II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.748/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_748/2019
Sentenza del 21 febbraio 2020
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Seiler, Presidente,
Zünd, De Rossa Gisimundo, Giudice supplente,
Cancelliera Ieronimo Perroud.
Partecipanti al procedimento
A.________ AG,
patrocinata dall'avv. Riccardo Schumacher,
ricorrente,
contro
B.________,
patrocinato dall'avv. Filippo Gianoni,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio dei lavori sussidiati e
degli appalti.
Oggetto
Appalti pubblici (messa a disposizione di sistemi di monitoraggio clinico),
ricorso contro la sentenza emanata il 7 agosto 2019
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2019.88).
Fatti:
A.
Il 13 settembre 2016 B.________ ha indetto un pubblico concorso retto dal
concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo
2001 (CIAP; RL/TI 730.500) e impostato secondo la procedura libera, per
aggiudicare il mandato concernente la messa a disposizione di sistemi di
monitoraggio clinico finalizzato alla costituzione di un partenariato
(Technology partnership) con un'azienda capace di fornire una soluzione di
sorveglianza e monitoraggio dei parametri fisiologici in tempo reale da
applicare in tutte le unità appartenenti all'area critica (FU 73/2016 pag. 8218
segg.). Tra i vari requisiti, il capitolo E (descrizione del progetto) del
Capitolato d'appalto 99.118 - Sistemi di monitoraggio, indicava quanto segue:
"E-3. Situazione di partenza
La soluzione proposta deve poter essere implementata all'interno della
struttura del committente, garantendo almeno la capacità di sorveglianza e le
funzioni in uso presso le nostre strutture."
e poneva in particolare le due condizioni seguenti:
"E-10 4 Monitor da trasporto di base
Il monitor da trasporto di base deve garantire la sorveglianza durante i
trasporti all'interno dell'istituto. Questo può essere ottenuto attraverso il
modulo multi parametrico dotato di uno schermo e di accumulatore che ne
garantisce un'autonomia di almeno 4 ore, oppure essere un'unità separata su cui
installare i moduli paziente.
E-10 5 Monitor da trasporto intensivo
Per gli spostamenti dei pazienti più critici, l'uso del solo modulo multi
parametrico dotato di schermo non è sufficiente, per questo genere di attività
è richiesto un monitor supplementare che deve
- Essere compatibile con i moduli paziente
- Assicurare interfaccia all'utente, attraverso uno schermo a colori di almeno
12"
- Garantire un'autonomia di almeno 4 ore, con il funzionamento di tutti i
parametri."
B.
Entro il termine utile tre offerte, tra cui quella della A.________ AG, di fr.
4'744'069.--, e quella della C.________ AG, di fr. 3'667'939.20.--, sono giunte
a B.________, il quale ha aggiudicato la commessa alla A.________ AG.
Nell'ambito del ricorso interposto da C.________ AG dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo ha poi però riconosciuto di essere incappato in un
errore di valutazione delle offerte in relazione al criterio del prezzo ed ha
aggiudicato la commessa alla C.________ AG con una nuova decisione.
Quest'ultima è stata a sua volta impugnata da A.________ AG dinanzi alla Corte
cantonale, la quale, il 4 dicembre 2018, ha accolto entrambi i ricorsi, ha
annullato le due decisioni e, per una serie di ragioni che non occorre qui
rilevare, ha rinviato gli atti a per una nuova delibera.
Con decisione del 18 gennaio 2019 B.________ ha quindi deliberato la commessa
alla A.________ AG ed escluso nel contempo l'offerta della C.________ AG per il
fatto che il prodotto da lei proposto non rispondeva ai requisiti tecnici
necessari. In particolare non veniva garantita la capacità di sorveglianza e le
funzionalità in uso presso le proprie strutture, dato che il prodotto non
disponeva di un display integrato per il trasporto dei pazienti in grado di
garantire la loro sorveglianza continua durante i frequenti trasferimenti
interni senza far capo a strumenti supplementari.
C.
