I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.451/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
8C_451/2019
Urteil vom 19. August 2019
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin,
Gerichtsschreiberin Polla.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt David Zünd,
Beschwerdeführer,
gegen
Politische Gemeinde Rapperswil-Jona, Stadtrat, St. Gallerstrasse 40, 8645 Jona,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Sozialhilfe (Nothilfe),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 28. Mai 2019 (B 2018/245).
Sachverhalt:
A.
A.a. Der 1970 geborene A.________ wird seit 1. September 2013 vom Sozialamt der
Gemeinde Rapperswil-Jona finanziell unterstützt. Der Auflage, an einem vorerst
auf den Zeitraum vom 20. Juli bis 31. Oktober 2015 befristeten
Arbeitsintegrationsprogramm des Vereins C.________ mit einer Integrationszulage
in der Höhe von Fr. 300.- teilzunehmen, widersetzte er sich (Verfügung des
Sozialamtes vom 25. Juni 2015). Die Zumutbarkeit seiner Teilnahme am Programm
bestätigte das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen als letzte kantonale
Instanz auf Beschwerde hin mit Entscheid vom 18. Oktober 2017.
A.b. Gestützt auf diesen Gerichtsentscheid lud ihn der Verein zu einem
Erstgespräch ein, welchem A.________ unentschuldigt fern blieb. Nachdem er auch
einer zweiten Aufforderung zum Gespräch unentschuldigt nicht Folge geleistet
hatte, stellte das Sozialamt die Sozialhilfeleistungen mit Verfügung vom 15.
Januar 2018 ein. Es beschloss weiter, die Ausrichtung der finanziellen Nothilfe
an die Bedingung zu knüpfen, dass er am Arbeitsintegrationsprogramm teilnehme
und entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung. Den dagegen
geführten Rekurs wies der Stadtrat Rapperswil-Jona mit Beschluss vom 19.
Februar 2018 ab, soweit er darauf eintrat. Das Departement des Innern des
Kantons St. Gallen hiess den hiergegen eingereichten Rekurs in materieller
Hinsicht insoweit gut, als es den Beschluss des Stadtrats vom 19. Februar 2018
aufhob und die Sache an das Sozialamt zurückwies, damit dieses die Höhe der
A.________ seit 20. Januar 2018 zustehenden Sozialhilfeleistungen im Sinne der
Erwägungen prüfe und ihm den dementsprechend zustehenden Betrag nachzahle. Es
erkannte, dass die teilweise Einstellung der finanziellen Unterstützung im
Betrag des durch die Teilnahme am Programm erzielbaren Nothilfebetrags zulässig
sei (Entscheid vom 14. November 2018).
B.
Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen wies die gegen den Entscheid des
Departements des Innern geführte Beschwerde ab (Entscheid vom 28. Mai 2019).
C.
A.________ lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen
mit dem Rechtsbegehren, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids seien ihm
die gesetzlichen Leistungen auszurichten. Ferner wird um unentgeltliche
Rechtspflege ersucht.
Das Bundesgericht hat die vorinstanzlichen Akten eingeholt. Es wird kein
Schriftenwechsel durchgeführt.
Erwägungen:
1.
1.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
namentlich die Verletzung von Bundesrecht mit Einschluss der Bundesverfassung
gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von
Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es unter Berücksichtigung der
allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) grundsätzlich nur
die geltend gemachten Rechtswidrigkeiten (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
Soweit die Vorinstanz kantonales Recht anzuwenden hatte, kann, abgesehen von
den hier nicht massgebenden Art. 95 lit. c-e BGG, nur geltend gemacht werden,
der angefochtene Entscheid verstosse gegen Normen des Bundesrechts oder des
Völkerrechts (Art. 95 lit. a und b BGG). Im Übrigen kann die Auslegung und
Anwendung des kantonalen Rechts lediglich im Lichte der verfassungsmässigen
Rechte und Grundsätze, namentlich des Willkürverbots (Art. 9 BV), geprüft
werden (BGE 137 V 143 E. 1.2 S. 145; 134 I 153 E. 4.2.2 S. 158; 134 II 349 E. 3
S. 351). Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Grundrechten wie auch von
kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der
Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist; es gilt eine
qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 281;
137 II 305 E. 3.3 S. 310 f.).
1.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, wie die
Vorinstanz ihn festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des
Sachverhalts kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt
oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht; diese Rüge setzt zudem
voraus, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens
entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG). Offensichtlich
unrichtig festgestellt ist ein Sachverhalt, wenn er willkürliche Feststellungen
beinhaltet (BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62). Eine entsprechende Rüge ist
rechtsgenüglich substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2
BGG; BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62; 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.).
2.
Strittig ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die
Rechtmässigkeit der Einstellung der Unterstützungsleistungen in der Höhe der
durch die verweigerte Teilnahme am Arbeitsintegrationsprogramm entgangenen
Einnahmen (im Umfang der Nothilfe) bejahte.
3.
