II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.973/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_973/2019
Urteil vom 27. Januar 2020
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Beusch,
Gerichtsschreiber Kocher.
Verfahrensbeteiligte
Einzelunternehmen A.________,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Schweizerische Akkreditierungsstelle
SAS, Holzikofenweg 36, 3003 Bern.
Gegenstand
Verwaltungsgebühr,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
15. Oktober 2019 (B-1132/2019).
Sachverhalt:
A.
Unter der Firma A.________ (nachfolgend: die Gebührenpflichtige) ist im
Handelsregister ein Einzelunternehmen mit Sitz in U.________/ZH eingetragen.
Dessen statutarischer Zweck besteht hauptsächlich im Betrieb eines Mess-,
Kalibrier- und Prüflabors und der Erbringung damit zusammenhängender
Dienstleistungen. Mit Gesuch vom 2. April 2017 beantragte die
Gebührenpflichtige bei der Schweizerischen Akkreditierungsstelle (SAS) die
Erneuerung ihrer bestehenden Akkreditierung als Konformitätsbewertungsstelle.
Der Antrag auf Reakkreditierung erstreckte sich auf die vier Fachbereiche
"Hochfrequenz/KO", "Gleichstrom und Niederfrequenz (DC/LF) ",
"Qualitätsmanagementsystem" sowie "Temperatur".
B.
Im Hinblick auf die vorzunehmenden Reakkreditierungsarbeiten gelangte die SAS
am 3. November 2017 an die Gebührenpflichtige und gab dieser bekannt, dass mit
einem Prüfungsaufwand von ca. Fr. 25'199.--, nebst Mehrwertsteuer, zu rechnen
sei. Aus der Übersicht unter dem Titel "unverbindliche Schätzung der Kosten der
SAS für den Zeitraum vom 01.10.2017-31.05.2018" ergab sich folgendes Bild:
Fach-
Total Leitender Begutachter Administration
experten
Stunden 105 36.00 62.40 6.60
Stundensatz Fr. 220 Fr. 220 Fr. 130
Zeitaufwand Fr. 22'506 Fr. 7'920 Fr. 13'728 Fr. 858
Auslagen Fr. 2'693
Kostenschätzung Fr. 25'199
Die Gebührenpflichtige brachte gegen die unverbindliche Schätzung keine
Beanstandungen vor.
C.
C.a. In der Folge nahm die SAS ihre Arbeiten auf (unter anderem mittels
"Vor-Ort-Begutachtungen", die am 6. und 15. Dezember 2017 sowie am 10. Januar
2018 stattfanden), wobei es zu zwei Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
kam (Entscheide B-1100/2018 vom 13. Juli 2018 und B-337/2019 vom 7. Mai 2019,
beide zum Fachbereich "Temperatur"). Am 17. Mai 2018 erteilte die SAS der
Gebührenpflichtigen die Reakkreditierung in den drei bis dahin abschliessend
begutachteten Fachbereichen ("Hochfrequenz/KO", "Gleichstrom und
Niederfrequenz" sowie "Qualitätsmanagementsystem"). Im Zusammenhang mit den
Begutachtungsleistungen der Fachexperten stellte die SAS am 8. Mai 2018
Rechnung über Fr. 6'441.50 und am 30. Mai 2018 über Fr. 4'300.50. Die beiden
Teilrechnungen sind nicht bestritten.
C.b. Bis im vorliegenden Verfahren streitig sind dagegen die Leistungen des
Leitenden Gutachters. Hierfür fakturierte die SAS am 25. Juli 2018 den Betrag
von Fr. 9'322.90. Das Total ergab sich aus dem persönlichen Aufwand des
Leitenden Gutachters (38 Stunden zu Fr. 220.--), dem Aufwand des Sekretariats
(6,5 Stunden zu Fr. 130.--), Reisekosten (Fr. 90.40) und Spesen (Fr. 27.50). Am
14. September 2018 legte die SAS dar, dass die Rechnung sich einzig auf die
"Leistungen des Leitenden Begutachters in Zusammenhang mit der erneut erteilten
Akkreditierung der Bereiche DC/LF und Hochfrequenz/KO vom 17. Mai 2018"
beziehe. In einem weiteren Schreiben vom 8. Oktober 2018 präzisierte sie dies
dahingehend, dass im Betrag von Fr. 9'322.90 alle Aufwände für die
Akkreditierung der drei Fachbereiche "Hochfrequenz/KO", "Gleichstrom und
Niederfrequenz (DC/ LF) " sowie "Qualitätsmanagementsystem" enthalten seien.
C.c. In verschiedenen weiteren Schriftwechseln hielten die Parteien an ihrem
Standpunkt fest. Hervorzuheben ist das Schreiben der SAS vom 23. November 2018.
Diesem lag eine Tabelle bei, aus welcher sich eine Zusammenstellung der in
Rechnung gestellten 38 Stunden des Leitenden Begutachters ergab. Die SAS wies
in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Kostenschätzung vom 3. November
2017 lediglich um zwei Stunden überschritten worden sei. Weiter stellte sie in
Aussicht, dass - sollten für die noch hängigen Arbeiten (Fachbereich
"Temperatur") keine ausserordentlichen Aufwände anfallen - lediglich noch der
offerierte Aufwand des Fachexperten fakturiert werde. Weitere Aufwände des
Leitenden Begutachters oder des Sekretariats würden nicht mehr in Rechnung
gestellt.
D.
Nach verschiedenen weiteren Schriftwechseln erliess die SAS am 6. Februar 2019
eine Verfügung über die umstrittene Verwaltungsgebühr. Darin verpflichtete sie
die Gebührenpflichtige zur Bezahlung von Fr. 5'252.90 (Rechnungsbetrag von Fr.
9'322.90 abzüglich der bereits erbrachten Zahlung von Fr. 4'070.--) binnen 30
Tagen ab Rechtskraft.
E.
