II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.821/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_821/2019
Urteil vom 11. Februar 2020
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Zollinger.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Mike Gessner,
gegen
Pronovo AG, Dammstrasse 3, 5070 Frick,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Aufnahme in das Einspeisevergütungssystem für Photovoltaikanlagen,
Beschwerde gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom
26. August 2019 (A-7036/2018).
Sachverhalt:
A.
Am 10. November 2011 meldete B.________ ein Photovoltaikanlage-Projekt für den
Erhalt der kostendeckenden Einspeisevergütung (KEV) bei der Swissgrid AG an.
Mit Bescheid vom 16. November 2011 wurde die Anlage als grundsätzlich
förderungswürdig eingestuft und unter der Projektnummer xxx in die Warteliste
aufgenommen. Am 25. August 2014 übertrug B.________ das Projekt an die
A.________ AG mit Sitz in U.________ (Kanton Thurgau). Die A.________ AG nahm
die Anlage am 13. Januar 2015 in Betrieb.
B.
Mit Verfügung vom 29. Juni 2018 nahm die Pronovo AG mit Sitz in Frick (Kanton
Aargau), die seit dem 1. Januar 2018 als zuständige Vollzugsstelle im Sinne von
Art. 64 des Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG; SR 730.0) tätig war,
die Anlage ins Einspeisevergütungssystem auf. Den Vergütungssatz legte sie
gestützt auf die Bestimmungen der Energieförderungsverordnung vom 1. November
2017 (EnFV; SR 730.03) auf 17.4 Rp./kWh fest.
Mit Eingabe vom 13. August 2018 erhob die A.________ AG Einsprache gegen die
Verfügung vom 29. Juni 2018. Sie beantragte die Festsetzung des
Vergütungssatzes auf 21.3 Rp./kWh. Im Wesentlichen machte sie geltend, dass für
die Berechnung des Vergütungssatzes nicht das geltende Recht, sondern das im
Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Anlage in Kraft gestandene Energiegesetz vom
26. Juni 1998 (aEnG; SR 730.0) samt der Energieverordnung vom 7. Dezember 1998
(aEnV; SR 730.01) anzuwenden sei. Durch die Anwendung des geltenden Rechts
liege eine unzulässige Rückwirkung vor. Mit Einspracheentscheid vom 8. November
2018 wies die Pronovo AG die Einsprache ab.
Ebenso blieb die Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ohne Erfolg (Urteil
vom 26. August 2019).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 30. September 2019
gelangt die A.________ AG an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des
Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. August 2019. Der Vergütungssatz
sei in Anwendung von Anhang 2.1 der Energieverordnung vom 7. Dezember 1998 auf
21.3 Rp./ kWh festzulegen. Eventualiter sei die Sache zur erneuten Beurteilung
im Sinne der Erwägungen an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Die Vorinstanz und das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK) verzichten unter Verweisung auf das angefochtene
Urteil auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdegegnerin lässt sich mit Eingabe
vom 4. November 2019 vernehmen, worauf die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom
6. Januar 2020 repliziert.
Erwägungen:
1.
Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte
Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a
BGG) und richtet sich gegen ein verfahrensabschliessendes (Art. 90 BGG) Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Das Rechtsmittel ist
als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, da kein
Ausschlussgrund (Art. 83BGG) - namentlich nicht derjenige von Art. 83 lit. k
BGG - vorliegt. Die Beschwerdeführerin ist bereits im
bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort
mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen. Ausserdem ist sie durch das
angefochtene Urteil in ihren schutzwürdigen Interessen besonders berührt. Sie
ist somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden
(Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an
(Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge-
und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - grundsätzlich nur die geltend
gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht
geradezu offensichtlich sind (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.5 S. 144; 133 II 249 E.
1.4.1 S. 254). Der Verletzung von Grundrechten geht das Bundesgericht nur nach,
falls eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 143 II 283 E. 1.2.2 S. 286; 139 I 229
E. 2.2 S. 232). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit nach Art.
106 Abs. 2 BGG verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der
Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern
verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (vgl. BGE 143 I 1 E. 1.4
S. 5; 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254). Seinem Urteil legt das Bundesgericht den
Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1
BGG).
3.
Die Beschwerdeführerin beanstandet eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV.
