II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.411/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_411/2019
Urteil vom 1. Oktober 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Nabold.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Recht & Compliance, Infrastruktur,
gegen
Einwohnergemeinde der Stadt Olten, Stadtrat, Stadthaus.
Gegenstand
Kanalisationsanschlussgebühr,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom
18. März 2019 (VWBES.2018.226).
Sachverhalt:
A.
In den Jahren 2012 bis 2014 errichtete die A.________ AG (nachstehend:
A.________) auf dem Areal ihrer Werkstätte in Olten die "Betriebszentrale
Mitte", ein sechsgeschossiges Dienstleistungsgebäude. Das Gebäude wurde für das
Schmutzwasser an das Kanalisationsnetz der Stadt Olten angeschlossen, während
das Regenabwasser grösstenteils in die Aare abgeleitet wird. Die Solothurnische
Gebäudeversicherung schätzte den Wert des Dienstleistungsgebäudes am 15. März
2017 auf Fr. 62'009'120.- (Gebäudeversicherungswert).
Mit Verfügung vom 31. Mai 2017 verpflichtete die Einwohnergemeinde der Stadt
Olten die A.________ zur Bezahlung einer Kanalisationsanschlussgebühr für die
"Betriebszentrale Mitte" in der Höhe von Fr. 669'608.50 (1 % des
Gebäudeversicherungswerts zuzüglich Mehrwertsteuer). Eine von der A.________
hiergegen erhobene Einsprache wies der Stadtrat von Olten mit Beschluss vom 21.
August 2017, eine dagegen erhobene Beschwerde die Kantonale
Schätzungskommission mit Entscheid vom 27. März 2018 ab.
B.
Die von der A.________ hiergegen erhobene Beschwerde wies das
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit Urteil vom 18. März 2019 ab.
C.
Mit Beschwerde vom 3. Mai 2019 beantragt die A.________, es sei unter Aufhebung
des kantonalen Urteils festzustellen, dass sie keine
Kanalisationsanschlussgebühr zu entrichten habe, eventuell sei die Gebühr um
mindestens drei Viertel zu reduzieren.
Während die Einwohnergemeinde der Stadt Olten auf Abweisung der Beschwerde
schliesst, beantragt das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn die Abweisung
der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten sei.
In ihrer Stellungnahme vom 27. Juni 2019 hält die A.________ an ihren Anträgen
fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen den verfahrensabschliessenden Entscheid
einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen
Rechts. Die Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten sind erfüllt (Art. 82 lit. a, Art. 83, Art. 86 Abs. 1 lit. d
und Abs. 2, Art. 89 Abs. 1, Art. 90 BGG), weshalb auf die Beschwerde
einzutreten ist.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95
lit. a und b BGG). Bei der Prüfung wendet das Bundesgericht das Recht von Amtes
wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist aber nicht gehalten, alle sich
stellenden rechtlichen Fragen zu prüfen, wenn diese in seinem Verfahren nicht
mehr thematisiert werden (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254; Urteil 2C_386/2016
vom 22. Mai 2017 E. 1.3). Deshalb prüft das Bundesgericht unter
Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1
und 2 BGG) nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche
Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 142 I 135 E. 1.5 S. 144). Die
Anwendung kantonalen (und kommunalen) Rechts prüft das Bundesgericht
grundsätzlich nicht als solche, sondern nur daraufhin, ob sie Bundes- oder
Völkerrecht, namentlich das Willkürverbot, verletzt (Art. 95 BGG; BGE 142 II
369 E. 2.1).
1.3. Das Bundesgericht prüft die Frage einer Verletzung verfassungsmässiger
Individualrechte (unter Einschluss der Grundrechte) sowie von kantonalem Recht
nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und
ausreichend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; qualifizierte Rüge- und
Begründungsobliegenheit; BGE 143 II 283 E. 1.2.2 S. 286). In der Beschwerde ist
daher klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids
darzulegen, dass und inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt
worden sein sollen (BGE 143 I 1 E. 1.4 S. 5).
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG).
2.
