II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.447/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_447/2019
Urteil vom 31. März 2020
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Fürsprecher Thomas Wenger,
gegen
Amt für Migration und Personenstand des Kantons Bern,
Kantonales Zwangsmassnahmengericht des
Kantons Bern.
Gegenstand
Haftbedingungen (Ausschaffungshaft),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 12.
Juli 2019 (100.2019.219U).
Sachverhalt:
A.
A.________ (geb. 1977) kommt aus Burkina Faso und hielt sich als Künstler im
Schengenraum auf. Am 13. September 2018 ersuchte er in der Schweiz um Asyl. Das
Staatssekretariat für Migration (SEM) lehnte sein Gesuch am 1. November 2018 ab
und hielt ihn an, das Land zu verlassen. Die hiergegen gerichtete Beschwerde an
das Bundesverwaltungsgericht blieb ohne Erfolg. Der Ausländer- und
Bürgerrechtsdienst (ABD) der Kantonspolizei Bern buchte für den 21. Juni 2019
einen unbegleiteten Rückflug für A.________. Das Amt für Migration und
Personenstand des Kantons Bern nahm ihn am 17. Juni 2019 in Ausschaffungshaft.
Das kantonale Zwangsmassnahmengericht genehmigte diese tags darauf bis zum 17.
September 2019. Nachdem A.________ sich am 21. Juni 2019 geweigert hatte, den
Rückflug anzutreten, wurde er in die Ausschaffungshaft zurückversetzt. Deren
Vollzug erfolgte zuerst wiederum im Regionalgefängnis Bern und hernach im
Ausschaffungsgefängnis Moutier.
B.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hiess am 12. Juli 2019 die von
A.________ gegen den Entscheid des kantonalen Zwangsmassnahmengerichts
eingereichte Beschwerde teilweise gut. Es stellte fest, dass der Vollzug der
Ausschaffungshaft von A.________ vom 21. zum 27. Juni 2019 im Regionalgefängnis
Bern unrechtmässig erfolgt war, da er in dieser Zeit mit einer oder mehreren
Personen in Untersuchungshaft bzw. im Strafvollzug in einer gemeinsamen Zelle
untergebracht worden war. Anders verhalte es sich für die Haft vom 18. bis zum
20. Juni 2019: In dieser Zeit sei A.________ im Trakt für Administrativhaft des
Regionalgefängnisses Bern gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im
Strafvollzug festgehalten worden; es entspreche dem Willen des Gesetzgebers -
so das Verwaltungsgericht des Kantons Bern - den Kantonen zu ermöglichen, den
Vollzug der Ausschaffungshaft ausnahmsweise in separat geführten Abteilungen
von Strafvollzugseinrichtungen vollziehen zu können. Der Administrativtrakt des
Regionalgefängnisses Bern genüge - jedenfalls für kürzere Unterbringungen - den
gesetzlichen Anforderungen an eine Hafteinrichtung für ausländerrechtlich
festgehaltene Personen.
C.
A.________ beantragt vor Bundesgericht, "in Ergänzung von Ziff. 1 des
Dispositivs des angefochtenen Urteils [...] festzustellen, dass der Vollzug
[seiner] Ausschaffungshaft [...] im Regionalgefängnis Bern vom 18. Juni bis zum
27. Juni 2019 und nicht nur vom 21. Juni 2019 bis zum 27. Juni 2019
rechtswidrig" gewesen sei. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei mit dem
übergeordneten, von der Schweiz übernommenen Schengen-Besitzstand unvereinbar.
Der Administrativtrakt des Regionalgefängnisses Bern sei keine spezielle
Hafteinrichtung, die ausschliesslich dem Vollzug der Vorbereitungs-,
Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft diene.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern beantragt, die Beschwerde abzuweisen;
allenfalls seien die genaueren Gründe für die kurzzeitige Inhaftierung von
A.________ im Regionalgefängnis Bern beim Amt für Migration und Personenstand
des Kantons Bern (MIP), Migrationsdienst (MIDI), abzuklären. Das Kantonale
Zwangsmassnahmengericht hat darauf verzichtet, sich zur Beschwerde zu äussern.
Das Amt für Migration und Personenstand des Kantons Bern und das
Staatssekretariat für Migration (SEM) liessen sich nicht vernehmen. A.________
hat an seinen Anträgen und Ausführungen festgehalten.
Erwägungen:
1.
1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid über eine Zwangsmassnahme
im Ausländerrecht kann der Betroffene mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht gelangen (Art. 82 i.V.m. Art. 86 Abs. 1
lit. d und Art. 89 Abs. 1 BGG; Urteile 2C_312/2018 vom 11. Mai 2018 E. 1).
Wegen des mit der Anordnung ausländerrechtlicher Administrativhaft verbundenen
schweren Eingriffs in die persönliche Freiheit kommt dem entsprechenden
Freiheitsentzug eigenständige Bedeutung zu; die Haft erscheint nicht als bloss
untergeordnete Vollzugsmassnahme zur Wegweisung, weshalb der Ausschlussgrund
von Art. 83 lit. c Ziff. 4 BGG der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nicht entgegensteht (BGE 142 I 135 E. 1.1.3 S. 139 f.; 135 II
94 E. 5.5 S. 101 f.; Urteile 2C_263/2019 vom 27. Juni 2019 E. 1.1 und 2C_466/
2018 vom 21. Juni 2018 E. 1.1).
1.2.
1.2.1. Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten legitimiert, wer ein schutzwürdiges Interesse an der
Beurteilung seiner Eingabe hat (lit. c). Dieses muss nicht nur bei der
Beschwerdeeinreichung, sondern auch noch im Zeitpunkt des Urteils aktuell und
praktisch sein. Fällt das aktuelle Interesse im Verlaufe des Verfahrens dahin,
wird die Sache als erledigt abgeschrieben; fehlte es schon bei
Beschwerdeeinreichung, ist auf die Eingabe nicht einzutreten (BGE 142 I 135 E.