E.a. Dagegen gelangte die Gebührenpflichtige an das Bundesverwaltungsgericht,
das die Beschwerde mit Entscheid B-1132/2019 vom 15. Oktober 2019 abwies,
soweit darauf einzutreten war. Das Bundesverwaltungsgericht prüfte die
streitbetroffenen Verwaltungsgebühren hauptsächlich unter dem Gesichtspunkt des
Äquivalenzprinzips (angefochtener Entscheid E. 4.3.2 ff.). Es betonte, dass die
Begutachtung und Akkreditierung anhand internationaler Normen vorgenommen
worden sei. Der SAS komme ein ausgeprägtes Fachwissen zu, namentlich auch, was
den Ablauf der Begutachtungen betreffe. Das Bundesverwaltungsgericht habe zwar
die sich stellenden Fragen grundsätzlich frei zu prüfen. Gleichzeitig habe es
sich dort eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, wo die SAS zur Beantwortung
spezifischer Fachfragen über einen erheblichen Handlungsspielraum verfüge. Ein
solcher bestehe auch, soweit es um die erforderlichen Begutachtungstätigkeiten
gehe. Das Bundesverwaltungsgericht weiche nicht ohne Not von der Beurteilung
der SAS ab (E. 4.3.3).
E.b. Es sei, so das Bundesverwaltungsgericht weiter, nicht zu beanstanden, dass
die SAS für den Leitenden Begutachter die volle (anstelle der halben) Reisezeit
fakturiert habe, da auf ihn das SAS-Reglement Nr. 704, "Anleitung für
Fachexperten", keine Anwendung finde. Das Reglement gelte zwar sinngemäss auch
für die Leitenden Begutachterinnen und Begutachter, allerdings nur, sofern
diese als Fachexpertin oder Fachexperte tätig würden. Im vorliegenden Fall
deute nichts darauf hin, dass der Leitende Begutachter tatsächlich auch die
Funktion eines Fachexperten ausgeübt habe. Das Verordnungsrecht sehe keine
Reduktion der anrechenbaren Reisezeit vor (E. 4.3.6.1). Weiter sei
nachvollziehbar, dass die SAS das E-Mail vom 9. Oktober 2017 (allgemeine
Informationen zur Planung der Begutachtung und der "Witness Audits") für
notwendig erachtet habe (E. 4.3.6.2). Aus den Akten ergebe sich nichts, was
dafür sprechen könnte, dass der Aufwand von einer halben Stunde vom 16./17.
Oktober 2017 ungerechtfertigt sei (E. 4.3.6.3).
Die verrechnete Stunde vom 18. Oktober 2017 (E-Mails an die Gebührenpflichtige,
Terminkoordination usw.) sei nicht zu beanstanden, ebenso wenig wie die eine
Stunde vom 20. Oktober 2017 für die Bekanntgabe der Anforderungen und der
Aufwand von eineinhalb Stunden vom 3. November 2017 für das Erstellen der
Kostenschätzung. Die Darlegungen der SAS seien nachvollziehbar (E. 4.3.6.4).
Weitere Einwände der Gebührenpflichtigen gegen den Aufwand im Zusammenhang mit
E-Mails seien nicht substantiiert (E. 4.3.6.5). Zum Aufwand von insgesamt 7,5
Stunden zwecks Bereinigung des Verzeichnisses der akkreditierten
Geltungsbereiche sei festzuhalten, dass ein wesentlicher Teil auf die
Korrespondenz mit der Gebührenpflichtigen entfalle. Gemäss den Angaben der SAS
habe die Gebührenpflichtige in ihrem Verzeichnis einige Messgrössen und
-verfahren erfasst, die in dieser Weise nicht hätten publiziert werden können.
Dies erscheine, so das Bundesverwaltungsgericht, als nachvollziehbar (E.
4.3.6.6). Aus dem Hinweis auf frühere Akkreditierungsverfahren vermöge die
Gebührenpflichtige für sich nichts abzuleiten (E. 4.3.6.7).
Nicht zielführend sei schliesslich auch der von der Gebührenpflichtigen
angestellte Vergleich mit dem angeblich niedrigeren Begutachtungsaufwand der
britischen Akkreditierungsstelle (United Kingdom Accreditation Service [UKAS]).
Die SAS habe sich an die hiesigen Vorgaben zu halten. Sie lege zutreffend dar,
dass nicht der Vergleich mit Erfahrungswerten anderer
Konformitätsbewertungsstellen, sondern der jeweilige effektive Prüfungsaufwand
für die Berechnung der Gebühr massgebend sei (E. 4.3.6.8).
E.c. Insgesamt vermöge die Gebührenpflichtige, so das Bundesverwaltungsgericht,
nicht überzeugend darzulegen und sei auch aus den Akten nicht ersichtlich,
welche Begutachtungshandlungen des Leitenden Gutachters aus welchen Gründen
erlässlich oder unverhältnismässig gewesen wären. Es bestehe daher kein Anlass,
an der Angemessenheit der in Rechnung gestellten Begutachtungsstunden zu
zweifeln, zumal das Bundesverwaltungsgericht nicht leichthin in
Ermessensentscheide der SAS eingreife (angefochtener Entscheid E. 4.4).
F.
Mit Eingabe vom 19. November 2019 erhebt die Gebührenpflichtige beim
Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie
beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und die Gebühr für die
erbrachten Leistungen der SAS sei neu festzusetzen. Die Gebührenpflichtige rügt
die mangelnde Begründung des Zeitaufwandes und hält die Kosten der Vor- und
Nachbereitung, welche sich auf 28 Stunden belaufen, gemessen an der Dauer der
durchgeführten Begutachtung für "exorbitant hoch".
Der Abteilungspräsident als Instruktionsrichter (Art. 32 Abs. 1 BGG) hat von
Instruktionsmassnahmen - insbesondere einem Schriftenwechsel - abgesehen.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten liegen vor (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1
lit. a, Art. 89 Abs. 1, Art. 90 und Art. 100 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde
ist einzutreten.
1.2. Das Bundesgericht prüft das Bundesrecht von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1
BGG; BGE 145 II 252 E. 4.2 S. 255) und mit uneingeschränkter (voller) Kognition
(Art. 95 lit. a BGG; BGE 145 I 239 E. 2 S. 241).
1.3. Im Unterschied zum Bundesgesetzesrecht geht das Bundesgericht der
Verletzung von verfassungsmässigen Individualrechten (einschliesslich der
Grundrechte) nur nach, soweit eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt
vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und
Begründungsobliegenheit gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG). In der Beschwerde ist
daher klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids
darzulegen, dass und inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt
worden sein sollen (BGE 145 V 304 E. 1.1 S. 305 f.). Auf bloss allgemein
gehaltene, appellatorische Kritik am vorinstanzlichen Entscheid geht das
Bundesgericht nicht ein (BGE 145 I 121 E. 2.1 S. 133).
