II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.446/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_446/2019
Arrêt du 20 septembre 2019
IIe Cour de droit public
Composition
M. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Aubry Girardin et Donzallaz.
Greffier : M. Rastorfer.
Participants à la procédure
Commune de X.________, agissant par sa Municipalité, représentée par Me Raphaël
Mahaim, avocat,
recourante,
contre
Commission de recours en matière de taxes
et d'impôts communaux de la Commune
de X.________,
1. A1.________,
2. A2.________,
3. A3.________,
4. A4.________,
5. A5.________,
6. A6.________,
7. A7.________,
8. A8.________,
9. A9.________,
10. A10.________,
11. A11.________,
12. A12.________,
13. A13.________,
14. A14.________,
15. A15.________,
16. A16.________,
17. A17.________,
18. A18.________,
19. A19.________,
20. A20.________,
21. A21.________,
22. A22.________,
23. A23.________,
24. A24.________,
tous représentés par A24.________,
intimés,
Objet
Taxe communale, ordures,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, du 27 mars 2019 (FI.2017.0158).
Faits :
A.
A.a. Le 11 octobre 2012, le Conseil communal de X.________ a adopté un
règlement sur la gestion des déchets, en vigueur jusqu'au 31 octobre 2016
(ci-après: le règlement communal ou l'aRGD). L'art. 12 aRGD, libellé "Taxes",
prévoyait un dispositif de financement de l'élimination des déchets urbains
comprenant notamment :
- une "taxe au poids" à hauteur de 110 centimes au maximum par kg de déchets
destinés à l'incinération, TVA non comprise (art. 12 ch. 1 aRGD);
- des "taxes forfaitaires" de 24 fr. par an (TVA non comprise) au maximum par
habitant de plus de 20 ans, de 4 francs par an (TVA non comprise) au maximum
par habitant de moins de 20 ans et de 24 francs par an (TVA non comprise) au
maximum par employé et par entreprise au 30 juin de l'année civile (art. 12 ch.
2 al. 1 aRGD);
- des "taxes spéciales" prenant la forme de taxes causales pour des prestations
particulières liées à la gestion des déchets, en fonction des frais occasionnés
(art. 12 ch. 3 al. 1 aRGD); il appartenait à la Municipalité de X.________ de
préciser dans la directive communale les prestations particulières étant
soumises à ces taxes spéciales, ainsi que le montant maximal desdites taxes
(art. 12 ch. 3 al. 2 aRGD).
A.b. A la suite d'une réduction massive du tonnage des déchets incinérables
entre 2012 et 2014 induite par l'introduction de la taxe au poids, les rentrées
financières liées à la taxe proportionnelle ont diminué et ont entraîné, pour
l'exercice 2014, un déficit transitoire de quelque 140'000 fr. pour un montant
de recettes de 85'000 fr. Pour faire face à cette situation, la Municipalité de
X.________ (ci-après : la Municipalité), dont la fiduciaire avait refusé
d'approuver les comptes 2014, a décidé de faire usage de l'art. 12 ch. 3 aRGD
lui permettant de percevoir des taxes causales spéciales en fonction des frais
occasionnés, afin de procéder à un "rattrapage financier" pour l'exercice 2014.
B.
B.a. Par facture du 1er mai 2015 intitulée "Respect de la loi sur les déchets
pour 2014" et envoyée à tous les habitants de X.________, la Municipalité a
fixé ledit montant de rattrapage à 100 fr. par adulte et à 50 fr. par enfant,
la TVA venant s'ajouter aux montants précités.
Vingt-six habitants de la Commune de X.________ ont recouru en temps utile
contre la notification de cette taxe spéciale auprès de la Commission de
recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune de X.________
(ci-après : la Commission de recours).
Le 21 janvier 2016, la Municipalité a adressé un rapport à l'attention de la
Commission de recours au sujet des recours susmentionnés. Elle a expliqué à
cette occasion les causes du déficit et le cadre légal qui s'imposait à elle,
notamment le fait que le droit fédéral interdisait de financer l'élimination
des déchets urbains au moyen de l'impôt général et qu'elle s'était vue ainsi
contrainte de trouver un autre moyen pour combler le manque à gagner.
Le 21 juin 2016, la Municipalité a adopté une version révisée du RGD,
augmentant notamment sensiblement le montant maximal des taxes forfaitaires
pouvant être perçues par habitant. L'art. 12 ch. 3 nRGD est demeuré inchangé
par rapport à son ancienne version. Le nouveau règlement communal est entré en
vigueur le 1er novembre 2016.