1.3.1 S. 143; 139 I 206 E. 1.1 S. 208; 137 I 296 E. 4.2 S. 299). Kommt es vor
Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens zur Freilassung oder Ausschaffung
des Ausländers, entfällt bzw. fehlt regelmässig das aktuelle praktische
Interesse daran, die Haftgenehmigung zu überprüfen (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.3.1
S. 143; 137 I 296 E. 4.2 und 4.3 S. 299 ff.).
1.2.2. Das Bundesgericht tritt ausnahmsweise - unter Verzicht auf das
Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses - auf eine Beschwerde dennoch
ein, wenn sich die aufgeworfene Frage unter gleichen oder ähnlichen Umständen
jederzeit wieder stellen kann, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum
je möglich wäre und die Beantwortung der Rechtsfrage wegen ihrer
grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 142 I 135 E.
1.3.1 S. 143; 139 I 206 E. 1.1 S. 208). In Fällen, in denen durch die EMRK
geschützte Ansprüche zur Diskussion stehen (Art. 5 EMRK bzw. Art. 31 BV), tritt
das Bundesgericht regelmässig auf Feststellungsanträge ein, auch wenn kein
unmittelbares aktuelles praktisches Interesse mehr an der Beurteilung der
Rechtmässigkeit der Haft besteht (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143; 139 I 206
E. 1.2.1 S. 208 f.); es tut dies auch im Hinblick darauf, dass die Rügen einer
Verletzung der EMRK zuerst landesintern durch das Bundesgericht beurteilt
werden sollen, bevor sie allenfalls Gegenstand eines Verfahrens vor dem
Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) bilden.
1.2.3. Im vorliegenden Fall ist vom Erfordernis des aktuellen praktischen
Interesses abzusehen: Der Beschwerdeführer beanstandet ausschliesslich seine
Inhaftierung im Regionalgefängnis Bern in der Zeit vom 18. bis zum 20. Juni
2019; nur diese Tage bilden Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, nachdem der
Beschwerdeführer sich seit dem 28. Juni 2019 nunmehr im Ausschaffungsgefängnis
in Moutier aufhält (bzw. allenfalls aufgehalten hat). Die aufgeworfene Frage
nach den zulässigen Festhaltungsbedingungen von administrativ inhaftierten
Drittstaatsangehörigen ist im Hinblick auf die Schwere des damit verbundenen
Eingriffs in verfassungsmässig geschützte Positionen (Art. 10 Abs. 2
[Persönliche Freiheit] und Art. 31 [Freiheitsentzug] BV) von grundlegender
Bedeutung; ihre Beantwortung liegt im öffentlichen Interesse, wobei das
Bundesgericht die Problematik im Einzelfall kaum je rechtzeitig überprüfen
könnte.
1.3. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten, die erhobene Kritik
materiell zu prüfen und gegebenenfalls eine Verletzung des einschlägigen Rechts
festzustellen (vgl. Art. 42, Art. 82 lit. a i.V.m. Art 86 Abs. 1 lit. d, Art.
89 Abs. 1, Art. 90 und Art. 100 Abs. 1 BGG).
2.
2.1. Art. 81 Abs. 2 AIG (bis zum 1. Januar 2019: AuG) sah ursprünglich vor,
dass die ausländerrechtlich begründete Administrativhaft "in geeigneten
Räumlichkeiten" zu vollziehen war (Fassung gemäss Art. 2 Ziff. 1 des BB vom 18.
Juni 2010 betreffend die Übernahme der EG-Rückführungsrichtlinie, in Kraft seit
1. Juni 2011 [AS 2010 5925 ff. S. 5932; BBl 2009 8881 ff., S. 8901]; Anhang
Ziff. 1 der Änderung des Asylgesetzes vom 14. Dezember 2012, in Kraft seit 1.
Februar 2014 [AS 2013 4375 ff., S. 4390]). Diese Regelung erging in Umsetzung
von Art. 16 der Richtlinie 2008/115 des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den
Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger
("Rückführungsrichtlinie"; ABl. L 348 vom 24. Dezember 2008 S. 98 ff.). Das
Bundesgericht hielt in Auslegung von Art. 81 Abs. 2 AIG (in der Fassung vom 18.
Juni 2010; vgl. ANDREAS ZÜND, in: Spescha/Thür/Zünd/Bolzli [Hrsg.],
Migrationsrecht, 2. Aufl. 2009, N. 3 zu Art. 81 AuG) fest, dass die
Zusammenlegung mit Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug zu
vermeiden sei. Der besonderen Situation der ausländerrechtlich festgehaltenen
Personen könne am besten in Gebäuden Rechnung getragen werden, welche auf deren
spezifischen Bedürfnisse ausgerichtet seien; der Vollzug von
ausländerrechtlicher Administrativhaft in anderen Haftanstalten sei bei
Einhaltung des Trennungsgebots jedoch nicht zum Vornherein ausgeschlossen (BGE
123 I 221 E. II lit. b S. 231; 122 II 49 E. 5a S. 53, 299 E. 3c S. 304).
2.2. Dabei habe aber - so das Bundesgericht weiter - der Anspruch der
ausländerrechtlich festgehaltenen Person auf soziale Kontakte gewahrt zu
bleiben: Es müssten nicht nur hinreichende Besuche durch auswärtige Personen
erlaubt sein, sondern auch soziale Kontakte mit anderen ausländerrechtlich
festgehaltenen Personen ermöglicht werden, was die regelmässige - aber nicht
unbedingt dauernde - Benützung eines Gemeinschaftsraums oder gemeinschaftliche
Aktivitäten (Sport im Gefängnishof, weitere Tätigkeiten in anderen Räumen usw.)
über den obligatorischen einstündigen Spaziergang hinaus erforderlich mache
(BGE 122 II 299 E. 5a S. 308). Aufgrund des Haftzwecks gelte bei der
Administrativhaft ein freieres Haftregime als bei anderen Häftlingskategorien.
Die entsprechenden Rechte dürften jeweils nur soweit beschränkt werden, als
sich dies zur Gewährleistung des Haftzwecks und zur Aufrechterhaltung des
ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs als nötig erweise (BGE 122 II 299 E. 3b;
Urteil 2A.545/2001 vom 4. Januar 2002 E. 3 [Regionalgefängnis Bern]). Die
Trennung der Administrativhäftlinge von anderen Gefangenen solle auch
äusserlich zeigen, dass die Festhaltung nicht im Zusammenhang mit einer
Straftat steht, sondern einen rein administrativen Hintergrund hat.