3.1. Sie macht geltend, die Vorinstanz beschränke sich im angefochtenen Urteil
auf die Frage, ob sich die Beschwerdeführerin auf den Vertrauensschutz berufen
könne, sowie auf die Frage, ob in der Höhe der Vergütung von 17.4 Rp./kWh ein
Verstoss gegen Art. 22 Abs. 1 EnG erblickt werden könne. Sie setze sich aber
nicht mit der von der Beschwerdeführerin aufgeführten Berechnung und deren
Folgen auseinander. Ebenso seien die Ausführungen der Beschwerdeführerin,
wonach die Übergangsregelung willkürlich und unbegründet sei, unberücksichtigt
geblieben. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist ausser rein finanziellen
Überlegungen kein Grund zu erkennen, weshalb die Übergangsregelung im
öffentlichen Interesse liegen sollte. Ebenso unbeachtet sei die Ausführung der
Beschwerdeführerin geblieben, wonach die Anwendung der Übergangsregelung zu
einer unzulässigen Diskriminierung derjenigen Personen führe, welche im
Übergangszeitraum von Mitte 2013 bis Ende 2018 bereits Anlagen in Betrieb
genommen hätten, gegenüber denjenigen, welche noch keine Anlagen in dieser Zeit
realisiert hätten.
3.2. Nach Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör.
Dieses Recht ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der
materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde
sowie zur Aufhebung des angefochtenen Urteils (vgl. BGE 144 I 11 E. 5.3 S. 17
f.; 137 I 195 E. 2.2 S. 197). Deshalb ist die Rüge vorweg zu behandeln.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient der Sachaufklärung, stellt aber auch
ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar (vgl. BGE 142 I 86 E. 2.2 S.
89; 126 I 97 E. 2b S. 102). Er verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der
betroffenen Personen tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu
begründen (vgl. BGE 142 I 135 E. 2.1 S. 145; 136 I 229 E. 5.2 S. 236). Dabei
ist es nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich
widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte
beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass die betroffene Person
ihn in voller Kenntnis der Tragweite der Angelegenheit an die höhere Instanz
weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen
genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich
ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 142 I 135 E. 2.1 S. 145; 136 I 229 E. 5.2 S.
236; 134 I 83 E. 4.1 S. 88).
3.3. Was die Beschwerdeführerin unter dem Gesichtspunkt des Anspruchs auf
rechtliches Gehör rügt, vermag keine Verletzung desselben zu begründen.
3.3.1. Es mag zwar zutreffen, dass die Vorinstanz die Berechnung der
Beschwerdeführerin im angefochtenen Urteil nicht erwähnt hat. Die Vorinstanz
hat diese jedoch nicht berücksichtigen müssen, da sie zum Ergebnis gelangt ist,
die in der Verfügung vom 29. Juni 2018 gewährten 17.4 Rp./kWh stellten über 80
% der 21.3 Rp./kWh dar, als noch eine kostendeckende Vergütung angestrebt
worden sei (vgl. E. 4.5.5 des angefochtenen Urteils). Aufgrund dieser
vorinstanzlichen Begründung, wonach der Vergütungssatz von 17.4 Rp./kWh
gesetzmässig sei, hat es für die Vorinstanz keine Veranlassung gegeben, sich
mit der von der Beschwerdeführerin aufgeführten Berechnung und deren Folgen
auseinanderzusetzen. In einer abweichenden rechtlichen Würdigung ist keine
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu erkennen.
3.3.2. Insoweit die Beschwerdeführerin beanstandet, ihr Vorbringen, dass die
Übergangsregelung willkürlich, unbegründet und diskriminierend sei, sei
unberücksichtigt geblieben, ist ihr nicht zu folgen. Die Willkürrüge wird
implizit in der Begründung der Vorinstanz behandelt, indem diese vorbringt, die
Revision des Energiegesetzes hätte die Optimierung der Vergütungssätze
vorgesehen. Diese sollten nicht mehr kostendeckend sein, sondern sich lediglich
an den bei der Inbetriebnahme einer Anlage massgeblichen Gestehungskosten von
Referenzanlagen orientieren. Gleichzeitig sei es dem Gesetzgeber ein Anliegen
gewesen, die Neuregelung zum Einspeisevergütungssystem schonend einzuführen und
die Wertung, wer nach den alten und wer nach den neuen Regeln zu behandeln sei,
gleich selber vorzunehmen (vgl. E. 4.4.2 des angefochtenen Urteils). Daraus
geht hervor, dass die Vorinstanz in der Übergangsregelung keine Willkür sieht.
