II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.7/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_7/2019
Urteil vom 14. Oktober 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Zollinger.
Verfahrensbeteiligte
1. A.A.________,
2. B.A.________,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jürg Niklaus, Niklaus
Rechtsanwälte,
gegen
Veterinärdienst des Kantons Luzern.
Gegenstand
Veterinärwesen,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 14.
November 2018 (7H 18 129).
Sachverhalt:
A.
A.A.________ und B.A.________ führen einen Landwirtschaftsbetrieb mit 117
Milchkühen in den Gemeinden B.________ und C.________ (Kanton Luzern). Der
Veterinärdienst des Kantons Luzern führte in den Jahren 2008, 2009, 2012, 2013,
2015 und 2017 mehrere Kontrollen durch, bei denen Mängel in der Tierhaltung
festgestellt wurden. Unter anderem beanstandete der Veterinärdienst eine
unzureichende Wasser- und Futterversorgung der Kälber, unzureichende
Liegeboxen, verschmutzte Ställe und Tiere sowie eine mangelhafte Klauenpflege.
Anlässlich einer unangemeldeten Kontrolle am 7. März 2018 stellte der
Veterinärdienst erneut Mängel in der Tierhaltung fest.
Nachdem A.A.________ bereits mit Strafbefehl vom 19. Mai 2017 wegen
Widerhandlungen gegen das Tierschutz- sowie Tierseuchengesetz verurteilt worden
war, verurteilte die Staatsanwaltschaft des Kantons Luzern mit Strafbefehlen
vom 19. Juli 2018 A.A.________ und B.A.________ je der mehrfachen Widerhandlung
gegen das Tierschutzgesetz. Dabei war unter anderem die fehlende Vorsorgung
ihrer Tiere mit Wasser und Futter jeweils Anlass für die strafrechtlichen
Verurteilungen.
B.
Mit Verfügungen vom 24. Mai 2018 erliess der Veterinärdienst je gegenüber
A.A.________ und B.A.________ diverse Anordnungen. Insbesondere seien bei den
Liegeboxen im Laufstall der Aufzuchttiere die Mindestanforderungen der
Tierschutzgesetzgebung einzuhalten. Ausserdem müsse das Ehepaar A.________ ihre
Anzahl Milchkühe auf 80 beschränken, damit die Mängel bei der Kälberhaltung
behoben werden könnten. Die Einschränkung der Tierhaltung auf 80 Milchkühe
werde auf drei Jahre befristet. Gegen die beiden je an sie gerichteten
Verfügungen vom 24. Mai 2018 erhoben A.A.________ und B.A.________ eine
gemeinsame Beschwerde beim Kantonsgericht Luzern. Mit Urteil vom 14. November
2018 wies das Kantonsgericht die Beschwerde ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gelangen A.A.________
und B.A.________ an das Bundesgericht. Sie beantragen die vollumfängliche
Aufhebung des Urteils vom 14. November 2018 und der Verfügungen des
Veterinärdienstes vom 24. Mai 2018. Eventualiter sei das Urteil vom 14.
November 2018 insoweit aufzuheben, als das Tierhalteverbot auf die Auflage
beschränkt wird, die Beschwerdeführer seien verpflichtet, sämtliche Kälber,
welche älter als 14 Wochen sind, auf andere Betriebe auszulagern, wobei die
Kostenfolgen gemäss Ziff. 5 der Verfügungen vom 24. Mai 2018 entsprechend
anzupassen seien. Subeventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die
Vorinstanz oder an den Veterinärdienst zurückzuweisen.
Die Vorinstanz verzichtet auf eine Stellungnahme und beantragt unter Hinweis
auf die Erwägungen des angefochtenen Urteils die Abweisung der Beschwerde. Der
Veterinärdienst nimmt Stellung und beantragt die Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf eingetreten wird.
Mit Verfügung vom 13. Februar 2019 hat der Abteilungspräsident das Gesuch der
Beschwerdeführer um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.
Die Beschwerdeführer replizieren mit Eingabe vom 22. März 2019, worauf der
Veterinärdienst erneut Stellung nimmt. Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit
und Veterinärwesen (BLV) lässt sich am 3. Juli 2019 vernehmen und beantragt
sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer replizieren mit
Eingabe vom 20. August 2019.
Erwägungen:
1.
1.1. Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG)
eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art.
82 lit. a BGG). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten zulässig, da kein Ausschlussgrund vorliegt (Art. 83 BGG).
1.2. Soweit mit dem Rechtsmittel die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils vom
18. November 2018 verlangt wird, richtet es sich gegen das kantonal
letztinstanzliche (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), verfahrensabschliessende (Art.
90 BGG) Urteil eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG). Die Beschwerdeführer
sind bereits im kantonalen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit
ihren Anträgen nicht durchgedrungen. Ausserdem sind sie durch das angefochtene
Urteil in ihren schutzwürdigen Interessen besonders berührt. Sie sind somit zur
Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist in diesem Umfang einzutreten.