2.3. Je länger die Festhaltung dauert, desto weniger einschneidend dürfen nach
der Praxis die Freiheitsbeschränkungen für administrativ festgehaltene
Drittstaatsangehörige sein: Bei einer lediglich kurzen Festhaltung - etwa zur
Vorführung für die Haftprüfungsverhandlung - könnten zeitlich so kurz wie
möglich weitergehendere Restriktionen hingenommen werden als bei einer absehbar
länger dauernden administrativen Festhaltung (BGE 122 II 299 E. 3b S. 303;
Urteile 2C_169/2008 vom 18. März 2008 E. 4.5 [Flughafengefängnis Zürich] und
2C_661/2007 vom 17. Dezember 2007 E. 2.2.1 in fine [Regionalgefängnis Bern];
vgl. zu den Haftbedingungen: An DREAS ZÜND, in: Spescha/Thür/Zünd/Bolzli
[Hrsg.], Migrationsrecht, 5. Aufl. 2019, N. 3 zu Art. 81 AIG; Car ONI/SCHEIBER/
PREISIG/ZOETEWEIJ, M igrationsrecht, 4. Aufl. 2018, S. 292 ff.; Bah AR IREM
CATAK KANBER, D ie ausländerrechtliche Administrativhaft, 2017, S. 253 ff.;
Grego R CHATTON/LAURENT MERZ, IN: Nguyen/Amarelle [Editeurs], Code annoté de
droit des migrations, volume II: Loi sur les étrangers, Bern 2017, N. 14 ff. zu
Art. 81 AuG; Martin BUSINGER, Ausländerrechtliche Haft, Die Haft nach Art. 75
ff. AuG, 2015, S. 300 ff.; Tarkan GÖKSU, IN: Caroni/Gächter/ Turnherr [Hrsg.],
SHK Bundesgesetz über die Ausländer (AuG), 2010, N. 10 ff. zu Art. 81 AuG;
Thomas HUGI YAR, ZWAN gsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Uebersax/Rudin/Hugi
Yar/Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, 2. Aufl. 2009, N. 10.129 ff.).
3.
3.1. Die Schweiz ist 2018 bezüglich ihrer Haftpraxis und den Haftbedingungen
durch die EU evaluiert worden: Im Rahmen der Empfehlungen vom 14. Mai 2019 zur
Beseitigung der 2018 bei der Evaluierung der Anwendung des
Schengen-Besitzstands im Bereich der Rückkehr/ Rückführung festgestellten
Mängel legte der Rat der Europäischen Union der Schweiz insbesondere nahe, ihre
nationalen Rechtsvorschriften zur Inhaftierung von illegal anwesenden
Drittstaatsausländern zu ändern sowie "unverzüglich Massnahmen" zu ergreifen,
um sicherzustellen, dass die Abschiebehaft - wie in Art. 16 Absatz 1 Satz 1 der
Richtlinie 2008/115 vorgeschrieben - grundsätzlich in speziellen
Hafteinrichtungen erfolgt und die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten
nur im Ausnahmefall zur Anwendung kommt (vgl. den Durchführungsbeschluss des
Rates zur Festlegung einer Empfehlung zur Beseitigung der 2018 bei der
Evaluierung der Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich der Rückkehr/
Rückführung durch die Schweiz festgestellten Mängel; Institutionelles Dossier
2019/0046[NLE]). Wenn auf die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten
zurückgegriffen werden müsse, "sollte sichergestellt werden, dass die Trennung
von den gewöhnlichen Strafgefangenen durch geeignete Mittel gewährleistet" sei,
"welche den administrativen Charakter der Inhaftierung in vollem Umfang
widerspiegelten; so sollte es sich bei diesen Mitteln etwa nicht um die
Einsperrung von Drittstaatsangehörigen in ihren Zellen handeln" (vgl. auch den
Zehnten Bericht des EJPD vom 14. Juni 2019 zuhanden der GPK-EJPD, Stand der
Umsetzung von Schengen/Dublin 2018/2019, S. 26).
3.2. Nach Art. 16 Abs. 1 Satz 1 RL 2008/115 hat die Inhaftierung grundsätzlich
in speziellen Hafteinrichtungen zu erfolgen. Fehlen in einem Mitgliedsstaat
solche speziellen Hafteinrichtungen und ist die Unterbringung in gewöhnlichen
Haftanstalten nötig, so werden in Haft genommene Drittstaatsangehörige
gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht (Art. 16 Abs. 1
Satz 2 RL 2008/115). Die Schweiz hat im Rahmen des Bundesgesetzes vom 14.
Dezember 2018 zur Änderung des Ausländergesetzes ("Verfahrensregelungen und
Informationssysteme") Art. 81 Abs. 2 AIG neu formuliert; Ziel war es, die
nationale Regelung im Rahmen der Schengen-Assoziierung (erneut) an die
Formulierung und die Auslegung von Art. 16 Abs. 1 RL 2008/115 durch den EuGH
anzupassen. Der vom Bundesrat vorgeschlagene Text lautete (BBl 2018 1769 ff.,
S. 1773) :
2 Die Haft ist in Haftanstalten zu vollziehen, die ausschliesslich dem Vollzug
der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft dienen. Soweit dies
aus Kapazitätsgründen nicht möglich ist, sind die inhaftierten Ausländerinnen
und Ausländer gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug
unterzubringen.
Art. 81 Abs. 2 AIG wurde in den parlamentarischen Beratungen umformuliert und
lautet heute wie folgt (Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 14. Dezember 2018
[Verfahrensregelung und Informationssysteme], in Kraft seit 1. Juni 2019 [AS
2019 1413 ff., S.1417; BBl 2018 1685 ff., S. 1738]) :
2 Die Haft ist in Hafteinrichtungen zu vollziehen, die dem Vollzug der
Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft dienen. Ist dies
insbesondere aus Kapazitätsgründen in Ausnahmefällen nicht möglich, so sind die
inhaftierten Ausländerinnen und Ausländer gesondert von Personen in
Untersuchungshaft oder im Strafvollzug unterzubringen.
