II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.440/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_440/2019
Urteil vom 6. Februar 2020
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.
Verfahrensbeteiligte
1. Axpo Power AG,
2. BKW Energie AG,
3. Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG,
4. Kernkraftwerk Leibstadt AG,
5. Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG,
Beschwerdeführerinnen,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Matthias Kaufmann,
gegen
Stillegungs- und Entsorgungsfonds für Kernanlagen STENFO, c/o
ATAG-Wirtschaftsorganisationen AG, Eigerplatz 2, 3007 Bern,
vertreten durch Prof. Dr. Beat Stalder und Tina Heim, MLaw,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK), Generalsekretariat, Rechtsdienst, 3003 Bern.
Gegenstand
Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten
für jede Kernanlage,
Beschwerde gegen den Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung
I, vom 20. März 2019
(A-2743/2018).
Sachverhalt:
A.
Die Verwaltungskommission des Stilllegungsfonds für Kernanlagen und des
Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke (nachfolgend: Verwaltungskommission)
stellte mit Schreiben vom 20. Dezember 2017 gestützt auf Art. 4 Abs. 5 der
Verordnung vom 7. Dezember 2007 über den Stilllegungsfonds und den
Entsorgungsfonds für Kernanlagen (Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung,
SEFV, SR 732.17) dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK) Antrag auf Festlegung der voraussichtlichen Höhe der
Stilllegungs- und Entsorgungskosten für jede Kernanlage für die
Veranlagungsperiode 2017-2021. Er bezifferte die voraussichtliche Höhe der
Stilllegungskosten auf total Fr. 3'733'000'000.- und diejenige der
Entsorgungskosten auf total Fr. 19'751'000'000.- (inkl. auf den Bund
entfallende Entsorgungskosten von Fr. 1'240'000'000.-). Mit Verfügung vom 12.
April 2018 entschied das UVEK über den Antrag und legte die voraussichtliche
Höhe der Stilllegungskosten auf insgesamt Fr. 3'779'000'000.- und die
voraussichtliche Höhe der Entsorgungskosten auf insgesamt Fr. 20'802'000'000.-
(davon Entsorgungskosten für alle Kernkraftwerke: Fr. 19'499'000'000.-) fest.
B.
Gegen diese Verfügung des UVEK erhoben die Axpo Power AG, die BKW Energie AG,
die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG, die Kernkraftwerk Leibstadt AG und die
Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG am 9. Mai 2018 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren:
1.Die Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 sei vollumfänglich aufzuheben.
2.Es sei festzustellen, dass für die Festlegung der voraussichtlichen
Stilllegungs- und Entsorgungskosten die Verwaltungskommission der Stilllegungs-
und Entsorgungsfonds zuständig ist.
3.Die Angelegenheit sei zur Festsetzung der voraussichtlichen Stilllegungs- und
Entsorgungskosten an die dafür zuständige Verwaltungskommission der
Stilllegungs- und Entsorgungsfonds zurückzuweisen.
(4.Eventualiter und 5. Subeventualiter: Materielle Anträge zur Höhe der
Kosten).
(6. Kosten/Entschädigungen)
Mit Instruktionsverfügung vom 28. Mai 2018 beschränkte das
Bundesverwaltungsgericht das Verfahren einstweilen auf die Frage der
Zuständigkeit zur Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stillegungs- und
Entsorgungskosten. Mit Zwischenentscheid vom 20. März 2019 erkannte es:
1. Es wird festgestellt, dass die Vorinstanz zum Erlass der angefochtenen
Verfügung zuständig war.
2. Über die Kosten- und Entschädigungsfolgen dieses Zwischenentscheides wird
mit dem Entscheid in der Hauptsache befunden.
C.
Die Axpo Power AG, die BKW Energie AG, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG, die
Kernkraftwerk Leibstadt AG und die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG erheben
mit Eingabe vom 9. Mai 2019 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, in Aufhebung des
angefochtenen Entscheids sei festzustellen, dass für die Festlegung der
voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für jede
Kernanlage nicht das UVEK, sondern die Verwaltungskommission des Stilllegungs-
und des Entsorgungsfonds zuständig sei. Die Angelegenheit sei zur Festsetzung
der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für die
Veranlagungsperiode 2017-2021 an die dafür zuständige Verwaltungskommission des
Stilllegungs- und des Entsorgungsfonds zurückzuweisen. Zugleich ersuchen sie um
Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Das UVEK beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. Stilllegungsfonds und Entsorgungsfonds für Kernanlagen schliessen auf
Abweisung. Mit weiteren Eingaben vom 20. August 2019, 23. September und 24.
Oktober 2019 halten die Beschwerdeführerinnen sowie Stilllegungsfonds und
Entsorgungsfonds für Kernanlagen an ihren Begehren fest.
Mit Verfügung des Präsidenten der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des
Bundesgerichts vom 11. Juni 2019 wurde der Beschwerde - antragsgemäss - die
aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den
Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts betreffend die Zuständigkeit
zur Festsetzung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und
Entsorgungskosten ist zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art.
92 BGG), da auch kein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG vorliegt. Namentlich
geht es nicht um die Genehmigung eines Planes für die Rückstellungen für die
vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten (Art. 83
lit. n Ziff. 2 BGG) : Unter diese Bestimmung fallen nur die Genehmigungen für
die Rückstellungen im Sinne von Art. 82 des Kernenergiegesetzes vom 21. März
2003 (KEG; SR 732.1), mithin für die von den Eigentümern von Kernanlagen intern
zu bildenden Rückstellungen für die vor der Ausserbetriebnahme anfallenden
Entsorgungskosten (SEILER, Kommentar BGG, 2. Aufl. 2015, Art. 83 Rz. 110). Hier
geht es jedoch um die Beiträge an den Stilllegungs- und den Entsorgungsfonds
(Art. 77 Abs. 3 KEG) zur Deckung der nach Ausserbetriebnahme anfallenden Kosten
(Art. 77 Abs. 1 und 2 KEG). Die Beschwerdeführerinnen sind als Eigentümerinnen
von Kernanlagen verpflichtet, Beiträge an den Fonds zu bezahlen (Art. 77 Abs. 3
KEG) und daher zur Beschwerde betreffend diese Beiträge legitimiert (Art. 89
Abs. 1 BGG).