B.b. Par décisions du 14 octobre 2016, la Commission de recours a admis les
recours des vingt-six habitants précités contre la notification de la taxe
spéciale pour l'exercice 2014, considérant que la Municipalité n'avait pas le
droit de demander un rattrapage rétroactif selon l'art. 12 ch. 3 aRGD.
B.c. Par arrêt du 1er juin 2017, la Cour de droit administratif du Tribunal
cantonal du canton de Vaud (ci-après : le Tribunal cantonal) a admis le recours
interjeté par la Municipalité de X.________, a annulé les décisions du 14
octobre 2016 et a renvoyé la cause à la Commission de recours, retenant en
substance que l'un des membres de ladite commission aurait dû se récuser et que
la motivation de la décision attaquée ne respectait pas les exigences du droit
d'être entendu.
B.d. Par décisions du 7 novembre 2017, la Commission de recours, dans sa
nouvelle composition, a admis les recours interjetés par vingt-quatre habitants
de la Commune de X.________ - deux habitants ayant entretemps retiré leur
recours - contre la notification de la taxe litigieuse. La Municipalité a
recouru auprès du Tribunal cantonal contre ces décisions. Ce dernier a rejeté
le recours par arrêt du 27 mars 2019, confirmant les décisions du 7 novembre
2017 de la Commission de recours.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Commune de
X.________, agissant par sa Municipalité, demande au Tribunal fédéral, sous
suite de frais et de dépens, principalement de réformer l'arrêt rendu le 27
mars 2019 par le Tribunal cantonal en ce sens que le recours de la Municipalité
est admis et que les décisions rendues le 7 novembre 2017 par la Commission de
recours sont réformées, les recours des vingt-quatre habitants de la Commune de
X.________ étant rejetés, et les taxes de rattrapage 2014 correspondantes
confirmées. Elle demande, subsidiairement, d'annuler l'arrêt rendu le 27 mars
2019 et de renvoyer la cause au Tribunal cantonal ou à la Commission de recours
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Il n'a pas été ordonné d'échange d'écritures.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 140 IV
57 consid. 2 p. 59).
1.1. Selon l'art. 89 al. 2 let. c LTF, les communes et autres collectivités
publiques ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent la violation de
garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonales ou fédérale.
Sont en particulier visés les cas où les communes peuvent invoquer la garantie
de leur autonomie communale, ancrée au niveau fédéral à l'art. 50 al. 1 Cst. En
pareille hypothèse, la qualité pour recourir est en principe admise et la
question de savoir si l'atteinte est réalisée en l'espèce ressortit au fond
(ATF 136 I 265 consid. 1.3 p. 268; 135 I 43 consid. 1.2 p. 45 et les références
citées). En l'occurrence, dans la mesure où la recourante fait valoir que
l'arrêt entrepris qui émane du Tribunal cantonal lui interdit d'assurer, pour
chaque période de taxation, le respect du principe de causalité dans le
financement de l'élimination de ses déchets urbains, elle peut valablement se
prévaloir de l'autonomie que lui confère la Constitution fédérale (cf. art. 50
al. 1 Cst.) en lien avec le choix du mode de financement de la gestion des
déchets, domaine dans lequel elle possède une autonomie dans les limites du
droit fédéral (cf. arrêt 2C_740/2009 du 4 juillet 2011 consid. 1.4 non publié
in ATF 137 I 257). L'art. 139 al. 1 let. c de la Constitution du canton de Vaud
du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSVD 101.01) prévoir par ailleurs que les communes
disposent d'autonomie en particulier dans la fixation, le prélèvement et
l'affectation des taxes et impôts communaux. La critique précitée ne trouvant
pas son assise dans la décision de la Commission de recours de la Commune de
X.________, la question de savoir si la recourante peut se prévaloir d'une
atteinte à son autonomie pour contester une décision émanant de sa propre
autorité de recours peut demeurer indécise (sur cette question, arrêt 2C_1016/
2011 du 3 mars 2012 consid. 1.2.1 non publié in ATF 138 I 196 consid. 1.2.1;
ATF 133 II 400 consid. 2.4.1 p. 405 s.).