1.3. Nicht Gegenstand des bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahrens bilden
hingegen die Verfügungen vom 24. Mai 2018, deren Aufhebung die Beschwerdeführer
ebenfalls beantragen. Diese wurden durch den vorinstanzlichen Entscheid ersetzt
und gelten inhaltlich als mitangefochten (Devolutiveffekt; vgl. BGE 134 II 142
E. 1.4 S. 144; Urteil 2C_907/2018 vom 2. April 2019 E. 1). Insoweit ist auf die
Beschwerde nicht einzutreten.
2.
2.1. Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt
werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen
an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen
Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - grundsätzlich nur die
geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel
nicht geradezu offensichtlich sind (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.5 S. 144; 133 II
249 E. 1.4.1 S. 254). Der Verletzung von Grundrechten geht das Bundesgericht
nur nach, falls eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend
begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 143 II 283 E. 1.2.2 S. 286;
139 I 229 E. 2.2 S. 232). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit
nach Art. 106 Abs. 2 BGG verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert
anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern
verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (vgl. BGE 143 I 1 E. 1.4
S. 5; 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254).
2.2. Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Der festgestellte
Sachverhalt kann nur erfolgreich gerügt sowie berichtigt oder ergänzt werden,
wenn er offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne
von Art. 95 BGG beruht und die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; Art. 105 Abs. 2 BGG;
vgl. BGE 142 I 135 E. 1.6 S. 144 f.; 140 III 16 E. 1.3.1 S. 17 f.). Rügt die
beschwerdeführende Partei eine offensichtlich unrichtige
Sachverhaltsfeststellung, haben ihre Vorbringen den Anforderungen von Art. 106
Abs. 2 BGG zu genügen (vgl. BGE 139 I 72 E. 9.2.3.6 S. 96; 133 II 249 E. 1.4.3
S. 255; zur qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht vgl. E. 2.1 hiervor).
3.
Die Beschwerdeführer beanstanden die angeordnete Reduktion und zeitlich
befristete Beschränkung der Haltung von 80 Milchkühen. Die Vorinstanz stelle
den zur Beurteilung des angeordneten teilweisen Tierhalteverbots erheblichen
Sachverhalt offensichtlich unrichtig fest (vgl. E. 3.3 hiernach) und missachte
in ihrer Rechtsanwendung den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nach Art. 5
Abs. 2 BV (vgl. E. 3.4 und E. 3.5 hiernach).
3.1. Im Bereich des Tierschutzes erteilt Art. 80 Abs. 1 BV dem Bund eine
umfassende Gesetzgebungskompetenz, die er mit dem Erlass des Tierschutzgesetzes
vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455) wahrgenommen hat.
3.1.1. Nach Art. 23 Abs. 1 TSchG kann die zuständige Behörde gegenüber Personen
Tierhalteverbote aussprechen, die wegen wiederholter oder schwerer
Zuwiderhandlung gegen Vorschriften des Tierschutzgesetzes und seiner
Ausführungserlasse oder gegen Verfügungen bestraft worden sind (lit. a) oder
aus anderen Gründen unfähig sind, Tiere zu halten (lit. b). Unfähigkeit im
Sinne von Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG liegt vor, wenn die betreffende Person
die grundsätzlichen Verhaltensgebote und -verbote des Tierschutzgesetzes nicht
zu befolgen vermag (vgl. Urteile 2C_41/2018 vom 9. August 2019 E. 5.1; 2C_958/
2014 vom 31. März 2015 E. 2.1). Das Verbot der Tierhaltung als solches hat die
Wahrung oder die Wiederherstellung des Tierwohls zum Ziel. Anders als bei der
Bestrafung kommt es nicht auf ein Verschulden des Pflichtigen an, sondern
lediglich auf das Bestehen eines rechtswidrigen Zustands. Die Massnahme
bezweckt nicht die Bestrafung der Tierhalterin oder des Tierhalters, sondern
ist auf den Schutz und die Wiederherstellung der tierschutzrechtlich korrekten
Haltebedingungen ausgerichtet (vgl. Urteile 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E.
2.1; 2C_378/2012 vom 1. November 2012 E. 3.1).
3.1.2. Art. 24 Abs. 1 TSchG verpflichtet die zuständige Behörde, unverzüglich
einzuschreiten, wenn festgestellt wird, dass Tiere vernachlässigt oder unter
völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden. Die Behörde kann die Tiere
vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin oder des Halters an
einem geeigneten Ort unterbringen sowie - wenn nötig - die Tiere verkaufen oder
töten. Durch das Instrument des unverzüglichen Einschreitens gemäss Art. 24
Abs. 1 TschG werden die in Art. 4 TSchG genannten Grundsätze des Tierschutzes
durchgesetzt. Die zuständige Behörde kann eine gesetzeswidrige Situation sofort
beheben, damit das Wohl der Tiere unverzüglich verbessert wird (vgl. Urteil
2C_122/2019 vom 6. Juni 2019 E. 3.2). Sie hat indes jederzeit den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu beachten (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV).
