II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.800/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_800/2019
Arrêt du 7 février 2020
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mmes les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Hänni.
Greffier: M. Tissot-Daguette.
Participants à la procédure
1. A.A.________,
2. B.A.________,
toutes les deux représentées par le Centre Social Protestant - Vaud,
recourantes,
contre
Secrétariat d'Etat au x migrations.
Objet
Refus d'approbation à l'octroi d'une autorisation de séjour,
recours contre l'arrêt de la Cour VI du Tribunal administratif fédéral du 20
août 2019 (F-4332/2018).
Faits :
A.
A.A.________ est née en Suisse en 1956. Elle a obtenu la nationalité suisse à
sa naissance, avant de la perdre au profit de la nationalité belge, ensuite de
son mariage avec un ressortissant de ce pays. En 1998, A.A.________ a donné
naissance à une fille, B.A.________, également de nationalité belge.
A.A.________ et sa fille sont venues s'installer en Suisse en 2005. Elles ont
été mises au bénéfice d'autorisations de séjour UE/AELE. Ces autorisations ont
été régulièrement prolongées jusqu'au 12 novembre 2015.
B.
Le 20 novembre 2015, les intéressées ont demandé la prolongation de leurs
autorisations de séjour UE/AELE au Service de la population du canton du Vaud
(ci-après: le Service de la population) qui, par décision du 10 novembre 2017,
a refusé de prolonger ces autorisations, faute pour la mère de pouvoir se
prévaloir du statut de travailleur. Le Service de la population s'est en
revanche déclaré favorable à l'octroi d'autorisations de séjour UE/AELE
délivrées pour des motifs importants, sous réserve de l'approbation du
Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après: le Secrétariat d'Etat).
Par décision du 21 juin 2018, le Secrétariat d'Etat a refusé de donner son
approbation à l'octroi d'autorisations de séjour en faveur de A.A.________ et
de B.A.________, considérant en substance que la mère ne remplissait pas le
statut de travailleur et ne disposait pas de moyens suffisants pour prétendre à
rester en Suisse en tant que personne n'exerçant pas une activité économique.
En outre, le Secrétariat d'Etat a également exclu l'existence d'un cas de
motifs importants justifiant l'octroi d'autorisations de séjour UE/AELE.
A.A.________ et B.A.________ ont contesté cette décision le 25 juillet 2018
auprès du Tribunal administratif fédéral qui, par arrêt du 20 août 2019, a
rejeté le recours, dans la mesure de sa recevabilité.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________ et
B.A.________ demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens,
outre l'effet suspensif et l'assistance judiciaire, d'annuler l'arrêt du
Tribunal administratif fédéral du 20 août 2019 et de leur octroyer des
autorisations de séjour UE/AELE; subsidiairement de renvoyer la cause à
l'autorité précédente pour instruction complémentaire.
Le Tribunal administratif fédéral renonce à se déterminer. Le Secrétariat
d'Etat conclut au rejet du recours.
Par ordonnance du 19 décembre 2019, le Président de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral a admis la requête d'effet suspensif.
Considérant en droit :
1.
1.1. D'après l'art. 83 let. c ch. 2 LTF, le recours en matière de droit public
est irrecevable contre les décisions en matière de droit des étrangers qui
concernent une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit
international ne donnent droit. Selon la jurisprudence, il suffit qu'il existe
un droit potentiel à l'autorisation, étayé par une motivation soutenable, pour
que cette clause d'exclusion ne s'applique pas et, partant, que la voie du
recours en matière de droit public soit ouverte. La question de savoir si les
conditions d'un tel droit sont effectivement réunies relève du fond (ATF 139 I
330 consid. 1.1 p. 332 et les références). En l'occurrence, en leur qualité de
ressortissantes belges, les recourantes peuvent en principe prétendre à un
titre de séjour en Suisse, en vertu de l'ALCP (RS 0.142.112.681; cf. ATF 136 II
177 consid. 1.1 p. 179 s.). En outre, du moment que les recourantes vivent
depuis quatorze ans en Suisse, l'art. 8 CEDH est potentiellement de nature à
leur conférer un droit à une autorisation de séjour (cf. ATF 144 I 266 consid.
