II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.891/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_891/2019
Urteil vom 11. Februar 2020
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber A. Brunner.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Staatsarchiv des Kantons Basel-Stadt, Martinsgasse 2, 4001 Basel,
Präsidialdepartement des Kantons Basel-Stadt, Rathaus, Marktplatz 9, 4051
Basel.
Gegenstand
Erlass einer vorsorglichen Massnahme,
Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht vom 11. September 2019 (VD.2019.93).
Sachverhalt:
A.
A.a. Am 12. bzw. 13. November 2018 ersuchte A.________ das Staatsarchiv des
Kantons Basel-Stadt (nachfolgend: das Staatsarchiv) darum, ihm die ihn
betreffende Patientenakte der Psychiatrischen Universitätspoliklinik für Kinder
und Jugendliche sowie die von der Jugendanwaltschaft über ihn angelegte
Jugendpersonalakte (sowie allfällige Kopien dieser Akten) herauszugeben.
Eventualiter sei der Zugang zu diesen Akten komplett zu sperren.
Mit Verfügung vom 29. März 2019 wies das Staatsarchiv das Gesuch um
Aktenherausgabe ab. Soweit über die gesetzlich vorgesehenen Beschränkungen
hinausgehend, wies es auch den Eventualantrag um Sperrung der Akten ab.
A.b. Gegen die Verfügung des Staatsarchivs vom 29. März 2019 erhob A.________
Rekurs beim Präsidialdepartement des Kantons Basel-Stadt (nachfolgend: das
Präsidialdepartement). Im Sinne einer vorsorglichen Massnahme ersuchte er dabei
darum, den Zugang zu den Patienten- und Jugendpersonalakten bis zum Vorliegen
eines rechtskräftigen Entscheids komplett zu sperren, wobei diese Sperrung
insbesondere auch für das Staatsarchiv und alle am Rekursverfahren beteiligten
Personen zu gelten habe; zudem sei für das Rekursverfahren auf den Beizug der
Patienten- und Jugendpersonalakten zu verzichten.
A.c. Mit Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 verfügte das Präsidialdepartement in
teilweiser Gutheissung des Antrags auf Erlass einer vorsorglichen Massnahme die
Sperrung der Patienten- und Jugendpersonalakten bis zum Vorliegen eines
rechtskräftigen Entscheids im Rekursverfahren. Die Akteneinsicht durch die
Rekursinstanz und "weitere Verfahrensbeteiligte" wurde von dieser vorsorglichen
Sperrung ausgenommen. Im Übrigen wies das Präsidialdepartement den Antrag auf
Erlass vorsorglicher Massnahmen ab.
B.
B.a. Den Zwischenentscheid des Präsidialdepartements vom 9. Mai 2019 focht
A.________ mit Eingabe vom 16. Mai 2019 beim Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt als Verwaltungsgericht (nachfolgend: das Appellationsgericht) an.
In seiner Eingabe ersuchte er um Anordnung der von ihm schon mit Eingabe vom
12. April 2019 beantragten vorsorglichen Massnahmen; insbesondere seien die
Patienten- und Jugendpersonalakten auch für die Rekursinstanz und die weiteren
Verfahrensbeteiligten vorsorglich zu sperren (Antrag 1). Die vom
Präsidialdepartement bereits beigezogenen Patienten- und Jugendpersonalakten
seien aus den Verfahrensakten zu entfernen (Antrag 2). Im Sinne einer
superprovisorischen vorsorglichen Massnahme seien diese Akten zudem bis zum
Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids über den Umgang damit unverzüglich
zu versiegeln (Antrag 3). Ausserdem sei er darüber zu informieren, wie die
Patienten- und Jugendpersonalakten aufbewahrt würden, ob sie kopiert worden
seien, bejahendenfalls zu welchem Zweck wie viele Kopien erstellt worden seien,
sowie wo und wie diese aufbewahrt würden (Antrag 4).
B.b. Mit vorsorglichen Verfügungen vom 24. und 27. Mai 2019 wies der
Verfahrensleiter des Appellationsgerichts das Präsidialdepartement im Sinne des
Antrags 3 vorsorglich an, die Patienten- und die Jugendpersonalakte zu
versiegeln. In der Folge übermittelte das Präsidialdepartement dem
Verwaltungsgericht seine Verfahrensakten einschliesslich der versiegelten
Patienten- und Jugendpersonalakten.