3.2. Die Vorinstanz erwägt, den Beschwerdeführern sei die unbefriedigende
Personal- und Betriebssituation und die damit verbundene mangelhafte
Tierhaltung seit Jahren bekannt gewesen. In den Akten werde zur Genüge
dokumentiert, dass die Vorschriften der Tierschutzgesetzgebung nicht
eingehalten würden und sich die Arbeitsbelastung im Falle der Beschwerdeführer
negativ auf die Haltung der Tiere, ihre Pflege und Betreuung auswirke. Die
Vorschriften des Tierschutzes könnten nicht von sekundärer Bedeutung sein, wenn
die Ressourcen nicht ausreichen würden, um die Verhaltensgebote und
Betreuungsnormen zu erfüllen (vgl. E. 7.3.2 des angefochtenen Urteils).
Nach Auffassung der Vorinstanz stehe bei der Reduktion der Anzahl Milchkühe die
Verringerung von neugeborenen Kälbern im Vordergrund, die eine intensive
Überwachung und Betreuung bräuchten. Die erforderliche Überwachung und
Betreuung würden von den Beschwerdeführern gegenwärtig nicht gewährleistet.
Wenn die verantwortlichen Tierhalter jahrelang nicht bereit seien, den Betrieb
derart zu organisieren, dass die Tierschutzvorschriften eingehalten würden,
könnten sie im Nachhinein nicht verlangen, dass die ihnen persönlich am besten
zusagende Massnahme verfügt werde (vgl. E. 7.4.1 des angefochtenen Urteils).
Die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Reduktion der Anzahl Milchkühe auf das
künftige landwirtschaftliche Gesamteinkommen der Beschwerdeführer lasse sich
laut der Vorinstanz allein gestützt auf die eingereichte Erfolgsrechnung nicht
konkret ermitteln, zumal diese lediglich auf pauschal getroffenen Annahmen
basiere. Entscheidend falle vorliegend ins Gewicht, dass die Betreuung von
knapp 120 Milchkühen für drei Personen zu viel Arbeit bedeute, was durch die
zahlreichen Kontrollen und die Erklärungen der Beschwerdeführer selbst
hinlänglich dokumentiert sei (vgl. E. 7.4.2 des angefochtenen Urteils).
Die Vorinstanz kommt zum Schluss, dass die verfügte Reduktion der Anzahl
Milchkühe geeignet, erforderlich und auch nach Abwägung aller Interessen für
die Beschwerdeführer zumutbar sei (vgl. E. 7.5 des angefochtenen Urteils).
3.3. In sachverhaltlicher Hinsicht beanstanden die Beschwerdeführer, dass die
Vorinstanz die Ausführungen der Beschwerdeführer und des Veterinärdienstes im
Zusammenhang mit den angeblichen Mängeln beim Tierschutz und dem
Kontrollzeitpunkt am 7. März 2018 ausser Acht lasse, sie aber dennoch bei der
Rechtfertigung des angeordneten teilweisen Tierhalteverbots berücksichtige.
Wenn die Vorinstanz argumentiere, der betreffende Sachverhaltskomplex zu den
Mängeln beim Tierschutz könne unbeachtet bleiben, stelle die Vorinstanz den
rechtserheblichen Sachverhalt falsch fest, zumal sie Teile dieses
Sachverhaltskomplexes zur Rechtfertigung des teilweisen Tierhalteverbots
zumindest indirekt heranziehe.
3.3.1. Die Vorinstanz äussert sich in der von den Beschwerdeführern
beanstandeten Erwägung lediglich zum Vorbringen der Beschwerdeführer, sie
hätten den Tieren auf dem Betrieb am 7. März 2018 ausreichend Futter zur
Verfügung gestellt. Nach Auffassung der Vorinstanz kann diesbezüglich offen
bleiben, ob die gegenteiligen Feststellungen des Veterinärdienstes zutreffen
würden oder nicht und auf die entsprechenden Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten brauche nicht weiter eingegangen zu werden (vgl. E. 6.2
des angefochtenen Urteils). In der Folge stellt sie den Sachverhalt umfassend
dar, indem sie auf die über die letzten Jahre durchgeführten Kontrollen und
deren Ergebnisse hinweist (vgl. E. 7.3.1 des angefochtenen Urteils). Im
Weiteren führt sie summarisch die festgestellten Mängel im Rahmen der
Sachverhaltsdarstellung einleitend auf. Hiergegen bringen die Beschwerdeführer
rein appellatorische Kritik vor. Die Vorinstanz stellt sachverhaltlich im
Wesentlichen auf die Feststellungen aus den Kontrollen ab. Weshalb eine erneute
konkrete Nennung der angeblichen Mängel erforderlich sein soll, um die
Massnahme des teilweisen Tierhalteverbots zu rechtfertigen, legen die
Beschwerdeführer nicht in einer den Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG
genügenden Weise dar (vgl. E. 2.2 hiervor). Im Weiteren ergibt sich weder aus
der Beschwerde noch offensichtlich aus dem vorinstanzlichen Urteil, dass die
Vorinstanz den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig festgestellt hätte.
