II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.810/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_810/2019
Sentenza del 6 gennaio 2020
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Seiler, Presidente,
Zünd, Hänni,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Marco Garbani,
ricorrente,
contro
Sezione della popolazione,
Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino,
6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
Permesso per confinanti UE/AELS,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 22 agosto
2019 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2019.32).
Fatti:
A.
Il cittadino italiano residente in Italia A.________ ha in passato occupato le
autorità penali nei seguenti termini (ripresa dell'elenco contenuto nel
giudizio impugnato) :
17.06.1994: decreto penale del G.I.P. della Pretura di W.________ (esecutivo il
21.07.1994) prevedente 1 mese di reclusione (pena sostituita con una multa di
EUR 387.34) ed una multa di EUR 258.23, per i reati di omesso versamento delle
ritenute previdenziali ed assistenziali (commesso fino al 07.1973) e di
omissione o falsità in registrazione o denuncia obbligatorie (commesso dal 06
al 09.1993);
18.12.1996: decreto penale del G.I.P. della Pretura di W.________ (esecutivo il
29.01.1997) prevedente 1 mese di reclusione (pena sostituita con una multa pari
a EUR 645.57) ed una multa di EUR 258.23, per il reato di omesso versamento
delle ritenute previdenziali ed assistenziali (commesso nel 06.1993);
02.06.1997: decreto penale del G.I.P. della Pretura di W.________ (esecutivo il
04.07.1997) prevedente 1 mese di reclusione (pena sostituita con una multa di
EUR 1'291.14) ed una multa di EUR 129.11, per il reato di omesso versamento
delle ritenute previdenziali ed assistenziali (commesso nel 05.1994);
09.06.1997: decreto penale del G.I.P. della Pretura di W.________ (esecutivo il
04.07.1997) prevedente 1 mese di reclusione (pena sostituita con una multa di
EUR 1'162.03) ed una multa di EUR 129.11, per il reato di omesso versamento di
ritenute previdenziali ed assistenziali (commesso dal 10 all'11.1993);
09.06.1997: decreto penale del G.I.P. della Pretura di W.________ (esecutivo il
04.07.1997) prevedente 15 giorni di reclusione (pena sostituita con una multa
pari a EUR 619.75) ed una multa di EUR 387.34, per il reato di omesso
versamento delle ritenute previdenziali ed assistenziali (commesso il
22.09.1995);
11.12.1998: sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti della
Pretura di W.________ - Sezione distaccata di X.________ (irrevocabile il
04.01.1999) prevedente 16 giorni di reclusione (pena sostituita con una multa
di EUR 619.75), per il reato di omissione o falsità in registrazione o denuncia
obbligatorie (commesso il 01.11.1997);
08.07.2002: decreto penale del G.I.P. del Tribunale di W.________ (esecutivo il
09.11.2002) prevedente 15 giorni di reclusione (pena sostituita con una multa
di EUR 581.01), per il reato di omissione o falsità in registrazione o denuncia
obbligatorie (commesso il 16.03.2000);
13.05.2008: decreto penale del G.I.P. del Tribunale di W.________ (esecutivo il
21.04.2009) prevedente un'ammenda di EUR 150.- (pena in seguito condonata), per
il reato di disturbo delle occupazioni e del riposo delle persone in concorso
(commesso dal 05 al 09.06.2005);
13.03.2010: decreto penale del G.I.P. del Tribunale di W.________ (esecutivo il
08.11.2010) prevedente una multa di EUR 3'420.- per il reato di omesso
versamento di ritenute certificate (commesso il 01.10.2007);
18.05.2010: sentenza della Corte di appello di Y.________ (irrevocabile il
12.04.2011) prevedente 2 anni di reclusione (pena in seguito condonata per
effetto dell'indulto) e 3 anni di incapacità di contrattare con la pubblica
amministrazione, per il reato di truffa aggravata per il conseguimento di
erogazioni pubbliche in concorso (commesso dal 24.06.2003 all'11.06.2004);
06.12.2010: decreto penale del G.I.P. del Tribunale di W.________ (esecutivo il
22.06.2011) prevedente una multa di EUR 4'560.- per il reato di omesso