1.2. Die Beschwerdeführerinnen beantragen replikweise, die Vernehmlassung von
Stilllegungs- und Entsorgungsfonds aus den Akten zu weisen, da diese nicht
durch die dafür zuständige Verwaltungskommission genehmigt worden sei. Die
Fonds führen duplikweise aus, die Anwaltsvollmacht sei vom Präsidenten und
einem weiteren Mitglied der Kommission (Vorsitzender des Kostenausschusses)
unterzeichnet worden. Dies entspricht der Regelung der Zeichnungsberechtigung
gemäss Art. 24 der Verordnung vom 7. Dezember 2007 über den Stilllegungsfonds
und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen (SEFV; SR 732.17). Die Fonds führen
weiter aus, für die Erarbeitung einer Vernehmlassung in einem
Beschwerdeverfahren seien der Kommissionsausschuss und die Geschäftsstelle
zuständig; die Verwaltungskommission habe zudem die Verfügung des UVEK vom 12.
April 2018 mit Zirkulationsbeschluss vom 4. Mai 2018 akzeptiert und sich mit 6
zu 5 Stimmen gegen eine Anfechtung ausgesprochen. Es sei damit folgerichtig,
dass die Fonds die Abweisung der Beschwerde beantragen würden. Die
Beschwerdeführerinnen machen triplikweise geltend, sie hätten Anspruch darauf,
dass über die Vernehmlassung die Verwaltungskommission entscheide. Dass die
Kommission entschieden habe, die Verfügung nicht anzufechten, sei u.a. darauf
zurückzuführen, dass die Legitimation und die Erfolgsaussichten (in der Sache)
als zweifelhaft beurteilt worden seien; die Zuständigkeit des UVEK sei dabei
nicht zur Diskussion gestanden. Der Beschluss, die Verfügung nicht anzufechten,
bedeute keine Stellungnahme zum Rechtsbegehren der jetzt hängigen Beschwerde.
Die Frage, wer innerhalb der Fonds zuständig ist zum Beschluss über eine
Vernehmlassung, braucht hier nicht entschieden zu werden: Die Vernehmlassung
der Fonds deckt sich inhaltlich weitgehend mit derjenigen des UVEK; zudem sind
ausschliesslich Rechtsfragen zu beantworten, die das Bundesgericht ohnehin von
Amtes wegen beurteilt (Art. 106 Abs. 1 BGG), so dass sich für die Beurteilung
nichts ändert, ob die Vernehmlassung aus dem Recht gewiesen wird oder nicht.
2.
Streitig ist, ob für die Festsetzung der voraussichtlichen Höhe der
Stilllegungs- und Entsorgungskosten das UVEK oder die Verwaltungskommission von
Stilllegungs- und Entsorgungsfonds zuständig ist.
2.1. Der Eigentümer einer Kernanlage muss nach endgültiger Ausserbetriebnahme
bzw. nach Wegfall der Betriebsbewilligung seine Anlage stilllegen (Art. 26
KEG). Er muss die dabei anfallenden Abfälle auf eigene Kosten sicher entsorgen
(Art. 31 KEG). Mithin sind die Eigentümer grundsätzlich selber für die
Kostentragung für Stilllegung und Entsorgung verantwortlich. Damit die Kosten
auch dann sichergestellt sind, wenn der Eigentümer nicht mehr bestehen sollte,
sieht das Gesetz einen Stilllegungs- und einen Entsorgungsfonds vor. Der
Stilllegungsfonds stellt die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von
ausgedienten Kernanlagen sowie der Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle
(Stilllegungskosten) sicher (Art. 77 Abs. 1 KEG). Der Entsorgungsfonds stellt
die Finanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und
abgebrannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen
(Entsorgungskosten) sicher (Art. 77 Abs. 2 KEG). Die Eigentümer von Kernanlagen
leisten Beiträge an den Stilllegungs- und an den Entsorgungsfonds (Art. 77 Abs.
3 KEG).
2.2. Unter dem Marginale "Rechtsform und Organisation der Fonds" enthält Art.
81 KEG, soweit hier von Interesse, folgende Regelungen:
1 Die Fonds haben eigene Rechtspersönlichkeit. Sie stehen unter Aufsicht des
Bundes.
2 Der Bundesrat ernennt für jeden Fonds eine Verwaltungskommission als
leitendes Organ. Die Kommissionen legen im Einzelfall die Beiträge an die Fonds
und deren Leistungen fest. (Les commissions fixent le montant des cotisations
versées par chaque cotisant aux fonds...; Le commissioni stabiliscono nel
singolo caso i contributi ai fondi...).
-.
5 Der Bundesrat regelt die Einzelheiten; er setzt die Bemessungsgrundlagen für
die Erhebung der Beiträge und die Grundzüge der Anlagepolitik fest. Er kann die
Fonds zusammenlegen.
Gestützt auf Art. 81 Abs. 5 KEG (sowie Art. 82 Abs. 2 und Art. 101 KEG) hat der
Bundesrat die SEFV erlassen. Diese regelt u.a. die Organisation der Fonds (Art.
20-28 SEFV). Organe der Fonds sind die Kommission, die Geschäftsstelle und die
Revisionsstelle (Art. 20 Abs. 1 SEFV). Sodann definiert die Verordnung die
Stilllegungs- und Entsorgungskosten und ihre Berechnung (Art. 2-4a SEFV). Sie
regelt die Beitragspflicht und die Festlegung der Beiträge (Art. 6-12 SEFV).