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG; BGE 145 V 215 E. 1.2 S. 217).
Die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen können von Amtes wegen oder auf
Rüge hin berichtigt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf
einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und wenn die Behebung
des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 105 Abs. 2
und Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 145 V 215 E. 1.2 S. 217). "Offensichtlich
unrichtig" ist mit "willkürlich" gleichzusetzen (BGE 144 IV 35 E. 2.3.3 S. 42
f.). Tatfrage ist auch die Beweiswürdigung (BGE 144 V 111 E. 3 S. 112). Die
Anfechtung der vorinstanzlichen Feststellungen unterliegt der qualifizierten
Rüge- und Begründungsobliegenheit (BGE 144 V 50 E. 4.1 S. 52 f.; vorne E. 1.3).
Wird die Beschwerde diesen Anforderungen nicht gerecht, bleibt es beim
vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt (BGE 140 III 16 E. 1.3.1 S. 18).
2.
2.1. Das abgaberechtliche Legalitätsprinzip (Art. 127 Abs. 1 BV; im Bund auch
Art. 164 Abs. 1 lit. d BV) erfasst alle Erscheinungsformen
öffentlich-rechtlicher Abgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden (BGE 143 I 227
E. 4.2 S. 232 f.; 142 II 182 E. 2.2.1 S. 186). Es ist streng ausgebildet (BGE
144 II 454 E. 3.4 S. 461) und verlangt zum einen, dass der Abgabetatbestand
rechtssatzmässig und formellgesetzlich gefasst ist (Erfordernis der Normstufe
bzw. Gesetzesvorbehalt). Zum andern ruft es nach einer minimalen Ausgestaltung
des Rechtssatzes (Erfordernis der Normdichte bzw. Tatbestandsvorbehalt). Ihm
zufolge sind (zumindest) die in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV bzw. allgemein in
Art. 127 Abs. 1 BV genannten Tatbestandselemente (Abgabesubjekt, Abgabeobjekt,
Abgabebemessung) in den Grundzügen formellgesetzlich zu fassen. Die genannten
Erfordernisse bezwecken eine rechtssichere (Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit),
rechtsgleiche und willkürfreie Abgabeerhebung (BGE 141 V 509 E. 7.1.1 S. 516).
Zu diesem Zweck wird der Handlungsspielraum der rechtsanwendenden
Abgabebehörden auf ein vernünftiges Mass beschränkt (BGE 145 I 52 E. 5.2.1 S.
65; 143 I 227 E. 4.2 S. 232; 142 II 182 E. 2.2.1 S. 186). Delegiert der
Gesetzgeber die Zuständigkeit zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete
Behörde, muss er den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die
Bemessungsgrundlage zumindest in den Grundzügen selber festlegen (BGE 143 I 220
E. 5.1.1 S. 224).
2.2.
2.2.1. Das abgaberechtliche Legalitätsprinzip darf bei gewissen Arten von
Kausalabgaben (BGE 143 I 220 E. 4.2 S. 222; 142 I 177 E. 4.3.1 S. 186)
gelockert werden. Die niedrigeren Anforderungen betreffen namentlich die Höhe
der Abgabe. Sie greifen dort, wo das Mass der (Kausal-) Abgabe durch
überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungsprinzip und
Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese
Schutzfunktion erfüllt. Insbesondere kann es - auch bei kostenunabhängigen
Kausalabgaben - bereits genügen, dass das formelle Gesetz die maximale Höhe der
Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 128 II 247 E. 3.1 S. 251; 126 I
180 E. 2a/bb S. 183; 121 I 230 E. 3g/aa S. 238). Das abgaberechtliche
Gesetzmässigkeitsprinzip darf aber weder seines Gehalts entleert noch in einer
Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis
der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 143 I 227 E.
4.2.1 S. 233; 143 II 283 E. 3.5 S. 292; 142 II 182 E. 2.2.1 S. 186).
2.2.2. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und
das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und Art. 8
BV). Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in
vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 143 I 227 E. 4.2.2 S. 234). Der Wert der
Leistung bemisst sich entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem
Einzelnen verschafft (nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des
Leistungsempfängers), oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme
im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs
(aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers; BGE 141
V 509 E. 7.1.2 S. 517; Urteil 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 4.2).
Kausalabgaben, die wie Gebühren eine bestimmte staatliche Leistung abgelten,
sind kostenabhängig und unterliegen daher dem Kostendeckungsprinzip (BGE 141 V
509 E. 7.1.2 S. 516). Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gebührenertrag
die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur
geringfügig übersteigen soll (BGE 145 I 52 E. 5.2.2 S. 65; 143 I 227 E. 4.2.2
S. 233).
2.2.3. Schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen
beruhende Tarife sind im Bereich der Kausalabgaben vor allem aus Gründen der
Praktikabilität verbreitet (BGE 143 II 283 E. 3.5 S. 292). Sie sind
insbesondere dann rechtsgleich und willkürfrei, wenn sie sich an einem
Durchschnittssachverhalt orientieren. Zulässig sind schematisierte und
pauschalisierte Bemessungsgrundlagen namentlich im Fall der Gebühren (BGE 143 I
147 E. 6.3.1 S. 158; 141 I 105 E. 3.3.2 S. 108 f.; 138 II 111 E. 5.3.4 S. 126
f.; zum Ganzen: Urteil 2C_798/2017 vom 16. Februar 2018 E. 3.3.5).
2.3.
2.3.1. Im Bereich des Bundesverwaltungsrechts verpflichtet Art. 46a Abs. 1 des
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR
172.010) den Bundesrat, Bestimmungen über die Erhebung von "angemessenen
Gebühren" für Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung zu
erlassen. Der Bundesrat hat insbesondere das Verfahren zur Erhebung von
Gebühren und deren Höhe zu regeln (Art. 46a Abs. 2 lit. a und b RVOG), wobei
ihm aufgetragen ist, das Äquivalenzprinzip und das Kostendeckungsprinzip zu
befolgen (Art. 46a Abs. 3 RVOG). Mit Art. 46a ersetzte der Gesetzgeber auf den
1. Januar 2005 den seinerzeitigen Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974
über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes (AS 1975 65; BBl 1974 I
1309; BGE 144 II 454 E. 5.5.2 S. 469 f.). Dieser hatte gleich wie Art. 46a Abs.
