II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.502/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_502/2019
Urteil vom 30. Oktober 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiberin Ivanov.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch B.________,
gegen
Pädagogische Hochschule Zürich.
Gegenstand
Nichtbestehen des Praktikums und Ausschluss vom Studium,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4.
Abteilung, vom 5. April 2019 (VB.2018.00677).
Sachverhalt:
A.
Mit Schreiben vom 26. Oktober 2017 teilte die Pädagogische Hochschule Zürich
(PHZH; nachfolgend: Pädagogische Hochschule) A.________ mit, dass sie die
Wiederholung des Praktikums 1 nicht bestanden habe und deshalb vom Studiengang
Primarstufe H16 abgewiesen werde.
B.
Einen dagegen erhobenen Rekurs von A.________ wies die Rekurskommission der
Zürcher Hochschulen mit Beschluss vom 18. September 2018 ab, soweit sie darauf
eintrat. Mit Urteil vom 5. April 2019 wies das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich, 4. Abteilung, eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde ab.
C.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts erhebt A.________ mit Eingabe vom 27.
Mai 2019 (Postaufgabe) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und
eventualiter subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht. Sie
beantragt, der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 5. April 2019 und die
Verfügung der Pädagogischen Hochschule vom 26. Oktober 2017 seien aufzuheben,
der Beschwerdeführerin sei der Nachweis des Praktikums 1 zu erteilen und sie
sei weiterhin zum Studium an der Pädagogischen Hochschule Zürich zuzulassen.
Subeventualiter seien die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht die Beschwerdeführerin um Gewährung
der unentgeltlichen Rechtspflege. Nach entsprechender Aufforderung des
Bundesgerichts hat sie den Erhebungsbogen für die unentgeltliche Rechtspflege
inklusive Beilagen mit Eingabe vom 19. Juni 2019 eingereicht.
Am 25. Juni 2019 teilte das Bundesgericht der Beschwerdeführerin mit, dass von
der Einforderung des Kostenvorschusses einstweilen abgesehen und über das
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege später entschieden werde.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und die Pädagogische Hochschule
Zürich schliessen in ihren Vernehmlassungen auf Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführerin hat mit Eingabe vom 5. September 2019 repliziert.
Erwägungen:
1.
1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit bzw. die Zulässigkeit und Art
eines Rechtsmittels von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 BGG; BGE
138 I 475 E. 1 S. 476; 133 I 185 E. 2 S. 188).
1.2. Angefochten ist ein verfahrensabschliessender Entscheid einer letzten
kantonalen Instanz betreffend den Ausschluss einer Studentin vom Studium und
somit in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a, Art. 86
Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Gemäss Art. 83 lit. t BGG ist die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das
Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den
Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Diese
Ausschlussbestimmung zielt einerseits auf Prüfungsergebnisse im eigentlichen
Sinn ab und ist zusätzlich anwendbar auf alle Entscheide, die auf einer
Bewertung der intellektuellen oder physischen Fähigkeiten eines Kandidaten
beruhen (vgl. BGE 136 I 229 E. 1 S. 231; 136 II 61 E. 1.1.1 S. 63; Urteil
2C_577/2009 vom 6. Januar 2010 E. 1.1). Sie findet auch Anwendung auf
Entscheide über den Ausschluss vom Studium, sofern diese auf einer
Fähigkeitsbewertung im obigen Sinne beruhen (Urteile 2C_245/2015 vom 22. März
2015 E. 3.1; 2D_6/2013 vom 19. Juni 2013 E. 1.1). Dies trifft vorliegend zu, da
die Beschwerdeführerin aufgrund des zweimaligen Nichtbestehens eines
Berufspraktikums vom Studiengang Primarstufe H16 an der Pädagogischen
Hochschule ausgeschlossen wurde (vgl. auch E. 4.1 des angefochtenen Urteils).
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich somit als
unzulässig. In Frage kommt einzig die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art.
113 ff. BGG).