2.3. Für das Verfahren für die Festsetzung der jeweiligen Beiträge galt bis
Ende 2015 folgende Regelung: Die voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- und
Entsorgungskosten wird alle fünf Jahre gestützt auf die Angaben des Eigentümers
für jede Kernanlage berechnet, erstmals bei der Inbetriebnahme (Art. 4 Abs. 1
SEFV). Die Kommission legt zu Beginn einer fünfjährigen Veranlagungsperiode
gestützt auf die berechneten Stilllegungs- bzw. Entsorgungskosten die
Jahresbeiträge fest (Art. 9 Abs. 1 SEFV). Vorbehalten sind
Zwischenveranlagungen bei erheblichen Abweichungen von der letzten
Kostenschätzung (Art. 9 Abs. 2-3 SEFV). Die Beiträge werden jährlich erhoben
(Art. 9 Abs. 4 SEFV). Dementsprechend waren in Art. 23 SEFV unter den Aufgaben
der Kommission insbesondere aufgeführt:
a. Sie bestimmt die voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- und
Entsorgungskosten.
b. Sie legt das finanzmathematische Modell zur Berechnung der Beiträge, den
Finanzplan und das Budget für die Stilllegungs- und Entsorgungskosten fest.
c. Sie legt die Beiträge der Eigentümer an die Fonds fest.
2.4. Am 7. Oktober 2015 beschloss der Bundesrat eine Änderung der SEFV, die am
1. Januar 2016 in Kraft trat (AS 2015 4043). Damit wurde u.a. im 9. Abschnitt
"Aufsicht und Rechtspflege" ein neuer Art. 29a mit dem Marginale
"Zuständigkeiten" eingefügt, dessen Abs. 2 lit. c lautet:
2 Das UVEK hat folgende Zuständigkeiten:
c. Es legt die voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten im
Einzelfall fest.
Gemäss revArt. 29a Abs. 3 SEFV ist das BFE (Bundesamt für Energie) zuständig
für Vorbereitung und Vollzug der Entscheidungen des Bundesrates und des UVEK.
Parallel dazu wurde Art. 4 Abs. 5 SEFV wie folgt geändert:
5 Die Kommission stellt gestützt auf die Kostenstudien und die Überprüfung nach
Absatz 4 dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) Antrag auf Festlegung der voraussichtlichen Höhe der
Stilllegungs- und Entsorgungskosten für jede Kernanlage.
Ebenso wurde Art. 23 lit. a SEFV wie folgt geändert und ergänzt:
a. Sie [d.h. die Kommission der Fonds] beantragt dem UVEK die Vorgaben für die
Erstellung der Kostenstudie.
abis. Sie leitet und koordiniert die Überprüfung der Kostenstudie.
ater. Sie beantragt dem UVEK die voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- und
Entsorgungskosten.
Im Ergebnis wird also mit dieser Verordnungsänderung die Zuständigkeit für die
Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten
im Einzelfall von der Kommission der Fonds auf das UVEK übertragen. Der
Kommission verbleibt diesbezüglich nur ein Antragsrecht an das UVEK.
2.5. Gestützt auf diese Verordnungsänderung hat das UVEK mit der Verfügung vom
12. April 2018 für die Veranlagungsperiode 2017-2021 für jede einzelne
Kernanlage die voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten
festgelegt, wobei es teilweise vom Antrag der Kommission abwich.
Streitgegenstand ist einzig, ob diese Zuständigkeit des UVEK rechtmässig ist.
Dabei ist nicht umstritten, dass die Zuständigkeit des UVEK der per 1. Januar
2016 geänderten Verordnung entspricht. Streitig ist aber die Gesetzmässigkeit
dieser Verordnungsänderung.
2.5.1. Die Vorinstanz bejaht die Gesetzmässigkeit der Verordnungs-änderung mit
folgender Argumentation: Der Wortlaut von Art. 81 Abs. 2 KEG regle nur die
Zuständigkeit der Kommission zur Festlegung der Beiträge an den Fonds; die
Zuständigkeit zur Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und
Entsorgungskosten ergebe sich aber aus dem Wortlaut von Art. 81 KEG nicht. Es
handle sich dabei nur um eines von mehreren Kriterien zur Bemessung der Höhe
der Beiträge. Aus den Materialien zum KEG ergebe sich dazu nichts. Aus den
Beratungen zum früheren Bundesbeschluss vom 6. Oktober 1978 zum Atomgesetz (BB/
AtG; AS 1979 816) ergebe sich, dass der damals eingeführte Stilllegungsfonds
weder von den Beitragspflichtigen noch vom Bund verwaltet werden solle, sondern
von einer unabhängigen Stelle. Daraus ergebe sich aber nichts in Bezug auf die
Zuständigkeit für die Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs-
und Entsorgungskosten. Ob die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie
überhaupt tangiert seien, sei fraglich, jedenfalls werde aber ein derartiger
Eingriff durch die Zuständigkeit des UVEK zur Festlegung der Kosten nicht
verstärkt gegenüber dem früheren Zustand. Mittels Auslegung von Art. 81 KEG
ergebe sich somit keine eindeutige Aussage zur Zuständigkeit für die Festlegung
der Höhe der Kosten; das Gesetz übertrage in Art. 81 Abs. 5 KEG den Entscheid
über diese Zuständigkeit dem Verordnungsgeber. Eine Einschränkung dieser
Kompetenz des Verordnungsgebers ergebe sich auch nicht aus der Autonomie der
Fonds: Die Organisationskompetenz des Bundesrates (Art. 178 Abs. 1 BV; Art. 8
des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG;
SR 172.010]) beziehe sich auch auf die dezentrale Bundesverwaltung, soweit die
Spezialgesetzgebung nichts Abweichendes vorsehe. Da Art. 81 KEG die sich hier
stellende Frage nicht beantworte und Art. 81 Abs. 5 KEG dem Bundesrat einen
weiten Regelungsspielraum belasse, könne nicht gesagt werden, Art. 29a Abs. 2
lit. c SEFV greife in den unentziehbaren Aufgabenbereich der Kommission ein.
Auch sei das Verhältnismässigkeitsprinzip nicht verletzt: Mit der neuen
Kompetenzregelung sollen dem UVEK griffige Steuerungsinstrumente zugestanden
und damit das finanzielle Risiko für den Bund verringert werden.