1 RVOG gelautet.
2.3.2. Zu Art. 4 dieses Gesetzes von 1974 erkannte das Bundesgericht, die Norm
räume dem Bundesrat einen erheblichen Regelungsspielraum ein. Zum Kreis der
Abgabepflichtigen zählten auch Verfügungsadressaten, die keine finanziellen
Leistungen bezogen hätten. Die Bemessungsgrundlage und die Höhe der Gebühren
seien an den Verordnungsgeber delegiert (BGE 128 II 247 E. 3.3 S. 252). Mit
Art. 4 habe der Gesetzgeber beabsichtigt, die "für Beschwerdeverfahren geltende
Kostenpflicht (Auferlegung der Verfahrenskosten nach dem Unterliegerprinzip)
sinngemäss auch für das erstinstanzliche Verfahren einzuführen" (E. 4.1 S.
254). Die gesetzliche Delegationsnorm sei sehr unbestimmt, was nichts daran
ändere, dass der bundesgesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen für das
Bundesgericht verbindlich sei (E. 5 S. 256). Dennoch biete Art. 4 keine
gesetzliche Grundlage, um den Verfahrensaufwand durchwegs auf den Verursacher
einer Untersuchung zu überwälzen. Unerlässlich für die Überwälzung sei, dass
eine Situation vorliege, bei welcher das Unterlieger- und das
Verursacherprinzip zum selben Schluss führten (E. 6.1 S. 257). Daran fehle es,
wenn eine prüfungsbetroffene Person, deren Sachumstände untersucht worden
waren, nicht als unterliegend betrachtet und daher auch nicht mit Kosten belegt
werden könne. In einem solchen Fall habe das Verursacherprinzip hinter das
Unterliegerprinzip zurückzutreten (BGE 128 II 247 E. 6.2 S. 258).
2.4.
2.4.1. Gemäss Art. 10 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über die
technischen Handelshemmnisse (THG; SR 946.51) schafft der Bundesrat unter
Berücksichtigung international festgelegter Anforderungen ein schweizerisches
System zur Akkreditierung von Stellen, welche Produkte prüfen oder deren
Konformität bewerten oder gleichartige Tätigkeiten hinsichtlich Personen,
Dienstleistungen oder Verfahren wahrnehmen. In Ausführung dieses
Gesetzgebungsauftrags betreibt das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) die
SAS (Art. 5 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Juni 1996 über das schweizerische
Akkreditierungssystem und die Bezeichnung von Prüf-, Konformitätsbewertungs-,
Anmelde- und Zulassungsstellen [AkkBV; SR 946.512]). Die SAS ist
organisatorisch dem SECO unterstellt (Art. 5 Abs. 6 der Organisationsverordnung
vom 14. Juni 1999 für das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung
und Forschung [OV-WBF; SR 172.261.1]). Sie gehört daher der Bundesverwaltung
an, entscheidet aber eigenständig und unabhängig über alle
Akkreditierungsgeschäfte (Art. 14 AkkBV). Dabei hat sie die international
massgebenden Anforderungen zu erfüllen, wie sie insbesondere aus den Normen
nach Anhang 1 hervorgehen (Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 AkkBV). Der Anhang 1
verweist hierzu auf die Norm SN EN ISO/IEC 17011, "Konformitätsbewertung -
Anforderungen an Akkreditierungsstellen, die Konformitätsbewertungsstellen
akkreditieren".
2.4.2. Nach Art. 16 Abs. 1 THG können die Stellen, welche Vollzugsaufgaben im
Bereich der technischen Vorschriften wahrnehmen, Gebühren erheben. Dem THG
lassen sich keine spezifischen Bestimmungen zu den Verwaltungsgebühren
entnehmen. Die Absicht des Gesetzgebers erschöpfte sich darin, "diesbezügliche
Lücken in den Sektorgesetzgebungen zu schliessen" und "den jeweils zuständigen
Vollzugsorganen eine Gebührenerhebungskompetenz zur Verfügung" zu stellen
(Botschaft vom 15. Februar 1995 zu einem Bundesgesetz über die technischen
Handelshemmnisse, BBl 1995 II 521, insb. 603 zu Ziff. 237.4 betr. E-Art. 18
THG). Das Nähere delegierte der Gesetzgeber an den Bundesrat.
2.4.3. Art. 16 Abs. 2 THG ergänzt lediglich, dass der Bundesrat die
"erforderlichen Gebührenvorschriften" zu erlassen hat. Zur hier
interessierenden Gebührenfrage geht aus Art. 37 AkkBV immerhin hervor, dass
jene Stelle die Kosten zu tragen hat, die sie im Rahmen von Verfahren nach
dieser Verordnung verursacht. Mithin herrscht dem Grundsatze nach das
Verursacherprinzip. Die Gebührenansätze richten sich dabei, wie Art. 37 AkkBV
weiter zum Ausdruck bringt, nach den jeweiligen Gebührenvorschriften der für
das entsprechende Verfahren zuständigen Behörde.
2.4.4. Im Fall der SAS ist die auf Art. 16 THG gestützte Verordnung vom 10.
März 2006 über die Gebühren des Staatssekretariats für Wirtschaft im Bereich
der Akkreditierung (GebV-Akk; SR 946.513.7) einschlägig. Nach Art. 1a Abs. 1
GebV-Akk muss eine Gebühr bezahlen, wer im Bereich der Akkreditierung eine
Verfügung veranlasst oder eine Dienstleistung beansprucht. Auch insofern gilt
damit das Verursacherprinzip. Sodann sieht Art. 6 für leitende Begutachterinnen
und Begutachter des Akkreditierungsbereichs einen Stundenansatz von Fr. 220.--
und für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Administrativbereichs einen
solchen von Fr. 130.-- vor. Einen höchstzulässigen Zeitaufwand legt die
GebV-Akk nicht fest. Ein solcher ergibt sich auch nicht aus der Allgemeinen
Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV; SR 172.041.1), die
subsidiär Anwendung findet (Art. 1 Abs. 2 GebV-Akk) und ihrerseits auf Art. 46a
RVOG gestützt ist (MICHAEL BEUSCH, FHB Verwaltungsrecht, 2015, N. 22.16 ff.)
2.5.