Contro quest'ultima delibera, la C.________ AG è nuovamente insorta dinanzi al
Tribunale amministrativo cantonale il 14 febbraio 2019, chiedendo che venisse
annullata e che l'appalto le fosse aggiudicato. Contestata la propria
esclusione dal concorso argomentando che le condizioni di gara non prevedevano
l'esigenza di proporre apparecchi dotati di display, essa ha inoltre sostenuto
che l'aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa poiché non sarebbe più stata
in grado di offrire il prodotto offerto, ormai fuori mercato.
Nell'ambito dell'istruttoria B.________ ha difeso la legittimità
dell'estromissione dell'insorgente dalla gara rilevando altresì che la
soluzione da lei proposta non prevedeva nemmeno dispositivi muniti di
accumulatori con l'autonomia di 4 ore esatta dalle regole del concorso.
D.
Con giudizio del 7 agosto 2019, il Tribunale cantonale amministrativo ha
rilevato che le condizioni di gara non annunciavano l'esigenza di proporre
degli apparecchi dotati di display integrati, bensì ammettevano anche sistemi
che assicurassero la sorveglianza tramite un'unità separata. L'assenza di un
display integrato avrebbe quindi tutt'al più potuto incidere negativamente
sulla valutazione tecnica della soluzione proposta, ma non determinarne
l'estromissione dal concorso. La Corte cantonale ha tuttavia confermato la
legittimità dell'estromissione dell'insorgente. Il sistema da lei offerto
disponeva di due batterie con un'autonomia di 3.5 ore ciascuna e la necessità
di sostituire la batteria, seppur senza manovre complesse, dopo 3.5 ore non
permetteva infatti di considerare rispettata l'esigenza di autonomia di 4 ore,
ritenuto che la condizione di gara non lasciava spazio all'apprezzamento della
stazione appaltante. I giudici ticinesi hanno pertanto negato a C.________ AG,
esclusa dalla gara, la legittimazione ad agire contro l'aggiudicazione alla
A.________ AG. Essi hanno però considerato proponibili le sue contestazioni
relative alla durata dell'autonomia dell'accumulatore offerto
dall'aggiudicataria poiché queste riguardavano la decisione di esclusione, che
sarebbe se no risultata discriminatoria. Per ragioni deducibili dal principio
della parità di trattamento, hanno così scartato anche l'offerta
dell'aggiudicataria, la quale aveva proposto un accumulatore con un'autonomia
di sole 3 ore e, in parziale accoglimento del ricorso, hanno annullato la
decisione di aggiudicazione.
E.
Il 9 settembre 2019 la A.________ AG ha presentato al Tribunale federale un
ricorso in materia di diritto pubblico, da trattare in subordine quale ricorso
sussidiario in materia costituzionale, contro la sentenza del Tribunale
cantonale amministrativo. Chiede, previo conferimento dell'effetto sospensivo,
che la stessa sia annullata poiché sostanzialmente arbitraria.
Chiamati ad esprimersi, il Tribunale cantonale amministrativo si è riconfermato
nelle motivazioni e nelle conclusioni del proprio giudizio mentre B.________ ha
sostanzialmente aderito alle argomentazioni della ricorrente.
Con decreto presidenziale del 30 settembre 2019 è stato concesso l'effetto
sospensivo al ricorso nel senso che B.________ è stato invitato ad astenersi
dall'adottare misure di esecuzione della sentenza cantonale fino all'emanazione
del giudizio del Tribunale federale.
Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione di causa la
propria competenza (art. 29 cpv. 1 LTF), nonché l'ammissibilità dei gravami che
gli vengono sottoposti (DTF 144 II 184 consid. 1 pag. 186; 143 IV 85 consid.
1.1 pag. 87 e rispettivi rinvii).
2.
La ricorrente ha presentato un ricorso in materia di diritto pubblico, da
trattare in subordine quale ricorso s ussidiario in materia costituzionale.
2.1. In ambito di commesse pubbliche, il ricorso in materia di diritto pubblico
è ammissibile solo alla duplice condizione che il valore dell'appalto raggiunga
uno di quelli previsti dall'art. 83 lett. f n. 1 LTF e, cumulativamente, che la
fattispecie sollevi una questione di diritto di importanza fondamentale ai
sensi dell'art. 83 lett. f n. 2 LTF (DTF 141 II 353 consid. 1.2. pag. 360 seg.
e riferimenti). Incombe alla parte ricorrente (art. 42 cpv. 2 LTF) dimostrare
l'adempimento di queste due condizioni, pena l'inammissibilità dell'impugnativa
(DTF 141 II 14 consid. 1.2.2.1 pag. 21 e richiami), a meno che la questione di
principio si imponga con evidenza (DTF 141 II 353 consid. 1.2. pag. 360 seg. e
rinvii).