Streitig und zu prüfen ist, ob das kantonale Gericht Bundesrecht verletzt hat,
als es die Kanalisationsanschlussgebühr in der Höhe von Fr. 669'608.50 (1 % des
Gebäudeversicherungswerts zuzüglich Mehrwertsteuer) bestätigte. Dabei ist
unbestritten, dass die Gebührenforderung in grundsätzlich korrekter Anwendung
der einschlägigen kantonalen und kommunalen gesetzlichen Grundlagen festgesetzt
wurde. Streitig ist demgegenüber einerseits, ob die Beschwerdeführerin aufgrund
besonderer Vereinbarungen von der Entrichtung einer
Kanalisationsanschlussgebühr befreit ist und anderseits, ob - bei Annahme einer
grundsätzlichen Gebührenpflicht - eine unkorrigierte Anwendung des kommunalen
Gebührenansatzes im konkreten Fall nicht zu einer bundesrechtswidrig zu hohen
Gebührenforderung führt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat im November 1928 mit dem Staat Solothurn und der
Einwohnergemeinde Olten einen Landabtretungsvertrag abgeschlossen. Ferner hat
sie mit der Einwohnergemeinde Olten eine Vereinbarung vom 23. Mai/6. Juni 1969
abgeschlossen sowie einen Nachtrag zu dieser Vereinbarung vom 28. Mai/25. Juni
1971. Die Vorinstanz hat diese Vereinbarungen ausgelegt und angewendet. Die
Beschwerdeführerin kritisiert diese Auslegung.
3.1. Für die Auslegung zivil- wie verwaltungsrechtlicher Verträge ist in erster
Linie auf den übereinstimmenden wirklichen Willen der Parteien abzustellen
(subjektive Vertragsauslegung; Art. 18 Abs. 1 OR; BGE 132 III 626 E. 3.1 S.
632). Was die Parteien beim Vertragsabschluss gewusst, gewollt oder tatsächlich
verstanden haben, ist Tatfrage und der bundesgerichtlichen Überprüfung nur in
den Schranken von Art. 105 BGG zugänglich (BGE 133 III 675 E. 3.3 S. 681 mit
Hinweisen). Ist ein übereinstimmender wirklicher Parteiwille nicht
feststellbar, erfolgt die Auslegung objektiviert nach Vertrauensgrundsatz (BGE
137 III 145 E. 3.2.1 S. 148; 136 III 186 E. 3.2.1 S. 188). Diese Auslegung ist
eine Rechtsfrage, die vom Bundesgericht bei bundesrechtlichen Verträgen frei,
bei kantonalrechtlichen Verträgen hingegen grundsätzlich nur auf Willkür hin
überprüft wird (Art. 95 BGG; BGE 122 I 328 E. 1a/bb S. 331 f. und E. 3a S. 333;
Urteile 2C_258/2011 vom 30. August 2012 E. 4.2 mit Hinweisen, in: ZBl 114/2013
S. 408; 2C_828/2013 vom 24. März 2014 E. 2.3; 2C_658/2015 vom 3. Juni 2016; je
mit Hinweisen).
3.2.
3.2.1. Mit dem Vertrag vom November 1928 trat die A.________ unter anderem die
Gösgerstrasse und das anstossende Aarebord an den Staat Solothurn bzw. die
Einwohnergemeinde Olten ab. Im Vertrag wurde festgehalten, dass mit der Strasse
"auch die vorhandenen, der Strassenentwässerung dienenden Anlagen abgetreten
[werden]. Soweit diese Anlagen gleichzeitig der Entwässerung des
Werkstätteareals & der darin befindlichen Bauten und Anlagen dienen,
verpflichten sich Staat und Gemeinde, dieses Abwasser kostenlos abzunehmen und
durch die bestehenden Anlagen, oder, falls diese umgebaut oder ersetzt werden,
durch deren Ersatz abzuleiten. Sollte infolge späterer Veränderung der
Abwasserverhältnisse des Werkstätteareals und der darin befindlichen Bauten und
Anlage eine Vergrösserung der Entwässerungsanlagen erforderlich werden, so
haben die A.________ die daherigen Kosten zu übernehmen".
3.2.2. Das kantonale Gericht hat erwogen, der Vertrag aus dem Jahre 1928 sei
ein zivilrechtliches Geschäft; es regle nur das zivilrechtliche Eigentum und
sichere der Beschwerdeführerin ein kostenloses Durch- und Ableitungsrecht für
jene Abwässer zu, wobei der Vertrag aber schon vorsehe, dass künftige
Vergrösserungen auf Kosten der A.________ gingen. Der Vertrag regle aber nicht,
was in die Aare abgeleitet werden dürfe; dies werde durch öffentliches Recht
geregelt, welches durch den Vertrag nicht abgeändert werden könne. Aus diesem
Vertrag könne nicht abgeleitet werden, dass die Beschwerdegegnerin zur
kostenlosen Abnahme jener Abwässer verpflichtet sei, welche aufgrund
fischerei-, gewässerschutz- oder umweltschutzrechtlicher Vorschriften gereinigt
werden müssen.
