II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.260/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_260/2019
Arrêt du 5 décembre 2019
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mmes les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Hänni.
Greffière : Mme Jolidon.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Antoine Eigenmann, avocat,
recourant,
contre
Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne EPFL,
intimée.
Objet
Echec aux examens du cours de mise à niveau (MAN) et exclusion définitive de
l'EPFL,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 7 février
2019 (A-2359/2018).
Faits :
A.
A.a. A.________ s'est inscrit à la section d'architecture de la Faculté de
l'environnement naturel, architectural et construit de l'Ecole polytechnique
fédérale de Lausanne (ci-après: EPFL) pour la rentrée académique 2016-2017.
A la fin du premier semestre du cycle propédeutique, il a obtenu une moyenne de
3.07 aux examens du bloc 1. En date du 17 février 2017, l'EPFL a ainsi déclaré
l'échec de l'intéressé; de plus, ladite moyenne étant inférieure à 3.50,
celui-ci devait suivre les cours de mise à niveau (ci-après: la MAN) pendant le
semestre de printemps 2017.
A.________ a échoué aux examens de la MAN, ce qu'a constaté l'EPFL, dans sa
décision du 28 juillet 2017; elle y a également prononcé l'exclusion définitive
de l'intéressé de l'EPFL.
A.b. La Commission de recours interne des EPF (ci-après: la Commission de
recours) a, par décision du 6 mars 2018, admis le recours de A.________. Elle a
estimé que la MAN constituait une restriction à l'accès à une prestation
publique suffisamment importante (allant au-delà d'une modalité nécessaire à la
sauvegarde du but de l'EPFL) pour devoir figurer, au moins dans ses points
essentiels, dans une loi au sens formel. Les dispositions relatives à la MAN,
introduites dans l'ordonnance fédérale du 30 juin 2015 sur le contrôle des
études menant au bachelor et au master à l'Ecole polytechnique fédérale de
Lausanne (ordonnance sur le contrôle des études à l'EPFL; RS 414.132.2), ne
reposaient pas sur une base légale suffisante: la direction de l'EPFL ne
pouvait pas les adopter en se fondant sur la compétence ordinaire relative à la
réglementation des études qui lui est déléguée par le Conseil des EPF, ni de
l'autonomie dont elle bénéficie dans la gestion de ses affaires en vertu de la
loi topique.
B.
Par arrêt du 7 février 2019, le Tribunal administratif fédéral a admis le
recours de l'EPFL. Il a en substance jugé que les dispositions relatives à la
MAN ne traitaient pas des conditions d'admission dans cette école mais
relevaient du cursus étudiant; or, la compétence relative aux plans d'études
avait été octroyée à la Direction de l'EPFL par le biais d'une base légale
formelle, étant précisé que la Constitution n'excluait pas la délégation
législative en la matière; de plus, le législateur avait donné à cette école
une grande autonomie tant sur le plan législatif que décisionnel. Partant,
lesdites dispositions restaient dans les limites de la délégation législative
et permettaient d'atteindre le but visé, à savoir organiser les études,
sélectionner qualitativement les étudiants et déterminer les conditions à
remplir pour l'obtention d'un diplôme. Finalement, ces dispositions
respectaient le principe de proportionnalité.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande
au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, outre l'assistance
judiciaire, de réformer l'arrêt du 7 février 2019 du Tribunal administratif
fédéral en ce sens que la décision du 6 mars 2018 de la Commission de recours
est confirmée et que, partant, il n'a pas échoué au cours de mise à niveau et
il n'est pas définitivement exclu de l'EPFL; subsidiairement, d'annuler ledit
arrêt et de renvoyer la cause à l'autorité précédente, voire à la Commission de
recours, pour une nouvelle décision dans le sens des considérants.
L'EPFL conclut au rejet du recours. Le Tribunal administratif fédéral se réfère
à son arrêt.
A.________ s'est encore prononcé par écriture du 15 mai 2019.
Considérant en droit :
1.
Portant sur la constitutionnalité des cours de mise à niveau instaurés par
l'EPFL, le recours en matière de droit public ne tombe pas sous le coup de
l'exception de l'art. 83 let. t LTF.