3.3.2. Dasselbe gilt mit Blick auf den Kontrollzeitpunkt des Veterinärdienstes.
Die Beschwerdeführer bringen nicht rechtsgenüglich vor, dass der von der
Vorinstanz als unbedeutsam befundene Kontrollzeitpunkt einen Einfluss auf den
Ausgang des Verfahrens gehabt hätte. Ein solcher Einfluss ist auch nicht ohne
Weiteres ersichtlich. Die Vorinstanz erwähnt den Kontrollzeitpunkt nur im
Zusammenhang mit der Wasser- und Futterversorgung (vgl. E. 6.2 des
angefochtenen Urteils). Weshalb im Lichte der Vielzahl von Kontrollen der
Kontrollzeitpunkt am 7. März 2018 einen Einfluss auf die Rechtfertigung des
angeordneten teilweisen Tierhalteverbots hätte, ergibt sich nicht aus der
Beschwerde. Die Beschwerdeführer genügen auch diesbezüglich nicht den von Art.
106 Abs. 2 BGG gestellten Anforderungen (vgl. E. 2.2 hiervor).
3.4. Nach Auffassung der Beschwerdeführer lässt sich auf den ersten Blick der
Eindruck nicht verwehren, dass eine Reduktion der Anzahl Milchkühe um rund 30 %
geeignet sei, die Arbeitsbelastung der Beschwerdeführer zu reduzieren. Würden
jedoch die Auswirkungen genauer betrachtet, könne festgestellt werden, dass die
Verringerung der Anzahl Milchkühe um 30 % weitreichende betriebliche Folgen
habe, die sich möglicherweise kontraproduktiv auf das durch die Massnahme
verfolgte Ziel der Arbeitsbelastung auswirke. So könnten die Beschwerdeführer
durch die finanziellen Auswirkungen dazu gezwungen werden, den sie
unterstützenden Mitarbeiter zu entlassen oder andere Einsparungen vorzunehmen,
die ihre Arbeitsbelastungen eher noch erhöhen als verringern würden. Folglich
sei die Geeignetheit und Zumutbarkeit des teilweisen Tierhalteverbots in
Zweifel zu ziehen.
3.4.1. Zunächst ist festzuhalten, dass das von den Beschwerdeführern dargelegte
mögliche kontraproduktive Ergebnis der Massnahme ihrer Geeignetheit nicht
entgegensteht. Die Beschwerdeführer sind unter sämtlichen Umständen
verpflichtet, die Vorgaben des Tierschutzes einzuhalten. Es wäre den
Beschwerdeführern offengestanden, bei der bisherigen Anzahl von 117 Milchkühen
eine weitere Arbeitskraft zur Unterstützung beizuziehen. Dies haben die
Beschwerdeführer trotz Kenntnis der unbefriedigenden Personal- und
Betriebssituation und der damit verbundenen mangelhaften Tierhaltung seit
Jahren unterlassen. Wird nunmehr eine Beschränkung auf 80 Milchkühe mit Blick
auf die Erforderlichkeit als mildeste Massnahme verfügt, sind die
Beschwerdeführer weiterhin verpflichtet, den Anforderungen des Tierschutzes
gerecht zu werden. Dies gilt selbst dann, wenn dies aus betrieblichen Gründen
bedeuten würde, die Anzahl Milchkühe von sich aus weiter zu verringern. Die
Geeignetheit des verfügten teilweisen Tierhalteverbots kann daher nicht
lediglich mit einem Hinweis auf das mögliche kontraproduktive Ergebnis der
Massnahme in Zweifel gezogen werden.
3.4.2. Dass eine Beschränkung der Anzahl Milchkühe im Weiteren einen Einfluss
auf den Landwirtschaftsbetrieb haben wird, ist unbestritten. Die daraus
resultierenden finanziellen Folgen sind zwecks Beurteilung der Zumutbarkeit der
Massnahme im Rahmen einer Interessenabwägung bei den privaten Interessen der
Beschwerdeführer zu berücksichtigen.
Eine solche Interessenabwägung hat die Vorinstanz vorgenommen. Sie gelangt
dabei zum Ergebnis, dass die finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der
Beschwerdeführer als Betriebsinhaber und Familieneltern die öffentlichen
Interessen an einer tiergerechten Landwirtschaft nicht überwiegen können (vgl.