B.c. Mit Urteil vom 11. September 2019 präzisierte das Appellationsgerichts den
Zwischenentscheid des Präsidialdepartements vom 9. Mai 2019 insofern, als es
klarstellte, dass mit dem Begriff der "Verfahrensbeteiligten" lediglich die
Rekursinstanz und das Staatsarchiv Basel-Stadt gemeint seien. Im Übrigen wies
es das Rechtsmittel A.________s ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Mit Eingabe vom 21. Oktober 2019 erhebt A.________ beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beantragt die
Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 11. September 2019,
eventualiter die Rückweisung an das Verwaltungsgericht (Antrag I), die
Aufhebung des Zwischenentscheids des Präsidialdepartements vom 9. Mai 2019 und
dessen Ersatz durch eine Versiegelung der Patienten- und Jugendpersonalakte,
eventualiter die Einschränkung der Akteneinsicht einzig auf die Rekursinstanz
(Antrag II), die Anweisung an das Präsidialdepartement und das Staatsarchiv,
bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Urteils im Hauptverfahren die
Patientenakten und allfällige Kopien davon zu versiegeln (Antrag III), die
Anweisung an das Präsidialdepartement und das Staatsarchiv, ihn darüber zu
informieren, ob von seiner Patienten- und Jugendpersonalakte (oder Teilen
davon) Kopien erstellt worden seien, und, falls vorhanden, wo sich diese Kopien
befänden (Antrag IV), sowie die Anweisung an das Präsidialdepartement, die
bereits beigezogenen Patientenakten aus den Verfahrensakten zu entfernen
(Antrag V). Prozessual ersucht er darum, keine Kosten zu erheben (Antrag VI).
Das Präsidialdepartement verzichtet auf inhaltliche Stellungnahme zur
Beschwerde. Das Verwaltungsgericht beantragt deren kostenfällige Abweisung.
A.________ repliziert mit Eingabe vom 26. Dezember 2019.
Erwägungen:
1.
1.1. Das vorliegend angefochtene Urteil des Appellationsgerichts (Art. 86 Abs.
2 BGG) hat einen verfahrensleitenden Entscheid des Präsidialdepartements vom 9.
Mai 2019 zum Gegenstand, mit welchem dem Beschwerdeführer in einer der
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegenden Streitsache
(Art. 82 lit. a BGG, Art. 83 BGG e contrario) die Anordnung vorsorglicher
Massnahmen teilweise verweigert wurde. Die fristgerecht (Art. 100 Abs. 1 BGG)
eingereichte Beschwerde des dazu legitimierten Beschwerdeführers (Art. 89 Abs.
1 BGG) ist vor diesem Hintergrund grundsätzlich zulässig.
Zu beachten ist freilich, dass es sich beim Entscheid des Präsidialdepartements
vom 9. Mai 2019 um einen Zwischenentscheid handelt. Dies hat zur Folge, dass
die vorliegende Beschwerde nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG
zulässig ist. Der Beschwerdeführer beruft sich insoweit darauf, dass seine
Persönlichkeitsrechte verletzt würden, wenn das Präsidialdepartement als mit
dem Aktenherausgabeverfahren befasste Rechtsmittelinstanz bzw. das dort zur
Vernehmlassung eingeladene Staatsarchiv seine Patienten- und
Jugendpersonalakten einsehen könnten. Tatsächlich ist nicht von der Hand zu
weisen, dass für den Beschwerdeführer durch die Akteneinsichtnahme der mit dem
Verfahren befassten Behörden ein nicht wieder gutzumachender Nachteil (Art. 93
Abs. 1 lit. a BGG) entstünde, wenn der Einsichtnahme überwiegende
Geheimhaltungsinteressen entgegenstünden. Das Bestehen solcher überwiegender
Geheimhaltungsinteressen leitet der Beschwerdeführer aus Art. 8 Ziff. 1 EMRK
und Art. 13 Abs. 1 BV (Anspruch auf Privatsphäre) ab; zudem macht er geltend,
die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)
verletzt. Damit beruft sich der Beschwerdeführer in vertretbarer Weise auf
verfassungsmässige Rechte (Art. 98 BGG; Art. 106 Abs. 2 BGG). Auf die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist unter dem Vorbehalt
der nachfolgenden Präzisierungen einzutreten.
1.2. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet einzig das
vorinstanzliche Urteil, das den Zwischenentscheid des Präsidialdepartements
ersetzte (sog. Devolutiveffekt). Soweit der Beschwerdeführer im vorliegenden
Verfahren die Aufhebung des Zwischenentscheids des Präsidialdepartements
verlangt (vgl. Antrag II), ist daher auf seine Beschwerde nicht einzutreten.
