I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.226/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
8C_226/2019
Arrêt du 15 novembre 2019
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Maillard, Président,
Heine et Abrecht.
Greffière : Mme Castella.
Participants à la procédure
Secrétariat d'Etat à l'économie, Marché du travail et assurance-chômage,
TCJD, Holzikofenweg 36, 3003 Berne,
recourant,
contre
A.________,
intimée,
Caisse cantonale de chômage,
Division juridique, rue Caroline 9bis, 1014 Lausanne.
Objet
Assurance-chômage (indemnité de chômage; restitution),
recours contre le jugement de la Cour des assurances sociales du Tribunal
cantonal du canton de Vaud
du 19 février 2019 (ACH 96/18 - 28/2019).
Faits :
A.
A.a. A.________, née en 1973 et mère de deux enfants, a occupé un poste de
maître opticien au service de B.________ SA à un taux d'activité de 50 %, puis
de 60 %, du 1er septembre 2014 au 31 décembre 2017, date à laquelle a pris
effet son licenciement. En parallèle, elle travaillait comme opticienne
diplômée auprès de C.________ Sàrl à raison de quelques heures par mois. Pour
cette activité, elle percevait, en sus de son salaire horaire, une indemnité de
65 fr. "par trajet", sur laquelle étaient également prélevées les cotisations
sociales usuelles (contrat de travail du 17 décembre 2011 et relevés de salaire
2017).
Le 4 décembre 2017, en raison de la perte de son activité auprès de B.________
SA, la prénommée s'est inscrite à l'Office régional de placement de l'Ouest
lausannois, en indiquant être disposée à travailler à un taux d'activité de 60
%. Elle a requis une indemnité de chômage à partir du 1er janvier 2018.
A.b. Selon un décompte de prestations du 14 février 2018, la Caisse cantonale
de chômage du canton de Vaud (ci-après: la caisse de chômage) a alloué à
l'assurée une indemnité nette de 3319 fr. 15 pour le mois de janvier 2018, en
tenant compte d'un gain assuré de 4724 fr. et d'un gain intermédiaire brut de
375 fr. Le 5 mars 2018, elle a transmis à l'assurée un nouveau décompte,
rectifiant le précédent en ce sens que l'indemnité nette était fixée à 2498 fr.
70, compte tenu d'un gain assuré de 4827 fr., d'un gain intermédiaire brut de
505 fr. et d'un délai d'attente de cinq jours.
A.c. Par décision du 15 mars 2018, confirmée sur opposition le 9 mai suivant,
la caisse de chômage a réclamé à A.________ la restitution de 820 fr. 45,
correspondant aux indemnités versées en trop pour le mois de janvier. Elle
exposait que le gain assuré était passé de 4988 fr. à 5096 fr., ce qui avait
généré un délai d'attente de cinq indemnités journalières.
B.
Par jugement du 19 février 2019, la Cour des assurances sociales du Tribunal
cantonal du canton de Vaud a admis le recours de l'assurée contre la décision
sur opposition du 9 mai 2018, qu'elle a annulée.
C.
Le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) forme un recours en matière de droit
public contre ce jugement dont il demande l'annulation, en concluant à la
confirmation de la décision sur opposition, sous suite de frais et dépens.
La caisse de chômage s'en remet à justice, tandis que l'assurée et la cour
cantonale ne se sont pas déterminées.
Considérant en droit :
1.
D'après l'art. 89 al. 2 let. a LTF, ont notamment qualité pour interjeter un
recours de droit public au Tribunal fédéral la Chancellerie fédérale, les
départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les
unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer
la législation fédérale dans leur domaine d'attribution. En l'occurrence, le
SECO peut se prévaloir de la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral
contre les jugements rendus par les tribunaux cantonaux des assurances, que lui
confère l'art. 102 al. 2 LACI (RS 837.0) dans le domaine de
l'assurance-chômage.
Par ailleurs, le recours est dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu
en matière de droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de
dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Il a été déposé dans le délai
(art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il est donc
recevable.
2.
Le litige porte sur le point de savoir si la caisse de chômage était fondée à
réclamer à l'assurée la restitution de 820 fr. 45, correspondant à des
prestations perçues en trop pour le mois de janvier 2018. Singulièrement, il
porte sur le montant du gain assuré déterminant pour le calcul de l'indemnité
de chômage.