3.9 p. 278 s.). Le recours en matière de droit public et ainsi ouvert.
1.2. Au surplus, le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF)
rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par le Tribunal
administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF). Déposé par les destinataires
de l'arrêt attaqué qui ont qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF), dans le
délai (art. 100 al. 1 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi, le
recours est recevable.
2.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par
l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à
l'art. 105 al. 2 LTF (ATF 142 I 155 consid. 4.4.3 p. 156). Le recourant ne peut
critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si
celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou
de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et si la correction
du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF;
ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, le
recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions
seraient réalisées. Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des
critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation
des preuves (ATF 141 IV 369 consid. 6.3 p. 375). Par ailleurs, aucun fait
nouveau ni preuve nouvelle ne peut en principe être présenté devant le Tribunal
fédéral (art. 99 al. 1 LTF).
3.
3.1. A teneur de l'art. 6 par. 1 annexe I ALCP (RS 0.142.112.681), le
travailleur salarié ressortissant d'une partie contractante qui occupe un
emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de
l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins à
dater de sa délivrance. Celui-ci est automatiquement prolongé pour une durée de
cinq ans au moins. Lors du premier renouvellement, sa durée de validité peut
être limitée, sans pouvoir être inférieure à un an, lorsque son détenteur se
trouve dans une situation de chômage involontaire depuis plus de douze mois
consécutifs. Selon l'art. 24 par. 1 annexe I ALCP, une personne ressortissant
d'une partie contractante n'exerçant pas d'activité économique dans le pays de
résidence reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins, à
condition qu'elle prouve aux autorités nationales compétentes qu'elle dispose
pour elle-même et les membres de sa famille de moyens financiers suffisants
pour ne pas devoir faire appel à l'aide sociale pendant son séjour (let. a) et
d'une assurance-maladie couvrant l'ensemble des risques (let. b). En outre,
conformément à l'art. 20 de l'ordonnance du 22 mai 2002 sur l'introduction de
la libre circulation des personnes (OLCP; RS 142.203), si les conditions
d'admission sans activité lucrative ne sont pas remplies au sens de l'ALCP, une
autorisation de séjour UE/AELE peut être délivrée lorsque des motifs importants
l'exigent.
L'art. 99 LEI (RS 142.20; respectivement dans sa version en vigueur avant le 1
^er janvier 2019 [RO 2007 5437; ci-après LEtr]; cf. art. 126 LEI) dispose pour
sa part que le Conseil fédéral détermine les cas dans lesquels les
autorisations de courte durée, de séjour ou d'établissement, ainsi que les
décisions préalables des autorités cantonales du marché du travail sont
soumises à l'approbation du Secrétariat d'Etat. Celui-ci peut refuser son
approbation ou limiter la portée de la décision cantonale. La Conseil fédéral a
ainsi arrêté les art. 85 et 86 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à
l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS
142.201; dans sa version en vigueur avant le 1 ^er janvier 2019). Selon l'art.
85 al. 1 OASA, le Secrétariat d'Etat a notamment la compétence d'approuver
l'octroi et le renouvellement des autorisations de courte durée et de séjour,
ainsi que l'octroi de l'établissement. L'art. 85 al. 2 OASA dispose que c'est
le Département fédéral de justice et police (ci-après: DFJP) qui détermine dans
une ordonnance les cas dans lesquels les autorisations de courte durée, de
séjour ou d'établissement, ainsi que les décisions préalables des autorités du
marché du travail doivent être soumises à la procédure d'approbation. Ainsi,
selon l'art. 4 let. e de l'ordonnance du DFJP du 13 août 2015 relative aux
autorisations soumises à la procédure d'approbation et aux décisions préalables
dans le domaine du droit des étrangers (RS 142.201.1; ci-après; ordonnance
DFJP), la prolongation de l'autorisation de séjour d'un ressortissant d'un Etat
membre de l'UE et des membres de sa famille qui ont le droit de demeurer en
Suisse (art. 4 annexe I ALCP) est soumise au Secrétariat d'Etat pour
approbation. Par ailleurs, l'art. 4 let. f de l'ordonnance DFJP dispose que la
prolongation de l'autorisation de séjour de l'enfant d'un ressortissant d'un
Etat membre de l'UE qui a exercé une activité économique en Suisse ou de son
conjoint, afin d'y terminer sa formation (art. 3 par. 6 annexe I ALCP), de même
que la prolongation de l'autorisation de séjour du parent qui en a
effectivement la garde sont également soumises à l'approbation du Secrétariat
d'Etat. En outre, l'art. 3 let. f de l'ordonnance DFJP prévoit également
l'approbation du Secrétariat d'Etat pour l'octroi d'une autorisation de séjour
en vertu de l'art. 8 CEDH. Finalement, à teneur de l'art. 29 let. b OLCP, le
Secrétariat d'Etat est compétent pour approuver les autorisations de séjour
initiales accordées aux ressortissants de l'UE qui n'exercent pas d'activité
lucrative au sens de l'art. 20 OLCP, ainsi que leur prolongation.