2.5.2. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten die Gesetzmässgkeit der
Verordnungsänderung. Sie begründen dies im Wesentlichen wie folgt: Die Fonds
hätten gemäss Art. 81 Abs. 1 KEG eigene Rechtspersönlichkeit. Sie seien daher
nicht in die hierarchische Führungsstruktur der Zentralverwaltung eingebunden;
die in dieser Bestimmung vorgesehene Aufsicht des Bundesrates könne nicht eine
umfassende Dienstaufsicht sein und könne nicht ohne klare formellgesetzliche
Grundlage in den gesetzlichen Zuständigkeitsbereich der Fonds eingreifen. Art.
81 Abs. 2 KEG stelle klar, dass die Festlegung der Beiträge in der
Zuständigkeit der Kommission liege. Darin sei auch die Kompetenz enthalten, die
voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten festzusetzen, da diese
die wesentlichen Determinanten der zu leistenden Beiträge und notwendige
Voraussetzung für deren Festlegung seien. Die Festlegung der Stilllegungs- und
Entsorgungskosten sei ein Teilaspekt und damit untrennbarer Bestandteil des
Verfahrens zur individuell-konkreten Festsetzung der Fondsbeiträge im
Einzelfall. Mit der Festlegung der voraussichtlichen Kosten würden faktisch
auch die Fondsbeiträge im Einzelfall festgelegt. Die Aufteilung der Kompetenzen
zur Festlegung der voraussichtlichen Kosten einerseits und der Fondsbeiträge
andererseits widerspreche Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung. Die
Verordnungskompetenz des Bundesrates gemäss Art. 81 Abs. 5 KEG ermächtige den
Bundesrat nicht, von dieser gesetzlichen Regelung abzuweichen. Der Bundesrat
könne gestützt auf Art. 81 Abs. 5 KEG zwar die generell-abstrakten
Bemessungsgrundlagen erlassen, aber nicht im Einzelfall die Beiträge oder die
Elemente zu ihrer Berechnung individuell-konkret mittels Verfügung festlegen.
Das ergebe sich auch aus Sinn und Zweck der Regelung von Art. 81 KEG und aus
der Entstehungsgeschichte; danach sollen die Fonds ausdrücklich und bewusst als
selbständiges Zweckvermögen ausserhalb der Kernkraftwerkeigentümer, aber auch
ausserhalb der Zentralverwaltung eingerichtet und die Entscheide des Fonds
einer fachkompetenten Kommission übertragen werden, welche ihre Aufgaben
unabhängig von politischen Einflüssen der Zentralverwaltung wahrnehme. Die
Zuständigkeit des UVEK zur Festlegung der voraussichtlichen Kosten verstosse
gegen das Prinzip der Unabhängigkeit der Fonds von der Bundesverwaltung und
verletze deren Autonomie; denn damit würden alle massgebenden Elemente durch
das UVEK vorgegeben und der Kommission verbleibe nur noch die mathematische
Umsetzung der Vorgaben für die Berechnung des Jahresbeitrags.
Dasselbe ergebe sich aus einer verfassungskonformen Auslegung von Art. 81 KEG:
Die Pflicht zur Zahlung der Fondsbeiträge sei ein Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerinnen und habe zur Folge, dass ein
bedeutender Teil ihres Vermögens nicht für unternehmerische Zwecke zur
Verfügung stehe, dies im Unterschied zu anderen auf dem Strommarkt tätigen
Elektrizitätsunternehmen. Die gesetzliche Unbestimmtheit der Pflicht zur
Beitragsleistung könne verfahrensrechtlich kompensiert werden, indem die
Kompetenz zur Festlegung der Beiträge Sache der Kommission sei, in welcher die
Beitragspflichtigen vertreten seien. Mit der Übertragung der Zuständigkeit für
die Festlegung der Kosten auf das UVEK werde diese Mitwirkung der
Beitragspflichtigen in der für die Höhe der Fondsbeiträge entscheidenden Frage
aufgehoben.
Die Kompetenz des UVEK zur Festlegung der Kosten verletze auch das
Verhältnismässigkeitsprinzip: Sie sei weder geeignet noch notwendig, um das
Risiko des Bundes, dereinst für Stilllegungs- und Entsorgungskosten aufkommen
zu müssen, zu reduzieren, da das UVEK nicht fachkompetenter sei als die
Kommission, die sich bei ihren Kostenstudien auf zahlreiche Experten, das ENSI
und die zuständigen Fondsorgane stütze. Auch ohne diese neue Zuständigkeit
verfüge der Bund über genügend Aufsichtsmittel. Schliesslich führe die Lösung
gemäss Art. 29a Abs. 2 lit. c SEFV zu einer unzumutbaren Verfahrensverzögerung:
In einem ersten Schritt würde das UVEK mittels anfechtbarer Verfügung die
voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten festlegen;
gestützt darauf müsste dann die Kommission die einzelnen Jahresbeiträge
wiederum mittels anfechtbarer Verfügungen festsetzen. Es sei dann kaum möglich,
die vorgesehenen Fünfjahresrhytmen für die ordentliche Veranlagung der
Fondsbeiträge einzuhalten. Insgesamt sei Art. 29a Abs. 2 lit. c SEFV
gesetzwidrig, weshalb dieser Bestimmung die Anwendung zu versagen sei.