1.3. Zur Verfassungsbeschwerde ist gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung
oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b). Die in Art. 115 lit. a
BGG genannte Voraussetzung ist erfüllt. Die Beschwerdeführerin, die wegen
zweimaligen Nichtbestehens eines Praktikums vom Studium ausgeschlossen wurde,
verfügt über ein rechtlich geschütztes Interesse an der Überprüfung des dem
Ausschluss zugrunde liegenden Entscheids, weil sie bei Bestehen des Praktikums
einen Anspruch auf Fortsetzung der Ausbildung gehabt hätte.
1.4. Im Übrigen wurde die Beschwerde form- und fristgerecht eingereicht, so
dass darauf - vorbehältlich E. 1.5 hiernach - einzutreten ist (Art. 42, Art.
117 i.V.m. Art. 100 Abs. 1 und Art. 46 Abs. 1 lit. a BGG).
1.5. Anfechtungsobjekt des bundesgerichtlichen Verfahrens kann nur das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 5. April 2019 sein (Art. 86 Abs.
1 lit. d BGG). Soweit in der Beschwerde die Aufhebung der Verfügung der
Pädagogischen Hochschule Zürich vom 26. Oktober 2017 beantragt wird, ist darauf
nicht einzutreten. Diese Verfügung wurde durch das Urteil des
Verwaltungsgerichts ersetzt (Devolutiveffekt). Sie gilt als inhaltlich
mitangefochten, kann aber vor Bundesgericht nicht eigenständig beanstandet
werden (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; Urteil 2C_204/2015 vom 21. Juli 2015 E.
1.2).
2.
2.1. Mit der Verfassungsbeschwerde kann nur die Verletzung verfassungsmässiger
Rechte gerügt werden (Art. 116 BGG), wobei eine entsprechende Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und begründet werden muss (Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs.
2 BGG). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des
angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern die angerufenen Rechte verletzt
worden sind (qualifizierte Rügepflicht, vgl. BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372; 136
I 229 E. 4.1 S. 235).
2.2. Für das Bundesgericht massgebend ist der Sachverhalt, den die Vorinstanz
festgestellt hat. Die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz kann es von Amtes
wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne
von Art. 116 BGG beruht (vgl. Art. 118 BGG).
3.
Die Beschwerdeführerin rügt in verschiedener Hinsicht eine Verletzung ihres
rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV). Sie macht zunächst geltend, die
vorinstanzliche Begründung sei nicht nachvollziehbar und weise offensichtliche
Mängel auf, da sie auf sachfremden Kriterien beruhe und nicht berücksichtige,
dass sich die Beschwerdeführerin noch am Anfang der Ausbildung befunden habe.
Zudem habe die Vorinstanz die positiven Ausführungen in Bezug auf die Leistung
der Beschwerdeführerin zu wenig berücksichtigt. Ferner behauptet sie, die
Vorinstanz habe ihre Ausführungen in Bezug auf die Gesetzesdelegation und die
Gewaltenteilung nicht beachtet. Eine weitere Verletzung ihres Anspruchs auf
rechtliches Gehörs erblickt sie schliesslich im Umstand, dass ihr Antrag auf
mündliche Befragung der drei Expertinnen, die die Beurteilung des strittigen
Praktikums vorgenommen haben, abgewiesen worden sei.
3.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die
Behörde die rechtserheblichen Vorbringen der Parteien tatsächlich hört,
ernsthaft prüft und bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigt (BGE 136
I 184 E. 2.2.1 S. 188; 134 I 83 E. 4.1 S. 88). Daraus folgt auch die Pflicht
der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht erforderlich, dass
sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für
den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst
sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft
geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen
kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden,
von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid
stützt (BGE 142 II 49 E. 9.2 S. 65; 137 II 266 E. 3.2 S. 270; 136 I 229 E. 5.2
S. 236). Ferner gewährt der Anspruch auf rechtliches Gehör den Parteien das
Recht, mit rechtzeitig und formrichtig angebotenen erheblichen Beweismitteln
gehört zu werden (BGE 134 I 140 E. 5.3 S. 148; 129 II 497 E. 2.2 S. 504 f.).
Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn ein Gericht darauf
verzichtet, beantragte Beweise abzunehmen, weil es aufgrund bereits
abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in
vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236; 134
I 140 E. 5.3 S. 148; Urteil 2C_272/2016 vom 28. April 2016 E. 2.2).