1.2. Au surplus, dans la mesure où la recourante invoque notamment la violation
de l'art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01), dont les principes en matière de financement
de l'élimination des déchets urbains sont concrétisés par l'aRGD, elle a
également qualité pour recourir sous l'angle de l'art. 89 al. 2 let. d LTF en
lien avec l'art. 57 LPE, qui prévoit que les communes sont habilitées à user
des moyens de recours prévus par le droit fédéral et le droit cantonal contre
les décisions des autorités fédérales ou cantonales fondées sur la loi fédérale
sur l'environnement et ses dispositions d'exécution, en tant qu'elles sont
concernées par lesdites décisions et qu'elles ont un intérêt digne de
protection à ce que celles-ci soient annulées ou modifiées (cf. arrêt 2C_740/
2009 du 4 juillet 2011 consid. 1.3 non publié in ATF 137 I 257).
1.3. Pour le reste, déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les
formes prescrites par la loi (art. 42 LTF) contre une décision finale (art. 90
LTF) rendue dans une cause de droit public par une autorité judiciaire
supérieure de dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF),
sans qu'aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF ne soit réalisée, le
présent recours en matière de droit public est recevable.
2.
Dans un premier grief, la recourante se plaint de la violation du principe de
la légalité (art. 5 al. 1 Cst.). Elle reproche en substance au Tribunal
cantonal d'avoir considéré que la taxe spéciale de "rattrapage financier" ne
reposait pas sur une base légale suffisante. La recourante invoque en outre une
mauvaise application des principes de l'équivalence (art. 5 al. 2 Cst.) et de
la couverture des frais, reprochant aux juges précédents d'avoir considéré que
les principes précités ne la dispensaient pas de respecter le principe de la
légalité.
2.1. Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat
(cf. art. 5 al. 1 Cst.). Il revêt une importance toute particulière en droit
fiscal, où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1
Cst (ATF 143 I 220 consid. 5.1 p. 224).
2.1.1. L'art. 127 al. 1 Cst. - qui s'applique à toutes les contributions
publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit que les
principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de
contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis
par la loi. La base légale doit présenter une densité normative permettant de
respecter les garanties de clarté et de transparence exigées par le droit
constitutionnel (cf. ATF 143 I 310 consid. 3.3.1 p. 314 s.; 139 I 280 consid.
5.1 p. 284 et les références citées). Si la base légale délègue à l'organe
exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne
peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer,
au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la
base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation
doit être suffisamment précise (ATF 143 I 220 consid. 5.1.1 p. 224; 131 II 271
consid. 6.1 p. 278 s.). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose
pas d'une marge de manoeuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les
contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 143 I
220 consid. 5.1.1 p. 224; 143 I 227 consid. 4.2 p. 233; 136 I 142 consid. 3.1
p. 144 s.).
2.1.2. Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les
contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui
concerne la fixation de certaines de ces contributions. La compétence d'en
déterminer le montant peut ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif,
lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des
principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de l'équivalence et de
la couverture des frais (ATF 143 II 283 consid. 3.5 p. 292; 143 I 220 consid.
5.1.2 p. 224). Les taxes causales doivent ainsi être répercutées sur les
contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des
avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; cf. ATF 145 I 52
consid. 5.2.3 p. 66; 143 I 220 consid. 5.2.2 p. 225; 139 I 138 consid. 3.2 p.
141) et, pour la plupart d'entre elles - en particulier celles dépendant des
coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat,
comme les frais de financement de l'élimination des déchets - doivent être
calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la couverture des frais,
cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.2 p. 233; 137 I 257 consid. 5.3). Il n'en demeure
pas moins que la qualité de contribuable et l'objet de l'impôt doivent toujours
être définis dans une loi formelle, les principes de l'équivalence et de la
couverture des frais ne permettant pas de remédier à l'absence de base légale
(cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.1 p. 233; arrêt 2C_729/2008 du 3 mars 2009
consid. 4.6).
2.1.3. En tout état de cause, le principe de la légalité ne doit pas être vidé
de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il
entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences
de la pratique (ATF 143 II 283 consid. 3.5 p. 292; 143 I 220 consid. 5.1.2 p.
224; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140 et les références citées). Le Tribunal
fédéral examine librement si la norme de délégation satisfait aux exigences
précitées (ATF 143 I 220 consid. 5.1.2 p. 224; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140 et
les références citées).
2.2. Le financement de l'élimination des déchets urbains au sens de l'art. 32a
LPE exclut, en principe, un financement par l'impôt et exige que celui-ci soit
entièrement effectué par le biais de taxes causales (ATF 137 I 257 consid. 4.2
p. 262 et les références citées). A cet égard, un système de financement
combinant une taxe de base avec une taxe liée à la quantité de déchets est
admissible (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 127; 137 I 257 consid. 6.1 in
fine p. 268). Alors que la première taxe constitue la contribution
incompressible qui rétribue les coûts d'infrastructures liées à la gestion des
déchets qui doivent être maintenues indépendamment de leur utilisation
effective, la seconde, qui peut prendre la forme d'une taxe au sac, a un effet
incitatif et est destinée à couvrir les autres dépenses liées à la gestion des
déchets (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 269; arrêts 2C_1034/2017 du 16 mai 2019
consid. 4.2.2; 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4).