Immerhin gelten Entscheide unterer Instanzen als inhaltlich mitangefochten
(vgl. Urteil 2C_717/2017 vom 25. November 2019 E. 1.2, m.w.H.).
1.3. Soweit der Beschwerdeführer beantragt, er sei darüber zu informieren, wie
die Patienten- und Jugendpersonalakten aufbewahrt würden, ob sie kopiert worden
seien, bejahendenfalls zu welchem Zweck wie viele Kopien erstellt worden seien,
sowie wo und wie diese Kopien aufbewahrt würden, ist darauf hinzuweisen, dass
bereits die Vorinstanz den entsprechenden Antrag als unzulässig qualifiziert
hat, weil er über den Streitgegenstand hinausgehe. Der Beschwerdeführer zeigt
nicht auf, dass das Vorgehen der Vorinstanz bundesrechtswidrig wäre; der Antrag
ist daher auch im vorliegenden Verfahren keiner Beurteilung zugänglich.
1.4. Dem Anliegen des Beschwerdeführers, seine Patienten- und
Jugendpersonalakten für sämtliche Personen zu sperren, die mit dem
Hauptsacheverfahren nicht befasst sind, haben die kantonalen Verfahren bereits
Rechnung getragen (vgl. Bst. A.c, B.b und B.c hiervor). Die entsprechenden
Verfügungen gelten selbstredend auch für allfällige Kopien dieser Akten.
Insoweit ist der Beschwerdeführer nicht mehr beschwert (Art. 89 Abs. 1 BGG) und
ist auf seine Beschwerde nicht einzutreten.
1.5. Zu beurteilen bleibt damit (neben dem Rückweisungsantrag; vgl. dazu E. 2
hiernach) einerseits der Antrag des Beschwerdeführers, die Einsichtnahme in
seine Patienten- und Jugendpersonalakten auch für das Präsidialdepartement und
das Staatsarchiv auszuschliessen bzw. diese Akten bis zum Entscheid in der
Hauptsache zu versiegeln; anderseits (und damit zusammenhängend) zu prüfen ist
der Antrag, das Präsidialdepartement sei anzuweisen, die Patienten- und
Jugendpersonalakten des Beschwerdeführers aus den Verfahrensakten zu entfernen.
2.
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Vorinstanz habe sein Gehörsrecht
(Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, indem sie zentrale Argumente seiner
Rechtsmitteleingabe ungeprüft gelassen habe.
Dieser Vorwurf ist unbegründet: Die Vorinstanz hat eingehend begründet, warum
die im Hauptsacheverfahren befassten Instanzen (also das Präsidialdepartement
[als entscheidende Rechtsmittelbehörde] und das Staatsarchiv [als zur
Vernehmlassung eingeladene erstinstanzlich verfügende Behörde]) für die
Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben Einsicht in die Patienten- und
Jugendpersonalakten des Beschwerdeführers nehmen müssten. Sie hat dabei
insbesondere auch das Argument des Beschwerdeführers geprüft, die materielle
Beurteilung der Hauptsache sei auch ohne Einsichtnahme in die Patienten- und
Jugendpersonalakten möglich (vgl. E. 3.4.1 bis 3.4.5 des angefochtenen
Entscheids). Der verfassungsrechtlich verankerten Begründungspflicht hat die
Vorinstanz damit Genüge getan (vgl. zum Umfang dieser Pflicht BGE 143 III 65 E.
5.2 S. 70 f.); ein Anlass für die vom Beschwerdeführer beantragte Rückweisung
an die Vorinstanz besteht nicht. Eine andere Frage ist, ob die Würdigung der
Vorinstanz inhaltlich zutrifft (vgl. dazu E. 3 hiernach).
3.
Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf
Achtung des Privatlebens in Form des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung (Art. 8 Ziff. 1 EMRK; Art. 13 Abs. 1 und Abs. 2 BV) verletzt;
er habe ein grundrechtlich geschütztes Interesse daran, dass Informationen über
seine ärztliche Behandlung nicht an den Staat - und damit auch nicht an die mit
dem Hauptsacheverfahren betrauten Behörden - gelangten.