3.
3.1. Selon l'art. 25 al. 1 LPGA (RS 830.1), auquel renvoie l'art. 95 al. 1
LACI, les prestations indûment touchées doivent être restituées (première
phrase). L'obligation de restituer suppose que soient réunies les conditions
d'une révision procédurale (art. 53 al. 1 LPGA) ou d'une reconsidération (art.
53 al. 2 LPGA; caractère sans nul doute erroné de la décision et importance
notable de la rectification) de la décision par laquelle les prestations en
cause ont été allouées (ATF 142 V 259 consid. 3.2 p. 260; 138 V 426 consid.
5.2.1 p. 431; 130 V 318 consid. 5.2 p. 320 et les références).
3.2.
3.2.1. Selon l'art. 23 al. 1, première phrase, LACI, est réputé gain assuré le
salaire déterminant au sens de la législation sur l'AVS qui est obtenu
normalement au cours d'un ou de plusieurs rapports de travail durant une
période de référence, y compris les allocations régulièrement versées et
convenues contractuellement, dans la mesure où elles ne sont pas des indemnités
pour inconvénients liés à l'exécution du travail.
3.2.2. Le salaire pris en considération comme gain assuré se rapproche de la
notion de salaire déterminant au sens de l'art. 5 al. 2 LAVS, mais ne se
recouvre pas exactement avec celui-ci, comme cela ressort du terme
"normalement" ("normalerweise"; "normalmente") utilisé à l'art. 23 al. 1 LACI
(arrêt 8C_479/2014 du 3 juillet 2015 consid. 3.2; BORIS RUBIN, Commentaire de
la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 8 ad art. 23 LACI). Certains montants
perçus par le salarié, certes soumis à cotisation, n'entrent pas dans la
fixation du gain assuré. Il en va ainsi notamment de la rémunération des heures
supplémentaires (ATF 129 V 105), de l'indemnité de vacances (à certaines
conditions: ATF 130 V 492 consid. 4.2.4 p. 497), des gains accessoires (art. 23
al. 3 LACI; ATF 126 V 207) ou des indemnités pour inconvénients liés aux
travail ou en raison de frais occasionnés par le travail (art. 23 al. 1,
première phrase, LACI; arrêts 8C_72/2015 du 14 décembre 2015; C 118/87 du 2 mai
1988).
4.
4.1. Dans sa décision sur opposition du 9 mai 2018, la caisse de chômage a
expliqué qu'elle avait omis dans un premier temps de prendre en compte les
indemnités de trajet dans le calcul du gain assuré. Après rectification, le
gain assuré mensuel avait été fixé à 5096 fr. par mois. Comme l'assurée avait
cotisé sur la base d'un taux d'activité de 63,35 % (60 % auprès de B.________
SA et 3,35 % auprès de C.________ Sàrl) et recherchait une activité à un taux
de 60 %, le gain assuré devait être réduit proportionnellement conformément à
la perte de travail à prendre en considération. Aussi la caisse de chômage
parvenait-elle à un résultat (arrondi) de 4827 fr. (5096 / 63,35 x 60).
4.2.
4.2.1. La cour cantonale a annulé la décision susmentionnée au motif que les
indemnités de trajet ne devaient pas être prises en compte dans le calcul du
gain assuré. En effet, pour autant qu'ils ne soient pas versés durant les
vacances, les suppléments pour inconvénients de service ne devaient pas être
considérés comme un revenu déterminant pour le calcul du gain assuré. Comme
l'indemnité de trajet n'était en l'espèce pas versée pendant les vacances, elle
ne devait pas faire partie du gain assuré. Il en allait de même si on la
considérait comme une indemnité de frais. En effet, la notion de gain assuré en
assurance-chômage ne recouvrait pas exactement celle de salaire déterminant au
sens de la LAVS et certains montants reçus par les salariés étaient certes
soumis à cotisation au sens de cette loi mais n'étaient pas pris en compte dans
le calcul du gain assuré selon l'art. 23 al. 1 LACI. En définitive, de l'avis
de la cour cantonale, le premier décompte du 14 février 2018 ne prêtait pas le
flanc à la critique, de sorte que les prestations allouées sur cette base
n'étaient pas indues. Les conditions d'une restitution de prestations n'étaient
donc pas réalisées.