3.2. Die Vorinstanz hat sich inhaltlich ausführlich mit der Beschwerde
auseinandergesetzt. Dabei hat sie insbesondere die Praxisberichte und die
Rückmeldungen der drei Expertinnen sowie das Auswertungsgespräch vom 20.
September 2017 berücksichtigt. Sie hat ausgeführt, die Auffassung der
Pädagogischen Hochschule, wonach die Beschwerdeführerin im
Wiederholungspraktikum die Mängel in den Kompetenzbereichen Kommunikation,
Belastbarkeit und Reflexion nicht in einem stabilen und genügenden Mass habe
verbessern können, entspreche den Einschätzungen und Beobachtungen der
Expertinnen in ihren Fachberichten. Gemäss dem Bericht der Fachlehrperson habe
die Beschwerdeführerin ihre persönlichen Ziele (nämlich durch Worte und Gestik
mehr Emotionen zu zeigen, nicht monoton zu sprechen, die Stimmlage zu wechseln
und wichtige Anweisungen zu betonen) nur teilweise erreicht. Insbesondere müsse
sie mehr Eigeninitiative entwickeln, sich eigene Ideen für den Unterricht
suchen, bestimmter auftreten, betonen, was ihr wichtig sei, Anweisungen
deutlich und langsam erklären und sich vergewissern, dass die Schüler diese
Anweisungen verstanden hätten. Ferner müsse sie mehr Präsenz markieren, mehr
Humor, Empathie und Wertschätzung gegenüber den Schülern zeigen (vgl. E. 4.5.2
des angefochtenen Urteils).
Die Mentorin der Beschwerdeführerin habe in ihrem Bericht festgehalten, die
Beschwerdeführerin versuche, ihre Stimme mehr zu modulieren, ihrem Gesicht mehr
Mimik zu verleihen und auf die Schüler zuzugehen. Der Beschwerdeführerin
gelinge es trotz gewisser Verbesserungen aber noch nicht, Sachverhalte in eine
logische Abfolge zu bringen, Zusammenhänge aufzuzeigen und zielorientiert
vorzugehen. In den besuchten Lektionen habe sie die Ziele, den Überblick zu
behalten und konstant handlungsfähig zu bleiben, nicht erreicht. Die Reflexion
sei nach wie vor oberflächlich, was das Ableiten von Konsequenzen und deren
Umsetzung stark erschwere (vgl. E. 4.5.3 des angefochtenen Urteils). Auch die
dritte Expertin sei zum Schluss gekommen, die Beschwerdeführerin habe ihre
persönlichen Ziele nur partiell erreicht. Teilweise fehlten ihr die Ideen, wie
sie anders mit den "Knackpunkten" des Unterrichts umgehen könne, beispielsweise
beim Erklären oder Anleiten (vgl. E. 4.5.4 des angefochtenen Urteils).
Entgegen den Behauptungen der Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz auch die
positiven Beobachtungen der Expertinnen bzw. die festgestellten Fortschritte
berücksichtigt. Sie ist jedoch zum Schluss gekommen, dass die drei Fachpersonen
jeweils hinsichtlich mehrerer Kompetenzbereiche zu einer negativen Einschätzung
gelangt seien und die Fortschritte als zu gering erachtet hätten. Schliesslich
ist die Vorinstanz gestützt auf das Protokoll des Auswertungsgesprächs zum
Schluss gelangt, der Ausbildungsstand und die Kompetenzen der
Beschwerdeführerin seien angemessen berücksichtigt worden (vgl. E. 4.5 und 4.6
des angefochtenen Urteils).