2.5.1. Ist der Bundesrat unmittelbar durch eine Delegationsnorm im Gesetz (Art.
164 Abs. 2 BV) dazu ermächtigt, so erlässt er rechtsetzende Bestimmungen in der
Form der Rechtsverordnung (Art. 182 Abs. 1 BV; unselbständige
Rechtsverordnungen). Im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten kann das Bundesgericht untersuchen, ob eine solche
Rechtsverordnung des Bundesrates bundesrechtskonform sei (vorfrageweise bzw.
konkrete Normenkontrolle; Art. 82 lit. a BGG; BGE 143 II 87 E. 4.4 S. 92).
Während bei selbständigen (rechtsetzenden verfassungsunmittelbaren)
Rechtsverordnungen nur eine Überprüfung der Verfassungsmässigkeit in Betracht
fällt, sind unselbständige Rechtsverordnungen, wie sie hier eine Rolle spielen,
und Vollziehungsverordnungen zunächst auf ihre Gesetzmässigkeit und hernach,
soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Bundesverfassung
abzuweichen, auf ihre Verfassungsmässigkeit zu prüfen (BGE 141 II 169 E. 3.4 S.
172).
2.5.2. Die Zweckmässigkeit der getroffenen Anordnung entzieht sich der
gerichtlichen Kontrolle (BGE 143 II 87 E. 4.4 S. 92; 141 II 169 E. 3.4 S. 172
f.). Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, sich zur politischen,
wirtschaftlichen oder anderweitigen Sachgerechtigkeit einer Rechtsverordnung zu
äussern (BGE 139 II 460 E. 2.3 S. 463 f.).
3.
3.1. Die Gebührenpflichtige beanstandet zunächst die "mangelnde Begründung bzw.
die ungenügende Bemessungsgrundlage". Sie würde erwarten, dass eine
generell-abstrakte Normierung des Prüfaufwandes festgelegt wäre und kritisiert
insofern die massgebenden Erlasse. Da diese zwar die Stundensätze normierten,
nicht aber den zulässigen zeitlichen Aufwand, verbleibe der SAS ein grosser
Spielraum und fehle es an der gebotenen Transparenz. Ohne vorgegebenen
zeitlichen Aufwand "bzw. ohne Vergleichsmöglichkeit für den anfallenden
Aufwand" sei eine Prüfung "invariant gegenüber dem Äquivalenzprinzip". Dieser
Mangel könne auch nicht durch einen vorgängigen Devis behoben werden, "wenn der
Kostenschätzung keine Bemessungsgrundlage zugrunde liegt". Entgegen der
Vorinstanz hätte auf das SAS-Reglement Nr. 704, "Anleitung für Fachexperten"
(Sachverhalt, lit. E.c) abgestellt werden können bzw. müssen. Möglich gewesen
wäre auch, die Praxis des United Kingdom Accreditation Service (UKAS)
heranzuziehen, der pro Vor-Ort-Tag für alle Gutachter einen halben Tag in
Rechnung stelle.
3.2.
3.2.1. Die SAS wird an der Schnittstelle zwischen Eingriffsverwaltung und
Leistungsverwaltung tätig. Bei den Gebühren, die sie für die (Re-)
Akkreditierung erhebt, handelt es sich um klassische Verwaltungsgebühren und
damit eine Kausalabgabe. Wie auf die übrigen Kausalabgaben findet das
Äquivalenzprinzip auch auf die Verwaltungsgebühren Anwendung. Da die
Verwaltungsgebühren kostenabhängiger Natur sind, greift darüber hinaus auch das
Kostendeckungsprinzip (vorne E. 2.2.2). Zusammenfassend gilt, dass das
abgaberechtliche Legalitätsprinzip nicht in seiner vollen Schärfe, sondern
eingeschränkt greift (vorne E. 2.2.1).
3.2.2. Das Bundesgericht kann die Gesetzmässigkeit einer unselbständigen
bundesrechtlichen Rechtsverordnung prüfen (vorne E. 2.5.1). Bezüglich der Höhe
der Abgabe für die (Re-) Akkreditierung ergeben sich weder aus Art. 46a Abs. 1
RVOG ("angemessene Gebühren"), noch aus Art. 16 Abs. 1 THG ("Gebühren erheben")
oder Art. 16 Abs. 2 THG ("erforderliche Gebührenvorschriften") unmittelbare
Vorgaben an den Verordnungsgeber. Der Auftrag an den Verordnungsgeber
beschränkt sich im Ergebnis darauf, das Verfahren zur Erhebung von Gebühren und
deren Höhe zu regeln (Art. 46a Abs. 2 lit. a und b RVOG; vorne E. 2.3.1), ohne
dass das formelle Gesetz die maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze
festlegt (vorne E. 2.2.1). Der Delegationsrahmen ist ausserordentlich weit,
indem bezüglich der Höhe der Gebühren eine Nichtregelung vorliegt. Dem
Verordnungsgeber ist daher in allgemeiner Weise aufgetragen, das insofern
unbestimmte Gesetz im Sinne des Gesetzgebers näher auszuführen. Der Bundesrat
löste die Aufgabe dahingehend, dass er eine Subdelegation an die "für das
entsprechende Verfahren zuständige Behörde" (Art. 37 Satz 2 AkkBV) bevorzugte.
Im vorliegenden Fall ist dies die SAS. Anders als dies etwa auf den UKAS
zuzutreffen scheint, kennt die SAS indes keinen generell-abstrakten Katalog,
aus welchem die Standardansätze für die einzelnen Prüfschritte hervorgehen.
3.2.3. Der Bundesrat hat mit der Nichtkodifizierung der Standardtarife die Tür
für eine individuell-konkrete, auf dem Verursacherprinzip beruhende Bemessung
der Akkreditierungsgebühr geöffnet. Insbesondere hat er es auch unterlassen,
Kostenpauschalen festzulegen, obwohl solche gerade im Bereich der
Verwaltungsgebühren sinnvoll und zulässig sind (vorne E. 2.2.3). Dies ist nicht
unproblematisch, nachdem insgesamt auf generell-abstrakter Ebene keinerlei
Bestimmungen bestehen, welche dazu dienen könnten und sollten, eine
rechtssichere (Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit), rechtsgleiche und
willkürfreie Bemessung der Verwaltungsgebühr zu ermöglichen (vorne E. 2.1).