2.2. L'esistenza di una questione di diritto d'importanza fondamentale,
apprezzata in funzione del contenuto della controversia sottoposta al Tribunale
federale, va ammessa in modo restrittivo (DTF 141 II 113 consid. 1.4 pag. 118 e
rinvii). Per ritenere adempiuto il presupposto dell'art. 83 lett. f n. 2 LTF
non basta che il Tribunale federale non si sia mai pronunciato sulla
problematica sottopostagli; occorre piuttosto che il problema giuridico
sollevato sia suscettibile di ripresentarsi in svariati casi analoghi, per cui
la sua soluzione può fungere da riferimento per la prassi. La questione
giuridica aperta o controversa, che deve concernere gli acquisti pubblici (DTF
141 II 113 consid. 1.4.1 pag. 119 e riferimenti; sentenza 2C_6/2016 del 18
luglio 2016 consid. 1.4.1 non pubblicato in DTF 142 II 369), deve inoltre dare
luogo ad un'incertezza qualificata, che richiede in maniera impellente un
chiarimento da parte del Tribunale federale quale autorità giudiziaria suprema
incaricata di assicurare un'interpretazione uniforme del diritto federale (DTF
141 II 113 consid. 1.4.1 pag. 118 seg. e rinvii).
Quando si tratta unicamente di applicare al caso concreto i principi sviluppati
dalla giurisprudenza non si è manifestamente in presenza di una questione di
diritto d'importanza fondamentale (sentenza 2C_6/2016 citata consid. 1.4.1 e
richiami, non pubblicato in DTF 142 II 369). Viceversa può accadere che una
questione già risolta dal Tribunale federale costituisca una questione di
diritto d'importanza fondamentale: ciò è il caso segnatamente quando la
giurisprudenza al riguardo non sia chiara né costante oppure quando essa abbia
dato luogo a molte critiche da parte della dottrina (DTF 141 II 14 consid.
1.2.2.1 pag. 21, 113 consid. 1.4.1 pag. 118 seg.). Determinante è l'importanza
generale dell'elemento litigioso (sentenza 2C_445/2017 del 9 giugno 2017
consid. 2. 3 e rinvii), il quale deve nondimeno avere rilievo anche per il caso
specifico, non dovendo il Tribunale federale pronunciarsi su questioni
giuridiche astratte (DTF 142 II 161 consid. 3 pag. 173; sentenza 2C_409/2015
del 28 settembre 2015 consid. 1.4).
2.3. Nel concreto caso, la questione che la ricorrente sottopone al Tribunale
federale ha il seguente tenore:
"Può l'autorità cantonale di ricorso esprimersi nel merito di un'aggiudicazione
di una commessa pubblica, nonostante abbia confermato l'estromissione della
ricorrente e la conseguente mancanza di legittimazione a ricorrere?"
In sintesi, la ricorrente ritiene che, annullando la delibera del committente a
seguito di un ricorso presentato da un offerente che non avrebbe comunque
potuto legittimamente ambire all'aggiudicazione della commessa, il Tribunale
amministrativo cantonale avrebbe confermato di attenersi da tempo ad una prassi
che non è più conforme alla giurisprudenza resa nella sentenza pubblicata in
DTF 141 II 14, con la quale il Tribunale federale ha stabilito che la
legittimazione a ricorrere degli offerenti scartati presuppone anche la loro
idoneità ad ottenere l'aggiudicazione. Ora, la questione sollevata dalla
ricorrente rileva manifestamente dell'applicazione concreta dei principi
generali sviluppati appunto in quel frangente dal Tribunale federale e con i
quali la prassi si è già ripetutamente confrontata: la loro applicazione ad una
fattispecie particolare dipende in larga parte dal caso specifico e non
richiede un ulteriore chiarimento generale. Non si è invece in presenza di un
caso nel quale la questione di diritto d'importanza fondamentale va ammessa
poiché i motivi per i quali l'autorità precedente si è scientemente discostata
dalla giurisprudenza del Tribunale impongono che questa Corte esamini se detta
prassi debba essere confermata o invalidata (sentenza 2C_286/2019 del 9 aprile
2019 consid. 2.1 in fine con rinvii giurisprudenziali e dottrinali).