2.3. En l'espèce, la recourante a adopté un système de financement de
l'élimination des déchets urbains mixte, combinant une taxe incitative
d'utilisation sous la forme d'une taxe au poids (art. 12 ch. 1 aRGD) et une
taxe de base sous la forme d'une taxe forfaitaire par habitant (art. 12 ch. 2
aRGD). Elle a toutefois également prévu la possibilité de percevoir des "taxes
spéciales" causales pour des "prestations particulières liées à la gestion des
déchets", en fonction des frais occasionnés (art. 12 ch. 3 al. 1 aRGD). C'est
sur cette dernière base réglementaire que la taxe de "rattrapage financier",
d'un montant forfaitaire de 100 fr. par adulte et de 50 fr. par enfant, dont le
caractère causal n'est pas contesté, a été prélevée par la Municipalité.
2.4. A cet égard, le Tribunal cantonal a considéré que la taxe litigieuse ne
reposait pas sur une base légale suffisante, en adoptant une double motivation.
D'une part, il a estimé que l'art. 12 ch. 3 aRGD ne précisait ni la nature des
"prestations particulières liées à la gestion des déchets" pouvant être
couvertes par des taxes spéciales, ni le montant maximal des contributions
susceptibles d'être prélevées à cet égard. D'autre part, il a retenu qu'aucune
directive communale en la matière n'avait été adoptée, contrairement aux
prescriptions claires de l'art. 12 ch. 3 al. 2 aRGD.
La recourante contestant les deux pans de cette motivation, il convient de les
examiner, étant précisé qu'il suffit que l'une des motivations soit conforme au
droit pour que le grief doive être rejeté (cf. ATF 142 III 364 consid. 2.4 p.
368 et les références citées).
2.5. L'art. 12 ch. 3 aRGD, libellé "Taxes spéciales", dispose ce qui suit :
"1 La Commune peut percevoir d'autres taxes causales pour des prestations
particulières liées à la gestion des déchets, en fonction des frais
occasionnés.
2 La Municipalité précise dans la directive communale les prestations
particulières qui sont soumises à des taxes spéciales, ainsi que le montant
maximum de ces taxes."
A la lecture de l'art. 12 ch. 3 aRGD, il faut constater que l'organe exécutif,
à savoir la Municipalité, a le devoir, si elle entend prélever une telle taxe
spéciale, d'adopter une directive communale précisant la nature des prestations
particulières soumises à la taxe spéciale ainsi que le montant maximum de la
taxe. L'art. 12 ch. 3 al. 2 aRGD prévoit ainsi une sous-délégation, à
l'exécutif, qu'elle soumet à des exigences précises.
Or, force est de constater que la directive communale sur la gestion des
déchets adoptée par la Municipalité en vigueur en 2014-2015 s'avère totalement
muette sur la possibilité, pour l'exécutif, de prélever une taxe de rattrapage
financier pour compenser le déficit lié à l'introduction de la taxe au sac. Du
reste, si un paragraphe 14, libellé "Tarif des taxes pour les diverses
catégories de déchets (rappel des montants figurant dans le règlement) ", a été
adopté en août 2015 - soit après l'envoi de la facture litigieuse - et précise
le montant à appliquer pour les taxes au poids et les taxes forfaitaires par
habitant, il n'en demeure pas moins que ce texte ne fait aucunement mention de
"taxes spéciales". En particulier, la mention selon laquelle "toutes les autres
taxes sont liées au tarif d'élimination sans TVA en vigueur le jour de
l'élimination des déchets" ne saurait être considérée comme suffisante pour
servir de fondement à une taxe spéciale de rattrapage qui serait couverte par
l'art. 12 ch. 3 al. 2 aRGD. Ce n'est, en définitive, que dans la nouvelle
directive communale révisée, entrée en vigueur en même temps que le nRGD le 1er
novembre 2016, qu'une rubrique expressément libellée "Taxes spéciales" a été
introduite, celle-ci précisant les montants pouvant être prélevés pour couvrir
les prestations particulières envisagées, soit notamment l'ouverture
exceptionnelle de la déchetterie ou les travaux de main-d'oeuvre.
