziehende Bewährungsfrist vor der Kündigung
informieren müssen. Es sei daher nicht ersichtlich, weshalb die
Beschwerdeführerin das ihr nicht genehme Angebot über eine einvernehmliche
Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht hätte ausschlagen können, wobei ein
begründetes Risiko einer durchsetzbaren ordentlichen Kündigung ohne Einräumung
einer Bewährungsfrist bestanden habe, zumal ein offensichtlich unangemessener
Umgang der Beschwerdeführerin mit Badegästen belegt sei. Insgesamt sei weder
ein Willensmangel noch eine Übervorteilung ersichtlich. Aufgrund der
gegenseitigen Zugeständnisse handle es sich bei der Aufhebungsvereinbarung um
einen echten Vergleich ohne offenbares Missverhältnis zwischen Leistung und
Gegenleistung. Die Vereinbarung sei daher in analoger Berücksichtigung von Art.
341 Abs. 1 OR (vgl. § 4 PG; E. 3.2 hievor) rechtens.
4.2. Die Beschwerdeführerin geht von der Nichtigkeit der Aufhebungsvereinbarung
aus und rügt namentlich eine willkürliche Anwendung von § 4 PG in Verbindung
mit Art. 341 Abs. 1 OR. Dieser gelangt, wie dargelegt (E. 3.2), lediglich als
subsidiäres kantonales Recht zur Anwendung.
5.
5.1. Was die Aufhebungsvereinbarung anbelangt, ist mit der Vorinstanz
festzuhalten, dass dabei beide Parteien Konzessionen machen müssen, damit es
sich um einen echten Vergleich handelt, mit gegenseitigem Nachgeben, der nicht
nur dem Arbeitgeber Vorteile bringt (vgl. BGE 119 II 439 E. 2a S. 449 f.; 118
II 58 E. 2b S. 61; Urteil 8C_368/2011 vom 5. September 2011 E. 2.2 mit weiteren
Hinweisen). Der Aufhebungsvertrag bedarf daher einer Rechtfertigung durch die
Interessen des Arbeitnehmers (Urteil 4A_563/2011 vom 19. Januar 2012 E. 4.1).
Es ist folglich zu prüfen, ob die beidseitigen Ansprüche, auf die verzichtet
wird, von ungefähr gleichem Wert sind (Urteile 4A_673/2016 vom 3. Juli 2017 E.
4.1 mit weiteren Hinweisen).
5.2.
5.2.1. Mit Blick auf die soeben geschilderten Anforderungen erachtete das
kantonale Gericht die Aufhebungsvereinbarung zu Recht als zulässig. Wie es
willkürfrei feststellte, entspricht die Fortdauer des Arbeitsverhältnisses bis
31. Dezember 2018 einer im Monat September 2018 ausgesprochenen ordentlichen
Kündigung. Nicht zu beanstanden ist dabei, dass es die Voraussetzungen einer
ordentlichen Kündigung nach § 30 Abs. 2 lit. d PG nur summarisch prüfte mit der
Begründung, das Arbeitsverhältnis sei vergleichsweise beendet worden. Die
Vorinstanz liess dabei explizit offen, ob eine ordentliche Kündigung sofort,
wovon das Erziehungsdepartement in seinem Entscheid vom 17. Dezember 2018
ausgeht, oder nur unter Gewährung einer Bewährungsfrist, wie die
Beschwerdeführerin annimmt, hätte ausgesprochen werden können. Dieses Vorgehen
verletzt kein Bundesrecht. Denn entgegen den Darlegungen in der Beschwerde
verzichtete die Beschwerdeführerin nicht, wie sie ausführt, auf ihren Anspruch
auf unbefristete Weiterbeschäftigung, was als besonders schwer zu gewichtendes
Zugeständnis zu qualifizieren sei. Selbst wenn bei der vorliegenden Sachlage
vor einer beabsichtigten ordentlichen Kündigung zwingend eine Bewährungsfrist
hätte eingeräumt werden müssen, wäre eine sofortige Kündigung zwar allenfalls
unzulässig, aber nicht nichtig gewesen wie eine während einer Sperrfrist
ausgesprochene Kündigung (vgl. § 37 PG in Verbindung mit Art. 336c Abs. 1 lit.
b und Abs. 2 OR). Damit hätte das Arbeitsverhältnis ohnehin nicht weiter
bestanden.
5.2.2. Auf eine krankheitsbedingte Sperrfrist kann sich die Beschwerdeführerin
sodann nicht berufen. Das kantonale Gericht hielt dazu verbindlich fest, dass
die behauptete Krankheit in dieser Zeit nicht bewiesen sei. Anders als die
Beschwerdeführerin meint, liess das kantonale Gericht zudem bei der Beurteilung
der inhaltlichen Ausgewogenheit der Vereinbarung willkürfrei einen bloss
möglichen, hypothetischen Eintritt eines Sperrfristtatbestands im Sinne einer
Krankheit ausser Acht.