E. 7.4.2 des angefochtenen Urteils). Sie stützt sich dabei unter anderem auf
die ständige Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach fehlende wirtschaftliche
Mittel keine Rechtfertigung für die Nichteinhaltung von tierschutzrechtlichen
Vorschriften darstellen (vgl. Urteil 2C_442/2017 vom 1. Februar 2018 E. 5 i.f.;
vgl. auch Urteile 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E. 5.2 i.f.; 2C_635/2011 vom
11. März 2012 E. 3.4). Diese vorinstanzliche Erwägung zu den wirtschaftlichen
Mitteln gilt insbesondere auch für die qualitativen Mindestanforderungen an den
Tierschutz (zu den quantitativen und quantifizierbaren Mindestanforderungen
vgl. Urteil 2C_142/2018 vom 3. August 2018 E. 5.4 i.f.). Gemäss Art. 23 Abs. 1
lit. a TSchG kann die zuständige Behörde gegenüber Personen Tierhalteverbote
aussprechen, die wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen
Vorschriften des Tierschutzgesetzes und seiner Ausführungserlasse bestraft
worden sind (vgl. E. 3.1.1 hiervor). Gegen die Beschwerdeführer liegt eine
solche Verurteilung wegen mehrfacher Zuwiderhandlung gegen das Tierschutzgesetz
vor. Das (teilweise) Tierhalteverbot ist diesbezüglich nicht als zweite
Sanktion zu verstehen. Vielmehr liegt eine enge zeitliche Nähe vor und die
verwaltungsrechtliche Massnahme ergibt sich - gesetzlich vorgesehen - als
direkte Konsequenz aus den strafrechtlichen Verfehlungen (vgl. Art. 23 Abs. 1
lit. a TSchG; vgl. auch Urteile 2C_226/2018 vom 9. Juli 2018 E. 5; 2C_751/2014
vom 23. Februar 2015 E. 5.2 f.; Urteile des EGMR Rivard gegen Schweiz vom 4.
Oktober 2016 N. 23 ff.; Boman gegen Finnland vom 17. Februar 2015 N. 28 ff.;
Kiiveri gegen Finnland vom 10. Februar 2015 N. 29 ff.; Zolotukhin gegen
Russland vom 10. Februar 2009 N. 78 ff.). Anlässlich der Kontrolle vom 7. März
2018 stellte der Veterinärdienst unter anderem fest, dass sich mehrere Kälber
ohne Zugang zu Wasser und ohne Sichtkontakt in Einzelhaltung befanden, ein Kalb
dehydriert war und ein weiteres Kalb angebunden gehalten wurde. Ausserdem lag
ein Kalb verendet in einer Box. Daraus wird deutlich ersichtlich, dass die
öffentlichen Interessen am Tierschutz jene der Beschwerdeführer überwiegen.
Deshalb erscheint das angeordnete teilweise Tierhalteverbot als zumutbar.
3.5. Nach Auffassung der Beschwerdeführer handelt es sich beim teilweisen
Tierhalteverbot nicht um die mildeste Massnahme, weshalb die Erforderlichkeit
der Anordnung nicht gegeben sei. Ein Hinweis, dass auch eine Reduktion der
Anzahl gehaltener Kälber, wie es die Beschwerdeführer vorschlagen, zu dem
beabsichtigten Ziel führe, sei die Tatsache, dass der Veterinärdienst diese
Massnahme nach eigenen Angaben in der Vergangenheit auch schon selbst
vorgeschlagen habe. Der Umstand, dass der Veterinärdienst diese Massnahme zu
einem früheren Zeitpunkt nur vorgeschlagen und nicht angeordnet habe,
berechtige ihn nicht dazu, eine schärfere Massnahme zu verfügen und zu
behaupten, dass diese nun verhältnismässig sei.
Der Auffassung der Beschwerdeführer ist nicht zu folgen. Die Vorinstanz legt
zwar dar, die Beschwerdeführer könnten nicht im Nachhinein verlangen, dass die
ihnen persönlich am besten zusagende Massnahme verfügt werde. Damit gibt sie
indes nicht zu verstehen, dass nicht die mildeste Massnahme anzuordnen ist. Der
Umstand, dass der Veterinärdienst die Verringerung der Anzahl gehaltener Kälber
zu einem früheren Zeitpunkt lediglich vorgeschlagen und nicht angeordnet hat,
steht einer Neubeurteilung der Situation nicht entgegen.