Es ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht seinen Entscheid in
nachvollziehbarer Weise begründet hat. Die Beschwerdeführerin war auch in der
Lage, diesen anzufechten. Sodann gelingt es ihr nicht aufzuzeigen, dass die
vorinstanzliche Begründung und Beweiswürdigung auf sachfremden Kriterien beruht
oder unhaltbar ist. Insbesondere ist weder ersichtlich noch wird von der
Beschwerdeführerin nachvollziehbar dargetan, weshalb Kriterien wie Stimmlage,
Mimik oder Reflexion des eigenen Handelns für die Beurteilung ihrer Kompetenzen
in den Bereichen Kommunikation, Belastbarkeit und Reflexion sachfremd sein
sollen. Im Übrigen beschränkt sie sich hauptsächlich darauf, zu behaupten, die
Ausführungen des Verwaltungsgerichts seien nicht nachvollziehbar bzw.
willkürlich. Eine Verletzung der Begründungspflicht als Teilgehalt des
rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) liegt somit nicht vor. Soweit die
Beschwerdeführerin ausserhalb einer Gehörsverletzung Willkürrügen erheben will,
sind ihre Ausführungen nicht genügend substantiiert (vgl. E. 2.1 hiervor).
3.3. Dem angefochtenen Urteil kann entnommen werden, dass das
Verwaltungsgericht sich mit der Gesetzmässigkeit der angefochtenen Verfügung
zumindest summarisch auseinandergesetzt hat (vgl. E. 4.3 des angefochtenen
Urteils). In der im bundesgerichtlichen Verfahren eingereichten Stellungnahme
hat es seine diesbezüglichen Erwägungen sodann präzisiert. Die
Beschwerdeführerin konnte sich anschliessend im Rahmen der Replik dazu äussern.
Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin liegt daher auch
in dieser Hinsicht nicht vor.
3.4. Nicht zu beanstanden ist schliesslich der Umstand, dass die Vorinstanz auf
eine mündliche Befragung der drei Expertinnen verzichtet hat. Das
Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil dargelegt, dass der Sachverhalt
rechtsgenüglich abgeklärt worden sei und für die Abnahme weiterer Beweise kein
Anlass bestanden habe (vgl. E. 2.4 des angefochtenen Urteils). Insbesondere
lagen dem Gericht die schriftlichen Berichte der Expertinnen vor. Vorliegend
ist weder ersichtlich noch dargetan, welchen wesentlichen Beitrag an der
Entscheidfindung eine mündliche Befragung der drei Expertinnen geleistet hätte.
Die Vorinstanz durfte somit ohne Willkür annehmen, dass ihre Überzeugung durch
Befragungen der Fachpersonen nicht geändert würde. Eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin liegt nicht vor (vgl. E. 3.1
hiervor).
4.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Verfügung der Pädagogischen Hochschule
vom 26. Oktober 2017 sei nichtig, weil sie auf keiner genügenden gesetzlichen
Grundlage beruhe und daher das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs.1 BV) sowie den
Grundsatz der Gewaltenteilung verletze. Sie macht in diesem Zusammenhang auch
eine Verletzung des Rechts auf Bildung gemäss Art. 14 der Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; LS 101) geltend.
4.1. Vorab ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die Nichtigkeit der strittigen
Verfügung geprüft und verneint hat (vgl. E. 3 des angefochtenen Urteils). Wie
das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, wird die Nichtigkeit einer Verfügung
nach der sogenannten Evidenztheorie nur ausnahmsweise angenommen, wenn der ihr
anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht
erkennbar ist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht
ernsthaft gefährdet wird (vgl. E. 3.2 des angefochtenen Urteils; vgl. BGE 138
II 501 E. 3.1 S. 503; 129 I 361 E. 2.1 S. 363 f.; Urteil 1C_423/2012 vom 15.
März 2013 E. 2.5, nicht publ. in: BGE 139 II 134). Als Nichtigkeitsgründe
fallen hauptsächlich die funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer
Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 137 I 273 E. 3.1
S. 275 mit zahlreichen Hinweisen). Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der
Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar (vgl. BGE 138 II 501 E. 3.1 S. 503;
Urteil 2C_387/2018 vom 18. Dezember 2018 E. 3.2). Wie nachstehend zu zeigen
sein wird, beruht die strittige Verfügung auf einer genügenden gesetzlichen
Grundlage (vgl. E. 4.3 hiernach). Es kann daher offen bleiben, ob eine
Verletzung des Legalitätsprinzips überhaupt zur Nichtigkeit der Verfügung
geführt hätte (vgl. auch Urteil 2C_804/2018 vom 11. März 2019 E. 3).