2.5.3. Das UVEK bringt vor, die bisherigen aufsichtsrechtlichen
Interventionsmittel des Bundesrates hätten sich als zu schwach erwiesen, um
allfällige Fehlentwicklungen bei den Fonds rechtzeitig zu erkennen und
korrigieren zu können. Der Bund trage mittelfristig ein grosses finanzielles
Risiko. Mit der neuen Zuständigkeitsregelung würden die Aufsichtsmittel
verstärkt, um das Risiko von Fehlentwicklungen zu Lasten des Bundes zu
verringern. Die Verordnungsänderung greife nicht in den durch Art. 81 Abs. 1
und 2 KEG festgelegten Autonomiebereich der Kommission ein: Abs. 2 bestimme
einzig die formelle Zuständigkeit zur Beitragsfestsetzung; dies erfolge nach
wie vor durch die Kommission. Die Höhe der Kosten sei nur einer von mehreren
Parametern dafür. Ihre Festlegung sei von Art. 81 Abs. 2 KEG nicht erfasst; sie
erfolge immer für fünf Jahre und sei damit eine strategische Zielfestlegung im
Sinne von Art. 8 Abs. 5 RVOG und die Basis für die nachfolgende Festlegung der
Jahresbeiträge. Der Bund habe ein grosses Interesse an einer Sicherstellung des
Verursacherprinzips, weil er sonst für die ungedeckten Kosten aufkommen müsse
(Art. 80 Abs. 4 KEG). Die mit Art. 29a Abs. 2 lit. c SEFV erfolgte Zuweisung
der Zuständigkeit an das UVEK sei durch Art. 81 Abs. 5 KEG abgedeckt und nicht
gesetzwidrig. Im Wesentlichen gleich argumentieren auch Stilllegungs- und
Entsorgungsfonds: Eine zusätzliche Kontrolle durch das UVEK liege auch im
Interesse der Fonds, da das Risiko einer Nachschuss- und Kostenpflicht der
anderen Betreiber und des Bundes real sei.
3.
3.1. Im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-heiten prüft
das Bundesgericht, ob eine Rechtsverordnung des Bundesrates bundesrechtskonform
ist (vorfrageweise bzw. konkrete Normenkontrolle; Art. 95 lit. a BGG; BGE 143
II 87 E. 4.4 S. 92 mit Hinweisen). Bei Rechtsverordnungen, die sich auf eine
gesetzliche Delegation stützen, prüft das Bundesgericht zunächst die
Gesetzmässigkeit. Erweist die Verordnung sich als gesetzmässig und ermächtigt
das Gesetz den Bundesrat nicht, von der Bundesverfassung abzuweichen, prüft das
Bundesgericht darüber hinaus auch die Verfassungsmässigkeit der
Rechtsverordnung. Räumt die gesetzliche Delegationsnorm dem Bundesrat einen
sehr weiten Spielraum für die inhaltliche Ausgestaltung der unselbständigen
Verordnung ein, so ist dieser Gestaltungsbereich für das Bundesgericht und die
anderen rechtsanwendenden Behörden verbindlich (Art. 190 BV). Das Bundesgericht
setzt bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die
Stelle desjenigen des Bundesrates, sondern beschränkt sich auf die Prüfung, ob
die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen
offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetzes- oder
verfassungswidrig ist (BGE 143 II 87 E. 4.4 S. 92; 141 II 169 E. 3.4 S. 172 f.;
139 II 460 E. 2.3). Der Bundesrat kann namentlich nicht ohne ausdrückliche
Ermächtigung vom Gesetz abweichen (BGE 139 II 460 E. 3.6; Urteil 2C_424/2018
vom 15. März 2019 E. 4); er kann sodann nicht ohne ausdrückliche und genügend
bestimmte formellgesetzliche Ermächtigung auf dem Verordnungswege Regelungen
einführen, die von Verfassungs wegen dem formellen Gesetzgeber vorbehalten
sind, wie schwerwiegende Grundrechtseinschränkungen (Art. 36 Abs. 1 BV; BGE 143
I 253 E. 3 und 4) oder wichtige Bestimmungen im Sinne von Art. 127 Abs. 1 und
Art. 164 Abs. 1 BV (BGE 144 II 454 E. 3.4 S. 459 ff.; 144 II 376 E. 7.2 S. 379;
143 II 87 E. 4.5 S. 93; 137 II 409 E. 6.4 S. 413; 131 II 735 E. 4 S. 740 ff.;
130 I 26 E. 5.1 S. 43).
3.2. Gemäss Art. 81 Abs. 5 KEG regelt der Bundesrat die Einzelheiten. Er setzt
die Bemessungsgrundlagen für die Erhebung der Beiträge und die Grundzüge der
Anlagepolitik fest. Die "Einzelheiten", welche der Bundesrat regeln kann,
beziehen sich offensichtlich auf die in den vorangegangenen Absätzen
enthaltenen Bestimmungen über Rechtsform und Organisation der Fonds.
Inhaltliche Vorgaben enthält das Gesetz dazu nicht. Der Bundesrat hat dabei
einen weiten Spielraum, ebenso bei der Festsetzung der Bemessungsgrundlagen für
die Erhebung der Beiträge. Hingegen sieht Art. 81 Abs. 5 nicht vor, dass der
Bundesrat vom Gesetz abweichen kann. Die vom Bundesrat gestützt auf Art. 81
Abs. 5 KEG zu erlassenden Verordnungen dürfen daher nicht im Widerspruch zu den
materiellrechtlichen Bestimmungen des Gesetzes stehen; diese Vereinbarkeit ist
eine vom Bundesgericht frei zu prüfende Rechtsfrage. Nur in diesem Rahmen
besteht der bundesrätliche Ermessensspielraum (vgl. BGE 144 II 454 E. 5.3.2 S.
467 f.; 138 II 465 E. 7.7 S. 491 f.; Urteil 2C_718/2018 vom 27. Mai 2019 E.
4.4).
3.3. Unbestritten ist einerseits, dass der Bundesrat generell-abstrakte Regeln
darüber erlassen kann, wie die Beiträge an den Fonds zu bemessen sind (Art. 81
Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz). Ebenso unbestritten ist andererseits, dass die
Zuständigkeit zur Festlegung der Beiträge an den Fonds gemäss Art. 81 Abs. 2
Satz 2 KEG bei der Kommission liegt. Diese Zuständigkeit kann daher nicht auf
dem Verordnungsweg einer anderen Stelle übertragen werden. Umstritten ist, ob
die Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und
Entsorgungskosten im Einzelfall von Gesetzes wegen unabtrennbarer Teil der
Festlegung der Beiträge ist (so die Position der Beschwerdeführerinnen) oder
nicht.