versamento di IVA (commesso il 27.12.2008);
01.06.2012: decreto penale del G.I.P. del Tribunale di W.________ (esecutivo il
01.10.2012) prevedente una multa di EUR 3'420.- per il reato di omesso
versamento di ritenute certificate (commesso il 10.07.2008);
21.06.2012: decreto penale del G.I. P. del Tribunale di W.________ (esecutivo
il 20.09.2012) prevedente una multa di EUR 5'130.- per il reato di omesso
versamento di ritenute certificate (commesso il 31.07.2009);
11.02.2013: decreto penale del G.I.P. del Tribunale di W.________ (esecutivo il
02.04.2015) prevedente una multa di EUR 45'000.- per il reato di omesso
versamento di IVA (commesso il 28.12.2009);
13.03.2017: sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti del
G.I.P. del Tribunale di W.________ (irrevocabile il 27.04.2017) prevedente 1
anno e 11 mesi di reclusione, per i reati di ripetuta bancarotta fraudolenta in
concorso (commesso in 6 occasioni dal 08.07.2010 al 16.09.2010) e di ripetuta
emissione di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti in concorso
(commesso in 3 occasioni dal 01 all'11.2009); con ordinanza del 20.06.2017 del
magistrato di sorveglianza di Z.________ è stata disposta la riduzione della
pena per liberazione anticipata in ragione di 90 giorni; con decreto del
06.07.2017 il procuratore della Repubblica presso il Tribunale di W.________ ha
disposto la sospensione dell'esecuzione della pena in ragione di 9 mesi e 24
giorni; con ordinanza del 07.03.2018 del Tribunale di sorveglianza di
Y.________ è stato disposto l'affidamento in prova al servizio sociale;
23.11.2017: decreto penale del G.I.P. del Tribunale di W.________ (esecutivo il
03.01.2018) prevedente una multa di EUR 9'000.- per i reati di bancarotta
semplice e di omessa tenuta delle scritture contabili (commessi il 28.04.2016).
11.02.2019: decreto di accusa del Ministero pubblico del Cantone Ticino;
ritenuto colpevole di grave infrazione alle norme della circolazione
(13.12.2018; circolazione ad una velocità di 63 km/h lungo un tratto stradale
in cui vigeva il limite di 30 km/h) e condannato a una pena pecuniaria di 60
aliquote giornaliere da fr. 100.- ciascuna, sospesa condizionalmente per un
periodo di 3 anni, e ad una multa di fr. 700.-.
B.
II 14 giugno 2017 la Sezione della popolazione del Dipartimento delle
istituzioni del Cantone Ticino ha respinto la richiesta di rilascio di un
permesso per frontalieri UE/AELS per svolgere un'attività lucrativa dipendente
in Svizzera, formulata da A.________. Richiamato l'art. 5 allegato I
dell'accordo sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC;
RS 0.142.112.681), la citata autorità ha motivato il suo rifiuto con ragioni di
ordine pubblico (condanne penali pronunciate in Italia). Nel seguito, il
diniego del permesso è stato confermato sia dal Consiglio di Stato (5 dicembre
2018) che dal Tribunale amministrativo ticinese (22 agosto 2019).
C.
Con ricorso del 25 settembre 2019, A.________ si è rivolto al Tribunale
federale domandando il riconoscimento del diritto alla concessione del permesso
richiesto. Il Tribunale amministrativo si è riconfermato nelle motivazioni e
nelle conclusioni della propria sentenza. Alla querelata pronuncia ha fatto
rinvio anche la Sezione della popolazione. Il Consiglio di Stato si è invece
rimesso al giudizio di questa Corte.
Diritto:
1.
1.1. Giusta l'art. 83 lett. c n. 2 LTF, il ricorso in materia di diritto
pubblico è inammissibile contro le decisioni in materia di diritto degli
stranieri concernenti permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il
diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto. Dal
momento che il ricorrente è cittadino italiano, e l'accordo sulla libera
circolazione delle persone gli conferisce, di principio, il diritto di lavorare
nel nostro Paese (art. 4 e 10 cpv. 7 ALC; art. 2 cpv. 1, 7 e 28 allegato I ALC;
art. 4 cpv. 3 dell'ordinanza del 22 maggio 2002 sull'introduzione della libera
circolazione delle persone [OLCP; RS 142.203]), la menzionata norma non trova
però applicazione (sentenza 2C_310/2012 del 12 novembre 2012 consid. 1.2).