Dans ces circonstances, force est d'admettre que les exigences inhérentes au
respect du principe de la légalité supposaient, conformément au texte de l'art.
12 ch. 3 al. 2 aRGD, que l'exécutif prévoie dans la directive communale la taxe
spéciale de rattrapage du déficit 2014 avec la fixation du montant maximum de
celle-ci, ce qu'il n'a pas fait.
2.6. Sous cet angle, l'argument de la recourante selon lequel les principes de
la couverture des frais et de l'équivalence permettaient de remplacer les
exigences usuelles découlant du principe de légalité ne peut pas être suivi.
Certes, lesdites exigences sont assouplies en matière de taxes causales, en
particulier celles dépendant des coûts (cf. supra consid. 2.1.2). Toutefois,
lesdits principes ne sauraient justifier d'adopter une taxe, même de
rattrapage, sans respecter les exigences formelles prévues dans le texte de la
loi qui est à sa base, sauf à vider le principe de la légalité de sa substance.
Au regard du texte clair de l'art. 12 ch. 3 al. 2 aRGD, il appartenait ainsi à
la Municipalité de prévoir la nécessité de couvrir les prestations de
rattrapage dans la directive communale, avant d'envoyer les factures y
afférentes.
La recourante perd également de vue que la couverture des frais et
l'équivalence n'ont pour objet que de s'assurer que le montant de la
contribution causale se situe encore dans des marges raisonnables. Ils ne
concernent, en d'autres termes, que la fixation du montant d'une telle taxe.
Ces principes ne constituent pas un blanc-seing permettant le prélèvement d'une
taxe sans respecter les formes légales prévues à cet effet. Or, comme cela a
été souligné précédemment, la Municipalité n'a pas adopté de directive
précisant le montant de la taxe supplémentaire prélevée en 2014; il lui aurait
pourtant appartenu d'expliquer la nature du rattrapage et de présenter les
chiffres à la base de ladite taxe dans la directive, comme le lui imposait
l'art. 12 ch. 3 al. 2 aRGD.
Dans ces circonstances, quoi qu'en dise la recourante, c'est à juste titre que
les juges précédents ont confirmé que la taxe de "rattrape financier"
litigieuse ne reposait pas sur une base légale suffisante. Le grief de
violation du principe de la légalité est par conséquent mal fondé et doit être
rejeté, sans qu'il y ait lieu d'examiner le second pan de la motivation du
Tribunal cantonal sur ce point (cf. supra consid. 2.4).
3.
Dans un deuxième grief, la recourante se plaint de la violation de l'art. 32a
LPE. Elle affirme en substance que la taxe litigieuse aurait pu se fonder sur
cette seule disposition de droit fédéral, qui exclut en principe un financement
par l'impôt et exige un financement par le biais de taxes causales.
3.1. Reprenant les termes de l'art. 2 LPE, l'art. 32a al. 1 LPE dispose que les
cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour
autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire
d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces
déchets.
3.2. Comme l'a déjà souligné le Tribunal fédéral dans sa jurisprudence, l'art.
32a LPE constitue une disposition cadre qui énonce uniquement des principes
généraux relatifs au financement des installations de ramassage et
d'élimination des déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser
dans leur législation (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1 p. 136; 137 I 257 consid.
6.1 p. 268; 129 I 290 consid. 2.2 p. 294 s.; arrêt 2C_1034/2017 du 16 mai 2019
consid. 4.2.1). Il est par conséquent dépourvu d'application immédiate et ne
constitue pas une base légale suffisante pour percevoir des contributions en la
matière (ATF 138 II 111 consid. 3.1 p. 13 et les références citées).
3.3. En l'espèce, dans la mesure où il n'est à juste titre pas contesté que la
taxe spéciale de rattrapage doit être qualifiée de taxe causale (cf. arrêt
entrepris consid. 4b p. 8) et que l'art. 32a LPE est une disposition cadre qui
ne constitue pas une base légale suffisante pour percevoir des contributions en
matière de financement de l'élimination des déchets urbains, l'argument de la
recourante tombe à faux.
4.