Sodann geht mit jeder Übergangsregelung eine gewisse Typisierung und
Schematisierung einher, wobei eine sachliche Differenzierung grundsätzlich
zulässig ist (vgl. Urteil 2C_1137/2018 vom 14. Mai 2019 E. 5.3.2). Aus der
vorinstanzlichen Erläuterung der Übergangsregelung ergibt sich, dass die
Vorinstanz die damit einhergehende Schematisierung als sachlich begründet
anerkennt (vgl. E. 4.4.2 des angefochtenen Urteils; vgl. auch E. 4 hiernach).
Damit wird auch die Rüge der unzulässigen Diskriminierung beurteilt. Ob die
vorinstanzliche Auffassung rechtmässig ist, stellt eine Rechtsfrage dar und ist
nicht unter dem Blickwinkel des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu behandeln.
3.4. Nach dem Dargelegten ergibt sich, dass die Vorinstanz den Anspruch auf
rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV nicht verletzt hat.
4.
Die Vorinstanz erwägt, seit dem 1. Mai 2008 fördere der Bund mit der KEV die
Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien.
4.1. Laut den Erwägungen des angefochtenen Urteils seien die Netzbetreiberinnen
und Netzbetreiber bereits unter dem alten Energiegesetz zur Abnahme des in
Neuanlagen erzeugten Stroms aus erneuerbarer Energie verpflichtet gewesen. Mit
der Revision des Energiegesetzes sei der Ausbau der Stromproduktion aus
erneuerbaren Energien angestrebt worden. Diese sollten indes nicht mehr
kostendeckend sein. Gleichzeitig sei es dem Gesetzgeber ein Anliegen gewesen,
die Neuregelung zum Einspeisevergütungssystem schonend einzuführen und die
Wertung, wer nach den alten und wer nach den neuen Regeln zu behandeln sei,
gleich selber vorzunehmen. Die Vorinstanz führt weiter aus, dass der
Gesetzgeber übergangsrechtlich zwischen drei Gruppen unterscheide: 1) Personen
mit einem Wartelistenbescheid, denen die nationale Netzgesellschaft mitgeteilt
habe, ihre Anlage erfülle zwar grundsätzlich die Anforderungen, bis auf
Weiteres stehe für sie aber kein Geld zur Verfügung; 2) Personen, denen die
nationale Netzgesellschaft mit einem positiven Bescheid beschieden habe, sie
seien auf der Warteliste so weit vorgerückt, dass für ihr Projekt nun Mittel
vorhanden seien, wobei sie die Einspeisevergütung erhielten, sofern die Anlage
in Betrieb sei; 3) Personen, die die Einspeisevergütung bereits erhalten
hätten. Gemäss Art. 72 Abs. 3 EnG gelte für Personen der ersten Gruppe, die bis
zum Inkrafttreten dieses Gesetzes keinen positiven Bescheid erhalten hätten,
insbesondere für diejenigen, denen mitgeteilt worden sei, ihre Anlage sei auf
der Warteliste (Wartelistenbescheid), das neue Recht, auch wenn ihre Anlage
beim Inkrafttreten dieses Gesetzes schon in Betrieb sei. Hintergrund dieser
Regelung sei die Ansicht des Gesetzgebers, wonach sich aus einem
Wartelistenbescheid keine schützenswerte Vertrauensbasis ableiten lasse (vgl.
E. 4 des angefochtenen Urteils).
4.2. Die Vorinstanz legt in ihrer Würdigung dar, dass die Anwendung von Art. 72
Abs. 3 EnG nicht auf deren Verfassungsmässigkeit überprüft werden könne (vgl.