3.2.3. Was die Beschwerdeführerin gegen diese vorinstanzlichen Erwägungen
vorbringt, vermag diese nicht als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen. Eine
entgegenstehende subjektive Willensübereinstimmung wird von ihr nur behauptet,
aber nicht belegt. Auch die objektive Auslegung der Vorinstanz ist nicht
bundesrechtswidrig: Wird der Vertrag mit der Vorinstanz als zivilrechtlich
betrachtet, liegt auf der Hand, dass damit nicht öffentlich-rechtliche
Pflichten abgeändert werden können. Die Auffassung der Vorinstanz, der Vertrag
regle nur die Durchleitung, aber nicht die allenfalls aufgrund öffentlichen
Rechts notwendige Abwasserbehandlung, erscheint alsdann folgerichtig. Der
damalige Vertrag diente nicht dazu, die Rechtsposition der Beschwerdeführerin
in Bezug auf das Abwasser zu verbessern, sondern die Eigentumsverhältnisse in
Einklang zu bringen mit der in den Jahren vor dem Vertragsschluss bereits
gelebte Realität mit der öffentlichen Nutzung der Gösgerstrasse. Da sich die
Parteien damals vertraglich auf die Regelung der Durchleitung des Abwassers
einigen konnten, war eine Bezugnahme auf die sachenrechtliche Regelung
(insbesondere auf das von der Beschwerdeführerin erwähnte Notleitungsrecht
gemäss Art. 691 ZGB) überflüssig. Würde der Vertrag umgekehrt als (kantonal-)
öffentlich-rechtlich qualifiziert, erwiese sich die vorinstanzliche Auslegung
jedenfalls im Ergebnis nicht als unhaltbar. Die Vorstellung, die
Beschwerdeführerin habe bereits im Jahre 1928 die in den späteren Jahrzehnten
erfolgte Verschärfung der abwasserrechtlichen Bestimmungen vorausgesehen und
sich entsprechend absichern wollen, erscheint als wenig realistisch. Zudem sah
der Vertrag bereits vor, dass eine Vergrösserung der Anlage auf Kosten der
Beschwerdeführerin ginge. Das kann willkürfrei so ausgelegt werden, dass damit
auch andere Veränderungen zu verstehen sind, die durch neue Anforderungen an
die Abwasserbehandlung notwendig werden.
3.3. Mit der Vereinbarung aus dem Jahre 1969 zwischen der A.________ und der
Stadt Olten einigten sich die Parteien auf die Bezahlung einer Pauschale durch
die Beschwerdeführerin, mit der "alle Anschlussbeiträge, allfällige
Kanaleinkaufgebühren und dergleichen mit Ausnahme der Abwassergebühren (zurzeit
gemäss Art. 115 c Baureglement der Stadt Olten) für die im Zeitpunkt des
Vertragsabschlusses an die Sekundärleitungen angeschlossenen Gebäulichkeiten
und unüberbauten Flächen des Werkstätte- und Bahnhofareals voll abgegolten"
sind. Die Vorinstanz hat dies als öffentlich-rechtliche Vereinbarung
qualifiziert und erwogen, damit würden nicht die wiederkehrenden Klärgebühren
abgegolten, sondern nur die Anschluss- oder Einkaufsgebühren für die damals
bestehenden angeschlossenen Gebäulichkeiten. Allfällige spätere zusätzliche
Bauten, bzw. die dafür zu leistenden Anschlussgebühren, würden ausdrücklich
nicht unter die Vereinbarung fallen. Auch diese Erwägung ist willkürfrei. Schon
nach dem Wortlaut der Vereinbarung sind entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführerin spätere, nach dieser Vereinbarung errichtete Gebäulichkeiten
nicht erfasst. Es wäre auch schwer verständlich, dass nach objektiver
Vertragsauslegung mit einem einmalig zu leistenden Beitrag für die Erstellung
einer Leitung für bestehende Bauten auch Anschlussgebühren für beliebig viele
künftige Bauten abgegolten werden sollen. Dass die Vereinbarung auch von
unüberbauten Flächen sprach, ändert daran nichts; dies lässt sich ohne Weiteres
damit erklären, dass unter Umständen auch für solche Flächen Anschlussbeiträge
und ähnliche Gebühren fällig werden können; doch kann die Entwässerung neuer
Bauten und Anlagen wesentlich abweichen von derjenigen der unbebauten Fläche,
die der Vereinbarung zugrunde lag.