1.2. Presentata nei termini (art. 100 cpv. 1 LTF) da una persona legittimata ad
agire (art. 89 cpv. 1 LTF) e diretta contro una decisione finale di un'autorità
cantonale di ultima istanza con carattere di tribunale superiore (art. 86 cpv.
1 lett. d e cpv. 2 e art. 90 LTF), l'impugnativa è quindi ammissibile e va
esaminata quale ricorso ordinario.
2.
2.1. Il diritto federale è applicato d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF);
nondimeno, tenuto conto dell'onere di allegazione posto dalla legge (art. 42
cpv. 1 e 2 LTF), il Tribunale federale si confronta di regola solo con le
censure sollevate. Esigenze più severe valgono poi per la denuncia di
violazioni di diritti fondamentali; simili critiche vanno in effetti formulate
in maniera precisa (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 134 II 244 consid. 2.). Per quanto
riguarda i fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico
sull'accertamento svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può
scostarsene se è stato eseguito in modo manifestamente inesatto o in violazione
del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF, fattispecie data anche quando i fatti
sono stati constatati in maniera incompleta (art. 105 cpv. 2 LTF; sentenza
2C_273/2010 del 6 ottobre 2010 consid. 1.3). A meno che non ne dia motivo il
giudizio querelato, non tiene inoltre conto di fatti o mezzi di prova nuovi, i
quali non possono comunque essere posteriori allo stesso (art. 99 cpv. 1 LTF;
DTF 133 IV 343 consid. 2.1 pag. 343 seg.).
2.2. Le critiche presentate adempiono alle condizioni di motivazione esposte
solo in parte. Nella misura in cui non le rispettano, non possono pertanto
essere approfondite. Ritenuto come non vengano validamente messi in
discussione, gli accertamenti di fatto che emergono dal giudizio impugnato
vincolano inoltre il Tribunale federale anche nel caso concreto (DTF 134 II 244
consid. 2.2 pag. 246; 133 Il 249 consid. 1.2.2 pag. 252). Infine, già solo
perché porta la data del 26 agosto 2019, posteriore a quella del giudizio
impugnato, nemmeno sono date le condizioni previste dall'art. 99 cpv. 1 LTF per
tenere conto del doc. D. Pure tutte le censure formulate basandosi su tale
documento non possono di conseguenza essere condivise.
3.
3.1. Sul piano del diritto interno, l'art. 35 LStrI indica che il permesso per
frontalieri è rilasciato per un'attività lucrativa entro la zona di frontiera,
che esso è di durata limitata, può essere prorogato e vincolato ad altre
condizioni (cpv. 1-3). Dal medesimo disposto risulta nel contempo che la
proroga del permesso - quindi anche il suo rilascio - sono subordinati
all'assenza di motivi di revoca giusta l'art. 62 LStrI.
Tuttavia, l'ordinamento interno si applica nei confronti dei cittadini
comunitari, solo se l'ALC non contiene disposizioni derogatorie o se la legge
federale sugli stranieri e la loro integrazione prevede disposizioni più
favorevoli (art. 2 cpv. 2 LStrI; sentenza 2C_310/2012 del 12 novembre 2012
consid. 2.1).
3.2. Come tutti i diritti conferiti dalle disposizioni dell'ALC, anche il
diritto per i lavoratori frontalieri dipendenti, cittadini di una parte
contraente, di esercitare un'attività economica nel territorio dell'altra parte
contraente (art. 4 ALC; art. 2 cpv. 1 e art. 7 allegato I ALC), può essere
limitato soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica
sicurezza o pubblica sanità conformemente all'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC (DTF
139 II 121 consid. 5.3 pag. 125 seg.; sentenza 2C_310/2012 del 12 novembre 2012
consid. 2.2 con ulteriori rinvii).