3.3.
3.3.1. Umstritten ist die Tragweite des neu formulierten Art. 81 Abs. 2 AIG in
der Fassung vom 14. Dezember 2018. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern geht
davon aus, dass die Vorlage des Bundesrats zwar vorgesehen habe, die
(ausländerrechtliche) Festhaltung in Haftanstalten zu vollziehen, die
ausschliesslich diesem Zwecke dienen dürften. Der Gesetzgeber habe den Wortlaut
des bundesrätlichen Vorschlags jedoch abgeändert, indem er von Haft
einrichtungen spreche und auf die Ausschliesslichkeit des Anstaltszwecks
verzichtet habe. Die entsprechenden sprachlichen Anpassungen könnten als
"Klarstellung verstanden werden, dass nicht das Erfordernis eines separaten
Gebäudes im Vordergrund" stehe, "sondern die Einrichtung als solche, d.h. eine
Infrastruktur, die ein auf die Administrativhaft zugeschnittenes Haftregime"
erlaube. Das nicht infrage gestellte Trennungsgebot werde auch dann
eingehalten, wenn in Ausnahmesituationen Personen in Administrativhaft nicht in
separaten Hafteinrichtungen gemäss Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG, sondern in einer
separaten Zelle untergebracht würden. Dass eine bloss "zellenweise Trennung"
der Administrativhäftlinge von den übrigen Häftlingen den Anforderungen gemäss
Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG nicht entspreche und nur in Ausnahmefällen für
kurzfristige Aufenthalte infrage komme, sei unbestritten. Aus den Materialien
ergebe sich, dass mit den gewählten Formulierungen vermieden werden sollte,
dass "ausländische Personen bei Vollbelegung der kantonalen Hafteinrichtungen
zum Vollzug weniger Hafttage in einen anderen Kanton gefahren, dort
untergebracht und für den Vollzug wieder zurückgebracht werden" müssten. Diese
Meinung habe sich in der parlamentarischen Debatte durchgesetzt und Art. 81
Abs. 2 Satz 2 AIG sei insofern angepasst worden, als der Ausnahmegrund für den
Vollzug der ausländerrechtlichen Administrativhaft ausserhalb einer getrennten
Vollzugsanstalt in einem abgegrenzten Vollzugstrakt für Ausschaffungshäftlinge
im Rahmen einer normalen Strafanstalt nicht nur bei Kapazitätsengpässen,
sondern auch aus anderen Gründen erfolgen könne (AB 2018 N 1667 f.; AB 2018 S
846 f.). Mit den Vorgaben und Geboten, die sich im Einzelfall aus dem
einschlägigen und von der Schweiz übernommenen Schengen-Recht ergeben, hat sich
die Vorinstanz indessen nicht weiter auseinandergesetzt.
3.3.2. Der Beschwerdeführer macht seinerseits geltend, Art. 81 Abs. 2 AIG sei
richtlinienkonform auszulegen. Alleine aufgrund kleiner Wortänderungen
("Haftanstalt" statt "Hafteinrichtung") gegenüber dem bundesrätlichen Entwurf
könne nicht darauf geschlossen werden, dass der Gesetzgeber nicht in
Übereinstimmung mit Art. 16 Abs. 1 RL 2008/115 habe legiferieren wollen. Die
gesetzessystematische und -logische Auslegung ergebe, dass mit der
Hafteinrichtung nach Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG ein besonderes Gebäude gemeint
sei und mit der ausnahmsweisen Unterbringung eine solche in einem gesonderten
Trakt einer gewöhnlichen Haftanstalt, der ein liberaleres Regime zulasse. Seine
Unterbringung vom 18. Juni bis zum 20. Juni 2019 sei nicht in einer speziellen
Hafteinrichtung i.S. von Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG erfolgt, sondern lediglich
gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug. Die Behörden
hätten von Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG Gebrauch gemacht. Eine entsprechende
Unterbringung sei nach dem Gesetzeswortlaut nur in nachgewiesenen
Ausnahmefällen zulässig. Das Verwaltungsgericht habe - so der Beschwerdeführer
weiter - trotz seiner Hinweise auf die Ausnahmesituation nicht dargelegt,
inwiefern bei ihm eine entsprechende Notwendigkeit bestand. Die Berner Behörden
hätten es nicht nur unterlassen, schweizweit nach einer alternativen
Unterbringung zu suchen, wozu sie nach dem neuen Art. 81 Abs. 2 AIG
verpflichtet gewesen wären, sondern hätten auch keine richtlinienkonforme
Alternativen innerhalb des Kantons geprüft, obwohl das für den
ausschliesslichen Vollzug von ausländerrechtlicher Administrativhaft
konzipierte Regionalgefängnis Moutier in der interessierenden Zeitperiode nicht
voll belegt gewesen sei.
4.
4.1. Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, d.h.
nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf
der Basis einer teleologischen Verständnismethode. Die Gesetzesauslegung hat
sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm
darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte
Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,
ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das
Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich
ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu
unterstellen. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend,
dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der
Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Materialien eine besondere Stellung
zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis in dieser
Situation eine von den Materialien abweichende Lösung kaum nahelegen (BGE 144 I
242 E. 3.1.2 S. 251 f.; 142 IV 401 E. 3.3 S. 403 f., 1 E. 2.4.1 S. 3 f.; je mit
Hinweisen).
4.2. Zusätzlich zu diesen allgemeinen Auslegungsregeln ist in Fällen, welche
das Schengenabkommen betreffen, die Vereinbarkeit der schweizerischen
Umsetzungsgesetzgebung mit den einschlägigen unionsrechtlichen Vorgaben zu
beachten.
4.2.1. Die Neuformulierung von Art. 81 Abs. 2 AIG soll den schengenrechtlichen
Vorgabe und der EuGH-Rechtsprechung zu den Festhaltungsbedingungen Rechnung
tragen; die entsprechende Gesetzesanpassung in Art. 81 AIG erfolgte gerade zu
diesem Zweck (BBl 2018 1685, S. 1712 Ziff. 2.7.1; vgl. das Abkommen vom 26.
Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen
Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates
bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA; SR
0.362.31]).
4.2.2. Die Schweiz hat sich, vorbehältlich von Art. 7 des Abkommens
("Beendigungsverfahren"), verpflichtet, die bestehenden wie die künftigen
schengenrechtlich relevanten Bestimmungen des Unionsrechts zu akzeptieren,
umzusetzen und anzuwenden (vgl. Art. 2 Abs. 3 SAA). Die mangelhafte Umsetzung
von Schengenrecht kann im Rahmen des Abkommens zwar nicht direkt sanktioniert
werden, aber sie kann zu einer uneinheitlichen Auslegung und Anwendung des
Schengen-Besitzstands führen und damit den Bestand der Assoziierung als solche
gefährden (vgl. Art. 7 SAA).
4.2.3. Das Bundesgericht beachtet die Rechtsprechung des EuGH auslegungsweise,
zumal die Rechtsübernahme im Rahmen des Schengenabkommens "dynamisch" erfolgt.
Es tut dies im Interesse einer einheitliche Rechtsanwendung durch die
verschiedenen Mitgliedsstaaten, zur Durchsetzung des Grundsatzes der
Parallelität der Rechtsordnungen in den schengenrelevanten Bereichen sowie zur
Erfüllung der völkerrechtlich übernommenen Verpflichtungen der Schweiz (vgl.
Art. 2 Abs. 3 SAA und Art. 31 Abs. 1 des Wiener Abkommens vom 23. Mai 1969 über
das Recht der Verträge [SR 0.111]). Die nationale Umsetzungsgesetzgebung in
Art. 81 Abs. 2 AIG erfolgte, um die Festhaltebedingungen an die
schengenrechtlichen Vorgaben anzupassen (vgl. vorstehende E. 3.2). Das
Bundesgericht legt Art. 81 Abs. 2 AIG deshalb unionsrechtskonform aus, d.h. in
einer möglichst grossen Übereinstimmung mit den Vorgaben der
Rückführungsrichtlinie und der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH dazu (vgl.
PAUL-LUKAS GOOD, Die Schengen-Assoziierung der Schweiz, Diss. St. Gallen 2010,
S. 247 ff.).
4.3.
4.3.1. Zum gleichen Resultat führt die unionsrechtliche Praxis über die direkte
Anwendbarkeit von Richtlinienbestimmungen (vgl. HAAG/KOTZUR, in: Bieber/Epiney/
Haag/Kotzur [Hrsg.], Die Europäische Union, 13. Aufl. 2019, § 6 N. 34;
BREITENMOSER/WEYENETH, Europarecht, 3. Aufl. 2017 N. 259; TOBIAS JAAG/JULIA
HÄNNI, Europarecht, 4. Aufl. 2015, N. 2119 ff.; Urteil des EuGH vom 19. Januar
1982 C-8/81 Becker, Randnr. 25). Diese kann im Rahmen der bundesgerichtlichen
Auslegung schengenrelevanter Vorgaben analog beigezogen werden. Danach können
Richtlinienbestimmungen ausnahmsweise eine unmittelbare Wirkung entfalten, (1)
wenn sie nicht fristgerecht oder korrekt in das innerstaatliche Recht umgesetzt
wurden; (2) die Regelung sich als genügend bestimmt und unbedingt formuliert
erweist und (3) sie dem Betroffenen Rechte gegenüber dem Staat einräumt.
4.3.2. Art. 16 Abs. 1 RL 2008/115 regelt im Interesse der illegal anwesenden
drittstaatsangehörigen Person deren Haftbedingungen während ihrer Festhaltung
zum Zweck der Ausschaffung in hinreichend bestimmter und justiziabler Art und
Weise. Hat der Gesetzgeber nicht nach den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie
legiferiert, kann der Betroffene sich direkt auf Art. 16 Abs. 1 RL 2008/115
stützen, um geltend zu machen, Art. 81 Abs. 2 AIG sei aufgrund einer
unvollständigen oder fehlerhaften Umsetzung in Verletzung des Richtlinienrechts
auf ihn angewendet worden. Ist der Gesetzgeber zu Ungunsten der betroffenen
Person vom Richtlinienrecht bzw. dessen Auslegung durch den EuGH abgewichen,
kann der einzelne Fall auch direkt in Anwendung von Art. 16 Abs. 1 der
Rückführungsrichtlinie beurteilt werden (so auch CHATTON/MERZ, a.a.O., N. 22 in
fine zu Art. 81 AuG).
5.
Der Gerichtshof hat sich zur Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der
Rückführungsrichtlinie im Jahr 2014 geäussert:
5.1. Im Urteil Bero/Bouzalmate vom 17. Juli 2014 (C-473/13 und C-514/13) hielt
er fest, dass Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie den Grundsatz
aufstelle, dass die Inhaftierung von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen
zum Zweck der Abschiebung in speziellen Hafteinrichtungen zu erfolgen habe.
Werde die Festhaltung wegen des Fehlens spezieller Hafteinrichtungen in
gewöhnlichen Haftanstalten vollzogen, müssten die in Haft genommenen illegal
anwesenden Drittstaatsangehörigen gesondert von den gewöhnlichen
Strafgefangenen untergebracht werden; der Grundsatz der Unterbringung in nicht
speziell hierfür vorgesehenen Hafteinrichtungen sei als Ausnahme zur Grundregel
der Unterbringung in speziellen Hafteinrichtungen (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 RL
2008/115) eng auszulegen (Randnr. 25 des Urteils Bero/Bouzalmate; vgl. JULIAN
AUGUSTIN, Die Rückführungsrichtlinie der Europäischen Union, 2016, S. 470 ff.;
SERGO MANANASHVILI, in: Hailbronner/ Thym [Hrsg.], EU Immigration and Asylum
Law, 2. Aufl. 2016, N. 5 f. zu Art. 16 der Rückführungsrichtlinie; CARSTEN
HÖRICH, Abschiebungen nach europäischen Vorgaben, 2015, S. 185 ff.). Art. 16
Abs. 1 Satz 2 der Rückführungsrichtlinie sieht vor, dass - im Rahmen der
entsprechend engen Auslegung der Ausnahmebestimmung - die Festhaltung nur aus
besonderen Gründen auch in einem von den Strafgefangenen abgesonderten Bereich
einer ordentlichen Justizvollzugsanstalt erfolgen kann.