3.1. Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, es sei davon auszugehen,
dass die Patienten- und Jugendpersonalakten des Beschwerdeführers besonders
schützenswerte Personendaten enthielten. Das Einsichtnehmen durch die mit dem
aktuellen Rechtsmittelverfahren befassten Behörden begründe daher einen
Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl. Art. 8 Ziff. 1
EMRK, Art. 13 Abs. 2 BV und § 11 Abs. 1 lit. j der Verfassung des Kantons
Basel-Stadt vom 23. März 2005 [KV/BS; SG 111.100]). Ein solcher Eingriff sei
nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK, Art. 36 BV und § 13 KV/BS nur dann gerechtfertigt,
wenn er auf einer gesetzlichen Grundlage beruhe, einem öffentlichen Interesse
diene, verhältnismässig sei und den Kerngehalt des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung wahre. Diese Erfordernisse seien vorliegend gegeben:
Die Beurteilung von Rekursen sei eine gesetzlich klar umschriebene Aufgabe der
(verwaltungsinternen) Rekursinstanzen (vgl. § 7 und § 41 Abs. 1 und 2 des
Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des
Kantons Basel-Stadt vom 22. April 1976 [OG/BS; SG 153.100]); auch für die
Einladung des Staatsarchivs zur Einreichung einer Vernehmlassung und die damit
verbundene Akteneinsicht bestehe in § 48 Abs. 2 OG/BS eine taugliche
gesetzliche Grundlage. Soweit die Einsichtnahme der Verfahrensbeteiligten in
die Patienten- und Jugendpersonalakten des Beschwerdeführers für die
Beurteilung des Rekurses gegen die Verfügung des Staatsarchivs vom 29. März
2019 zwingend notwendig sei, bestehe auch ein sehr gewichtiges öffentliches
Interesse an der Akteneinsicht.
Dieses Erfordernis der zwingenden Notwendigkeit der Einsichtnahme sei
vorliegend gegeben: Im Hauptsacheverfahren sei die Rechtmässigkeit der
Archivierung der Patienten- und Jugendpersonalakten des Beschwerdeführers zu
prüfen. Unter dem Gesichtspunkt von Art. 8 Ziff. 2 EMRK, Art. 36 Abs. 2 BV und
§ 13 KV/BS gelte es dabei namentlich die Verhältnismässigkeit des mit der
Archivierung verbundenen Eingriffs in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung zu beurteilen. Dies setze eine Abwägung zwischen dem privaten
Geheimhaltungsinteresse des Beschwerdeführers und dem öffentlichen
Archivierungsinteresse voraus. Bei summarischer Beurteilung erscheine klar,
dass diese Abwägung nur mit Kenntnis des konkreten Inhalts der Patienten- und
Jugendpersonalakten erfolgen könne. Zwar komme den Geheimhaltungsinteressen des
Beschwerdeführers voraussichtlich ein hohes Gewicht zu; trotzdem sei nicht zum
vornherein ausgeschlossen, dass das öffentliche Archivierungsinteresse
zumindest für einen Teil der Akten trotzdem überwiege: Die Dokumentierung von
psychiatrischen Gutachten habe sowohl für die Wissenschaft als auch für die
Öffentlichkeit einen hohen Stellenwert; beispielsweise wäre die historische und
politische Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und
Fremdplatzierungen vor 1981 nicht möglich gewesen, wenn entsprechende Akten
nicht archiviert worden wären.
3.2. Diese Würdigung der Vorinstanz ist nicht zu beanstanden:
3.2.1. Mit Blick auf die Beschwerdeausführungen ist zunächst darauf
hinzuweisen, dass materiell vorliegend einzig die Frage zu prüfen ist, ob es
unter dem Gesichtspunkt des Anspruchs auf Achtung des Privatlebens (Art. 8 EMRK
bzw. Art. 13 Abs. 1 BV) zulässig war, dass die Vorinstanz die mit der
Hauptsache befassten Behörden von der vorsorglichen Sperrung der Patienten- und
Jugendpersonalakten ausnahm und eine Datenbearbeitung insoweit zuliess. Ob auch
die Übergabe der Patienten- und Jugendpersonalakten an das Staatsarchiv
rechtmässig war, ist im Hauptsacheverfahren zu klären, das derzeit vor dem
Präsidialdepartement des Kantons Basel-Stadt hängig ist. Soweit der
Beschwerdeführer sich vorliegend zu diesem Hauptsacheverfahren (und zum Gesuch
vom 12. November an das Staatsarchiv) äussert, ist auf seine
Beschwerdevorbringen nicht näher einzugehen; dies gilt namentlich für seine
Ausführungen zur ärztlichen Schweigepflicht sowie die nicht ohne Weiteres
beantwortbare Rechtsfrage, ob für die Übergabe der Patienten- und
Jugendpersonalakten an das Staatsarchiv eine hinreichende gesetzliche Grundlage
bestand.