E. 4.5.2 des angefochtenen Urteils). Sodann seien vor Inkrafttreten des
revidierten Energiegesetzes nicht alle Voraussetzungen für die Aufnahme in das
Einspeisevergütungssystem erfüllt gewesen. Somit falle eine gesetzlich
vorgesehene, echte Rückwirkung ohnehin ausser Betracht (vgl. E. 4.5.3 des
angefochtenen Urteils). Vielmehr liege eine zulässige unechte Rückwirkung im
Sinne einer Rückanknüpfung vor, wobei der Wartelistenbescheid keine
Vertrauensgrundlage darstelle. Der Vertrauensschutz greife unter den
vorliegenden Umständen nur insoweit, als er einen Anspruch auf eine angemessene
Übergangsregelung schaffe. Dem sei der Bundesgesetzgeber mit Art. 72 EnG
bereits nachgekommen (vgl. E. 4.5.4 des angefochtenen Urteils).
4.3. Nach Auffassung der Vorinstanz liegt ausserdem auch kein Verstoss gegen
Art. 22 Abs. 1 EnG vor. Nach der Revision des Energiegesetzes sollte nicht mehr
eine Kostendeckung erreicht werden. Die Vergütung habe sich seither nicht mehr
nach den Gestehungskosten von Referenzanlagen zu richten. Vielmehr habe sich
die Vergütung nunmehr an den Gestehungskosten von Referenzanlagen zu
orientieren. Gleich geblieben sei lediglich, dass diese Referenzanlagen
langfristig wirtschaftlich sein müssten. Als Faustregel sollten 80 % der
Gestehungskosten nicht unterschritten werden, die früher angewandt worden
wären, als noch eine kostendeckende Vergütung angestrebt worden sei. Die nun
verfügten 17.4 Rp./kWh entsprächen dieser Faustregel (vgl. E. 4.5.5 des
angefochtenen Urteils).
5.
Gemäss Art. 19 Abs. 1 EnG können am Einspeisevergütungssystem die
Betreiberinnen von Neuanlagen teilnehmen, die sich für den entsprechenden
Standort eignen und Elektrizität aus Wasserkraft, Sonnenenergie, Windenergie,
Geothermie und der Biomasse erzeugen. Als Neuanlagen gelten Anlagen, die nach
dem 1. Januar 2013 in Betrieb genommen worden sind (vgl. Art. 19 Abs. 3 EnG).
Der Vergütungssatz "orientiert" sich an den bei der Inbetriebnahme einer Anlage
massgeblichen Gestehungskosten von Referenzanlagen. Die Referenzanlagen
entsprechen der jeweils effizientesten Technologie und müssen langfristig
wirtschaftlich sein (Art. 22 Abs. 1 EnG; vgl. Botschaft zum ersten
Massnahmenpaket der Energiestrategie 2050 [Revision des Energierechts] und zur
Volksinitiative "Für den geordneten Ausstieg aus der Atomenergie
[Atomausstiegsinitiative]" vom 4. September 2013, BBl 2013 7561 ff.
[nachfolgend: Botschaft EnG], S. 7675). Der Vergütungssatz wird in der
Verordnung über die Förderung der Produktion von Elektrizität aus erneuerbaren
Energien vom 1. November 2017 (Energieförderungsverordnung, EnFV; SR 730.03)
geregelt. Laut der intertemporalrechtlichen Regelung von Art. 72 Abs. 3 EnG
gilt für Betreiberinnen, die bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes keinen
positiven Bescheid erhalten haben, insbesondere für diejenigen, denen
mitgeteilt wurde, ihre Anlage sei auf der Warteliste (Wartelistenbescheid), das
neue Recht, auch wenn ihre Anlage beim Inkrafttreten dieses Gesetzes schon in
Betrieb ist. Das Energiegesetz vom 30. September 2016 ist am 1. Januar 2018 in
Kraft getreten (vgl. AS 2017 6839 ff., S. 6871).
6.
Die Beschwerdeführerin bringt in der Sache zunächst vor, es liege eine
unzulässige Rückwirkung vor.
6.1. Sie legt dar, die Vorinstanz halte zu Unrecht fest, eine echte Rückwirkung
falle ausser Betracht. Im angefochtenen Urteil werde als Begründung
unzutreffend ausgeführt, dass der Eintritt in das Einspeisevergütungssystem und
die Festlegung der Vergütungshöhe erst erfolgen würden, nachdem die
Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sowie genügend Mittel vorhanden seien und die
Anlage in Betrieb genommen worden sei. Unter altem Recht, das im Zeitpunkt der
Inbetriebnahme der Anlage gegolten habe, sei nicht klar gewesen, dass der
Wartelistenbescheid keinen Anspruch auf die Teilnahme am
Einspeisevergütungssystem erteile. Es sei dem Grundsatz zu folgen, wonach in
aller Regel dasjenige materielle Recht massgeblich sei, das im Zeitpunkt der
Verwirklichung des Sachverhalts Geltung habe. Vor diesem Hintergrund habe sich
der relevante Sachverhalt mit der Inbetriebnahme der Anlage am 13. Januar 2015
und damit abschliessend vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht. Mit
der Anwendung des neuen Rechts liege damit eine unzulässige echte Rückwirkung
vor.