Ebenso wenig findet sich zumindest ein formellgesetzlicher Höchstbetrag der
Gebührenansätze. Mit Recht bringt die Gebührenpflichtige nicht vor, dass sich
aus den internationalen technischen Normen, insbesondere der Norm SN EN ISO/IEC
17011 (vorne E. 2.4.1), eine Verpflichtung herleiten lasse, die auf die
formellgesetzliche Festlegung von Standardansätzen gerichtet wäre. Unter dem
Aspekt der Norm SN EN ISO/IEC 17011 war der Bundesrat daher nicht gehalten,
Mengengerüste (Anzahl Stunden pro Prüfgebiet) zu skizzieren, Stundenansätze für
die einzelnen Tätigkeitsbereiche und Funktionsträger zu bezeichnen und damit
insgesamt einen Gebührentarif festzulegen.
3.2.4. Das Fehlen zumindest eines formellgesetzlichen Höchstbetrags der
Gebühren, gruppiert nach Aufgabengebieten, ist, wie gesagt, nicht
unproblematisch, zumal der Gesetzgeber bei Delegation der Kompetenz zur
Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde jedenfalls den Kreis der
Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage selber
festzulegen hat (vorne E. 2.1). Der Gebührenpflichtigen ist zuzugestehen, dass
Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit der Gebühren potentiell leiden, wenn
generell-abstrakt in keiner Weise festgelegt ist, welche Kosten mit welchen
Prüfaufgaben verbunden sind. Immerhin sieht Art. 6 GebV-Akk die Stundenansätze
vor und verlangt Art. 4 GebV-Akk, dass ein Voranschlag unterbreitet wird. Dass
nach dem Zeitaufwand abgerechnet wird, findet eine Stütze in Art. 5 Abs. 1
AllgGebV. Diese Rechtslage ist möglicherweise nicht ideal, sie ist aber
letztlich zulässig, sofern namentlich das Äquivalenzprinzip seine Funktion
wahrnehmen und an die Stelle der fehlenden gesetzlich geregelten
Tatbestandselemente treten kann.
3.3.
3.3.1. Die Gebührenpflichtige bestreitet ganz grundsätzlich die Möglichkeit,
die erforderliche Individualäquivalenz zwischen einer konkret ausgeführten
Prüfung durch die SAS und der fakturierten Gebühr beurteilen zu können. Die SAS
habe zwar eine Kostenschätzung vorgenommen (Sachverhalt, lit. B), diese aber in
keine Verfügung gekleidet. Auch wenn die Kostenschätzung damit informativen
Charakter trug und die Kosten des anschliessenden Prüfverfahrens nicht
zwangsläufig präjudizierte, ist der Gebührenpflichtigen entgegenzuhalten, dass
die beiden Verfassungsprinzipien durchaus Wirkung entfalten können. Vorab ist
zu wiederholen, dass Verwaltungsgebühren kostenabhängig sind, weshalb das
Kostendeckungsprinzip greift. Dieses bedingt indes eine nähere
Auseinandersetzung mit der gesamten Kostenstruktur einer Dienststelle, weshalb
zumeist eine erste, zumindest überschlagsmässige Prüfung anhand des
Äquivalenzprinzips vorgenommen wird.
3.3.2. In Sachumständen, wie sie hier vorliegen, ist das Äquivalenzprinzip
durchaus geeignet, die Angemessenheit der Verwaltungsgebühr aufzuzeigen. Der
Wert der von der Behörde erhobenen Leistung lässt sich anhand einer
nutzenorientierten Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers oder einer
aufwandorientierten Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers ermitteln
(vorne E. 2.2.2). Auch wenn vorliegend eine Monopolleistung zur Diskussion
steht, die in dieser Weise auf dem freien Markt nicht angeboten wird, ist es
den geprüften Betrieben möglich, den wirtschaftlichen Nutzen oder den
Kostenaufwand zu beurteilen. Die Akkreditierung bezieht sich auf "Stellen,
welche Produkte prüfen oder deren Konformität bewerten oder gleichartige
Tätigkeiten hinsichtlich Personen, Dienstleistungen oder Verfahren wahrnehmen"
(Art. 10 Abs. 1 THG; vorne E. 2.4.1). Die SAS überprüft damit
Konformitätsbewertungsstellen daraufhin, ob diese - vereinfachend - den in den
technischen Normen festgelegten Anforderungen an eine Prüfstelle genügen.
3.3.3. Die Prüfungstätigkeit der SAS bewegt sich mithin im primären
Betätigungsfeld der Konformitätsbewertungsstelle, die ihrerseits Überprüfungen
vornimmt. Einer akkreditierungswilligen Unternehmung, die über das
erforderliche Fachwissen im Bereich ihrer eigenen Leistungserstellung verfügen
muss, ist es nach allgemeinem Lauf der Dinge möglich, in der Grössenordnung
abzuschätzen, ob die Akkreditierungsgebühr angemessen sei. Die gegenteilige
Auffassung der Gebührenpflichtigen erschliesst sich nicht. Wenn diese
schliesslich anzunehmen scheint, die Individualäquivalenz müsse gewissermassen
mit mathematischer Genauigkeit und letzter Sicherheit überprüfbar sein, geht
auch dies fehl. Im Rahmen der Prüfungshandlungen, die eine Regelung in der Norm
SN EN ISO/IEC 17011 erfahren haben, bleibt es in einem gewissen Mass dem
Tatbestandsermessen der SAS anheimgestellt, mit welchem zeitlichem Aufwand das
Prüfmandat erledigt werden soll bzw. kann. Dies erlaubt ihr, auf die
individuell-konkreten Umstände einzugehen, hat sich aber - wie alles staatliche
Handeln - im Rahmen der Verhältnismässigkeit zu bewegen (Art. 5 Abs. 2 BV). Die
Gebühr für die Benützung oder Veranlassung einer hoheitlichen Tätigkeit muss
unter dem Gesichtspunkt des Äquivalenzprinzips so oder anders nachvollziehbar
sein, ohne dass es unhaltbar wäre, wenn möglicherweise auch geringfügig tiefere
Kosten hätten verrechnet werden können.