2.4. Ne consegue che il ricorso in materia di diritto pubblico risulta
inammissibile, a prescindere dal fatto che la commessa in questione superi
ampiamente i valori soglia fissati dall'art. 83 lett. f n. 1 LTF i quali, per
le commesse di prestazioni di servizi, corrispondono a fr. 230'000.-- (vedasi
art. 6 cpv. 1 lett. b della legge federale sugli acquisti pubblici del 16
dicembre 1994 [LAPub; RS 172.056]).
3.
3.1. Interposto tempestivamente (art. 117 in relazione con l'art. 100 cpv. 1
LTF) contro una decisione finale (art. 117 e art. 90 LTF) pronunciata da
un'autorità cantonale di ultima istanza con natura di tribunale superiore (art.
114 combinato con l'art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF), il gravame è invece
di principio ammissibile quale ricorso sussidiario in materia costituzionale
(art. 113 LTF).
3.2. Giusta l'art. 115 LTF è legittimato a ricorrere chiunque ha partecipato
alla procedura dinanzi all'autorità inferiore o non gliene è stata data la
possibilità (lett. a) e ha un interesse legittimo all'annullamento o alla
modifica della decisione impugnata (lett. b). La ricorrente, che in sede
cantonale si è vista annullare dal Tribunale cantonale amministrativo la
delibera delle opere litigiose, oltre ad aver partecipato alla procedura
dinnanzi all'autorità precedente, è quindi legittimata ad invocare una
violazione del principio del divieto dell'arbitrio (sentenze 2D_6/2019 dell'11
luglio 2019 consid. 1.2 e 2D_21/2018 del 19 febbraio 2019 consid. 2 con rinvii;
JEAN-MAURICE FRÉSARD, in Corboz/Wurzburger/Ferrari/Frésard/Aubry Girardin,
Commentaire de la LTF, 2a ed., 2014, n. 6 segg. all'art. 115).
3.3. Con il ricorso sussidiario in materia costituzionale può venir censurata
solo la violazione dei diritti costituzionali (art. 116 LTF), il cui rispetto
non è esaminato d'ufficio (art. 106 cpv. 2 LTF, a cui rinvia l'art. 117 LTF).
Ciò significa che la parte ricorrente deve spiegare in modo chiaro e
dettagliato, alla luce dei considerandi della sentenza impugnata, quali diritti
costituzionali sarebbero stati violati (DTF 135 III 232 consid. 1.2 pag. 234;
134 I 23 consid. 6.1 pag. 31 seg.; 134 II 244 consid. 2.2 pag. 246 e rispettivi
rinvii). Nell'ambito delle commesse pubbliche può segnatamente essere censurata
un'applicazione arbitraria del diritto degli acquisti pubblici, poiché gli
offerenti hanno un interesse giuridicamente protetto a che la corrispondente
legislazione venga rispettata (DTF 125 II 86 consid. 4 pag. 95 seg.; sentenza
2C_459/2017 del 9 marzo 2018 consid. 2).
4.
4.1. Come illustrato in precedenza, oggetto di disamina è la decisione con la
quale il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso
dell'offerente esclusa, pur avendone constatato la legittima estromissione, ed
ha pronunciato l'annullamento dell'aggiudicazione. In sostanza, la ricorrente
ritiene che la decisione dei giudici cantonali di entrare nel merito delle
censure sollevate dalla concorrente estromessa dalla gara - e quindi non
legittimata ad agire contro l'aggiudicataria - sarebbe arbitraria poiché
costituirebbe una crassa violazione delle regole in materia di determinazione
della legittimazione ricorsuale a livello cantonale ed in particolare la
giurisprudenza chiara stabilita dal Tribunale federale con la DTF 141 II 14 (la
cosiddetta Ceneri-Praxis), la quale, come rileva anche il committente, non
lascerebbe spazio a prassi più generosa come quella coniata dal Tribunale
cantonale amministrativo.
