II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.869/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_869/2019
Arrêt du 14 avril 2020
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd et Aubry Girardin.
Greffière : Mme Kleber.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Pierre Bayenet, avocat,
recourant,
contre
Aéroport International de Genève,
représenté par Me Jacques-André Schneider et Me Céline Moullet, avocats,
intimé.
Objet
Retrait de la carte d'identité aéroportuaire (CIA),
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 9
septembre 2019 (A-4656/2018).
Faits :
A.
A.a. Le 23 décembre 2015, l'Aéroport International de Genève (ci-après:
l'Aéroport) a suspendu la carte d'identité aéroportuaire (aussi appelée CIA;
ci-après également: la carte) de A.________, employé d'une société de service
indépendante de l'Aéroport (ci-après: la société de service) comme bagagiste.
Cette carte permettait à l'intéressé d'accéder aux zones sécurisées de
l'Aéroport. A la suite du blocage de la carte, la société employeuse de
A.________ l'a licencié.
A.b. Par décision du 17 mars 2016, l'Aéroport International de Genève
(ci-après: l'Aéroport) a retiré la carte d'identité aéroportuaire de
A.________. L'Aéroport a motivé ce retrait en expliquant que, dans le cadre
d'un contrôle, les services de police genevois avaient indiqué posséder des
renseignements défavorables au sujet de A.________. Ceux-ci entraient en
conflit avec les critères du Programme national de sûreté de l'aviation civile
(aussi appelé NASP) qui prévalaient pour l'octroi de la carte d'identité
aéroportuaire.
A.c. Contre cet acte, A.________ a formé, le 20 avril 2016, un recours au
Tribunal administratif fédéral. Par arrêt du 21 juillet 2016, celui-ci a
déclaré le recours irrecevable. Il a considéré en substance que l'Aéroport
n'était pas habilité à rendre des décisions et que partant, comme il n'existait
pas de décision attaquable, le Tribunal administratif fédéral était incompétent
pour traiter du recours.
A.d. Par arrêt 2C_859/2016 du 31 juillet 2018, le Tribunal fédéral a admis,
dans la mesure de sa recevabilité, le recours formé par A.________ contre
l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 21 juillet 2016, a annulé cet
arrêt et renvoyé la cause à cette autorité pour qu'elle entre en matière sur le
recours interjeté devant elle et examine le bien-fondé de la décision de
retrait du 17 mars 2016. En substance, le Tribunal fédéral a retenu que
l'Aéroport disposait d'une compétence décisionnelle en matière de retrait de
cartes d'identité aéroportuaires.
B.
Statuant dans le cadre du renvoi, le Tribunal administratif fédéral a, par
arrêt du 9 septembre 2019, radié du rôle la cause relative au recours déposé
contre la décision du 17 mars 2016. En substance, il a estimé que A.________
n'avait pas d'intérêt actuel ou de fait au traitement de son recours, qu'il n'y
avait pas lieu de renoncer à l'exigence de l'intérêt actuel et que, faute de
qualité pour recourir, le recours devait être déclaré sans objet.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande
au Tribunal fédéral, sous suite de dépens, de mettre à néant l'arrêt du 9
septembre 2019 du Tribunal administratif fédéral, ainsi que la décision du 17
mars 2016 de l'Aéroport.
Le Tribunal administratif fédéral se réfère à son arrêt. L'Aéroport s'en
rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et conclut, au fond, sous
suite de frais et dépens, à son rejet et à la confirmation de l'arrêt du 9
septembre 2019.
Considérant en droit :
1.
1.1. L'arrêt attaqué est une décision de radiation. Il équivaut à une décision
de non-entrée en matière et constitue une décision finale au sens de l'art. 90
LTF, dès lors qu'il conduit à la clôture définitive de l'affaire, pour un motif
tiré des règles de la procédure (cf. arrêt 2C_745/2010 du 31 mai 2011 consid.
1.1, non publié in ATF 137 I 296). Rendue par le Tribunal administratif fédéral
(art. 86 al. 1 let. a LTF), dans une cause de droit public (art. 82 let. a
LTF), la décision entreprise ne tombe sous le coup d'aucune des exceptions de
l'art. 83 LTF. La voie du recours en matière de droit public est donc ouverte.
Le recours a en outre été formé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les
formes requises (cf. art. 42 al. 2 LTF). Le recourant, qui est le destinataire
de l'arrêt attaqué, a un intérêt digne de protection à se plaindre que la
décision de non-entrée en matière viole le droit fédéral (arrêt 2C_745/2010 du
31 mai 2011 consid. 1.2, non publié in ATF 137 I 296) et cela indépendamment et
sans préjudice du motif de non-entrée en matière retenu par le Tribunal
administratif fédéral, qui constitue l'objet de la contestation devant le
Tribunal fédéral (cf. ATF 135 II 145 consid. 3.1 p. 148). Le recours est donc
recevable, sous la réserve qui suit.