5.2.
5.2.1. Ein Mitgliedsstaat ist - so der EuGH - auch dann verpflichtet, illegal
anwesende Drittstaatsangehörige grundsätzlich in einer speziellen
Hafteinrichtung in Abschiebungshaft zu nehmen, "wenn er föderal strukturiert
ist und die nach nationalem Recht für die Anordnung und Vollziehung einer
solchen Haft zuständige föderale Untergliederung über keine entsprechende
Hafteinrichtung" verfügt. Nicht erforderlich ist, dass jede föderale
Untergliederung selber spezielle Haftanstalten errichtet; es muss jedoch
sichergestellt sein, dass die zuständigen Behörden einer föderalen
Untergliederung, die nicht über solche Hafteinrichtungen verfügt, die
abzuschiebenden Drittstaatsangehörigen in speziellen Hafteinrichtungen in
anderen föderalen Untergliederungen festhalten können (Urteil Bero/Bouzalmate,
a.a.O., Randnr. 31; AUGUSTIN, a.a.O., S. 471; HÖRICH, a.a.O., S. 186 - 193).
Ein föderaler Staat kann sich dieser Verpflichtung nicht mit der Begründung
entziehen, dass weder er noch die föderale Untereinheit über spezielle
Hafteinrichtungen verfügten. Dies gilt auch für die Schweiz.
5.2.2. Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie umfasst die Pflicht der
einzelnen Staaten, für eine ausreichende Kapazität an
Unterbringungsmöglichkeiten in speziellen Hafteinrichtungen zu sorgen
(MANANASHVILI, a.a.O., N. 5 zu Art. 16 der Rückführungsrichtlinie; AUGUSTIN,
a.a.O., S. 472 ff.). In den Räumlichkeiten der speziellen Hafteinrichtung ist
eine Ausstattung und Gestaltung des Umfelds vorzusehen, die - soweit wie
möglich - den Eindruck einer Gefängnisumgebung vermeiden und zum Ausdruck
bringen, dass die festgehaltenen Personen keine Straftäter sind (AUGUSTIN,
a.a.O., S. 478 ff.; zu einem Beispiel für eine "spezielle" Hafteinrichtung:
KANBER, a.a.O., S. 260). Bei den "speziellen" Festhaltungszentren muss es sich
um Einrichtungen handeln, die dazu bestimmt sind, Abschiebungshäftlinge in
einer Einrichtung mit lockereren Festhaltungsbedingungen (Aussenkontakte,
Telefonmöglichkeiten, Zugang zu Internet usw.) aufzunehmen und zu betreuen
(AUGUSTIN, a.a.O., S. 477). Entsprechende Projekte werden - wie in anderen
europäischen Staaten - auch in der Schweiz derzeit umgesetzt (vgl. etwa die
Schaffung des Ausschaffungsgefängnisses Moutier). Der Bund kann den Bau und die
Einrichtung kantonaler Haftanstalten, die ausschliesslich dem Vollzug der
Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft sowie kurzfristigen
Festhaltungen dienen und eine bestimmte Grösse aufweisen, dementsprechend ganz
oder teilweise finanzieren (vgl. Art. 82 Abs. 1 AIG).
5.2.3. Ergänzend kann darauf hingewiesen werden, dass der Deutsche
Bundesgerichtshof in Anwendung von Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie
zum Schluss gekommen ist, dass die Unterbringung eines Betroffenen in einem
gesonderten Gebäude auf dem Gelände einer Justizvollzugsanstalt nicht als
Unterbringung in einer "speziellen Hafteinrichtung" gelten könne, wie dies Art.
16 Abs. 1 Satz 1 der RL 2008/115 voraussetze. Eine gesonderte Unterbringung von
Betroffenen auf dem Gelände einer gewöhnlichen Haftanstalt bilde keine
Unterbringung in einer speziellen Hafteinrichtung im Sinne von Art. 16 Abs. 1
Satz 1 der Rückführungsrichtlinie (Beschlüsse des Deutschen Bundesgerichtshofs
vom 25. Mai 2014 [V ZB 137/14] Rz. 9 und vom 17. September 2014 [V ZB 189/13]
Rz. 5). Diesbezüglich einschlägige Entscheide von anderen Unionsstaaten
bestehen offenbar noch nicht.
5.3. Die Nutzung spezieller Einrichtungen ist die Regel. Die
Ausnahmebestimmung, wonach eine Unterbringung - bei Trennung der festgehaltenen
Drittstaatsangehörigen von den anderen Insassen - auch in gewöhnlichen
Haftanstalten erfolgen kann (Art. 16 Abs. 1 Satz 2 RL 2008/115 bzw. Art. 81
Abs. 2 Satz 2 AIG), bildet die Ausnahme. Diese kann namentlich zur Anwendung
kommen, wenn sich aufgrund unvorhersehbarer quantitativer Schwankungen bei dem
illegalen Migrationsströmen die Zahl der Inhaftierten sprunghaft erhöht - dabei
jedoch noch keine "Notlage" besteht, die zur Anwendung von Art. 18 RL 2008/115
führt - und die Unterbringung der Inhaftierten in speziellen Einrichtungen auch
für einen Mitgliedsstaat zu einem Problem wird, der normalerweise über eine
angemessene/ausreichende Zahl von Plätzen in speziellen Einrichtungen verfügt
(Anhang der Empfehlung der Kommission vom 16. November 2017 für ein gemeinsames
"Rückkehr-Handbuch", das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei
der Durchführung rückkehrbezogener Aufgaben heranzuziehen ist, C[2017] 6505
final, S. 91).