3.2. En l'occurrence, dans sa décision du 10 novembre 2017, le Service de la
population a refusé le renouvellement des autorisations de séjour UE/AELE des
recourantes en constatant que la recourante 1 ne remplissait ni les conditions
posées par l'art. 6 annexe I ACLP, ni celles de l'art. 24 annexe I ALCP et que,
de ce fait, la recourante 2 ne pouvait pas prétendre à une autorisation de
séjour au titre du regroupement familial. Il s'est en revanche déclaré
favorable à octroyer des autorisations de séjour UE/AELE en application de
l'art. 20 OLCP.
Dans sa décision subséquente du 21 juin 2018, le Secrétariat d'Etat a refusé de
donner son approbation à l'octroi d'autorisations de séjour en faveur des
recourantes, respectivement à la prolongation de leurs précédentes
autorisations. Il a considéré que la recourante 1 n'avait pas le statut de
travailleur et ne pouvait de ce fait pas se prévaloir de l'art. 6 annexe I
ALCP. N'ayant pas les moyens de vivre en Suisse, elle ne pouvait pas non plus
prétendre à l'application de l'art. 24 annexe I ALCP. Le Secrétariat d'Etat a
par ailleurs jugé que la recourante 1 ne remplissait pas les conditions de
l'art. 20 OLCP.
Devant le Tribunal administratif fédéral, les recourantes ont expliqué que la
recourante 1 s'était vu octroyer une rente-pont avec effet rétroactif au 1 ^
er janvier 2017. Elles ont en outre affirmé que la recourante 1 travaillait
dorénavant à 50% et que la recourante 2 était en formation. Dans l'arrêt
contesté, l'autorité précédente a jugé que c'était à tort que le Secrétariat
d'Etat avait examiné l'application de l'ALCP, dans la mesure où seule
l'approbation à des autorisations de séjour fondées sur l'art. 20 OLCP faisait
l'objet de la procédure. Pour cette raison, elle a déclaré le recours
irrecevable en tant qu'il concernait l'application de l'ALCP, le rejetant pour
le surplus, c'est-à-dire en tant qu'il concernait l'application de l'art. 20
OLCP et de l'art. 8 CEDH.
Les recourantes sont pour leur part d'avis que le Tribunal administratif
fédéral ne devait pas limiter sa cognition et renoncer à examiner le statut de
travailleur de la recourante 1, respectivement l'application de l'art. 6 annexe
I ALCP. Elles rappellent que le Tribunal administratif fédéral a un plein
pouvoir d'examen en fait et en droit et qu'il n'est pas lié par les motifs
invoqués à l'appui d'un recours. De plus, citant l'ATF 136 II 329 et l'arrêt
2C_296/2015 du 28 janvier 2016 consid. 4.2, elles ajoutent que la nature de
l'autorisation de séjour UE/AELE est simplement déclarative, ce qui signifie
que, dès que les conditions pour son octroi sont réunies, l'autorisation doit
être accordée. Elles sont ainsi d'avis que le statut de travailleur doit être
reconnu à la recourante 1 et que la recourante 2 doit être autorisée à rester
en Suisse jusqu'au terme de sa formation. Pour le surplus, elles invoquent une
violation de l'art. 8 CEDH.