3.3.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass es kein Bundesrecht verletzt, wenn der
Verordnungsgeber davon abgesehen hat, für die Akkreditierungstätigkeiten der
SAS auf ein generell-abstraktes Mengengerüst zu verzichten. Er durfte sich
darauf beschränken, die Stundenansätze festzusetzen und der SAS zu erlauben,
den Prüfaufwand im Übrigen anhand der individuell-konkreten Verhältnisse
festzulegen. Die streitbetroffenen Akkreditierungsgebühren der SAS unterliegen
dem Äquivalenzprinzip und namentlich auch dem Kostendeckungsprinzip. Einem um
Akkreditierung ersuchenden Betrieb ist es möglich, die individuell-konkret
festgesetzte Gebühr anhand dieser beiden Prinzipien zumindest nahekommend zu
plausibilisieren. Darüber hinaus steht es dem Betrieb frei, die Gebühr im
einzelnen zu beanstanden (dazu E. 4) gemäss dem "Zweistufigkeitskonzept" (vgl.
BEUSCH, a.a.O., N. 22.43).
4.
4.1. Streitig ist der Aufwand im Zusammenhang mit der durch den Leitenden
Begutachter geleisteten Vor- und Nachbereitung der Begutachtung, für welche die
SAS einen Aufwand von 28 Stunden zu Fr. 220.-- (Fr. 6'160.--) in Rechnung
stellte bzw. später verfügte.
4.2.
4.2.1. Die Gebührenpflichtige bestreitet "ca. 19" von 28 Stunden des Leitenden
Begutachters, erklärt dann aber, elf bis 13 (von 28) Stunden wären zulässig. In
Übereinstimmung mit dem UKAS hält sie im Fachbereich
"Qualitätsmanagementsystem" vier bis sechs Stunden für die Vorbereitung, die
Begutachtung und die Nachbereitung als gerechtfertigt, dies nebst "fünf Stunden
vor Ort" und der halben Reisezeit. An anderer Stelle führt sie aus, anerkannt
seien darüber hinaus 6,5 Stunden des Leitenden Begutachters zwecks Vorbereitung
der Begutachtung der Fachbereiche, umfassend Rekrutierung und Koordination des
Begutachtungsteams "unter Berücksichtigung der Punkte der Kostenschätzung, in
denen sich Leitender Begutachter und Fachexperten unterscheiden". Ob letztlich
19 Stunden bestritten (Beschwerde, S. 2) oder anerkannt sind ("Angebot" der
Gebührenpflichtigen; Beschwerde, S. 4 und 7), bleibt unklar.
4.2.2. Die Gebührenpflichtige argumentiert, der Zweck der Norm SN EN ISO/IEC
17011 (vorne E. 2.4.1) bestehe darin, dass im konkreten Einzelfall "gerade
keine unterschiedlichen nationalen Regelungen" bestünden. Ihr ist insoweit
zuzustimmen, dass auch das inländische Recht darauf abzielt, einheitliche
Grundlagen zu schaffen, um technische Handelshemmnisse zu vermieden, zu
beseitigen oder abzubauen (Art. 1 Abs. 1 THG). Ein technisches Handelshemmnis
äussert sich in einer Behinderung des grenzüberschreitenden Verkehrs von
Produkten aufgrund unterschiedlicher technischer Vorschriften oder Normen, der
unterschiedlichen Anwendung solcher Vorschriften oder Normen oder der
Nichtanerkennung insbesondere von Prüfungen, Konformitätsbewertungen,
Anmeldungen oder Zulassungen (Art. 3 lit. a THG). Im Fokus des Gesetzes stehen
unmittelbar die technischen Anforderungen an ein Produkt. Höchstens mittelbar
mitumfasst werden Nebenpunkte wie etwa die Gebührenerhebung anlässlich eines
Akkreditierungsverfahrens. Damit eine Kausalabgabe des nationalen Rechts als
technisches Handelshemmnis zu würdigen wäre, müsste sie ein derartiges Gewicht
annehmen, dass sie Handelsdistorsionen zu schaffen vermöchte. Davon kann hier
keine Rede sein. Eine weitere Prüfung unter dem Aspekt des Handelshemmnisses
erübrigt sich folglich.
4.2.3. Es bleibt zu klären, ob die Bemessung der streitbetroffenen
Verwaltungsgebühr abgaberechtlich zu beanstanden sei. Mit der fehlenden
Normierung einer zeitlichen (Ober-) Grenze räumen Gesetz- und Verordnungsgeber
der SAS ein gewisses fachliches Tatbestandsermessenein (vorne E. 3.3.3). Vor
diesem Hintergrund durfte die Vorinstanz bundesrechtskonform erwägen, ohne Not
sei nicht in die unterinstanzliche Betätigung des (Tatbestands-) Ermessens
einzugreifen, da die erforderlichen Fachkenntnisse bei der SAS lägen
(Sachverhalt, lit. E.b). Und schliesslich beruhen die vorinstanzlichen
Überlegungen weitgehend auf gerichtlicher Beweiswürdigung, was seinerseits zur
Folge hat, dass im bundesgerichtlichen Verfahren die qualifizierte Rüge- und
Begründungsobliegenheit herrscht (Art. 105 Abs. 1 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG;
vorne E. 1.3 und 1.4).
4.2.4. Anders, als die Gebührenpflichtige dies wohl annimmt, kann es daher von
vornherein nicht Aufgabe eines Höchstgerichts sein, der Frage nachzugehen, ob
das eine oder andere E-Mail zu einem Aufwand von einer halben oder einer ganzen
Stunde führen dürfe. Das Bundesgericht hat sich der gestellten Frage vielmehr
anhand einer matrixweisen Prüfung zu nähern, die sich an den wahrnehmbaren
Umständen (Stundenanzahl, Stundenverteilung, durchschnittlicher Stundensatz
usw.) orientiert. Dabei wendet das Bundesgericht die allgemeinnotorischen
Kenntnisse zu Aufbau und Ablauf einer Prüfung an, wie sie etwa auch im Bereich
der Wirtschaftsprüfung herrschen. In einer ersten Phase fragt sich, ob die
wesentlichen Elemente der Matrix in sich schlüssig sind. Falls dies zutrifft,
ist in einer zweiten Phase vertiefend zu betrachten, ob die Gewichtung des
Aufwandes (Vorbereitung, Begutachtung, Nachbereitung) verfassungsrechtlich
haltbar sei.
4.3.
4.3.1. Auszugehen ist von der seinerzeitigen Kostenschätzung (Sachverhalt, lit.
B), wie sie vorinstanzlich festgestellt ist und von welcher, ebenfalls nach
Feststellung der Vorinstanz, lediglich in geringem Umfang abgewichen wurde.