5.4. Der Generalanwalt hielt zum Ausnahmetatbestand von Art. 16 Abs. 1 Satz 2
RL 2008/115 in seinen Schlussanträgen in den Verfahren Bero/Bouzalmate fest,
dass ein Mitgliedsstaat, mit Ausnahme von Notlagen (vgl. Art. 18 RL 2008/115),
die abzuschiebenden Drittstaatsangehörigen nur dann in einer gewöhnlichen
Haftanstalt unterbringen darf, wenn aussergewöhnliche und berechtigte Gründe
hierfür sprächen, in denen unbestreitbar zum Ausdruck komme, dass die Abwägung
der Interessen diese Lösung gebiete. Wenn sich ein Mitgliedsstaat mit
Schwierigkeiten in Zusammenhang mit der Unterbringung eines abzuschiebenden
Migranten konfrontiert sehe, müsse er auf der Grundlage einer Beurteilung des
Einzelfalls die Gründe darlegen, weshalb die Unterbringung in einer
gewöhnlichen Haftanstalt erfolge bzw. erfolgen müsse, wobei die Trennung des
Migranten von den gewöhnlichen Strafgefangenen immer gewährleistet zu bleiben
habe (vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts in den Rechtssachen Bero [C73/
13], Bouzalmate [C-514/13] und Pham [C-474/13]), Randnr. 136). Zwar sind die
Ausführungen des Generalanwalts nicht verbindlich, es ergibt sich daraus
jedoch, auf welchem Hintergrund und im Rahmen welcher allgemeinen Überlegungen
der jeweilige Entscheid des EuGH ergangen ist.
6.
6.1. Der Bundesrat wies in seiner Botschaft zur Neuformulierung von Art. 81
Abs. 2 AIG darauf hin, dass die Rückführungsrichtlinie sowie die einschlägige
Rechtsprechung des EuGH eine spezifische Haftinfrastruktur für die
Ausschaffungshaft voraussetzten; bezweckt sei eine "echte" Trennung zwischen
Personen in Administrativhaft und solchen im Strafvollzug (Art. 16 Abs. 1 Satz
1 der RL 2008/115). Fehlten die erforderlichen Kapazitäten, könne eine klar
getrennte Infrastruktur für die Administrativhaft in anderen Haftanstalten
eingerichtet werden (vgl. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der RL 2008/115). Die
Kapazitäten in speziellen Vollzugsanstalten seien nur dann nicht ausreichend,
wenn schweizweit ein entsprechender Engpass bestehe oder sich die Verschiebung
in Anbetracht der Haftdauer als undurchführbar erweise (ZÜND, a.a.O., 5. Aufl.
2019, N. 3 zu Art. 81 AIG; vgl. die Botschaft Verfahrensnormen und
Informationssysteme, a.a.O., Ziff. 2.7.1, S. 1712 bzw. S. 1738).
6.2.
6.2.1. An der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung hat der Gesetzgeber im
Wortlaut geringfügige Korrekturen vorgenommen. Beide Räte gingen davon aus,
dass das Trennungsgebot nicht infrage gestellt werde. Dieses sei beizubehalten,
was "sehr wichtig" erscheine; nur bei kurzfristigen Wechseln und Verlegungen
für wenige Tage, beispielsweise, weil sich die kantonale Zuständigkeit für
kurze Zeit ändere, solle es nicht zu hohen Kosten kommen (AB 2018 S 847 f.). Es
sei insbesondere zu vermeiden, dass ausländische Personen bei Vollbelegung der
eigenen separaten Hafteinrichtungen zum Vollzug weniger Hafttage in einen
anderen Kanton gefahren, dort untergebracht und für den Vollzug wieder
zurückgeführt werden müssten (AB 2018 N 1667). Auch nach der Lesart des
schweizerischen Gesetzgebers braucht es somit gute Gründe, welche die Ausnahme
von der Unterbringung in spezifischen Einrichtungen rechtfertigen.
6.2.2. Ausgangspunkt der Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung, wie sie
inzwischen in Kraft steht. Dabei ist es erforderlich und möglich, den geltenden
Art. 81 Abs. 2 AIG europa- und richtlinienkonform auszulegen (vgl. vorstehende
E. 4.2) : Die Zulässigkeit einer separaten Festhaltung in einem besonderen
Trakt eines Regionalgefängnisses kann nur im Bereich weniger Stunden oder Tage
liegen; im Übrigen hat die Festhaltung in speziell hierfür konzipierten
Einrichtungen zu erfolgen, deren Haftbedingungen und baulichen Elemente
generell unterstreichen, dass die Festhaltung administrativer Natur ist und in
keinem Zusammenhang mit einem Strafvollzug oder einer Untersuchungshaft steht.
Es wird damit betont, dass es sich um eine eng auszulegende Ausnahmeregel zum
Grundsatz der getrennten Unterbringung in speziellen, hierfür konzipierten und
für freiere Festhaltungsbedingungen geeigneteren Gebäuden handelt, die auch
äusserlich erkennen lassen, dass es sich um den Vollzug einer administrativen
Massnahme von sich illegal im Land aufhaltenden Drittstaatsangehörigen und um
keine Sanktion für eine Straftat handelt. Der EuGH hat sich zur Zulässigkeit
einer Regelung, die wie Art. 81 Abs. 2 AIG in seiner heutigen Fassung
kurzfristig mit Blick auf die Praktikabilität aus einem gewichtigen Grund eine
Einschränkung vom Grundsatz der Unterbringung in einer separaten
Vollzugseinrichtung zulässt, noch nicht geäussert. Gemäss dem System des Art.
16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie müssen jeweils berechtigte,
wesentliche und überwiegende Gründe vorliegen, soll ausnahmsweise die Haft
nicht in einer speziellen Hafteinrichtung erfolgen und dennoch mit den
schengenrechtlichen Vorgaben übereinstimmen (vgl. Art. 2 Abs. 3 sowie Art. 7
SAA).
7.
7.1. Im konkreten Fall wurde der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 81 Abs. 2
Satz 2 AIG bzw. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Rückführungsrichtlinie festgehalten;
der eigenständige Trakt im Regionalgefängnis Bern kann nicht als spezielle
Anstalt im Sinn von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie gelten
(vgl. die einschlägige Kritik der Haftbedingungen für Auszuschaffende im
Regionalgefängnis Bern, in: NATIONALE KOMMISSION ZUR VERHÜTUNG VON FOLTER NKVF,
Bericht an den Regierungsrat des Kantons Bern betreffend den Nachfolgebesuch
der Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter im Regionalgefängnis Bern
vom 29. Januar und 28. Februar 2019, N. 18 und 30 sowie III. Zusammenfassung).