4.2.2. L'autorité précédente s'est par ailleurs étonnée, dans un obiter dictum,
de ce que la caisse de chômage a pris en compte un gain assuré différent
(réduit ou non) selon qu'elle a calculé le droit à l'indemnité ou qu'elle a
fixé le délai d'attente. Elle a toutefois laissé en suspens la question dès
lors que dans le cas d'espèce, réduit ou non, le gain assuré hors indemnités de
trajet restait en-deçà des 60'000 fr. à partir duquel s'applique le délai
d'attente générale pour les assurés qui ont une obligation d'entretien envers
des enfants de moins de 25 ans (art. 6a OACI [RS 837.02]).
4.3. Se prévalant de l'art. 9 al. 1 RAVS (RS 831.101) et de la jurisprudence y
relative, le SECO soutient que les indemnités de trajet font partie du salaire
déterminant au sens de l'assurance-chômage.
5.
5.1.
5.1.1. Selon la législation sur l'AVS, à laquelle renvoie l'art. 23 al. 1 LACI,
le salaire déterminant comprend toute rémunération pour un travail dépendant,
fourni pour un temps déterminé ou indéterminé; il englobe les allocations de
renchérissement et autres suppléments de salaire, les commissions, les
gratifications, les prestations en nature, les indemnités de vacances ou pour
jours fériés et autres prestations analogues, ainsi que les pourboires, s'ils
représentent un élément important de la rémunération du travail (art. 5 al. 2
LAVS). L'art. 9 al. 1 RAVS exclut du salaire déterminant le dédommagement pour
les frais généraux encourus, à savoir les dépenses résultant pour le salarié de
l'exécution de ses travaux. Selon l'art. 9 al. 2 RAVS, ne font pas partie des
frais généraux les indemnités accordées régulièrement pour le déplacement du
domicile au lieu de travail habituel et pour les repas courants pris au
domicile ou au lieu de travail habituel; ces indemnités font en principe partie
du salaire déterminant.
5.1.2. Les frais de déplacement au sens de l'art. 9 al. 2 RAVS concernent
uniquement le déplacement du domicile au lieu de travail habituel. Une
indemnité visant à compenser les déplacements professionnels à partir du siège
de l'employeur et à dédommager les collaborateurs pour les inconvénients
découlant d'une dépréciation accrue des voitures privées utilisées sur des
chantiers ne tombe pas sous le coup de cette disposition et ne fait donc pas
partie du salaire déterminant (cf. arrêt 8C_964/2012 du 16 septembre 2013
consid. 4.3.2; voir aussi arrêt 8C_310/2018 du 18 décembre 2018 consid. 7.4 à
propos d'une indemnité servant notamment à couvrir les frais supplémentaires
subis par le travailleur en raison des déplacements de l'atelier aux
chantiers).
5.2. En l'espèce, selon les constatations de l'autorité précédente, qui lient
le Tribunal fédéral (art. 105 al. 1 LTF), l'indemnité de trajet était de 65 fr.
par jour travaillé et n'était pas versée pendant les vacances. Le jugement
attaqué ne donne pas davantage d'indications sur le trajet visé par
l'indemnité. Il est toutefois constant que l'indemnité avait trait au
déplacement entre le domicile de l'intimée et son lieu de travail (cf. recours
de l'assurée au tribunal cantonal et courriel de son époux du 22 mai 2018), de
sorte que l'état de fait peut être complété sur ce point en application de
l'art. 105 al. 2 LTF. Partant, sur le plan de l'AVS, l'indemnité de trajet
versée par l'employeur de l'intimée pour les jours travaillés fait sans
conteste partie du salaire déterminant, en vertu de l'art. 9 al. 2 RAVS.