3.4. Es trifft zu, dass das Gesetz die Zuständigkeit zur Festlegung der
voraussichtlichen Kosten nicht ausdrücklich festlegt. Es ist aber zu kurz
gegriffen, daraus zu schliessen, diese Zuständigkeit könne ohne weiteres auf
dem Verordnungsweg dem UVEK übertragen werden:
3.4.1. Wie jede Abgabepflicht beruht auch die Pflicht der
Kernkraftwerkeigentümer, Beiträge an die Fonds zu bezahlen, einerseits auf
einer gesetzlichen Grundlage, welche rechtssatzmässig (in generell-abstrakter
Form) die Voraussetzungen der Abgabe festlegt (vgl. Art. 127 Abs. 1 BV), und
andererseits einem Entscheid im Einzelfall, welcher in Anwendung dieser
Rechtssätze den geschuldeten Betrag individuell-konkret festlegt.
3.4.2. Die generell-abstrakte Rechtsgrundlage ist auf formell-gesetzlicher
Ebene Art. 77 KEG und wird durch Verordnungen konkretisiert, die der Bundesrat
gestützt auf Art. 81 Abs. 5 erlassen kann: Gemäss Art. 8 Abs. 1 SEFV (hier und
im Folgenden zitiert nach der bis Ende 2019 geltenden Fassung) sind die
Beiträge so zu berechnen, dass bei endgültiger Ausserbetriebnahme eines
Kernkraftwerks oder einer anderen Kernanlage das jeweilige Fondskapital unter
Berücksichtigung der Anlagerendite und der Teuerungsrate die voraussichtlichen
Stilllegungs- und Entsorgungskosten einschliesslich des Sicherheitszuschlags
decken kann (Art. 8 Abs. 1 SEFV). Die Beiträge werden aufgrund eines
finanzmathematischen Modells für jede Anlage einzeln berechnet und sind so
festzulegen, dass sie bis zur endgültigen Ausserbetriebnahme möglichst
gleichmässig bleiben (Art. 8 Abs. 3 SEFV). Als Berechnungsgrundlage wird für
die Kernkraftwerke eine Betriebsdauer von 50 Jahren angenommen. Kann ein
Kernkraftwerk länger betrieben werden, so passt das UVEK die
Berechnungsgrundlage an (Art. 8 Abs. 4 SEFV). Gemäss Art. 8a Abs. 1 SEFV
bemisst sich die Höhe der Beiträge nach den berechneten Stilllegungs- und
Entsorgungskosten, unter Berücksichtigung der Entwicklung der Kosten und des
jeweiligen Fondsvermögens bis zum Abschluss der Stilllegungs- oder der
Entsorgungsarbeiten sowie eines Sicherheitszuschlags auf den berechneten Kosten
(lit. a), der Anlagerendite des Fondskapitals sowie der Teuerungsrate (lit. b)
und den Verwaltungskosten der Fonds (lit. c). Die Anlagerendite, die
Teuerungsrate und der Sicherheitszuschlag sind in Anhang 1 festgelegt (Art. 8a
Abs. 2 SEFV). Die Art. 2 und 3 SEFV umschreiben die Stilllegungs- bzw. die
Entsorgungskosten. Ihre Festlegung erfolgt auf der Grundlage einer
Kostenstudie, die in Art. 4 Abs. 1-4 SEFV näher geregelt wird. Die
Verwaltungskosten werden sodann in Art. 5 SEFV umschrieben (vgl. dazu auch die
Änderungen der SEFV, vom 6. November 2019, in Kraft ab 1.1.2020 [ASA 2019 4213
ff.]).
Die Bemessung der Jahresbeiträge für die einzelne Anlage ergibt sich also aus
folgenden Parametern:
- voraussichtliche Stilllegungs- und Entsorgungskosten einschliesslich
Sicherheitszuschlag,
- Betriebsdauer der Anlage,
- Anlagerendite und Teuerungsrate,
- Verwaltungskosten des Fonds,
- Finanzmathematisches Modell, wonach die Beiträge bis zur Ausserbetriebnahme
möglichst gleichmässig bleiben sollen.
(vgl. auch Art. 8a rev. SEFV).
3.4.3. Auf dieser Rechtsgrundlage legt gemäss Art. 9 Abs. 1 SEFV die Kommission
jeweils zu Beginn einer fünfjährigen Veranlagungsperiode gestützt auf die
berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten die Jahresbeiträge fest. Dies
ist die Rechtsanwendung im Einzelfall. Der von den einzelnen
Beitragspflichtigen geschuldete Jahresbeitrag ergibt sich aus dieser
Rechtsanwendung. Dabei sind die berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten
der einzige Parameter, der nicht mehr oder weniger eindeutig feststeht. Die
übrigen Parameter, nämlich die Betriebsdauer der Anlage (Art. 8 Abs. 4 SEFV),
die Anlagerendite, die Teuerungsrate und der Sicherheitszuschlag (Art. 8a Abs.
2 und Anhang 1 SEFV) sowie die Verwaltungskosten (Art. 5 SEFV) sind
rechtssatzmässig weitgehend determiniert. Sind die voraussichtlichen
Stilllegungs- und Entsorgungskosten bekannt, so ist die Festsetzung der
Jahresbeiträge im Wesentlichen eine rein rechnerische Aufgabe. Die Festlegung
der voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten im Einzelfall für die
jeweilige fünfjährige Veranlagungsperiode ist also ein notwendiger
Zwischenschritt auf dem Weg zur Festlegung der Jahresbeiträge. Für die
Berechnung dieser Kosten gibt die Verordnung zwar Kriterien vor, aber ihre
Festlegung ist in diesem Rahmen Rechtsanwendung im Einzelfall.