6.2. Die Rechtsprechung unterscheidet zwischen echter und unechter Rückwirkung.
Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen
Rechts an ein Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat
und das im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist. Diese
echte Rückwirkung ist nur dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn die
Rückwirkung ausdrücklich in einem Gesetz vorgesehen ist oder sich daraus klar
ergibt, in einem vernünftigen Rahmen zeitlich limitiert ist, nicht zu
stossenden Ungleichheiten führt, einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse
dient und wohlerworbene Rechte respektiert. Bei der unechten Rückwirkung wird
auf Verhältnisse abgestellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts
entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Auch
diese Rückwirkung gilt nur dann als verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn ihr
nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (vgl. BGE 144 I 81 E. 4.1 S. 86 f.;
138 I 189 E. 3.4 S. 193; 126 V 134 E. 4a S. 135 f.).
Nach Art. 190 BV sind Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und
die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend. Allerdings bezweckt Art. 190
BV nicht ein Verbot der Prüfung der Verfassungsmässigkeit. Vielmehr bringt er
das Gebot der Anwendung des Gesetzes zum Ausdruck. Das Bundesgericht muss zwar
die in den Bundesgesetzen enthaltenen Bestimmungen anwenden; es muss sie aber
verfassungskonform auslegen, sobald ein Auslegungsspielraum besteht (vgl. BGE
126 IV 236 E. 4b S. 248; vgl. auch BGE 144 I 126 E. 3 S. 129; 141 II 280 E. 9.2
S. 295; 139 I 180 E. 2.2 S. 185; 136 II 120 E. 3.5.1 S. 130).
6.3. Die Beschwerdeführerin übersieht, dass der Bundesgesetzgeber in Art. 72
Abs. 3 EnG eine Übergangsregelung ins Bundesgesetz aufgenommen hat, die exakt
den vorliegenden Sachverhalt erfasst. Für Betreiberinnen, die bis zum
Inkrafttreten dieses Gesetzes keinen positiven Bescheid erhalten haben,
insbesondere für diejenigen, denen mitgeteilt worden ist, ihre Anlage sei auf
der Warteliste (Wartelistenbescheid), gilt das neue Recht, auch wenn ihre
Anlage beim Inkrafttreten dieses Gesetzes schon in Betrieb ist (vgl. Art. 72
Abs. 3 EnG). Wer bloss einen Wartelistenbescheid hat, muss - nach dem
ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers - die Verschärfungen tragen, die das
neue Recht mit sich bringt (vgl. Botschaft EnG, S. 7696 f.).
Die Beschwerdeführerin ist eine Betreiberin, die bis zum Inkrafttreten des
Energiegesetzes keinen positiven Bescheid erhalten hat und der insbesondere am
16. November 2011 mitgeteilt worden ist, ihre Anlage sei auf der Warteliste
(Wartelistenbescheid). Sodann hat die Beschwerdeführerin zwar ihre Anlage vor
Inkrafttreten des neuen Energiegesetzes am 13. Januar 2015 in Betrieb genommen.
Art. 72 Abs. 3 EnG sieht indes explizit vor, dass das neue Recht auch zur
Anwendung gelangt, wenn die betroffene Anlage beim Inkrafttreten des
Energiegesetzes am 1. Januar 2018 bereits in Betrieb ist. Folglich lässt Art.
72 Abs. 3 EnG in der vorliegenden Angelegenheit in keiner Weise einen
Auslegungsspielraum zu.