Wenngleich das Prüfmandat noch nicht restlos abgeschlossen ist, steht fest,
dass der weitere Aufwand nur noch geringfügig ausfallen dürfte (Sachverhalt,
lit. C.c). Massgebend sind mithin die folgenden, vom Bundesgericht
aufgearbeiteten Zahlen:
+-------------------------------------------------------------------------+
| | |Leitender |Fach- | |
| |Total | | |Admini-stration|
| | |Begutachter|experten | |
|-----------------------+----------+-----------+----------+---------------|
|Stunden | 105| 36.00| 62.40| 6.60|
|-----------------------+----------+-----------+----------+---------------|
|Verteilung |100,00% |34,29% |59,43% |6,29% |
|-----------------------+----------+-----------+----------+---------------|
|Stundensatz | |Fr. 220 |Fr. 220 |Fr. 130 |
|-----------------------+----------+-----------+----------+---------------|
|Zeitaufwand |Fr. 22'506|Fr. 7'920 |Fr. 13'728|Fr. 858 |
|-----------------------+----------+-----------+----------+---------------|
|Durchschnittlicher Satz|Fr. 214.30| | | |
|-----------------------+----------+-----------+----------+---------------|
|Auslagen |Fr. 2'693 | | | |
|-----------------------+----------+-----------+----------+---------------|
|Kostenschätzung |Fr. 25'199| | | |
+-------------------------------------------------------------------------+
Der Leitende Begutachter hat mithin gut 34 Prozent der verrechneten Stunden
erbracht. Dieser Anteil ist nicht atypisch hoch, zumal er sich nicht darauf
beschränkt hat, die Prüfergebnisse zu kontrollieren und die Gesamtverantwortung
zu tragen, sondern auch massgeblich an den Prüfungen beteiligt war. Wie die
Gebührenpflichtige einräumt, besorgte der Leitende Begutachter die Prüfung des
Fachbereichs "Qualitätsmanagementsystem". Der Anteil von 34 Prozent ist auch
insoweit verfassungsrechtlich haltbar, als gemäss Art. 6 GebV-Akk ein
einheitlicher Stundenansatz für Leitende Begutachter und Fachexperten besteht
(vorne E. 2.4.4). Darin liegt ein wesentlicher Unterschied zur
privatwirtschaftlichen Wirtschaftsprüfung, wo eine klare hierarchische und
finanzielle Abstufung verbreitet ist. Die Verteilung ist schliesslich auch
insofern unauffällig, als 94 Prozent der Stunden durch wissenschaftliches und
rund sechs Prozent durch administratives Personal erbracht wurden. Mithin hält
der durchschnittliche Stundenansatz von Fr. 214.30 einer gerichtlichen Prüfung
stand. Im Vergleich zu den privatwirtschaftlichen Ansätzen erweist er sich
jedenfalls nicht als überhöht.
4.3.2. In einer zweiten Phase ist der Frage nachzugehen, ob die Gewichtung des
Aufwandes (Vorbereitung, Begutachtung, Nachbereitung) rechtlich haltbar sei.
Die Gebührenpflichtige kritisiert den zeitlichen Aufwand des Leitenden
Begutachters, den dieser im Rahmen der Vor- und Nachbereitung erbracht hat.
Nach der "unverbindlichen Kostenschätzung" (Sachverhalt, lit. B) unterstanden
in der Vorbereitung folgende Aufgabengebiete ausschliesslich dem Leitenden
Begutachter: "Rekrutierung und Einführung des/der notwendigen Fachexperten",
"Begutachtungstermin mit Kunde vereinbaren", "Koordination und Briefing des
Begutachtungsteams", "Begutachtungsprogramm und zugehörige Kostenschätzung
erstellen". Nur an der Tätigkeit "Aktenstudium, Prüfen der definitiven
MS-Dokumente der Stelle" waren auch die Fachexperten beteiligt. Die Arbeiten
lagen damit, sowohl konzeptionell als koordinativ, in den Händen des Leitenden
Begutachters. In die Nachbereitung der Begutachtung teilten sich der Leitende
Begutachter und die Fachexperten. Unter diesem Titel finden sich in der
Kostenschätzung die Positionen "Erstellen des Begutachtungsberichtes",
"Kontrolle der Erfüllung der Auflagen (Behebung von Nichtkonformitäten) " und
"Allg. Administrationsarbeiten (E-Mails, Telefonate, Korrespondenz,
Fakturierung usw.) ".
4.3.3. Mit Blick auf die sie treffende qualifizierte Rüge- und
Begründungsobliegenheit (Art. 106 Abs. 2 BGG; vorne E. 1.4) hätte die
Gebührenpflichtige detailliert anhand der vorinstanzlichen Erwägungen
aufzuzeigen, dass und inwiefern die Vorinstanz durch die Beweiswürdigung in
ihre verfassungsmässigen Individualrechte eingegriffen habe. Konkret hätte sie
nachzuweisen, dass es gegen das allgemeine Willkürverbot (Art. 9 BV) verstosse,
wenn die Vorinstanz billigend annehme, dass die vom Leitenden Begutachter
bezüglich der Vor- und Nachbereitung verrechneten Stunden nicht zu beanstanden
seien. Diesen Anforderungen genügt die Eingabe offenkundig nicht, selbst wenn
berücksichtigt wird, dass es sich um eine Laienbeschwerde handelt, weshalb die
formellen Anforderungen nicht allzu hoch anzusetzen sind (Urteil 2C_1006/2019
vom 4. Dezember 2019 E. 2.3). Damit hat es bei der vorinstanzlichen Sichtweise
zu bleiben (vorne E. 1.4), zumal die Vorinstanz ihre Beweiswürdigung auf
detaillierter "Stundenbasis" vorgenommen hatte (Sachverhalt, lit. E.c).
4.4. Die Beschwerde erweist sich auch unter diesem Gesichtspunkt als
unbegründet. Sie ist abzuweisen. Die Vorinstanz hat weder Bundesgesetzes- noch
Verfassungsrecht verletzt.
5.
Nach dem Unterliegerprinzip sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens
der unterliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 65 und Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG).
Der Schweizerischen Akkreditierungsstelle (SAS), die in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegt, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs.
3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 1'500.-- werden der
Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung II, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Januar 2020
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Kocher