3.3. Tout d'abord, il convient de relever que c'est à juste titre que les
recourantes n'ont pas invoqué de violation de l'art. 20 OLCP. Conformément à
l'art. 83 let. c ch. 5 LTF, et à l'instar de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr, le
recours en matière de droit public n'est en effet pas ouvert pour se plaindre
de décisions relatives à des dérogations aux conditions d'admission. En outre,
le recours constitutionnel subsidiaire est pour sa part exclu contre un arrêt
du Tribunal administratif fédéral (art. 113 LTF a contrario).
3.4. Les recourantes font en revanche valoir que c'est à tort que le Tribunal
administratif fédéral n'a pas examiné la question de l'application de l'ALCP,
en particulier en prenant en compte la nouvelle situation professionnelle et
financière de la recourante 1.
3.4.1. En premier lieu, on doit reconnaître avec les recourantes que le
Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office (cf. art. 62 al. 4
PA, par renvoi de l'art. 37 LTAF). Il a en outre un plein pouvoir d'examen,
également en fait (cf. art. 49 let. b PA, par renvoi de l'art. 37 LTAF).
3.4.2. Dans sa jurisprudence (cf. arrêt 2C_1140/2015 du 7 juin 2016 consid.
2.2.1 et les références), le Tribunal fédéral a déjà jugé que l'objet de la
procédure devant la dernière instance cantonale était en principe
l'autorisation de séjour de l'étranger en tant que telle. Il en a déduit que
les dispositions légales applicables, ainsi que les faits pertinents de la
cause, n'étaient que des éléments de la motivation et ne constituaient pas
l'objet du litige. Il a ensuite rappelé la teneur de l'art. 110 LTF, qui oblige
les cantons à instituer au moins une instance judiciaire devant examiner
librement les faits et appliquer le droit d'office. Dans l'arrêt 2C_1140/2015
du 7 juin 2016, le Tribunal fédéral a ainsi considéré que, lorsqu'un étranger
bénéficie d'un droit de séjourner en Suisse sur la base de l'art. 8 CEDH en
raison de la naissance d'un enfant issu d'une nouvelle relation que l'union qui
avait fait l'objet du premier examen par l'autorité administrative cantonale,
l'autorité judiciaire de dernière instance cantonale ne pouvait pas se passer
d'examiner cette nouvelle situation, au motif que l'objet de la procédure
initiale était différent.
3.4.3. En l'espèce, les recourantes désirent rester en Suisse et bénéficier
d'une autorisation pour ce faire. En application de la jurisprudence présentée
ci-avant, l'objet du litige est ainsi uniquement le droit de séjourner en
Suisse. Cela signifie que, comme l'a fait l'autorité administrative cantonale,
il faut prendre en considération l'ensemble des faits pertinents, notamment la
qualité de ressortissantes de l'Union européenne des recourantes, puis y
appliquer toutes les dispositions légales topiques pouvant permettre à
celles-ci d'obtenir une autorisation. En l'occurrence, il était donc correct
d'examiner la cause sous l'angle de l'ALCP, puis, dans la mesure où les
recourantes ne pouvaient pas obtenir une autorisation en application de cet
accord, sous l'angle des dispositions du droit national, c'est-à-dire de l'art.
20 OLCP.
3.4.4. La question se pose ensuite de savoir ce qu'il advient de la procédure
d'approbation, qui fait suite à la proposition de l'autorité administrative
cantonale de délivrer une autorisation de séjour pour motifs importants au sens
de l'art. 20 OLCP.
Cette approbation constitue une condition de validité de l'autorisation
octroyée par l'autorité cantonale. Sans approbation, l'autorisation cantonale
est sans effet (cf. art. 86 al. 5 OASA). Pour cette raison, l'étranger peut
contester le refus d'approbation (ou l'éventuelle fixation de conditions; cf.
art. 86 al. 1 OASA) dans une procédure de recours idoine auprès du Tribunal
administratif fédéral puis, éventuellement, auprès du Tribunal fédéral. Dans le
cas contraire, c'est-à-dire lorsque le Secrétariat d'Etat approuve l'octroi,
respectivement la prolongation de l'autorisation, sans condition, cette
décision perd son autonomie et "s'intègre" dans la décision cantonale qui
déploie pleinement ses effets. L'approbation par le Secrétariat d'Etat ne
présente ainsi nullement un caractère de décision assortie d'effets durables,
au contraire de la décision cantonale (ATF 143 II 1 consid. 5.3 p. 6 et les
références).