4.2. Conformemente alla prassi, la legittimazione attiva ai sensi dell'art. 48
PA, il cui tenore corrisponde a quello di molte disposizioni di diritto
cantonale processuale (in particolare all'art. 65 cpv. 1 della legge ticinese
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL/TI 165.100]) e
all'art. 89 cpv. 1 LTF, dev'essere riconosciuta a chi ha partecipato al
procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità
di farlo (lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett.
b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione
della stessa (lett. c). L'interesse degno di protezione consiste nel vantaggio
pratico che deriva al ricorrente se vince il ricorso, modificando così
direttamente la propria situazione fattuale o giuridica (DTF 141 II 14 consid.
4.4 pag. 29 seg. e riferimenti; FRANÇOIS BELLANGER, La qualité pour recourir,
in: Le contentieux administratif, 2013, pag. 119 seg.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3aed. 2013, pag.
330 n. 944). Il ricorso non serve pertanto a controllare in astratto la
legalità oggettiva dell'attività dello Stato, bensì piuttosto a procurare un
vantaggio pratico effettivo al ricorrente. Il semplice obiettivo consistente
nel privare la parte avversa di un vantaggio considerato indebito non è
sufficiente per conferire la qualità per ricorrere, se questo obiettivo non è
nel contempo collegato ad un interesse proprio e degno di protezione del
ricorrente (DTF 141 II 14 consid. 4.4 e 4.5 pag. 29 seg. con rinvii alla
dottrina). Il confine rispetto all'actio popularis o alla procedura di denuncia
all'autorità di vigilanza, che non conferisce al segnalante la qualità di
parte, va tracciato secondo buon senso e in maniera pragmatica,
specificatamente per ogni ambito giuridico (DTF 139 II 279 consid. 2.2 e 2.3
pag. 282 seg.). Così, ad esempio, in materia di diritto della concorrenza,
questa Corte ha stabilito che il ricorso di un concorrente è ammissibile nella
misura in cui egli faccia valere che altri concorrenti abbiano beneficiato di
privilegi, ritenuto che il mero interesse generale dei concorrenti
all'applicazione corretta delle disposizioni legali nei confronti di tutti gli
attori economici, in assenza di disposizioni protettrici speciali, non fonda
alcuna legittimazione a ricorrere, in particolare non a favore del concorrente
che si preoccupa di impedire che un terzo possa accedere ai vantaggi di cui lui
stesso beneficia (DTF 139 II 328 consid. 3.3 e 3.4 pag. 333 seg. e richiami).
4.3. Trattandosi della legittimazione ricorsuale dei concorrenti nelle
procedure di appalto, nella DTF 141 II 14 segg., cui fanno riferimento anche la
ricorrente e la committente, il Tribunale federale ha stabilito che un
offerente estromesso dalla gara non ha un interesse degno di protezione a
ricorrere se, in caso di accoglimento del suo ricorso, non può vedersi
attribuire la commessa. Altrimenti detto se l'offerente estromesso non ha
un'effettiva possibilità di ottenere la commessa - quesito che dev'essere
esaminato prima di ammettere la qualità per agire (DTF 141 II 14 consid. 4.8
pag. 33) - egli non è legittimato ad impugnare l'aggiudicazione a favore di un
altro concorrente né a chiedere che la delibera avvenga in suo favore (DTF 141
II 14 consid. 4.7 pag. 31 segg. e consid. 5.1 pag. 33 seg.). La legittimazione
ricorsuale gli viene invece riconosciuta se domanda che venga indetto un nuovo
concorso, dopo che la procedura sia stata invalidata. In tale caso egli può
infatti partecipare al nuovo concorso e presentare una nuova offerta e possiede
quindi un'effettiva possibilità di ottenere la commessa (DTF 141 II 14 consid.
4.7 pag. 31 segg.).
Condivisa da una parte della dottrina (vedasi LUKAS WIDMER, in ZBl 2015 pag.