Secondo la giurisprudenza, che si orienta alla direttiva CEE 64/221 del 25
febbraio 1964 ed alla prassi della Corte di giustizia dell'Unione europea ad
essa relativa (art. 5 cpv. 2 allegato I ALC), l'adozione di misure
d'allontanamento presuppone la sussistenza di una minaccia effettiva e
sufficientemente grave dell'ordine pubblico da parte della persona che ne è
toccata. Una condanna può venir presa in considerazione a giustificazione di un
simile provvedimento soltanto se dalle circostanze che l'hanno determinata
emerga un comportamento personale che implica una minaccia attuale per l'ordine
pubblico; escluso è quindi che lo stesso possa essere preso unicamente a titolo
preventivo o dissuasivo. A dipendenza delle circostanze, già la sola condotta
tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una simile messa in
pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della minaccia, non
occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero commetterà altre
infrazioni; d'altro lato, per rinunciare a misure di ordine pubblico, non si
deve esigere che il rischio di recidiva sia nullo. La misura dell'apprezzamento
dipende dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare
importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva
(DTF 139 II 121 consid. 5.3 pag. 125 seg.; 136 II 5 consid. 4.2 pag. 20;
sentenza 2C_903/2010 del 6 giugno 2011 consid. 4.3 non pubblicato in DTF 137 II
233). Proceduto all'esame del caso nell'ottica dell'art. 5 allegato I ALC, va
infine verificato anche il rispetto del principio della proporzionalità
(sentenza 2C_310/2010 del 12 novembre 2012 consid. 2.2).
4.
Come detto, chiamati a esprimersi i Giudici ticinesi hanno condiviso l'opinione
della Sezione della popolazione e del Governo cantonale. Rilevato che il
Consigliere di Stato B.________ non era tenuto ad astenersi o a ricusarsi al
momento in cui l'esecutivo cantonale ha statuito in merito al ricorso e
constatata l'esistenza di un motivo di revoca in base al diritto interno (art.
62 cpv. 1 lett. b e c LStrI), anch'essi hanno infatti concluso che il diniego
del permesso richiesto fosse rispettoso dell'art. 5 allegato I ALC e
proporzionale.
5.
5.1. Nella fattispecie l'esistenza di un motivo di revoca in base al diritto
interno non è a ragione contestata. Preso atto della condanna inflitta al
ricorrente il 13 marzo 2017 (1 anno e 11 mesi di reclusione per ripetuta
bancarotta fraudolenta e altri reati), per lo meno il motivo di revoca previsto
dall'art. 62 cpv. 1 lett. b LStrI è in effetti dato e non bisogna chiedersi se
ve ne siano di ulteriori (DTF 137 II 297 consid. 3 pag. 302 segg. e 135 II 377
consid. 4.2 pag. 379 segg.; con specifico riferimento a condanne inflitte
all'estero, cfr. inoltre la sentenza 2C_662/2016 dell'8 dicembre 2016 consid.
2.1 con una serie di rinvii).
5.2. A differenza di quanto sostenuto nell'impugnativa, date sono però anche le
condizioni per una limitazione dei diritti garantiti dall'accordo sulla libera
circolazione delle persone giusta l'art. 5 allegato I ALC.
5.2.1. Come detto, secondo questa norma una condanna può essere motivo per
limitare i diritti conferiti dall'accordo solo se dalle circostanze che l'hanno
determinata emerge un comportamento che costituisce una minaccia reale, attuale
e di una certa gravità per l'ordine pubblico (DTF 139 II 121 consid., 5.3 pag.
125 seg.; 134 II 10 consid. 4.3 pag. 24; sentenze 2C_143/2019 del 14 febbraio
2019 consid. 3.1.1; 2C_634/2018 del 5 febbraio 2019 consid. 4.1 e 2C_511/2018
del 2 luglio 2018 consid. 3.4.1, da cui risulta che le condizioni per limitare
la libera circolazione delle persone possono essere riunite pure nel caso del
compimento di reati patrimoniali).
La misura dell'apprezzamento dipende dalla gravità della potenziale infrazione:
tanto più questa è importante, quanto minori sono le esigenze in merito
all'ammissione di un rischio di recidiva (DTF 137 II 233 consid. 4.3.2 pag. 30;
136 II 5 consid. 4.2 pag. 20).
5.2.2. Ora, nel caso in esame la Corte cantonale ha messo correttamente in
evidenza come il ricorrente sia stato oggetto di regolari condanne fin dal 1994
per atti di rilevanza penale da lui compiuti per oltre un quarantennio (dal
1973 in avanti).
Tali constatazioni - che non si basano affatto su "meri atti cartacei"
rispettivamente su "mere ipotesi", bensì su 17 distinte pronunce di autorità
penali - dimostrano d'altra parte che in tutti questi anni non ha in sostanza
mutato il proprio atteggiamento, di modo che ben si può anche dire che egli
costituisca ancor oggi una minaccia attuale e sufficientemente grave per la
società.