Davon geht offensichtlich auch das UVEK aus, hat es doch die Höhe dieser Kosten
mit einer (auch) an die einzelnen Beitragspflichtigen eröffneten Verfügung
festgelegt, welche für jede einzelne Kernanlage die auf sie entfallenden
Stilllegungs und Entsorgungskosten festlegt. Es handelt sich somit entgegen der
Auffassung, die das UVEK nun im Verfahren vor Bundesgericht vertritt, nicht um
eine strategische Zielfestlegung im Sinne von Art. 8 Abs. 5 RVOG, sondern um
einen rechtsanwendenden Akt im Einzelfall, der sich in einer Verfügung im Sinne
von Art. 5 VwVG äussert. In der Sache handelt es sich um einen
Zwischenentscheid im Sinne von Art. 46 VwVG. Nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen
ist eine Behörde, die für den Endentscheid zuständig ist, auch für die
Zwischenentscheide zuständig, solange das Gesetz nichts Abweichendes festlegt
(THOMAS FLÜCKIGER, in Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG; 2. Aufl.
2016, Art. 7 Rz. 5; KAYSER/PAPADOPOULOS/ALTMANN, Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019,
Art. 45 N 13).
3.4.4. Hinzu kommt: Die Fonds haben eine eigene Rechtspersönlichkeit (Art. 81
Abs. 1 KEG). Sie gehören mithin zu den dezentralisierten Verwaltungseinheiten
(Art. 2 Abs. 3 RVOG) mit rechtlicher Selbständigkeit (Art. 7a Abs. 1 lit. c
sowie Anhang 1 Lit. B Ziff. VII.2.2.2 der Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsverodnung vom 25. November 1998 [RVOV; SR 172.010.1]).
Sie sind selbständige juristische Personen im Sinne von Art. 52 ZGB (HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 370; ALAIN
GRIFFEL, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, 2017, S.
400). Anders als bei privatrechtlichen juristischen Personen, die grundsätzlich
alle Rechte wahrnehmen können, die nicht natürliche Eigenschaften des Menschen
voraussetzen (Art. 53 ZGB), besteht zwar die Autonomie öffentlich-rechtlicher
juristischer Personen nur nach Massgabe der Gesetzgebung, welche sie errichtet
hat (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 371; STEFAN VOGEL, Einheit der
Verwaltung - Verwaltungseinheiten, 2008, S. 190; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, S. 57, 59). Im Rahmen ihrer
Aufgaben handeln sie aber wie privatrechtliche juristische Personen durch ihre
Organe (Art. 55 ZGB; VOGEL, a.a.O., S. 188 f., 192 ff., 283). Das gilt sowohl
für das rechtsgeschäftliche Handeln (BGE 124 III 418 E. 1a und b S. 419 ff.;
Urteil 1B_77/2011 vom 15. Juli 2011 E. 1.5) als auch für den Erlass von
Verfügungen, soweit die öffentlich-rechtliche juristische Person dazu
ermächtigt ist (dazu BGE 144 II 376 E. 7 S. 378 f.). Soll anstatt der Organe
der juristischen Person eine andere Stelle für die juristische Person handeln,
so liegt darin eine Einschränkung der Handlungsfähigkeit, was einer
gesetzlichen Grundlage bedarf. Das ergibt sich im Privatrecht aus Art. 36 BV
(vgl. z.B. Vertretungsbeistandschaft, Art. 394 ZGB) und im öffentlichen Recht
aus Art. 164 Abs. 1 lit. c und g BV oder - im Bereich der Gemeinden - aus der
Gemeindeautonomie (Art. 50 BV; z.B. Ersatzvornahme, vgl. BGE 129 I 290 E. 4.3
und 4.4 S. 298 ff.; 111 Ia 67 E. 3; Urteil 1P.605/2000 vom 20. November 2000 E.
3 S. 68 ff.).
3.4.5. Selbständige juristische Personen des öffentlichen Rechts sind in der
Erfüllung ihrer Aufgaben nicht weisungsgebunden (THOMAS SÄGESSER, Kommentar
RVOG, 2007, Art. 2 Rz. 65). Sie unterstehen hingegen der staatlichen Aufsicht,
im Bund der Aufsicht des Bundesrates, deren Umfang sich nach der massgebenden
Gesetzgebung richtet (Art. 8 Abs. 4 RVOG; SÄGESSER, a.a.O., 2007, Art. 8 Rz.
49; Vogel, a.a.O., S. 195 f.; MOOR/BELLANGER/TANQUEREL, Droit administratif.
Vol. III, 2. Aufl. 2018, S. 381). Diese kann auch vorsehen, dass die Organe der
juristischen Person durch den Staat gewählt werden (Vogel, a.a.O., S. 284) oder
dass Vertreter des Staates in den Organen der juristischen Person Einsitz
nehmen (VOGEL, a.a.O., S. 196). Adressat der Aufsicht ist aber nur die
juristische Person als solche (VOGEL, a.a.O., S. 195). Es handelt sich um eine
Verbands- oder Organisationsaufsicht (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 42,
S. 58 Rz. 16; MOOR/BELLANGER/TANQUEREL, a.a.O., S. 376 f., 381 f.). Das
Aufsichtsorgan kann u.U. auch gegenüber der beaufsichtigten Rechtsperson
Aufsichtsverfügungen erlassen (vgl. BGE 136 II 457). Hingegen kann die
Aufsichtsbehörde nicht ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage direkt
gegenüber Dritten für die juristische Person handeln. Besteht eine rechtlich
verselbständigte dezentrale Verwaltungseinheit, so können die Bundesorgane
nicht verfügen in denjenigen Bereichen, die in die Zuständigkeit der
selbständigen Einheit fallen (vgl. zur Aufgabenteilung zwischen UVEK und ENSI
im Bereich der Bewilligungen und der Aufsicht über Kernanlagen BGE 139 II 185
E. 10.2 S. 201 ff. und 10.5 S. 205 f.).
3.4.6. Art. 29a Abs. 2 lit. c SEFV überträgt dem UVEK nicht eine blosse
Aufsichtszuständigkeit gegenüber den Fonds, sondern die Zuständigkeit, direkt
gegenüber den Beitragspflichtigen Verfügungen zu erlassen. So haben denn auch
die Vorinstanzen diese Bestimmung verstanden: Das UVEK hat in seiner Verfügung
vom 12. April 2018 die voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten
für jede einzelne Kernanlage festgelegt und diese Verfügung an die Fonds sowie
an die Eigentümer der betreffenden Kernanlagen eröffnet. Das
Bundesverwaltungsgericht seinerseits hat ohne weiteres die Legitimation der
Beschwerdeführerinnen zur Anfechtung dieser Verfügung bejaht (E. 1.3 des
angefochtenen Urteils) und geht somit ebenfalls davon aus, dass es sich dabei
um Verfügungen handelt, die an die Beschwerdeführerinnen gerichtet sind.