Die Beschwerdeführer machen in diesem Zusammenhang weiter geltend, dass eine
Reduktion der gehaltenen Kälber im Rahmen des von ihnen gestellten
Eventualantrags dazu führen würde, dass die Arbeitsbelastung direkt durch die
reduzierte Betreuungszeit der Kälber verringert werde. Ausserdem führe diese
Massnahme infolge einer optimierten Ausnutzung der Platzverhältnisse auch
indirekt zu einem geringeren Arbeitsaufwand. Die Beschwerdeführer setzen sich
indes nicht ausreichend mit dem vorinstanzlichen Urteil auseinander. Die
Vorinstanz führt insbesondere aus, dass die Reduktion der Anzahl Milchkühe zu
einer Verringerung der Anzahl von neugeborenen Kälbern führe, die eine
intensive Überwachung und Betreuung bräuchten, welche von den Beschwerdeführern
nicht gewährleistet werde. Inwiefern eine Auflage, die die Beschwerdeführer
verpflichtet, sämtliche Kälber, welche älter als 14 Wochen sind, auf andere
Betriebe auszulagern, gleichermassen geeignet ist, ihre Arbeitsbelastung zu
verringern und die Tierschutzbestimmungen einzuhalten, legen die
Beschwerdeführer nicht in erforderlichem Umfang dar. Die Beschwerdeführer
verlangen folglich die Anordnung einer möglicherweise milderen Massnahme, die
aber nicht geeignet ist, einen Zustand herbeizuführen, wie es der Tierschutz
als Minimalvorgabe in der vorliegenden Angelegenheit erfordert. In diesem
Lichte erwägt die Vorinstanz zu Recht, dass nach einer derart langen Zeit der
tierschutzwidrigen und für die Tiere leidvollen Haltung, das teilweise
Tierhalteverbot erforderlich ist, um die festgestellten Missstände zu beheben.
3.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die verfügte Reduktion und zeitlich
befristete Beschränkung auf 80 Milchkühe geeignet, erforderlich und zumutbar im
Sinne des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit nach Art. 5 Abs. 2 BV ist. Das
Vorliegen der weiteren Voraussetzungen für die Anordnung eines teilweisen
Tierhalteverbots sind vorliegend nicht umstritten und das vorinstanzliche
Urteil ist diesbezüglich auch nicht zu beanstanden.
4.
Die Beschwerdeführer bemängeln im Weiteren die Anordnung, dass die Liegeboxen
der Tierschutzgesetzgebung entsprechen müssten. Die Vorinstanz lege die
Tierschutzverordnung fehlerhaft aus, wenn sie die in Ziff. 32 der Tabelle 1 im
Anhang 1 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV; SR 455.1)
aufgeführten Dimensionen in der vorliegenden Angelegenheit anwende.
4.1. Eine Person, die Tiere hält oder betreut, muss sie angemessen nähren,
pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und
Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren (vgl. Art. 6 Abs. 1
TSchG). Art. 8 Abs. 1 TSchV präzisiert hierzu, dass Standplätze, Boxen und
Anbindevorrichtungen derart gestaltet sein müssen, dass sie nicht zu
Verletzungen führen und die Tiere arttypisch stehen, sich hinlegen, ruhen und
aufstehen können. Die Unterkünfte und Gehege für das Halten von Haustieren
müssen den Mindestanforderungen nach dem Anhang 1 der Tierschutzverordnung
entsprechen (vgl. Art. 10 Abs. 1 TSchV; vgl. auch Urteil 2C_142/2018 vom 3.
August 2018 E. 4).
4.2. Die Vorinstanzerwägt, die Liegeboxen für die Jungtiere bis zu 200 kg
müssten gemäss der Tabelle 1 des Anhangs 1 der Tierschutzverordnung wandständig
eine Länge von 160 cm (Ziff. 322) und eine Breite von 70 cm (Ziff. 321)
aufweisen. Die vorgefundenen Liegeboxen mit einer Länge von 120 cm und einer
Breite von 56 cm seien deshalb nicht ausreichend. Aus dem Umstand, dass drei
Tiere stark mit Kot verschmutzt gewesen seien, liege der Schluss nahe, die
Tiere hätten sich nicht in die Liegeboxen, sondern in den Laufgang gelegt. Die
zu kleinen Liegeboxen hätten ein für ihre Art typisches Abliegen und Aufstehen
verhindert. Da die Trennwände zwischen den Liegeboxen bis zur Liegefläche
hinunterreichten, sei auch ein Ausstrecken der Gliedmassen nicht möglich (vgl.
E. 5.1 des angefochtenen Urteils).
Zum Umstand, dass die Tabelle 1 im Anhang 1 der Tierschutzverordnung für Kälber
bis vier Monate keine Mindestanforderungen an deren Liegeboxen vorschreibe -
nach vorinstanzlich vorgetragener Auffassung der Beschwerdeführer mithin keine
Vorschriften vorsehe -, äussert sich die Vorinstanz wie folgt: Welche Bedeutung
dieser Tabelle zukomme, sei eine Auslegungsfrage. Würden die bestimmten
Massangaben und die leeren Spalten für sich allein betrachtet, spreche dies für
den Standpunkt der Beschwerdeführer. Allerdings würde dies heissen, dass für
Kälber gar keine Raumanforderungen zu berücksichtigen wären, was nicht
zutreffen könne. Dass im Betrieb der Beschwerdeführer für die Liegeboxen die
Vorgaben für Jungtiere bis 200 kg zur Anwendung kämen, lasse sich einerseits
damit begründen, dass es sich um Mindestanforderungen handle, welche - gerade
begrifflich - grosszügigere Regeln zwecks Sicherstellung des Tierwohls
erfordern könnten. Andererseits könnten Kälber auch als Jungtiere qualifiziert
werden, unabhängig davon, dass die Tabelle hinsichtlich bestimmter Haltungs-
und Aufenthaltsformen die genannten Tierkategorien einzeln aufführe. Im Betrieb
der Beschwerdeführer habe mehrmals die Aufteilung und der unzureichende Platz
in den Liegeboxen bemängelt werden müssen. Die hier umstrittene Anordnung
sollte den Gesundheitszustand der Tiere verbessern. Im Interesse des
Tierschutzes sei es daher geboten, die Vergrösserung der Liegeboxen
vorzuschreiben, wenn es die konkreten Verhältnisse des Einzelfalls erfordern
würden. Dabei könne offen bleiben, welche Flächenvorgaben aus masslicher Sicht
mit den gesetzlichen Vorschriften noch vereinbar seien. Die Anordnung gründe
auf einer vertretbaren Würdigung der örtlichen Verhältnisse und seien den
Beschwerdeführern zumutbar (vgl. E. 5.3 des angefochtenen Urteils).