4.2. Das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) stellt ausserhalb des
Abgaberechts und des Strafrechts kein verfassungsmässiges Recht, sondern ein
Verfassungsprinzip dar (vgl. Urteil 2C_578/2018 vom 4. Februar 2019 E. 4.1).
Als solches kann es im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde nicht selbständig,
sondern nur im Zusammenhang unter anderem mit der Verletzung des Grundsatzes
der Gewaltenteilung oder eines speziellen Grundrechts gerügt werden (BGE 134 I
322 E. 2.1 S. 326; 129 I 161 E. 2.1 S. 163; Urteil 1D_4/2016 vom 4. Mai 2017 E.
1.3.2). Die Beschwerdeführerin beruft sich auf das Legalitätsprinzip im
Zusammenhang mit der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung sowie des
Rechts auf Bildung gemäss Art. 14 KV/ZH, so dass ihre Rüge im Rahmen der
subsidiären Verfassungsbeschwerde zulässig ist.
4.3.
4.3.1. Die Delegation von Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder an
ein anderes Organ ist nach der Rechtsprechung zulässig, wenn sie in einem
formellen Gesetz enthalten ist, durch das kantonale Recht nicht ausgeschlossen
wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge
der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen
schwerwiegend berührt wird (vgl. BGE 134 I 322 E. 2.4 S. 327; 128 I 113 E. 3c
S. 122; Urteil 2C_923/2014 vom 22. April 2016 E. 7).
4.3.2. Nach Art. 38 Abs. 1 KV/ZH werden alle wichtigen Rechtssätze des
kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen. Eine nicht abschliessende
Aufzählung der wichtigen Bereiche findet sich in Art. 38 Abs. 1 lit. a-h KV/ZH.
Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über die Einschränkung
verfassungsmässiger Rechte (lit. b). Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich
solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen
(Art. 38 Abs. 2 KV/ZH). Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden
Verordnungen erlassen können (Art. 38 Abs. 3 KV/ZH).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus dem Grundsatz der
Gewaltentrennung, dass wichtige bildungs- und hochschulpolitische Entscheide
wie die Einführung von Zulassungsbeschränkungen zumindest in den Grundzügen auf
der Stufe des formellen Gesetzes getroffen werden müssen (BGE 125 I 173 E. 4a
S. 176).
Die Pädagogische Hochschule Zürich ist eine vom Kanton Zürich geführte
staatliche Fachhochschule (vgl. § 3 Abs. 1 lit. c des Fachhochschulgesetzes des
Kantons Zürich vom 2. April 2007 [FaHG/ZH; LS 414.10]). Gemäss § 10 Abs. 1 FaHG
/ZH ist der Fachhochschulrat oberstes Organ der Zürcher Fachhochschulen. Nach
Abs. 3 lit. c dieser Bestimmung erlässt er die Prüfungs- und
Promotionsordnungen. Hinsichtlich des Aufbaus des Studiums sieht § 9 Abs. 2 des
Gesetzes vom 25. Oktober 1999 des Kantons Zürich über die Pädagogische
Hochschule (PHG/ZH; LS 414.41) vor, dass dieses eine schulpraktische Ausbildung
umfasst und eine Eignungsbeurteilung gewährleistet. Es gliedert sich in
Ausbildungsblöcke mit Zwischenabschlüssen. Gestützt auf § 10 Abs. 3 lit. c FaHG
/ZH hat der Fachhochschulrat das Reglement über die Prüfungen an der
Pädagogischen Hochschule Zürich vom 27. Oktober 2009 (LS 414.414; nachfolgend:
Prüfungsreglement PHZH) erlassen. § 7 Abs. 2 des Prüfungsreglements PHZH sieht
vor, dass wer ein Praktikum in der berufspraktischen Ausbildung bei der
Wiederholung nicht besteht, vom entsprechenden Studiengang definitiv abgewiesen
wird.
4.3.3. Es ergibt sich, dass mit § 10 Abs. 3 lit. c FaHG/ZH eine
formell-gesetzliche Grundlage für die Delegation der Prüfungsordnung an den
Fachhochschulrat besteht, die auf eine bestimmte Materie beschränkt ist. Es ist
nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht dargetan,
inwiefern eine Delegation an den Fachhochschulrat nicht zulässig sein soll bzw.