Le recourante se plaint enfin de la violation de son autonomie communale dans
le domaine du financement de l'élimination des déchets urbains (art. 50 Cst. en
lien avec l'art. 30a de la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des
déchets [LGD/VD; RSV 814.11]). Elle est d'avis que le Tribunal cantonal lui a
imposé un délai de tolérance de trois ans - tel qu'énoncé dans la directive
(recte : la notice explicative) du canton de Vaud du mois de juin 2015 en
matière de respect du principe de causalité dans le financement de la gestion
des déchets - pour assurer le respect dudit principe de causalité, l'empêchant
de ce fait d'opter pour un dispositif plus ambitieux tendant à respecter le
principe de causalité chaque année par le biais du prélèvement d'une taxe
spéciale pour combler le déficit transitoire de 2014.
4.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les
limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de
son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon
exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale,
conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement
importante (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 172 s.; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244).
S'agissant du financement des installations de ramassage et d'élimination des
déchets, et dans la mesure où l'art. 32a LPE délègue aux cantons la
concrétisation des principes y relatifs (cf. supra consid. 3.2), l'autonomie
communale en la matière est définie par l'art. 30a LGD/VD. Cette disposition
prévoit notamment que les communes financent les coûts d'élimination des
déchets urbains par le biais de taxes (al. 1) et que le 40 % de ces coûts, au
minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de
déchets urbains (al. 2). Le choix du mode de financement doit en tout état
rester conforme au droit fédéral (ATF 137 I 257 consid. 1.4 p. 267).
4.2. En l'espèce, l'arrêt entrepris souligne, conformément à l'ATF 137 I 257,
que le financement de l'élimination des déchets doit entièrement être effectué
par le biais de contributions causales. Il précise en outre qu'en cas de
surestimation des recettes variables provenant de la taxe proportionnelle
fondée sur la quantité de déchets produits, il peut (et non pas "doit") être
considéré qu'une commune dont le produit des taxes ne suffit pas à couvrir le
coût total d'élimination des déchets urbains dans un délai de trois ans - perçu
comme approprié par la notice explicative litigieuse - ne satisfait pas aux
exigences de la jurisprudence précitée.
Ce faisant, le raisonnement de l'autorité précédente n'apparaît pas
critiquable. A l'instar de la jurisprudence du Tribunal fédéral soulignant que
le principe de causalité impose d'examiner si, de manière générale (y compris
sur plusieurs années), les taxes - de base et proportionnelles - prélevées pour
la gestion et l'élimination des déchets par la collectivité publique concernée
sont conformes aux proportions exigées par la jurisprudence (arrêt 2C_1034/2017
du 16 mai 2019 consid. 4.2.2), il convient d'admettre que, lorsque les taxes
causales ne permettent pas d'assurer le financement de l'élimination des
déchets pour une période de taxation donnée, et que l'autorité adapte le
montant des taxes (de base et/ou proportionnelle) pour la (les) période (s)
suivante (s) afin d'en tenir compte, le principe de causalité n'est pas violé
si, globalement, sur les périodes suivantes, lesdites taxes remplissent les
exigences posées par l'ATF 137 I 257.
La notice explicative du canton de Vaud n'en dispose pas autrement lorsqu'elle
souligne que l'ajustement des montants des taxes aux coûts effectifs ne peut
être exigé pour chaque exercice comptable, mais qu'il doit néanmoins être
atteint à moyen terme, soit dans un délai - considéré comme approprié - de
trois ans.
4.3. Sur le vu de ce qui précède, et contrairement à ce qu'affirme la
recourante, on ne voit pas en quoi l'autorité précédente aurait consacré une
quelconque interdiction pour les communes de respecter le principe de causalité
chaque année, ce qui ne les dispense de toute façon pas de respecter le
principe de la légalité. Du reste, les faits démontrent que la Commune l'avait
bien compris ainsi puisque la recourante a elle-même souhaité adapter son
système de taxe forfaitaire, afin de "lisser les effets sur trois ans" (cf.
Préavis Municipal n° 08/06 du 12 avril 2016, p. 6). Ainsi, pour les années
suivantes, la Commune a révisé l'aRGD et sa directive en adaptant à la hausse
ses contributions forfaitaires de base pour tenir compte de la diminution des
déchets induite par la mise en oeuvre du principe du pollueur payeur.
Il s'ensuit que le grief de violation de l'autonomie communale de la recourante
doit également être rejeté.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. La recourante,
dont l'intérêt patrimonial est en cause et qui succombe, supporte les frais
judiciaires (art. 66 al. 1 et 4 LTF). Aucun échange d'écritures n'ayant été
ordonné, il n'est pas alloué de dépens aux particuliers intimés (art. 68 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, à la Commission de recours en
matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune de X.________, à la
représentante des intimés et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de
droit administratif et public.
Lausanne, le 20 septembre 2019
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Rastorfer