1.2. Les conclusions sur le fond ne sont en principe pas admissibles contre une
décision de radiation (cf. arrêts 2C_918/2017 du 23 mai 2018 consid. 1.5;
2C_745/2010 du 31 mai 2011 consid. 1.3, non publié in ATF 137 I 296). Partant,
la conclusion du recourant tendant à l'annulation de la décision du 17 mars
2016 de l'Aéroport est irrecevable.
2.
Le litige porte sur la question de savoir si c'est à bon droit que le Tribunal
administratif fédéral a radié du rôle le recours déposé contre la décision du
17 mars 2016 de l'Aéroport retirant au recourant sa carte d'identité
aéroportuaire, au motif d'un défaut de qualité pour recourir.
3.
3.1. La qualité pour recourir devant le Tribunal administratif fédéral est
régie par l'art. 48 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA; RS 172.021), applicable par le renvoi de l'art. 37 de la
loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF; RS
173.32).
A teneur de l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque a pris part à
la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de
le faire (let. a), est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b),
et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let.
c). L'art. 48 al. 1 PA correspond à l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 145 II 259 consid.
2.3 p. 262). L'intérêt digne de protection doit notamment être interprété de la
même manière (ATF 143 II 506 consid. 5.1 p. 512; 139 II 328 consid. 3.2 p. 332
s.).
3.2. Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection, au sens de l'art.
89 al. 1 let. c LTF, consiste dans l'utilité pratique que l'admission du
recours apporterait à la partie recourante en lui évitant de subir un préjudice
de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui
occasionnerait (ATF 138 III 537 consid. 1.2.2 p. 539; arrêt 2C_1054/2016 du 15
décembre 2017 consid. 2.2, non publié in ATF 144 II 147). Cet intérêt doit être
direct et concret (ATF 143 II 506 consid. 5.1 p. 512; 139 II 499 consid. 2.2 p.
504; 138 II 162 consid. 2.1.2 p. 164; 137 II 30 consid. 2.2.2 p. 33; 131 II 361
consid. 1.2 p. 365). Par ailleurs, la qualité pour recourir suppose un intérêt
actuel à obtenir l'annulation ou la modification de la décision attaquée et cet
intérêt doit exister tant au moment du dépôt du recours qu'au moment où l'arrêt
est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143 [à propos de l'art. 89 al. 1
LTF]; ATF 141 II 14 consid. 4.4 p. 29 s. [à propos de l'art. 48 al. 1 PA]).
Si l'intérêt actuel n'existe plus au moment du dépôt du recours, celui-ci est
déclaré irrecevable. Lorsque cet intérêt disparaît durant la procédure, la
cause est radiée du rôle comme devenue sans objet (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1
p. 143 et les arrêts cités).
Un intérêt actuel et pratique fait en particulier défaut lorsque l'acte de
l'autorité a été exécuté ou a perdu son objet (cf. ATF 125 II 86 consid. 5b p.
97; 120 Ia 165 consid. 1a p. 166; cf., lorsqu'une privation de liberté prend
fin pendant la procédure: ATF 137 I 296 consid. 4.2 p. 299), ou encore lorsque
l'admission du recours ne permettrait pas la réparation du préjudice subi (cf.
ATF 127 III 41 consid. 2b p. 42; 118 Ia 488 consid. 1a p. 490; 116 II 721
consid. 6 p. 729).
3.3. La jurisprudence renonce exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt
actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des
circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la
trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de
principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de
la question litigieuse (cf. ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143; 139 I 206
consid. 1.1 p. 208; 136 II 101 consid. 1.1 p. 103; 131 II 670 consid. 1.2 p.
674).
4.
Le Tribunal administratif fédéral a rayé du rôle la cause sur la base de la
motivation suivante.
Premièrement, il a estimé que le recourant n'avait pas d'intérêt actuel ou de
fait au traitement de son recours. Sur ce point, les précédents juges ont
relevé qu'une restitution de la carte d'identité aéroportuaire n'aurait pas
pour effet de rétablir la relation d'emploi du recourant, que celui-ci était
peu qualifié et pouvait donc travailler ailleurs qu'à l'Aéroport et, enfin, que
l'intéressé n'avait pas allégué avoir une demande en cours auprès de son
employeur pour effectuer une mission requérant l'octroi d'une carte d'identité
aéroportuaire, mais que, le cas échéant, il pourrait formuler une nouvelle
demande de carte d'identité aéroportuaire et en contester l'éventuel refus. Le
Tribunal administratif fédéral a par ailleurs refusé un intérêt actuel au
recours en lien avec une éventuelle atteinte à la personnalité.