Dennoch haben die Berner Behörden Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG für die Periode vom
17. bis zum 20. Juni 2019 - gestützt auf die spezifischen Umstände der
konkreten Situation im vorliegenden Fall - nicht verletzt: Der Beschwerdeführer
hat sich während vier Tagen im Trakt für Administrativinhaftierte des
Regionalgefängnisses Bern im Hinblick darauf befunden, dass er gemäss den
Vorbereitungen und der Flugreservation innert 96 Stunden ausgeschafft werden
sollte; die Behörden befürchteten, dass er sich ihnen hierfür nicht zur
Verfügung halten würde. Eine Unterbringung in Moutier hätte den geplanten
Ablauf der Ausschaffung übermässig erschwert. Es bestand deshalb vorübergehend
ein wesentlicher Grund, den Beschwerdeführer in einer abgetrennten Zone einer
normalen, zentral gelegenen Justizvollzugsanstalt unterzubringen (vgl.
vorstehend E. 5.4). Anders verhielt es sich nach seiner Rückversetzung in die
Festhaltung ab dem 21. Juni 2019; in dieser Zeit hätte er in einer
spezialisierten, allenfalls auch entfernter gelegenen Einrichtung im Kanton
Bern oder andernorts in der Schweiz verlegt werden müssen, was zu spät geschah;
zudem wurde der Beschwerdeführer in unzulässiger Weise in der gleichen Zelle
untergebracht wie Strafgefangene.
7.2. Der Beschwerdeführer wurde ab dem 17. Juni 2019 ausländerrechtlich
festgehalten, um ihn am 21. Juni 2019 an den Flughafen verbringen zu können, wo
sein Rückflug gebucht war. Der Aufenthalt im separaten Trakt des
Regionalgefängnisses Bern war planmässig nur für die Verbringung zum Flughafen
vorgesehen. Die konkreten Transportmodalitäten bildeten einen wichtigen Grund,
um eine kurzfristige Festhaltung - getrennt von anderen Strafhäftlingen - in
einer Justizvollzugsanstalt zu rechtfertigen. Der Beschwerdeführer hat mit
seinem renitenten Verhalten die Ausschaffung selber verhindert. In der Folge
wurde er so schnell wie möglich in das Ausschaffungsgefängnis Moutier
verbracht. Gestützt auf das Verhalten des Beschwerdeführers konnte nach der
gescheiterten freiwilligen Rückkehr nicht mehr davon ausgegangen werden, dass
seine administrative Festhaltung weiterhin nur wenige Stunden/Tage dauern
würde, weshalb die Unterbringung ab diesem Zeitpunkt grundsätzlich in einer
speziell für Auszuschaffende eingerichteten Anstalt zu erfolgen hatte.
8.
Zusammengefasst ergibt sich: Im Grundsatz hat die ausländerrechtliche
Festhaltung in einer speziellen Vollzugsanstalt zu erfolgen; solche müssen über
genügend Plätze verfügen (Art. 16 Abs. 1 RL 2008/115; Art. 81 Abs. 2 Satz 1
AIG). In begründeten Ausnahmefällen kann die Haft in ordentlichen Haftanstalten
vollzogen werden, wenn die Trennung von den anderen Häftlingen - etwa durch
eine eigenständige Abteilung - sichergestellt bleibt und ein administrativ
anderweitig nicht bewältigbarer wichtiger Grund für dieses Vorgehen spricht
(vgl. vorstehende E. 5.4; hier: kurzfristige Verbringung zum Flughafen). Der
Grund für die Unterbringung in einer separaten Abteilung eines normalen
Gefängnisses und nicht in einer speziellen Einrichtung - wie von Art. 16 Abs. 1
Satz 1 der Rückführungsrichtlinie als Regel vorausgesetzt - ist in der
Haftverfügung sachgerecht zu begründen, damit der Haftrichter die angegebenen
Gründe im Hinblick auf die Zulässigkeit der Haft und der nach Art. 16 der
Rückführungsrichtlinie erforderlichen Haftbedingungen überprüfen kann (vgl.
Art. 80 Abs. 4 AIG). Die wichtigen Gründe und die konkreten Abklärungen
bezüglich der Unterbringung der ausreisepflichtigen Person sind in der
Haftverfügung nachvollziehbar darzutun und zu belegen (hier: im Einzelfall
kurzfristig organisierte Ausreise als besonderer Grund für eine Ausnahme von
einer Unterbringung in einer speziellen Einrichtung). In Notsituationen erlaubt
Art. 18 der Rückführungsrichtlinie allgemein von den Regeln über den
Festhaltungsvollzug gemäss Art. 16 Abs. 1 Satz 1 abzuweichen. Eine solche
Situation besteht derzeit nicht und wird auch von den kantonalen Behörden nicht
geltend gemacht.
9.
9.1. Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darin beantragt wird, eine
(zusätzliche) Unrechtmässigkeit in der kurzfristigen, zum Transport an den
Flughafen erforderliche Festhaltung vom 17. bis zum 20. Juni 2019 zu sehen;
diese diente dazu, den Beschwerdeführer auf den für ihn gebuchten Flug zu
begleiten und war aufgrund der konkreten Umstände zulässig.
9.2. Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege und
Verbeiständung ist gutzuheissen, da die entsprechenden Voraussetzungen
(Bedürftigkeit, keine Aussichtslosigkeit) erfüllt sind (vgl. Art. 64 BGG). Es
sind keine Parteientschädigungen zugunsten der kantonalen Behörden geschuldet
(Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung
wird gutgeheissen.
2.1. Es werden keine Kosten erhoben.
2.2. Dem Beschwerdeführer wird Fürsprecher Thomas Wenger, Bern, als
unentgeltlicher Rechtsbeistand beigegeben und diesem eine Entschädigung von Fr.
2'500.-- aus der Bundesgerichtskasse zugesprochen.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des
Kantons Bern sowie dem Staatssekretariat für Migration (SEM) schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 31. März 2020
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Hugi Yar