4.3. Das BLV nimmt im Rahmen der Vernehmlassung zu den Mindestanforderungen der
Liegeboxen für Kälber wie folgt Stellung: Implizit ergebe sich aus dem Wortlaut
und dem Aufbau des Anhangs die Schlussfolgerung, dass die Tiere ab vier Monaten
in der Tierschutzgesetzgebung nicht als Kälber, sondern als Jungtiere
betrachtet würden. Aus dem Anhang 1 zur Tierschutzverordnung könne nicht
geschlossen werden, dass wenn bei einer Tierart Angaben zu einer bestimmten
Grösse dieser Tierart fehlen, stets die Masse für die nächstgrössere Kategorie
dieser Tierart gelten würden. Es bestünden mehrere Gründe, weshalb der
Verordnungsgeber die Masse für Liegeboxen für Kälber nicht geregelt habe. Ein
Grund liege darin, dass der Bau von Laufställen mit Liegeboxen für Kälber
früher unüblich gewesen sei, da dies aufgrund der tieferen Temperaturen in den
Laufställen nicht als zu bevorzugende Haltungsform beurteilt worden sei. Ein
weiterer Grund sei darin zu sehen, dass der Verordnungsgeber den
Vollzugsbehörden einen gewissen Handlungsspielraum für die Beurteilung des
Einzelfalls habe überlassen wollen. Bei Kälbern bis zu vier Monaten gelte
demnach allein der Grundsatz von Art. 8 Abs. 1 TSchV (vgl. E. 4.1 hiervor).
Wie das BLV weiter ausführt, seien in den letzten zehn Jahren vermehrt
Laufställe mit Liegeboxen für Kälber aufgekommen. Deshalb habe Agroscope als
Kompetenzzentrum des Bundes für landwirtschaftliche Forschung eine
Entscheidungsgrundlage für Neubauten verfasst und darin auch eine Empfehlung
für die Dimensionen der Liegeboxen für Kälber abgegeben. Das BLV erachte diese
Entscheidungsgrundlage von Agroscope grundsätzlich als fachlich richtig. Da im
vorliegenden Fall offenbar auch zwei Jungtiere im Laufstall gehalten worden
seien, falle die Anwendung der Empfehlungen von Agroscope zu den Liegeboxen für
Kälber aber ohnehin ausser Betracht. Sodann bedürfe jeder Einzelfall einer
Beurteilung sämtlicher Umstände im Lichte von Art. 8 Abs. 1 TSchV. Wenn bei
Kontrollen verschmutzte Tiere angetroffen würden, könne dies ein Zeichen dafür
sein, dass sich die Tiere nicht in die Liegeboxen, sondern in den Laufgang
legen würden. Das lasse im Weiteren den Schluss zu, dass die Liegeboxen zu
klein seien und kein für sie arttypisches Abliegen und Aufstehen ermöglichen
würden.
4.4.
4.4.1. Art. 8 Abs. 1 TSchV erlaubt und verlangt in formeller Hinsicht nach
einer einzelfallspezifischen Beurteilung jedes Sachverhalts. In materieller
Hinsicht schreibt die genannte Bestimmung vor, dass Liegeboxen nicht zu klein
sein dürfen, sodass die Tiere arttypisch stehen, sich hinlegen, ruhen und
aufstehen können - mithin ihre Gliedmassen ausstrecken können. In diesem Lichte
ist die vorinstanzliche Auffassung nicht zu beanstanden, wonach der Umstand,
dass drei Tiere stark mit Kot verschmutzt gewesen seien, die Schlussfolgerung
nahelege, die Tiere hätten sich nicht in die Liegeboxen, sondern in den
Laufgang gelegt. Im Betrieb der Beschwerdeführer wurde mehrmals die Aufteilung
und der unzureichende Platz in den Liegeboxen bemängelt. Vor diesem Hintergrund
gelangt die Vorinstanz zu Recht zur Auffassung, dass die Liegeboxen zu klein
sind und damit ein für Kälber und Jungtiere typisches Abliegen und Aufstehen
verhindere.