5.2.3. In finanzieller Hinsicht liegt sodann durchaus ein Entgegenkommen des
Arbeitgebers vor. Wie die Vorinstanz festhielt, bot dieser der
Beschwerdeführerin eine Lohnfortzahlung bis Ende Dezember 2018 bei
gleichzeitiger Freistellung von der Arbeitsverpflichtung sowie eine Abfindung
im nach kantonaler Regelung höchst möglichen Umfang von Fr. 2853.25 an (§ 36 PG
in Verbindung mit § 16 Abs. 2 der Verordnung zum Personalgesetz vom 27. Juni
2000 [PVG; SG 162.110]. Hierauf hätte die Beschwerdeführerin bei einer
ordentlichen Kündigung keinen Anspruch gehabt.
5.2.4. Nicht ersichtlich ist überdies, inwiefern die Beschwerdeführerin bei
einem allfälligen Stellenantritt während einer laufenden Kündigungsfrist im
Vergleich zur Freistellung besser gestellt gewesen wäre, wie sie einwendet.
Diesfalls hätte das Arbeitsverhältnis grundsätzlich bis zum Ablauf der
Kündigungsfrist angedauert und eine vorzeitige Beendigung desselben das
Einverständnis des Arbeitgebers bedurft. Hieraus lässt sich kein Vorteil des
Arbeitgebers ableiten. Dass die Beschwerdeführerin im Gegenzug noch auf
Ansprüche aus Ferien- und Überstundenarbeit verzichtet habe, wird erstmals
geltend gemacht. Soweit es sich dabei nicht ohnehin um ein unzulässiges neues
Sachvorbringen handelt (vgl. Art. 99 Abs. 1 BGG), begründet sie nicht, weshalb
es einer Übervorteilung entsprechen soll, wenn die restlichen Ferien und
Überstunden als mit der Abfindungssumme abgegolten bezeichnet wurden. Allein
aus der Saldoklausel lässt sich solches jedenfalls nicht ableiten. Wenn die
Vorinstanz die Freistellung in persönlicher Hinsicht sodann insofern als
Mehrwert bezeichnete, als die Beschwerdeführerin damit dem von beiden Seiten
als belastet bezeichneten Verhältnis mit ihrem Vorgesetzten nicht mehr
ausgesetzt gewesen sei und zudem ihre kleine Tochter persönlich habe betreuen
können, ist dies ebenso wenig offensichtlich unrichtig wie die Annahme, dass
eine Freistellung bei einer ordentlichen Kündigung nicht bewiesen sei.
Ausserdem ist es für das Fortkommen der Arbeitnehmerin besser, wenn sie darauf
hinweisen kann, dass das Arbeitsverhältnis im gegenseitigen Einvernehmen
aufgelöst worden ist, als wenn sie vom Arbeitgeber entlassen worden wäre.
5.2.5. Soweit die Beschwerdeführerin rügt, es sei im Zusammenhang mit der
Unterzeichnung der Auflösungsvereinbarung unzulässiger Druck ausgeübt worden,
dringt sie damit ebenfalls nicht durch. Wie die Vorinstanz nicht offensichtlich
unrichtig erkannte, stellt die Vereinbarung beidseits eine vorteilhafte
Übereinkunft mit gegenseitigem Entgegenkommen dar, welche die
Beschwerdeführerin nicht hätte unterzeichnen müssen, sofern sie das Risiko
einer ordentlichen Kündigung vorgezogen hätte. Es bestehen keinerlei
Anhaltspunkte dafür, dass zudem der Erhalt der Arbeitsstelle des Ehemannes, der
zu diesem Zeitpunkt bereits seit zwanzig Jahren im Bad arbeitete, gefährdet
gewesen wäre, hätte sie der Vereinbarung nicht zugestimmt. Nicht zu beanstanden
ist dabei, dass es die Vorinstanz nicht als unzulässigen Druck wertete, dass
der Arbeitgeber dem Ehemann in einem Einzelgespräch die Unterzeichnung der
Aufhebungsvereinbarung durch seine Ehegattin empfahl. Eine unzulässige
Druckausübung erkannte das kantonale Gericht willkürfrei ebenso wenig bezüglich
des Einwandes der Beschwerdeführerin, ihr sei ein schlechtes Arbeitszeugnis in
Aussicht gestellt worden, falls sie den Vertrag nicht unterzeichne. Es führte
dazu korrekt aus, der Umstand, dass die Anstellungsbehörde bei der Unterredung
am 30. August 2018 darauf hingewiesen habe, dass der Vorfall im Arbeitszeugnis
bei einer Unterzeichnung der Aufhebungsvereinbarung nicht erwähnt werde, könne
dieser nicht zur Last gelegt werden. Bei einer Kündigung durch die
Anstellungsbehörde müssten, so das Gericht weiter, bestimmte Gründe gegeben
sein, weshalb entsprechende Rückschlüsse aus der Angabe der Art der Beendigung
des Arbeitsverhältnisses im Zeugnis gezogen werden könnten. Auch in diesem
Punkt vermag die Beschwerdeführerin keine willkürliche Beweiswürdigung durch
die Vorinstanz aufzuzeigen. Eine widerrechtliche Drohung oder Erpressung kann
in Bezug auf die gesamte Sachlage nicht erblickt werden, zumal der Arbeitgeber
in der vorliegenden Konstellation hieraus keine übermässigen Vorteile erlangt
hätte. Das kantonale Gericht durfte damit bundesrechtskonform von einer
gültigen Aufhebungsvereinbarung ausgehen. Die Beschwerde ist unbegründet.
6.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt als Verwaltungsgericht und dem Regierungsrat des Kantons
Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 4. Dezember 2019
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Polla