3.4. Da somit weder durch den Vertrag aus dem Jahre 1928 noch durch die
Vereinbarung aus dem Jahre 1969 der Beschwerdeführerin ein Recht auf
kostenfreie Abnahme zu behandelnder Abwässer für neu errichtete Gebäude
zugestanden wurde, verstösst die Auferlegung einer Kanalisationsanschlussgebühr
gemäss der angefochtenen Verfügung weder gegen den Vertrauensgrundsatz, noch
stellt sie einen Eingriff in wohlerworbene Rechte dar. Damit braucht auch die
Frage nicht näher geprüft zu werden, ob und inwieweit eine vertragliche
Wegbedingung der Gebührenpflicht rechtlich überhaupt zulässig gewesen wäre.
4.
Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Höhe der Anschlussgebühr würde
gegen das Verursacher- und das Äquivalenzprinzip verstossen.
4.1. Die Anschlussgebühr ist im Grundsatz als einmalige Abgabe konzipiert,
welche beim Anschluss eines neu erstellten Gebäudes oder Gebäudeteiles an die
öffentliche Abwasserentsorgung erhoben wird und aufgrund der in diesem
Zeitpunkt bekannten Faktoren bemessen werden muss. Einem (alleinigen) Abstellen
auf den künftigen Abwasseranfall sind schon dadurch Grenzen gesetzt, dass
einerseits das tatsächliche Mass der Inanspruchnahme der öffentlichen
Abwasseranlagen durch die anzuschliessende Baute im Zeitpunkt der Erhebung der
Abgabe noch gar nicht feststeht und andererseits die einer allfälligen
Schätzung zugrunde liegenden Annahmen mögliche spätere Änderungen der
ursprünglichen Nutzung oder der betrieblichen Modalitäten, welche allenfalls
ohne Auslösung einer zusätzlichen Anschlussgebühr den Abwasseranfall
beeinflussen können, nicht zu erfassen vermögen. Das Verursacherprinzip kann es
dem Gemeinwesen, je nach dem gewählten Finanzierungssystem (d.h. unter
Vorbehalt der Berücksichtigung allfälliger vom Bauherrn bereits geleisteter,
ihrerseits auf die maximal zulässige Nutzung ausgerichteter
Erschliessungsabgaben) auch erlauben, die Anschlussgebühren nicht nach der
effektiv aktuellen Nutzung, sondern nach jenen Parametern zu bemessen, welche
aufgrund planungsrechtlicher Vorgaben für die Dimensionierung der
Abwasseranlagen massgebend waren. Zum obligatorischen primären Bemessungsfaktor
wird die tatsächlich erzeugte Abwassermenge aufgrund des Verursacherprinzips
aber erst bei den periodischen Entsorgungsgebühren, während sich die Bemessung
der einmaligen Anschlussgebühr auch nach anderen sachbezogenen, nicht allein
auf dem Verursacherprinzip gründenden Kriterien richten kann. Allein darin,
dass das vorliegend anwendbare Reglement für die Bemessung der Anschlussgebühr
auf eine Grösse abstellt, welche die künftig mutmasslich anfallende
Abwassermenge nicht direkt, sondern nur in abstrahierter Weise über den
Gebäudeversicherungswert der angeschlossenen Baute erfasst, liegt noch keine
Verletzung des durch Art. 60a Abs. 1 lit. a GSchG statuierten
Verursacherprinzips. Der diesem Prinzip zugrunde liegende Gedanke ist aber bei
der Handhabung der aus dem Äquivalenzprinzip folgenden Schranken im Auge zu
behalten (vgl. Urteil 2C_101/2007 vom 22. August 2007 E. 4.2).
4.2. Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes dar. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in
einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert einer Leistung stehen
darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 126 I 180 E. 3a/bb S.