Deuxièmement, le Tribunal administratif fédéral a retenu que la nature du
retrait des cartes d'identité aéroportuaires permettait de soumettre la
question aux autorités de recours successives avant qu'elle ne perde son
actualité, de sorte qu'il n'y avait pas lieu d'appliquer la clause d'exception.
Troisièmement, les précédents juges ont encore ajouté, pour justifier la
non-entrée en matière, que l'Aéroport n'avait pas établi les faits avant de
rendre sa décision du 17 mars 2016 et n'avait pas motivé celle-ci, violant
ainsi le droit d'être entendu du recourant. Or, selon le Tribunal administratif
fédéral, cette violation était tellement lourde qu'elle n'aurait pas pu être
guérie devant l'instance de recours et aurait nécessité un renvoi de la cause à
l'Aéroport. La conséquence aurait été que l'état de fait établi aurait été
celui prévalant aujourd'hui et non celui existant au moment du retrait, de
sorte qu'il relèverait de l'hypothèse d'estimer que la décision serait
différente actuellement de celle prise en décembre 2015, respectivement mars
2016.
5.
Le raisonnement du Tribunal administratif fédéral et sa conclusion de rayer la
cause du rôle ne peuvent être suivis, comme le fait valoir le recourant.
5.1. En effet, on ne peut pas affirmer que le recourant n'a pas d'intérêt
actuel et pratique à recourir contre le retrait de sa carte d'identité
aéroportuaire.
Certes, la seule restitution de la carte en cas d'admission du recours ne
permettrait pas au recourant de retrouver directement son emploi. Il est aussi
vrai que, contrairement à ce que prétend le recourant, le fait qu'il envisage
une action en responsabilité contre l'Aéroport ne crée pas d'intérêt actuel au
traitement du recours dirigé contre la décision de retrait, étant précisé que
le recourant n'invoque aucune disposition qui lui donnerait le droit à un
constat d'illicéité (cf., par ex., dans le domaine des marchés publics, art. 9
al. 3 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur [LMI; RS
943.02]; cf. ATF 141 II 353 consid. 1.3.2 p. 361; cf., sur la relation entre
l'action en responsabilité et l'intérêt actuel: arrêts 2C_602/2018 du 16
septembre 2019 consid. 1.2.3; 8C_596/2017 du 1er mars 2018 consid. 5.3.4;
2C_871/2015 du 11 février 2016 consid. 2.5.5; 2A.288/2006 du 28 août 2006
consid. 3.1.1).
Le recourant dispose toutefois d'un intérêt pratique et juridique à faire
contrôler le bien-fondé de la décision de retrait de sa carte d'identité
aéroportuaire. En effet, d'une part, il paraît improbable qu'un employeur
confie une mission à l'Aéroport requérant l'accès aux zones sécurisées à une
personne qui s'est vu retirer sa carte d'identité aéroportuaire (cf. arrêt
2C_18/2020 du 16 mars 2020 consid. 4.3). D'autre part, on ne saurait nier
l'intérêt actuel au recours en se fondant, ainsi que l'a fait le Tribunal
administratif fédéral, sur l'éventualité pour le recourant de requérir une
nouvelle carte d'identité aéroportuaire en cas de nouvel engagement et la
possibilité de contester l'éventuel refus de lui délivrer cette carte le cas
échéant. En effet, on ignore tout des conséquences que le retrait initial
contesté pourrait déployer sur une nouvelle demande de carte d'identité
aéroportuaire. Or, il n'est de loin pas exclu que le retrait prononcé en 2016
empêche l'octroi d'une nouvelle carte d'identité aéroportuaire. A cela s'ajoute
que, tant que le présent litige est en cours, il n'est pas évident que
l'Aéroport rende une nouvelle décision relative à une carte d'identité
aéroportuaire concernant le recourant. Dans ces conditions et en l'absence
d'autres indications dans l'arrêt entrepris, il apparaît que le recourant,
empêché d'exercer une activité à l'Aéroport et limité dans ses perspectives
d'emploi, a un intérêt actuel et pratique à recourir contre le retrait de sa
carte d'identité aéroportuaire.
5.2. Il sera ajouté en l'espèce que, même si l'on admettait l'absence d'intérêt
actuel au recours, l'arrêt entrepris ne pourrait de toute manière pas être
confirmé, car il faudrait dans ce cas retenir que les conditions pour renoncer
à l'exigence de l'intérêt actuel sont réunies.
5.2.1. Tout d'abord, une contestation relative au retrait ou au refus de la
carte d'identité aéroportuaire peut se reproduire en tout temps. La première
condition pour renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel est donc réalisée.