5.2.3. Motivi di ordine e sicurezza pubblici atti a giustificare una
limitazione della libera circolazione delle persone possono infatti sussistere
pure nel caso del reiterato compimento di reati con implicazioni economiche,
come quelli per i quali l'insorgente è stato in prevalenza condannato (sentenze
2C_511/2018 del 2 luglio 2018 consid. 3.4.1).
Benché a torto lo ridimensioni, come fatto per i reati "più vecchi", occorre
inoltre rilevare che trascurabile non è poi nemmeno l'atto alla base del
decreto di accusa emanato l'11 febbraio 2019, quando già era pendente la causa
che ci occupa. Come indicato in precedenza, esso sanziona infatti il compimenti
di una grave infrazione alle norme della circolazione per avere condotto un
veicolo alla velocità di 63 km/h (dedotto il margine di tolleranza) su una
strada in cui la velocità era limitata a 30 km/h (sentenza 2C_799/2019 del 13
novembre 2019 consid. 4.2.1). Nel contempo, viene a inserirsi in coda a una
serie di altri fatti e condanne, e conferma quindi anch'esso l'oggettivo
pericolo insito nel comportamento trasgressivo del qui insorgente.
5.3. Confermato il sussistere di una minaccia reale, attuale e di una certa
gravità per l'ordine pubblico, va d'altra parte rilevato che la sentenza
impugnata è conforme anche al principio della proporzionalità.
5.3.1. Il rifiuto del rilascio di un nuovo permesso per confinanti non obbliga
infatti il ricorrente a spostare il centro dei suoi interessi affettivi e
familiari e non pone pertanto particolari problemi di adattamento, poiché egli
già vive, con la moglie, nella regione italiana di confine.
5.3.2. Sul piano professionale il pregiudizio è invece più marcato, dato che
pur non vietandogli l'ingresso del territorio svizzero, il provvedimento in
discussione gli impedisce di continuare a lavorarvi. In questo contesto, non si
può però non rilevare che egli è attivo nel nostro Paese solo dal 1° febbraio
2017, che vi esercita un'attività unicamente a tempo parziale e che, come
indicato nell'impugnativa medesima, si trova oramai molto vicino al
pensionamento.
5.3.3. Nella misura in cui l'insorgente non pretende di avere fornito
indicazioni concrete sull'impatto economico della malattia della moglie sul
bilancio familiare la Corte cantonale non doveva nel contempo tenere conto
neanche di tale aspetto.
5.4. Infine, a diversa conclusione non conduce la denuncia della violazione
dell'art. 29 cpv. 1 Cost. in relazione con l'art. 11 cpv. 2 ALC per far valere
un diniego di giustizia.
Giusta l'art. 29 cpv. 1 Cost. le autorità hanno in effetti l'obbligo di
esprimersi in tempi ragionevoli e stesso dovere risulta anche dalla richiamata
norma dell'ALC (decreto del 19 dicembre 2003 2P.292/2003 consid. 3.2.1). In via
di principio, al momento in cui l'autorità tenuta ad esprimersi in tempi
ragionevoli ha pronunciato la propria decisione, un diritto a fare constatare
un eventuale ritardo non è però più dato (DTF 136 III 497 consid. 2.1 pag. 500;
130 I 312 consid. 5.2 pag. 332; sentenze 2C_1014/2013 del 22 agosto 2014
consid. 7.1 non pubblicato in DTF 140 I 271; sentenza 2D_15/2018 del 20
settembre 2018 consid. 6 con rinvii). Ora, anche nella fattispecie non viene
fatto valere nessun concreto diritto alla constatazione - a posteriori -
dell'illecito ritardo, di modo che la questione sollevata non dev'essere
approfondita.
6.
Per quanto precede, il ricorso è respinto e il giudizio impugnato confermato.
Le spese giudiziarie vanno poste a carico del ricorrente, secondo soccombenza
(art. 66 cpv. 1 e 65 LTF). Non si assegnano ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, alla Sezione della popolazione
del Dipartimento delle istituzioni, al Consiglio di Stato e al Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino, nonché alla Segreteria di Stato della
migrazione.
Losanna, 6 gennaio 2020
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Seiler
Il Cancelliere: Savoldelli