Es handelt sich somit bei dieser Verfügung des UVEK nicht um eine
aufsichtsrechtliche Anordnung des Bundes gegenüber den Fonds; vielmehr hat das
UVEK für die Fonds gegenüber Dritten gehandelt und damit eine Aufgabe der Fonds
wahrgenommen, ohne selber deren Organ zu sein. Eine solche Zuständigkeit
besteht ohne spezialgesetzliche Grundlage nur innerhalb der Departemente bzw.
der zentralen Bundesverwaltung (Art. 38 Satz 1 und Art. 47 Abs. 4 RVOG), nicht
gegenüber rechtlich selbständigen dezentralen Einheiten (SÄGESSER, a.a.O., Art.
38 N 16). Bei der dem UVEK in Art. 29a Abs. 2 lit. c SEFV zugewiesenen
Zuständigkeit geht es mithin nicht um eine "Einzelheit" der Organisation der
Fonds, zu deren Regelung der Bundesrat nach Art. 81 Abs. 5 KEG zuständig wäre.
Vielmehr wird einer ausserhalb der Fonds stehenden Stelle die Zuständigkeit
übertragen, anstelle der Fondsorgane im Aufgabenbereich der Fonds zu verfügen,
was einer Einschränkung der Handlungsfähigkeit der Fonds gleichkommt. Mit der
Auffassung der Vorinstanz, wonach dies gestützt auf Art. 178 Abs. 1 BV bzw.
Art. 8 RVOG auf dem Verordnungsweg zulässig sei, solange es nicht einer
ausdrücklich formellgesetzlich festgelegten Zuständigkeit widerspreche, hätte
es der Bundesrat als Verordnungsgeber in der Hand, die vom formellen
Gesetzgeber gewollte rechtliche Verselbständigung dezentraler
Verwaltungseinheiten faktisch auszuhebeln, indem er deren Entscheidungs- und
Handlungszuständigkeiten einem Departement oder Bundesamt überträgt. Das kann
nicht der wohlverstandene Sinn der rechtlichen Verselbständigung sein. Es
entspricht denn auch der Gesetzgebungspraxis, dass dort, wo einzelne Aufgaben
rechtlich selbständiger dezentraler Verwaltungseinheiten anderen Behörden
übertragen werden sollen, eine ausdrückliche formellgesetzliche Grundlage
geschaffen wird (vgl. z.B. Art. 82 Abs. 1 Satz 2 des Heilmittelgesetzes vom 15.
Dezember 2000 [HMG; SR 821.21]). Demgegenüber gibt es soweit ersichtlich ausser
Art. 29a SEFV keinen anderen Fall, in welchem auf dem Verordnungswegeiner
Stelle der Zentralverwaltung die Zuständigkeit übertragen würde, im
Aufgabenbereich einer rechtlich selbständigen dezentralisierten
Verwaltungseinheit Verfügungen gegenüber Dritten zu erlassen. Schon dies lässt
darauf schliessen, dass eine solche Regelung derart aussergewöhnlich ist, dass
dafür eine formellgesetzliche Grundlage zu verlangen wäre (Art. 164 Abs. 1 lit.
g BV; vorne E. 3.4.4).
3.4.7. Schliesslich überzeugt auch die Auffassung des UVEK nicht, seine
Zuständigkeit zur Festsetzung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und
Entsorgungskosten sei erforderlich, um das Kostenrisiko des Bundes zu
verringern: Der Bundesrat legt die Bemessungsgrundlagen für die Erhebung der
Beiträge fest (Art. 81 Abs. 5 KEG; Art. 8 und 8a SEFV), ernennt die Mitglieder
der Kommission (Art. 81 Abs. 2 Satz 1 KEG; Art. 20 Abs. 2 SEFV) und übt die
Aufsicht über die Fonds aus (Art. 81 Abs. 1 Satz 2 KEG; Art. 29 ff. SEFV). Es
wird nicht konkret behauptet geschweige denn dargetan, dass und inwiefern diese
Mittel nicht ausreichend sein sollen, um das Kostenrisiko des Bundes (Art. 80
Abs. 4 KEG) hinreichend zu begrenzen.
3.5. Die in Art. 29a Abs. 2 lit. c SEFV enthaltene Kompetenz des UVEK, die
voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten im Einzelfall
festzulegen, sprengt somit den Rahmen der in Art. 81 Abs. 5 KEG vorgesehenen
Delegation und erweist sich als gesetzwidrig. Zuständig für diese Festlegung
ist die Verwaltungskommission der Fonds. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen,
die angefochtene Zwischenverfügung aufzuheben und die Sache zur Festsetzung
dieser Kosten an die Verwaltungskommission der Fonds zu überweisen. Es ist der
Kommission überlassen, ob sie dies in Form einer selbständigen
Zwischenverfügung oder im Rahmen der Endverfügung (Festsetzung der
Jahresbeiträge) tut.
4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66
Abs. 4 BGG). Das UVEK hat den Beschwerdeführerinnen für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Zwischenentscheid des
Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 2019 wird aufgehoben. Die Sache wird zur
Festsetzung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten
für die Veranlagungsperiode 2017-2021 an die Verwaltungskommission des
Stilllegungs- und des Entsorgungsfonds überwiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Das UVEK hat den Beschwerdeführerinnen für das bundesgerichtliche Verfahren
eine Parteientschädigung von Fr. 10'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten sowie dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Februar 2020
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Klopfenstein