Art. 38 KV/ZH eine solche Delegation verbieten würde. Wie die Vorinstanz zu
Recht ausführt, handelt es sich bei der Prüfungsordnung einer Fachhochschule
nicht um wichtige, dem Gesetzgeber vorbehaltene Bestimmungen.
Soweit die Beschwerdeführerin behauptet, der Ausschluss vom Studium greife in
ihr Recht auf Bildung nach Art. 14 KV/ZH ein, genügen ihre Ausführungen den
Anforderungen an eine Verfassungsrüge nicht (Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2
BGG und E. 2.1 hiervor), so dass darauf nicht weiter einzugehen ist. Im Übrigen
hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit Art. 19 BV festgehalten, dass diese
Bestimmung lediglich den Grundschulunterricht garantiert und keinen Anspruch
auf Zulassung zu einem spezifischen Studiengang verleiht (vgl. Urteil 2C_728/
2018 vom 30. Januar 2019 E. 2.4.1 mit Hinweisen). Es wäre an der
Beschwerdeführerin gelegen, substantiiert aufzuzeigen, inwiefern Art. 14 KV/ZH
über Art. 19 BV hinausgehende Ansprüche einräumt.
Das Argument der Beschwerdeführerin, wonach das formelle Gesetz die Grundzüge
der Regelung hätte enthalten müssen, greift nicht: Wie bereits dargelegt, ist
der Aufbau des Studiums namentlich in § 9 PHG/ZH und somit in einem formellen
Gesetz festgelegt (vgl. E. 4.3.2 hiervor). Im Übrigen hat die
formell-gesetzliche Regelung in Fällen, in welchen die Adressaten in einer
besonders engen Beziehung zum Staat stehen (sogenanntes Sonderstatuts- oder
besonderes Rechtsverhältnis), nicht bis in alle Details zu gehen, sondern darf
der Natur des Rechtsverhältnisses entsprechend weiter gefasst sein; namentlich
darf die Regelung der Einzelheiten an Exekutivorgane delegiert werden (vgl. BGE
135 I 79 E. 6.2 S. 85). Das Argument der Beschwerdeführerin, wonach sich der
Studienausschluss nicht auf der in der strittigen Verfügung der Pädagogischen
Hochschule angegebenen Richtlinie des Prorektorats zu den Leistungsnachweisen
an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom 17. November 2009 stützen liesse,
hat die Vorinstanz im Übrigen als begründet erachtet. Allerdings hielt sie zu
Recht fest, dass mit § 7 Abs. 2 Prüfungsreglement PHZH ohnehin eine genügende
gesetzliche Grundlage für den Studienausschluss bestehe.
Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich behauptet, das PHG/ZH sehe keinen
Ausschluss vom Studium aufgrund einer "Eignungsbeurteilung", was dem
Gewaltenteilungsprinzip sowie übergeordnetem Recht widerspreche, sind ihre
Ausführungen nicht genügend substantiiert. Insbesondere vermag sie nicht
darzulegen, worin die behauptete Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips
bestehen soll.
5.
Die Beschwerdeführerin stellt subeventualiter den Antrag, es seien die Kosten
des vorinstanzlichen Verfahrens der Pädagogischen Hochschule aufzuerlegen. Sie
begründet diesen mit der angeblichen Verletzung ihres rechtlichen Gehörs durch
das Verwaltungsgericht. Wie bereits ausgeführt, wurde der Anspruch der
Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) vorliegend gewahrt
(vgl. E. 3 hiervor). Der Subeventualantrag ist daher abzuweisen.
6.
6.1. Nach dem Gesagten erweist sich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde als
unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Auf die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten.