6.4. Unter diesen Umständen kann dahingestellt bleiben, ob die vorinstanzliche
Auffassung zutrifft, wonach eine echte Rückwirkung ausser Betracht falle, da
vor Inkrafttreten des revidierten Energiegesetzes nicht sämtliche
Voraussetzungen für die Aufnahme in das Einspeisevergütungssystem erfüllt
gewesen seien - sich mithin der Sachverhalt nicht abschliessend vor
Inkrafttreten des revidierten Energiegesetzes ereignet habe (vgl. E. 4.5.3 des
angefochtenen Urteils; E. 4.2 hiervor). Unabhängig von der Art der Rückwirkung
steht eine solche der Anwendung von Art. 72 Abs. 3 EnG und damit des neuen
Rechts in der vorliegenden Angelegenheit jedenfalls nicht entgegen.
7.
Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung des Vertrauensschutzes nach
Art. 9 BV.
7.1. Sie macht diesbezüglich geltend, selbst wenn vorliegend eine zulässige
Rückwirkung im Sinne einer Rückanknüpfung bestehe, sei die Anwendung des neuen
Rechts im vorliegenden Fall mit dem Vertrauensschutz nicht vereinbar. Ihr sei
gestützt auf das bisherige Recht bereits ein Wartelistenbescheid ausgestellt
worden. Die Vorinstanz komme in ihren Erwägungen fälschlicherweise zum Schluss,
dass der Wartelistenbescheid vom 16. November 2011 keine Vertrauensgrundlage
darstelle. In diesem Wartelistenbescheid werde ausgeführt, dass die Anlage der
Beschwerdeführerin grundsätzlich förderungswürdig sei und sie einen positiven
Bescheid mit dem festgelegten provisorischen Vergütungssatz erhalte, sobald das
Projekt Platz in der regulären Förderung fände. Die Vorinstanz lasse ferner
ausser Acht, dass im Wartelistenbescheid ebenso ausgeführt werde, die
Voraussetzungen für die KEV gemäss Art. 7a aEnG seien erfüllt und das Projekt
werde auf die Warteliste genommen. Gestützt auf diesen Wartelistebescheid habe
die Beschwerdeführerin darauf vertraut, den damaligen Vergütungssatz im
Zeitpunkt der Inbetriebnahme zu erhalten, sobald wieder Mittel vorhanden seien.
Dies sei auch der Grund gewesen, dass sie sich im Jahre 2015 zur Investition
entschlossen habe. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung sei bei der
Betrachtung des Wartelistenbescheids somit der Eindruck entstanden, dass die
Voraussetzungen des Vergütungsanspruchs an sich erfüllt seien und mangels
genügender Fördermittel lediglich noch der Auszahlungsbeginn offen gewesen sei.
7.2. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin hat selbst die
Energieverordnung vom 7. Dezember 1998 in der zum Zeitpunkt des
Wartelistenbescheids vom 16. November 2011 in Kraft stehenden Fassung (Stand am
1. Oktober 2011) die Möglichkeit für eine Anpassung der Vergütung vorgesehen.
Gemäss Art. 3e Abs. 3 aEnV hat das UVEK für Betreiberinnen, die bereits eine
Vergütung erhalten oder einen positiven Bescheid haben, eine Anpassung der
Vergütung vorsehen können. Hat das UVEK solche Anpassungen vorgenommen, gelten
für Anlagen, für die eine Betreiberin noch keinen positiven Bescheid hat, diese
angepassten Vorgaben (vgl. Art. 3e Abs. 5 aEnV). Ist eine Änderung für
Betreiberinnen mit einem positiven Bescheid möglich, muss dies auch für die
Beschwerdeführerin ohne einen positiven Bescheid gelten. Bereits im Lichte
dieses Umstands ergibt sich, dass der Wartelistenbescheid grundsätzlich nicht
geeignet ist, eine Vertrauensgrundlage für die Vergütungshöhe zu bilden.
7.3. Sodann lässt sich dem Wartelistenbescheid vom 16. November 2011 wörtlich
Folgendes entnehmen: "Das Bundesamt für Energie (BFE) hat [...] einen
Bescheidstopp für alle Technologien verfügt. Sämtliche Neuanmeldungen für alle
Technologien werden auf die Warteliste gesetzt. [...] Sollte Ihr Projekt [...]
Platz in der regulären Förderung finden, werden sie einen positiven Bescheid
mit dem festgelegten provisorischen Vergütungssatz, den von Ihnen
einzuhaltenden Fristen und weiteren Pflichten bekommen. Ob und wann Ihr Projekt
von der Warteliste in die reguläre Förderung übernommen wird, ist offen."