3.2.2. Die Ausführungen der Vorinstanz zum Vorliegen einer gesetzlichen
Grundlage für den Beizug und die Einsichtnahme in die Patienten- und
Jugendpersonalakten durch das Präsidialdepartement und das Staatsarchiv (vgl.
E. 3.1 hiervor) werden vom Beschwerdeführer zu Recht nicht beanstandet. Mit
Blick auf das öffentliche Interesse ist darauf hinzuweisen, dass das Interesse
der Behörden, in einem Rechtsmittelverfahren Einsicht in Akten zu nehmen, die
teils überaus sensitive Personendaten enthalten, sich entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers sehr wohl unter das öffentliche Interesse der
"Aufrechterhaltung der Ordnung" (vgl. Art. 8 Ziff. 2 EMRK) subsumieren lässt.
Ohne die Möglichkeit zu solcher Akteneinsicht wären Justizverfahren, die dem
Schutz dieser Ordnung dienen, praktisch nicht mehr durchführbar.
3.2.3. Sodann ist dem Beschwerdeführer zwar beizupflichten, dass seine
Patienten- und Jugendpersonalakten besonders schützenswerte Daten beinhalten
dürften; dies gilt zumindest unter der vorliegend nicht überprüfbaren Annahme,
dass es sich dabei (vorwiegend) um Dokumente handelt, die im Zuge seiner
ärztlichen Behandlungen in der Psychiatrischen Universitätspoliklinik für
Kinder und Jugendliche entstanden sind. Daraus kann jedoch nicht geschlossen
werden, dass es mit Blick auf Art. 8 Ziff. 1 EMRK, Art. 13 Abs. 1 BV und § 13
KV/BS in jedem Fall unverhältnismässig wäre, diese Akten zu archivieren (vgl.
BEAT RUDIN, Kollektives Gedächtnis und informationelle Integrität - Zum
Datenschutz im öffentlichen Archivwesen, AJP 1998, S. 247 ff., S. 256);
entgegen dem Beschwerdeführer kann damit auch nicht gesagt werden, dass für die
Beurteilung seines Rechtsmittels eine Einsichtnahme in die betreffenden Akten
zum vornherein entbehrlich wäre: Ohne Kenntnis des Inhalts der Patienten- und
Jugendpersonalakten kann das Präsidialdepartement die Abwägung zwischen
privatem Geheimhaltungsinteresse und öffentlichem Archivierungsinteresse nicht
sinnvoll vornehmen und die Hauptsache damit nicht in einer den gesetzlichen
Anforderungen entsprechenden Art und Weise beurteilen; dasselbe gilt für das
Staatsarchiv, dem zur Einreichung einer Vernehmlassung ebenfalls Akteneinsicht
zu gewähren ist.
3.2.4. Ebenfalls zuzustimmen ist der Vorinstanz, dass dem Anliegen des
Beschwerdeführers um Geheimhaltung nicht dadurch Rechnung getragen werden kann,
dass ein Vertrauensarzt beigezogen würde, der Akteneinsicht nehmen und dem
Gericht daraufhin als Zeuge Auskunft geben könnte, ob die Angaben des
Beschwerdeführers zum Inhalt der Akten korrekt sind: Die Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts ist Behördenaufgabe und kann nicht an einen
Zeugen delegiert werden; auch ein Sachverständiger ist nur "verlängerter Arm"
des Gerichts, und kann dieses nicht davon befreien, selbständig die Akten zu
würdigen und den rechtserheblichen Sachverhalt festzustellen. Insofern fällt
das vom Beschwerdeführer beantragte "mildere Mittel" ausser Betracht.
3.3. Eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte durch die im kantonalen
Verfahren teilweise verweigerte vorsorgliche Massnahme ist nach dem Gesagten
nicht ersichtlich. Daran ändern auch die weiteren (appellatorischen)
Sachverhaltsrügen des Beschwerdeführers nichts; darauf ist nicht weiter
einzugehen (Art. 106 Abs. 2 BGG).
4.
Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten (Art. 65 BGG)
dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 erster Satz BGG). Der
Beschwerdeführer meint zwar, dass der Staat das Verfahren veranlasst habe. Das
aber führt für sich genommen nicht dazu, ihn bezüglich der vorsorglichen
Massnahme von den Verfahrenskosten zu befreien.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Präsidialdepartement des
Kantons Basel-Stadt und dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als
Verwaltungsgericht Dreiergericht schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Februar 2020
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Brunner