Certes, la procédure d'approbation ne peut intervenir que lorsque l'autorité de
police des étrangers cantonale propose l'octroi d'une autorisation soumise à
approbation, selon les dispositions légales présentées ci-dessus (cf. consid.
3.1). Il ne faut néanmoins pas perdre de vue que la volonté de l'étranger
(respectivement l'objet du litige) reste l'octroi d'une autorisation permettant
de séjourner en Suisse. On constate au demeurant que si l'OASA, respectivement
l'ordonnance du DFJP et l'OLCP listent les cas qui doivent obligatoirement être
soumis au Secrétariat d'Etat pour approbation, aucune disposition ne limite la
cognition de cette autorité et lui interdirait d'entrer en matière sur d'autres
cas qui lui seraient soumis. Au contraire, selon l'art. 85 al. 3 OASA,
l'autorité cantonale compétente en matière d'étranger peut soumettre pour
approbation une décision au Secrétariat d'Etat, afin que celui-ci vérifie si
les conditions prévues par le droit fédéral sont remplies. Cela conduit donc à
reconnaître au Secrétariat d'Etat l'obligation d'examiner les conditions
permettant à l'étranger de demeurer en Suisse, quelle que soit la base légale,
et d'élucider l'ensemble des faits pertinents qui n'auraient pas encore été
retenus par l'autorité cantonale ou qui seraient nouvellement avancés par
l'administré. Puisque le Tribunal administratif fédéral bénéficie d'une pleine
cognition dans cette matière, il ne peut pas non plus, comme en l'espèce,
limiter son examen. Cette solution est en outre justifiée en vue d'éviter des
situations contradictoires entre la procédure cantonale de décision et la
procédure fédérale d'approbation.
3.4.5. En l'espèce, c'est ainsi à juste titre que le Secrétariat d'Etat a
examiné la cause qui lui a été soumise pour approbation par le Service de la
population aussi bien sous l'angle de l'ALCP, que des art. 20 OLCP et 8 CEDH.
Le litige soumis à son approbation était en effet le droit de séjourner en
Suisse pour les deux recourantes, que ce soit grâce à la prolongation de leur
autorisation de séjour UE/AELE, ou à l'octroi d'une autorisation de séjour
fondée sur l'art. 8 CEDH, ou même d'une autorisation de séjour délivrée pour
des motifs importants (art. 20 OLCP). Par conséquent, c'est à tort que le
Tribunal administratif fédéral qui, faut-il le rappeler, bénéficie d'un plein
pouvoir d'examen (cf. consid. 3.4.1 ci-dessus) lorsqu'il statue sur un recours
interjeté contre une décision d'approbation du Secrétariat d'Etat, a limité sa
cognition dans l'arrêt entrepris en refusant d'examiner un éventuel droit à des
autorisations de séjour fondé sur l'ALCP. Dans ces conditions, il se justifie
d'admettre le recours et de renvoyer la cause à l'autorité précédente, afin
qu'elle rende un arrêt complet qui appliquera le droit d'office aux faits de la
cause. A cette occasion, elle déterminera notamment si les recourantes peuvent
prétendre à une autorisation de séjour en application de l'ALCP, en prenant en
compte tous les faits nouveaux pertinents avancés par celles-ci. Partant, il
n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs invoqués par les recourantes.
4.
Sur le vu de ce qui précède, il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 66
al. 1 et 4 LTF). La demande d'assistance judiciaire est sans objet. Les
recourantes ont en outre droit à une indemnité de partie, à charge du
Secrétariat d'Etat (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis et l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 20 août
2019 est annulé. La cause est renvoyée à celui-ci pour nouvelle décision dans
le sens des considérants.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Le Secrétariat d'Etat versera au représentant des recourantes la somme de 2'000
fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
4.
Le présent arrêt est communiqué au représentant des recourantes, au Secrétariat
d'Etat aux migrations, à la Cour VI du Tribunal administratif fédéral et au
Service de la population du canton de Vaud.
Lausanne, le 7 février 2020
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Tissot-Daguette