263 segg.), la DTF 141 II 14 è invece criticata da altri autori (cfr. MARTIN
BEYELER, in: BR/DC 4/2015 pag. 215 segg., appoggiato da PETER RECHSTEINER, Zwei
Zuschläge der Alp-Transit Gotthard AG und ein Bundesgerichtsentscheid [BGE 141
II 14] mit grossen Folgen, in: Juristische Festschrift zur Eröffnung des
Gotthard-Basistunnels 2016, 2016, pag. 115 segg. nonché pag. 131). Sapere se
queste critiche siano fondate o meno è una questione che può rimanere aperta in
questa sede. In effetti, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente,
supportata dall'ente aggiudicatore, il ragionamento dei giudici cantonali non
può essere considerato né arbitrario né in contrasto con la giurisprudenza
nella DTF 141 II 14, per le seguenti ragioni.
4.4. Innanzitutto, va sottolineato che il Tribunale cantonale amministrativo
(cfr. sentenza impugnata pag. 6 consid. 1.1) ha rilevato che la ricorrente era
senz'altro legittimata a contestare la sua estromissione dalla procedura,
mentre la facoltà di contestare l'aggiudicazione della commessa all'altro
concorrente avrebbe potuto esserle "riconosciuta solo in caso di accoglimento
del ricorso diretto contro la decisione di esclusione (...) ", dimostrando così
di attenersi al principio instaurato dalla cosiddetta Ceneri-Praxis. Se poi i
giudici ticinesi hanno decretato anche l'estromissione dell'aggiudicataria dal
concorso, è perché, applicando il principio fondamentale della parità di
trattamento (art. 8 Cost. fed.) che caratterizza anche il diritto delle
commesse pubbliche, hanno constatato che, a quelle condizioni, la decisione di
esclusione (e non quella di aggiudicazione) sarebbe per finire risultata
discriminatoria, ritenuto che nemmeno l'aggiudicataria aveva rispettato le
specifiche tecniche in relazione all'autonomia della batteria dei monitor. È
del resto indiscutibile che l'adempimento della precisa condizione tecnica di
gara non lasciava spazio all'apprezzamento del committente (cfr. sentenza
impugnata pag. 9 consid. 4.2) e che, trattandosi di apparecchi destinati alle
unità ospedaliere appartenenti all'area critica (medicina intensiva, urgenze,
ecc.), un'aggiudicazione conforme alle specifiche tecniche richieste nel bando
rispondeva ad un interesse pubblico che non poteva certamente essere ignorato
dall'istanza precedente.
4.5. Nell'apprezzamento globale della soluzione difesa dai giudici cantonali,
va infine tenuto in considerazione anche il fatto che in definitiva
l'esclusione della C.________ AG è stata pronunciata sulla base di un argomento
- l'insufficiente autonomia delle batterie dei monitor - che la qui ricorrente
aveva sollevato nelle proprie determinazioni (cfr. risposta del 14 marzo 2019
pag. 5 seg.; duplica del 3 maggio 2019 pag. 6 seg.; sentenza impugnata pag. 9).
Ora, pretendere che il Tribunale cantonale amministrativo consideri tale motivo
di esclusione soltanto per l'offerente estromesso, senza lasciarselo imputare
dopo averlo lei stessa censurato, è un comportamento che contrasta palesemente
con il principio della buona fede processuale e che la Corte cantonale non
avrebbe comunque potuto tutelare.
4.6. Da quel che precede, discende che la decisione impugnata non appare
manifestamente insostenibile, né gravemente lesiva di una norma o di un
principio giuridico indiscusso, in particolare della giurisprudenza instaurata
con la DTF 141 II 14 e, di conseguenza, arbitraria. Al contrario,
l'argomentazione della Corte cantonale è del tutto difendibile, per cui le
censure formulate dalla ricorrente vanno quindi respinte.
5.
Visto quanto precede il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile,
mentre il ricorso sussidiario in materia costituzionale dev'essere respinto. Le
spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano
ripetibili ad autorità vincenti (art. 68 cpv. 3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile.
2.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è respinto.
3.
Le spese giudiziarie di fr. 8'500.-- sono poste a carico della ricorrente.
4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Dipartimento del territorio,
Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti, e al Tribunale amministrativo
del Cantone Ticino.
Losanna, 21 febbraio 2020
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Seiler
La Cancelliera: Ieronimo Perroud