5.3. S'il est vrai que le gain assuré en matière d'assurance-chômage ne se
recouvre pas exactement avec le salaire déterminant en matière d'AVS (cf. supra
consid. 3.2.2), l'ancien Tribunal fédéral des assurances a toutefois exclu du
gain assuré par l'assurance-chômage des indemnités pour des repas qui ne
tombaient pas sous le coup de l'art. 9 al. 2 RAVS (arrêt C 220/00 du 3 mai 2001
consid. 3c). Par la suite, le Tribunal fédéral a tenu un raisonnement
comparable en ce qui concernait une allocation en remboursement de frais fixes
incluant le remboursement de frais de véhicule, laquelle n'entrait pas non plus
dans le champ d'application de l'art. 9 al. 2 RAVS (arrêt 8C_290/2014 du 20
mars 2015 consid. 3). A contrario, si les frais de déplacements (ou de repas)
tombent sous le coup de l'art. 9 al. 2 RAVS - comme en l'espèce -, leur
dédommagement doit en principe être pris en compte dans le calcul du gain
assuré par l'assurance-chômage, conformément à la règle générale de l'art. 23
al. 1, première phrase, LACI. A cela s'ajoute que l'indemnité de trajet en
cause peut être considérée comme du salaire normalement obtenu dans la mesure
où elle est allouée d'emblée pour chaque jour travaillé. En outre, elle n'a pas
pour objet de compenser des inconvénients liés à l'exécution du travail, au
sens de l'art. 23 al. 1 LACI. En effet, les frais de déplacement du domicile au
lieu de travail ne sont pas liés à l'exécution du travail qui incombe à
l'intimée. Par conséquent, l'absence de versement de l'indemnité pendant les
vacances, sur laquelle s'est fondée l'autorité précédente, ne constitue pas un
critère pertinent en l'espèce (sur l'utilité de ce critère cf. arrêts 8C_72/
2015 du 14 décembre 2015 consid. 4.3; 8C_370/2008 du 29 août 2009 consid. 3.2).
La juridiction cantonale ne pouvait donc pas exclure l'indemnité de trajet du
gain assuré.
5.4. En ce qui concerne enfin le délai d'attente, c'est à juste titre que la
caisse de chômage l'a fixé en tenant compte du gain assuré "non réduit". En
effet, la réduction proportionnelle de l'indemnité de chômage visait à tenir
compte de la perte de travail partielle. En revanche, le point de savoir si un
assuré doit ou non être soumis à un délai d'attente s'apprécie indépendamment
de la perte de travail à prendre en considération. Le Conseil fédéral a exempté
certains groupes d'assurés du délai d'attente - notamment les assurés qui ont
une obligation d'entretien envers des enfants de moins de 25 ans et dont le
gain assuré se situe en dessous de 60'000 fr. par an - afin d'éviter des cas de
rigueur (art. 18 al. 1bis LACI en relation avec l'art. 6a al. 3 OACI). Si, dans
ce contexte, l'on pouvait tenir compte d'un gain assuré réduit en fonction de
la perte de travail à prendre en considération, les assurés dont la perte de
travail n'est que partielle seraient privilégiés par rapport à ceux dont la
perte est totale. Par exemple, dans le cas d'espèce, l'intimée serait exemptée
du délai d'attente (4827 fr. x 12), alors qu'elle y serait soumise si elle
avait perdu ses deux emplois (5096 fr. x 12).
5.5. En conclusion, la caisse de chômage était fondée à rectifier son décompte
de prestations et à demander la restitution des prestations versées en trop en
raison de son erreur de calcul du gain assuré. Quant à la condition de
l'importance notable (cf. supra consid. 3.1), elle est remplie en l'espèce, dès
lors que la somme de 820 fr. 45 réclamée représente près d'un tiers de
l'indemnité de janvier 2018 (sur laquelle porte l'obligation de restitution) et
que la caisse de chômage s'est rapidement rendu compte de son erreur (cf. arrêt
C 205/00 du 8 octobre 2002 consid. 5, non publié in ATF 129 V 110 et les arrêts
cités; voir aussi MARGIT MOSER-SZELESS, in Commentaire romand, Loi sur la
partie générales des assurances sociales, 2018, n° 84 ad art. 53 LPGA).
6.
Vu ce qui précède, le recours se révèle bien fondé et le jugement attaqué doit
être annulé.
7.
Compte tenu de l'issue du litige, les frais seront mis à la charge de
l'intimée, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF), bien qu'elle n'ait pas pris de
conclusions devant le Tribunal fédéral (cf. ATF 123 V 156). Par ailleurs, le
recourant n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. Le jugement de la Cour des assurances sociales du
Tribunal cantonal du canton de Vaud du 19 février 2019 est annulé et la
décision sur opposition de la Caisse cantonale de chômage est confirmée.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de l'intimée.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Caisse cantonale de chômage
et à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lucerne, le 15 novembre 2019
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : Castella