188 mit Hinweisen). Die Kanalisationsanschlussgebühr bildet als
Verwaltungsgebühr die Gegenleistung des Bauherrn für die Gewährung des
Anschlusses der Baute an die vom Gemeinwesen erstellte und betriebene
Entsorgungsanlage. Nach feststehender, unter der Herrschaft von Art. 60a GSchG
weitergeführter Rechtsprechung dürfen sich Anschlussgebühren nach dem Mass des
Vorteils richten, welcher dem Grundeigentümer aus der Abwasserentsorgung des
Gebäudes erwächst. Namentlich bei Wohnbauten gilt hierfür der
Gebäudeversicherungswert als zulässige Bemessungsgrundlage, welche im Übrigen
in der Regel tendenziell zugleich das mutmassliche Mass der künftigen
Beanspruchung der Abwasseranlagen zum Ausdruck bringt. Doch dürfen die Kantone
aufgrund des ihnen belassenen Spielraumes für die Bemessung der Anschlussgebühr
auch auf andere Kriterien abstellen. Solche können sich zur Vermeidung
sachwidriger Ergebnisse insbesondere bei Industriebauten aufdrängen, welche je
nach Nutzungszweck einen im Verhältnis zum Bauaufwand extrem niedrigen oder
extrem hohen Abwasseranfall haben (vgl. Urteil 2C_101/2007 vom 22. August 2007
E. 4.3 mit weiteren Hinweisen).
4.3. Gemäss den unbestritten gebliebenen vorinstanzlichen
Sachverhaltsfeststellungen arbeiten in der "Betriebszentrale Mitte" 350
Mitarbeitende, teilweise rund um die Uhr. Allein im Herzstück der Zentrale, dem
Kommandoraum, befinden sich mehr als 100 operative Arbeitsplätze. Weiter ging
das kantonale Gericht von Baukosten von rund 99 Millionen Franken aus, mithin
einem Betrag, welcher weit über dem Gebäudeversicherungswert von Fr.
62'009'120.- liegt. Damit entspreche die Anschlussgebühr in der Höhe von 1 %
des Gebäudeversicherungswerts der Gegenleistung der Stadt und sei nicht
unverhältnismässig hoch.
4.4. Was die Beschwerdeführerin gegen die vorinstanzlichen Erwägungen zum
Verursacher- und Äquivalenzprinzip vorbringt, vermag diese nicht als
bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen. Soweit sie sich in ihrer Argumentation
auf die erstmals vor Bundesgericht aufgelegten Zahlen zum konkreten
Wasserverbrauch des anzuschliessenden Gebäudes beruft, stützt sie sich auf neue
Tatsachenbehauptungen, welche vor Bundesgericht gemäss Art. 99 Abs. 1 BGG nur
zulässig wären, wenn sie erst durch den Entscheid der Vorinstanz veranlasst
worden wären. Solches wird vorliegend von der Beschwerdeführerin nicht
dargetan, insbesondere legt sie nicht dar, weshalb sie die Zahlen zum
Wasserverbrauch nicht schon in den vorinstanzlichen Prozess hätte einbringen
können. Nicht stichhaltig ist der weitere Einwand, es handle sich bei der
Betriebszentrale aufgrund der technischen Einrichtungen um ein verhältnismässig
teures Bauwerk. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, wird im Reglement
solchen Sachverhalten dadurch Rechnung getragen, dass die Gebühr nicht aufgrund
der tatsächlichen Baukosten, sondern aufgrund des wesentlich tieferen
Gebäudeversicherungwerts berechnet wird. Diese Berechnung führt - auch aufgrund
des nach den Ausführungen des kantonalen Gerichts im interkommunalen Vergleich
für den Kanton Solothurn relativ tiefen Gebührenansatz von 1 % - zu einer
einmaligen Anschlussgebühr von knapp unter Fr. 2'000.- je Mitarbeiter. Eine
solche Anschlussgebühr für ein gewerbliches Gebäude erscheint jedenfalls nicht
als dermassen hoch, dass sich aufgrund des Äquivalenzprinzips ein Eingreifen in
die reglementarische Gebührenordnung rechtfertigen würde. Damit ist die
Beschwerde auch bezüglich der Gebührenhöhe abzuweisen.
5.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Der Einwohnergemeinde der Stadt
Olten, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt, ist keine
Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Einwohnergemeinde der Stadt
Olten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Oktober 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Nabold