4.4.2. Für die vorliegende Angelegenheit unerheblich ist, ob Agroscope eine
Entscheidungsgrundlage für Neubauten betreffend die Abmessungen für
Aufstallungssysteme erstellt hat, die es für Kälber unter vier Monaten und
unter 150 kg erlauben würde, die Mindestmasse der Tierschutzverordnung in der
Länge und Breite je um 10 cm zu unterschreiten. Nach dem für das Bundesgericht
verbindlich durch die Vorinstanz festgestellten Sachverhalt weisen die
Liegeboxen der Beschwerdeführer eine Breite von 56 cm und eine Länge von 120 cm
auf (vgl. E. 5.1 des angefochtenen Urteils). Die Vorinstanz weist zwar darauf
hin, dass die Beschwerdeführer eine Breite von 61 cm und eine Länge von 151 cm
- also genau je 1 cm über den Empfehlungen von Agroscope - gemessen haben
wollen. Diese Messung wurde von den Vorinstanzen aber in Zweifel gezogen (vgl.
E. 5.3.4 des angefochtenen Urteils). Wenn die Beschwerdeführer bei den
Dimensionen der Liegeboxen die Auffassung vertreten würden, es liege ein
offensichtlich unrichtig festgestellter Sachverhalt vor, hätten sie im
bundesgerichtlichen Verfahren eine rechtsgenügliche Sachverhaltsrüge vorbringen
müssen (vgl. E. 2.2 hiervor). Jedenfalls besteht für das Bundesgericht
vorliegend keine Veranlassung vom vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt
abzuweichen. Die Entscheidungsgrundlage von Agroscope empfiehlt für Kälber
Liegeboxen mit einer Breite von 60 cm und einer Länge von 150 cm. Aufgrund des
für das Bundesgericht verbindlich festgestellten Sachverhalts ist daher davon
auszugehen, dass die Liegeboxen der Beschwerdeführer nicht nur die von der
Tierschutzverordnung verlangte Breite von 70 cm und Länge von 160 cm für
Jungtiere unterschreiten, sondern auch die Empfehlungen für Kälber von
Agroscope. Folglich erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit der umstrittenen
Verbindlichkeit dieser Entscheidungsgrundlage von Agroscope (zur
Verbindlichkeit von Empfehlungen und Weisungen der Verwaltungsbehörden vgl. BGE
145 V 84 E. 6.1.1 S. 87; 142 V 442 E. 5.2 S. 445 f.; 133 V 257 E. 3.2 S. 258
f.).
4.4.3. Im Weiteren ergibt sich aus dem vorinstanzlich festgestellten
Sachverhalt, dass die Beschwerdeführer Jungtiere gehalten haben (vgl. E. 5.1
des angefochtenen Urteils), für die die dargelegten Mindestvorgaben der
Tierschutzverordnung ohnehin einzuhalten sind (vgl. E. 4.1 f. hiervor). Die
Anwendung der Entscheidungsgrundlage von Agroscope kommt auch deshalb nicht in
Betracht. Selbst wenn sich die vorinstanzliche Begründung in erster Linie mit
Blick auf die von den Beschwerdeführern gehaltenen Kälber liest, bringen die
Beschwerdeführer nicht in einer den Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG
genügenden Weise vor, sie würden keine Jungtiere halten. Ob ein Tierhalteverbot
für Jungtiere mangels masslich genügender Liegeboxen eine alternative Massnahme
darstellen würde, damit die Beschwerdeführer die angeordneten baulichen
Vergrösserungsmassnahmen nicht umsetzen müssten, kann dahingestellt bleiben.
Dies wird von den Beschwerdeführern nicht derart beantragt. Sie wehren sich
bereits gegen die Verringerung der Anzahl Milchkühe, weshalb eine Erweiterung
des Tierhalteverbots auf Jungtiere für sie aus persönlicher Sicht nicht als
eine denkbare alternative Massnahme erscheint.
4.5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die von den Beschwerdeführern dargelegte
Beanstandung der vorinstanzlichen Ansicht im Lichte von Art. 8 Abs. 1 TSchV
unbegründet ist. Die Vorinstanz bestätigte daher zu Recht die vom
Veterinärdienst verfügte Anordnung, die Liegeboxen, in denen sich auch
Jungtiere aufgehalten hatten, müssten den in Ziff. 32 der Tabelle 1 im Anhang 1
der Tierschutzverordnung genannten Dimensionen entsprechen.
5.
Nach dem Dargelegten erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie
abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten wird. Diesem Verfahrensausgang
entsprechend sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art.
66 Abs. 1 BGG). Diese tragen die Kosten zu gleichen Teilen und unter
solidarischer Haftung (Art. 66 Abs. 5 BGG). Parteientschädigungen sind nicht
geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern zu gleichen
Teilen und unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Kantonsgericht Luzern, 4.
Abteilung, und dem Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Oktober 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Zollinger