3.1. Das kantonale Gericht erwog, Bundes- und Kantonsverfassung sowie Gesetz
(Art. 12 BV, Art. 12 der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001
[KV; sGS 111.1] und Art. 12 des Sozialhilfegesetzes des Kantons St. Gallen vom
27. September 1998 [SHG; sGS 381.1]) knüpften den grundsätzlichen Anspruch auf
Hilfe in Notlagen an bestimmte Voraussetzungen, indem sie klarstellten, dass
die in Not geratene Person nur Anspruch auf entsprechende Leistungen des
Staates habe, wenn sie sich ausserstande sehe - d.h. wenn es ihr rechtlich
verwehrt oder faktisch unmöglich sei -, selber für sich zu sorgen (Grundsatz
der Subsidiarität). Eine arbeitsfähige Person sei verpflichtet, eine ihren
Fähigkeiten entsprechende Arbeit anzunehmen. Dazu gehöre auch die Teilnahme an
Massnahmen zur beruflichen Integration. Die mit dem Vollzug des SHG betrauten
Organe könnten mit der hilfebedürftigen Person Massnahmen zur Förderung ihrer
sozialen und beruflichen Integration vereinbaren (Art. 12a SHG). Wenn keine
Vereinbarung zustande komme, könnten Massnahmen, die geeignet seien, die
Selbsthilfe der hilfebedürftigen Person und ihrer Familienangehörigen sowie
ihre soziale und berufliche Integration zu fördern, auch als Bedingung oder
Auflage angeordnet werden (Art. 12b Abs. 1 lit. c SHG). Als Sanktion könne die
finanzielle Sozialhilfe verweigert oder gekürzt werden, wenn die bedürftige
Person Bedingungen und Auflagen missachte (Art. 17 Abs. 1 lit. c SHG).
Hier sei die teilweise Einstellung der Unterstützungsleistungen jedoch mit dem
Subsidiaritätsprinzip begründet worden. Auch wenn der Beschwerdeführer kein
eigentliches Erwerbseinkommen durch einen Arbeitgeber erhalte, sondern durch
das Sozialamt "entlohnt" werde, finde die Rechtsprechung zum
Subsidiaritätsprinzip Anwendung. Der Beschwerdeführer habe eine mögliche
Integration in den Arbeitsmarkt verhindert und auf die ihm dafür angebotene
finanzielle Leistung der Beschwerdegegnerin verzichtet. Durch die Entlohnung
des Arbeitseinsatzes hätte sich der Beschwerdeführer nicht mehr in einer
Notlage befunden. Dies sei aber Anspruchsvoraussetzung für die staatlichen
Unterstützungsleistungen, weshalb grundsätzlich jegliche Unterstützungsleistung
gestrichen werden könnte. Da das Verwaltungsgericht einen Entscheid der
Vorinstanz jedoch nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers ändern könne (Art.
63 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen [VRP/
SG; sGS 951.1]), bleibe es bei der teilweisen Einstellung der finanziellen
Unterstützung im Umfang der Leistung, die durch die Teilnahme am Programm
erwirtschaftet worden wäre.
3.2. Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht eine Verletzung von Art.
12 BV und Art. 2 EMRK vor. Er bestreitet die Rechtmässigkeit der Verknüpfung
des Anspruchs auf Nothilfe mit der Teilnahme am Integrationsprogramm. Das
zugewiesene Beschäftigungsprogramm sei erstens nicht als entlohnte Tätigkeit
anzusehen, weshalb das Subsidiaritätsprinzip nicht zum Tragen käme und zweitens
wäre seine Notlage durch die Teilnahme nicht beseitigt worden. Die Verweigerung
der Nothilfe verletze daher Art. 12 BV. Ein Eingriff in den Kerngehalt des
Grundrechts nach Art. 12 BV sei unzulässig, unabhängig vom Verhalten der
notleidenden Person. Damit entfalle die Kürzung oder Verweigerung von für ein
menschenwürdiges Dasein notwendigen Mitteln. Die Ausrichtung der Nothilfe von
der Teilnahme am nicht entlohnten Programm des Vereins C.________ abhängig zu
machen, verstosse überdies gegen das in Art. 2 EMRK garantierte Recht auf
Leben.
4.
4.1. Das kantonale Gericht hat die massgebliche Rechtslage im angefochtenen
Entscheid zutreffend dargestellt, worauf verwiesen wird.
Zu betonen ist, dass Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die
für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind, gemäss Art. 12 BV nur hat,
wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen
(Subsidiaritätsprinzip). Keinen Anspruch hat, wer solche Leistungen
beansprucht, obwohl er objektiv in der Lage wäre, sich aus eigener Kraft die
für das Überleben erforderlichen Mittel selbst zu verschaffen; denn solche
Personen stehen nicht in jener Notsituation, auf die das Grundrecht auf Hilfe
in Notlagen zugeschnitten ist. Bei ihnen fehlt es bereits an den
Anspruchsvoraussetzungen (BGE 133 V 353 E. 4.2 S. 357; 131 I 166 E. 4.1 ff. S.
173 ff.; 130 I 71 E. 4.3 S. 75 f.; vgl. auch BGE 139 I 218 E. 3.4 S. 221 f., E.