5.2.2. Ensuite, si l'on suit le Tribunal administratif fédéral, qui justifie
l'absence d'intérêt actuel par le fait que le recourant a de toute façon perdu
son emploi, cet intérêt aurait d'emblée été inexistant, puisqu'au moment du
dépôt du recours en 2016, le recourant avait déjà été licencié. On se trouve
donc dans une situation où la nature de la contestation ne permet pas de la
soumettre aux autorités successives avant qu'elle ne perde son actualité.
L'arrêt attaqué affirme l'inverse, mais sans aucune motivation et de manière
contradictoire avec son argumentation sur la perte de l'intérêt actuel.
La deuxième condition pour renoncer à l'exigence de l'intérêt actuel est
partant aussi réalisée.
Sur ce point, on ne peut du reste que s'étonner que les précédents juges
n'aient pas déclaré le recours irrecevable, plutôt que de rayer la cause du
rôle, l'intérêt actuel faisant d'emblée défaut selon leur raisonnement, puisque
le recourant a immédiatement perdu son emploi.
5.2.3. Enfin, la troisième condition, selon laquelle il doit exister un intérêt
public suffisamment important (cf. supra consid. 3.3), est aussi remplie, à
deux égards.
D'une part, la décision de l'Aéroport de retirer la carte d'identité
aéroportuaire a des répercussions graves, dès lors qu'elle fait de facto perdre
la possibilité à la personne concernée d'exercer son activité professionnelle
sur le site sécurisé de l'Aéroport. La question soulevée au fond par le litige,
à savoir celle des conditions dans lesquelles l'Aéroport peut retirer, avec
effet immédiat, la carte d'identité aéroportuaire, qui n'a en outre pas encore
fait l'objet de jurisprudence et est susceptible de concerner un grand nombre
de personnes, revêt partant une portée de principe, qui justifie l'entrée en
matière.
D'autre part, l'intérêt public existe également en lien avec l'argumentation au
fond développée par le Tribunal administratif fédéral. En effet, celui-ci
souligne que l'Aéroport aurait violé le droit d'être entendu du recourant en
n'établissant pas les faits avant de statuer et en ne pouvant, de ce fait,
motiver sa décision autrement que par des considérations générales et
abstraites. Il ajoute que " ces violations du droit d'être entendu par le
concessionnaire sont tellement lourdes qu'elles n'auraient pas pu être guéries
devant l'autorité de recours ". Or, il est pour le moins surprenant de déclarer
un recours sans objet, faute d'intérêt actuel, tout en laissant entendre non
seulement que ledit recours aurait dû être admis en raison de graves violations
du droit d'être entendu, mais encore qu'il porte sur une décision dont les
juges précédents n'ont pas été en mesure de comprendre la portée au vu de sa
motivation.
5.3. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le Tribunal
administratif fédéral a radié du rôle la cause relative au recours déposé
contre la décision de retrait de la carte d'identité aéroportuaire.
6.
6.1. Les considérants qui précèdent entraînent l'admission du recours, dans la
mesure de sa recevabilité, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres
griefs du recourant. Il convient d'annuler l'arrêt attaqué et de renvoyer la
cause à l'autorité précédente, pour qu'elle entre en matière et traite le
recours dont elle était saisie au fond (cf. art. 107 al. 2 LTF; cf. ATF 138 III
46 consid. 1.2 p. 48 [irrecevabilité]).
6.2. Dans la mesure où il n'y avait pas de circonstances justifiant la
non-entrée en matière sur le recours, le Tribunal administratif fédéral a, en
rendant l'arrêt querellé, méconnu l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral 2C_859/
2016 du 31 juillet 2018 qui lui imposait d'entrer en matière et de traiter le
recours dirigé contre la décision de retrait du 17 mars 2016. Dans ces
conditions, il se justifie de mettre les dépens à sa charge (cf. arrêt 5A_131/
2019 du 18 avril 2019 consid. 4). Le Tribunal administratif fédéral ne
supportera en revanche pas de frais judiciaires, dès lors qu'il n'en aurait de
toute façon pas été exigé de la part de l'Aéroport, qui agit dans l'exercice de
ses fonctions officielles (cf. art. 66 al. 4 LTF; arrêt 2C_855/2016 du 31
juillet 2018 consid. 11).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable. L'arrêt du Tribunal
administratif fédéral du 9 septembre 2019 est annulé. La cause est renvoyée à
cette autorité pour qu'elle entre en matière sur le recours interjeté devant
elle et examine le bien-fondé de la décision de retrait du 17 mars 2016.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Le Tribunal administratif fédéral versera au recourant la somme de 3'000 fr. à
titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à l'Aéroport de
Genève, au Tribunal administratif fédéral, Cour I, à l'Office fédéral de
l'aviation civile et au Département fédéral de l'environnement, des transports,
de l'énergie et de la communication.
Lausanne, le 14 avril 2020
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
La Greffière : Kleber