6.2. Die Beschwerdeführerin hat ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege
gestellt. Dieses setzt unter anderen voraus, dass der Gesuchsteller bedürftig
ist (Art. 64 Abs. 1 BGG). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 29
Abs. 3 BV gilt eine Person dann als bedürftig, wenn sie die Kosten eines
Prozesses nicht aufzubringen vermag, ohne jene Mittel anzugreifen, die für die
Deckung des eigenen notwendigen Lebensunterhalts und desjenigen ihrer Familie
erforderlich sind (BGE 144 III 531 E. 4.1 S. 537; 141 III 369 E. 4.1 S. 371;
128 I 225 E. 2.5.1 S. 232; BGE 127 I 202 E. 3b S. 205 mit Hinweisen). Für die
Beurteilung der prozessualen Bedürftigkeit ist die gesamte wirtschaftliche
Situation der gesuchstellenden Partei zu würdigen (zum Ganzen BGE 135 I 221 E.
5.1 S. 223 f.). Der prozessuale Notbedarf ist generell höher als das
betreibungsrechtliche Existenzminimum und zu seiner Ermittlung darf nicht nur
auf Letzteres abgestellt werden (Urteil 2C_409/2017 vom 2. August 2018 E.
6.1.4). Der monatliche Überschuss muss der gesuchstellenden Partei erlauben,
die anfallenden Gerichts- und Anwaltskostenvorschüsse innert absehbarer Zeit zu
leisten (BGE 141 III 369 E. 4.1 S. 372).
Der Notbedarf berechnet sich nach den Richtlinien zur Bemessung des
betreibungsrechtlichen Existenzminimums, wobei ein prozessualer Zuschlag
berechnet wird, welcher pauschal übrige notwendige Auslagen abdeckt. Im
Verfahren vor Bundesgericht beträgt er 25% (Urteile 2C_409/2017 vom 2. August
2018 E. 6.1.4; 2C_1181/2012 vom 11. November 2013 E. 3.2; HANSJÖRG SEILER,
Kommentar BGG, 2. Aufl. 2015, N. 21 zu Art. 64 BGG). Die Beschwerdeführerin
bezieht einen Nettolohn von Fr. 2'783.--. Nach den Richtlinien zur Bemessung
des betreibungsrechtlichen Existenzminimums beträgt der monatliche Grundbedarf
für Alleinstehende Fr. 1'200.--. Mit dem prozessualen Zuschlag von 25% beläuft
sich dieser auf Fr. 1'500.--. Hinzu kommen die Krankenkassenprämie für die
Grundversicherung, welche nach Abzug der Prämienverbilligung Fr. 112.60.--
beträgt, und der monatliche Anteil an Steuern von Fr. 85.--. Damit erhöht sich
der Bedarf der Beschwerdeführerin auf Fr. 1'697.60.--. Die Beschwerdeführerin,
die bei den Eltern wohnt, hat nach eigenen Angaben keine Wohnkosten. Die
sonstigen Auslagen für Privatversicherungen, Kleidung und Handy sind bereits im
Grundbedarf inbegriffen. Über den ihren Eltern geschuldete Betrag von Fr.
5'500.-- für den Kauf eines Autos liegen dem Bundesgericht keine näheren
Angaben vor; insbesondere weist die Beschwerdeführerin nicht nach, dass diese
Schuld tatsächlich bezahlt wird (vgl. Urteil 2C_236/2011 vom 2. September 2011
E. 5.2), so dass sie vorliegend nicht zu berücksichtigen ist, falls diese
Kosten für die Berechnung der Bedürftigkeit überhaupt berücksichtigt werden
könnten.
Es ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin einen Einkommensüberschuss von Fr.
1'085.40.-- aufweist. Ferner gibt sie Vermögenswerte in der Höhe von Fr.
20'257.55 an, darunter ein Motorfahrzeug im Wert von Fr. 19'400.--. Es ist vor
diesem Hintergrund davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin in der Lage
ist, ohne erhebliche Beeinträchtigung ihrer Existenz, für die Prozesskosten
aufzukommen bzw. die anfallenden Gerichts- und Anwaltskosten in absehbarer Zeit
aus Einkommensüberschüssen zu bezahlen. Das Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege ist somit abzuweisen, und die reduzierten Gerichtskosten sind dem
Verfahrensausgang entsprechend der unterliegenden Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht
geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht
eingetreten.
2.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten
wird.
3.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
4.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. Oktober 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Ivanov