5.2 S. 227, E. 5.3 S. 227 f. und E. 5.5 S. 229; 138 V 310 E. 2.1 S. 313; 135 I
19 E. 7.4 S. 127; 134 I 65 E. 3.1 S. 69 f.). Wem es faktisch und rechtlich
möglich ist, die erforderlichen Mittel für ein menschenwürdiges Dasein selbst
zu beschaffen, ist nicht bedürftig und damit nicht auf Unterstützung angewiesen
(BGE 142 I 1 E. 7.2.2 S. 6 mit Hinweis; Urteile 8C_850/2018 vom 12. Juni 2019
E. 3.2.2.2 und 8C_598/2017 vom 13. April 2018 E. 4.1).
4.2. Grundsätzlich sind Auflagen und Bedingungen, d.h. Nebenbestimmungen, für
Leistungen aus Art. 12 BV nicht ausgeschlossen. Solche Nebenbestimmungen müssen
aber darauf gerichtet sein, die verfassungsmässige Ausübung des Grundrechts zu
sichern. Werden die Auflagen oder Bedingungen nicht erfüllt und deshalb
zwangsweise durchgesetzt, so muss dies zu einem verfassungsmässigen Zustand
führen. Ausgeschlossen bleiben demnach Nebenbestimmungen, die - wenn sie
durchgesetzt werden bzw. werden müssen - nicht zur Beseitigung der Notlage
führen, sondern diese gerade aktualisieren und damit anderen, von Art. 12 BV
nicht geschützten Zwecken dienen (vgl. BGE 138 V 310 E. 5 S. 316 ff.; 131 I 166
E. 4.4 S. 175).
4.3.
4.3.1. Was in der Beschwerde gegen den kantonalen Entscheid vorgebracht wird,
verfängt nicht. Die geforderte Teilnahme am Arbeitsbeschaffungsprogramm wird
hier insofern entlohnt, als dem Beschwerdeführer pro rata für jeden erfüllten
Arbeitstag im Programm eine Geldleistung in der Höhe der Nothilfe seitens der
Gemeinde gewährt wird. Ob dies für die Gemeinde ein "Minusgeschäft" darstellt,
wie eingewendet wird, ist dabei ebenso unerheblich wie der Umstand, dass die
Gemeinde nicht im Sinne einer Zahlstelle ein Entgelt des Vereins C.________ an
den Beschwerdeführer weiterleitet. Wie die Vorinstanz ferner zutreffend
festhielt, stellt der bei Teilnahme am Programm in Aussicht gestellte Betrag
rechtsprechungsgemäss ein Entgelt dar, das im Rahmen der Subsidiarität
berücksichtigt werden darf (BGE 142 I 1 E. 7.2.6 S. 8). Nicht ersichtlich ist,
inwiefern hier der Kerngehalt des Grundrechts auf Nothilfe nicht gewahrt sein
soll.
Wenn die Vorinstanz zum Schluss gelangte, die Teilnahme am unbestritten
zumutbaren Integrationsprogramm hätte es dem Beschwerdeführer im Umfang des
erwirtschafteten Nothilfebetrags ermöglicht, die im Sinne des Grundrechts auf
Hilfe in Notlagen unerlässlichen finanziellen Mittel für ein menschenwürdiges
Dasein selbst zu beschaffen, womit er die Notlage hätte beseitigen können, ist
dies nicht zu beanstanden. Die Auflage des Gemeinwesens, am
Beschäftigungsprogramm mit Entschädigung in der Höhe der Nothilfe teilzunehmen,
ist zulässig, wobei die Unverhältnismässigkeit dieser Weisung zu Recht nicht
gerügt wird. Sie ist mit dem kantonalen Gericht eine Anspruchsvoraussetzung für
die vom Staat erbrachte Leistung (E. 4.1 f. hievor).
4.3.2. Zusammenfassend hat der Beschwerdeführer damit keinen Anspruch auf
Unterstützungsleistungen im Umfang der Nothilfe, da er objektiv in der Lage
wäre, sich aus eigener Kraft die für das Überleben erforderlichen Mittel selbst
zu verschaffen; er steht nicht in jener Notsituation, auf die das Grundrecht
auf Hilfe in Notlagen zugeschnitten ist. Mit seinen Vorbringen, soweit sie den
qualifizierten Begründungsanforderungen bei Verfassungsrügen genügen (Art. 106
Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254), vermag er insgesamt keine
Rechtsverletzung darzutun. Dies schliesst die geltend gemachte Verletzung des
Rechts auf Leben gemäss Art. 2 EMRK ein.
5.
Da die Beschwerde offensichtlich unbegründet ist, wird sie im Verfahren nach
Art. 109 Abs. 2 lit. a BGG erledigt. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege
im bundesgerichtlichen Verfahren ist wegen Aussichtslosigkeit abzuweisen (Art.
64 Abs. 1 BGG). Dem Beschwerdeführer sind demnach die Gerichtskosten
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen
und dem Departement des Innern des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 19. August 2019
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Polla