Daraus ergibt sich deutlich, dass der Vergütungssatz erst im Rahmen des
positiven Bescheids provisorisch festgelegt wird. Selbst nach einem positiven
Bescheid gilt der Vergütungssatz mithin noch als provisorisch. Angesichts
dieses Wortlauts ist nicht ersichtlich, inwiefern der Wartelistenbescheid vom
16. November 2011 bei der Beschwerdeführerin berechtigtes Vertrauen in die
definitive Höhe des Vergütungssatzes hätte schaffen sollen.
7.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass keine Verletzung des Vertrauensschutzes
nach Art. 9 BV vorliegt.
8.
Die Beschwerdeführerin macht ausserdem einen Verstoss gegen Art. 22 Abs. 1 EnG
geltend und bringt vor, dass damit auch die Rechtmässigkeit des
Vergütungssatzes von 17.4 Rp./kWh in Abrede gestellt werde.
8.1. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin halte Art. 22 Abs. 1 EnG fest, dass
sich der Vergütungssatz an den bei der Inbetriebnahme einer Anlage
massgeblichen Gestehungskosten von Referenzanlagen orientiere, die
Referenzanlagen der jeweils effizientesten Technologie entsprechen und
langfristig wirtschaftlich sein müsse. Anhand der Berechnung in der
Beschwerdeschrift des bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahrens werde
ersichtlich, dass infolge Anwendung des verfügten Vergütungssatzes von 17.4 Rp.
/kWh bei der von ihr betriebenen Anlage das langfristige wirtschaftliche
Ergebnis negativ ausfalle.
8.2. Die Beschwerdegegnerin macht in ihrer Vernehmlassung geltend, das
Erfordernis der Wirtschaftlichkeit beziehe sich auf die Referenzanlagen. Die
Tatsache, dass die vorliegende von der Beschwerdeführerin betriebene Anlage mit
den anwendbaren Vergütungssätzen nicht langfristig wirtschaftlich betrieben
werden könne, führe nicht dazu, dass Art. 22 Abs. 1 EnG verletzt wäre. Im
Gegenteil sei es Bestandteil des Systems, dass keine einzelfallweise
Überprüfung der Anlagen erfolge und es demnach sein könne, dass die
Wirtschaftlichkeit im Einzelfall nicht gegeben sei.
8.3. Insoweit sich die Beschwerdeführerin mit ihrer Beanstandung gegen die
konkrete Höhe des Vergütungssatzes richten sollte, finden sich in der
Beschwerde keine genüglichen Vorbringen darauf, dass die Vorinstanz bei der
Festlegung der 17.4 Rp./kWh rechtsfehlerhaft vorgegangen sein sollte. Hierzu
hätte sie zumindest schlüssig darlegen müssen, dass sich der Vergütungssatz
nicht an den massgeblichen Gestehungskosten von Referenzanlagen orientiert
(vgl. auch E. 4.3 und E. 5 hiervor).
Sodann gelingt der Beschwerdeführerin nicht aufzuzeigen, dass die zur
Berechnung herangezogenen Referenzanlagen im Rahmen der
Energieförderungsverordnung nicht den Vorgaben von Art. 22 Abs. 1 EnG
entsprechen würden. Dass die von ihr betriebene Anlage - ihrer Ansicht nach -
nicht langfristig wirtschaftlich betrieben werden könne, ist kein Hinweis
darauf, dass dies auch für die Referenzanlagen gelten würde. Daher ist davon
auszugehen, dass die von der Vorinstanz verwendeten Gestehungskosten der
Referenzanlagen der jeweils effizientesten Technologie entsprechen und
langfristig wirtschaftlich im Sinne von Art. 22 Abs. 1 EnG sind. Ohnehin nicht
erforderlich ist eine Kostendeckung im Einzelfall (vgl. Botschaft EnG, S.
7675). Der Beschwerdeführerin gelingt es damit nicht, ein Verstoss gegen Art.
22 Abs. 1 EnG darzulegen.
9.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen
ist. Diesem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen
sind nicht geschuldet, zumal die Beschwerdegegnerin nicht anwaltlich vertreten
ist (Art. 68 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK), schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Februar 2020
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Zollinger