En outre, déposé en temps utile (art. 100 LTF) et en la forme prévue (art. 42
LTF) à l'encontre d'un arrêt final (art. 90 LTF) rendu, dans une cause de droit
public (art. 82 let. a LTF), par le Tribunal administratif fédéral (art. 86 al.
1 let. a LTF), par l'intéressé qui a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1
LTF), le recours est recevable.
2.
2.1. Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu (art.
29 al. 2 Cst.). Il reproche à l'autorité précédente de n'avoir pas procédé aux
mesures d'instruction propres à établir (et de n'avoir pas retenu) que les
cours de mathématiques et physique dispensés dans le cadre de la MAN seraient
d'un niveau plus élevé que ceux donnés au gymnase, contrairement à ce qu'aurait
indiqué l'EPFL à plusieurs étudiants en architecture.
2.2. Le droit d'obtenir qu'il soit donné suite à une offre de preuve requiert
que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit
nécessaire pour constater ce fait (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.3 p. 222; 140 I
285 consid. 6.3.1 p. 299). Or, en l'espèce, le recourant n'indique pas en quoi
la prétendue fausseté de cette indication serait pertinente pour l'issue du
litige, notamment compte tenu du fait qu'il ne se plaint pas d'une violation du
principe de la bonne foi. Ainsi, à admettre que l'offre de preuve ait été
valablement formée devant les juges précédents, ceux-ci pouvaient ne pas y
donner suite, y compris de manière implicite, sans méconnaître le droit d'être
entendu du recourant.
3.
L'intéressé se plaint d'une constatation manifestement inexacte des faits.
3.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité
précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF). Le recours ne peut critiquer les
constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement
inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, et si la correction
du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
La notion de manifestement inexacte correspond à celle d'arbitraire au sens de
l'art. 9 Cst. (cf. ATF 143 I 310 consid. 2.2 p. 313; 141 IV 249 consid. 1.3.1
p. 253). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de
l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les
conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées.
A défaut d'une telle motivation, il n'est pas possible de prendre en
considération un état de fait qui diverge de celui contenu dans la décision
attaquée, ni des faits qui n'y figurent pas (ATF 142 V 2 consid. 2 p. 5; 140
III 16 consid. 1.3.1 p. 18).
3.2. La question de savoir si l'argumentation du recourant répond aux exigences
susmentionnées ou si elle consiste, en grande partie, en une critique
appellatoire des faits constatés par le Tribunal administratif fédéral qui
n'expose, ni a fortiori ne démontre, en quoi des faits auraient été omis en
violation de l'interdiction de l'arbitraire peut rester ouverte, le grief
devant de toute façon être rejeté.
En outre, ce moyen relatif à la constatation des faits comporte des arguments
relevant du droit. Ainsi, en tant que le recourant prétend que la conséquence
de la réussite de la MAN est la réadmission au premier semestre du cycle
propédeutique et non pas la continuation du cursus, il s'en prend à
l'appréciation juridique des faits et soulève ainsi un point de droit qui sera
examiné ci-dessous (cf. consid. 8.3.2).
3.3. Selon l'intéressé, l'autorité précédente aurait omis de retenir que les
cours et les examens de la MAN sont différents de ceux dispensés lors du second
semestre du cycle propédeutique en architecture. Or, cet élément serait
indispensable pour, d'une part, déterminer si le système mis en place est
propre à préparer les étudiants pour la suite de leur formation et pour,
d'autre part, constater qu'il s'agit là d'une exigence académique
supplémentaire que seuls certains étudiants doivent remplir, alors que tous
reçoivent le même diplôme au terme de leurs études.
La décision du 6 mars 2018 de la Commission de recours comportait des
constatations générales quant au nombre d'heures de mathématiques et de
physique dispensées dans le cadre de la MAN respectivement en architecture,
faits qui n'ont effectivement pas été repris dans l'arrêt attaqué. Les juges
précédents ont estimé que le système de la MAN permettait d'atteindre le but
visé, à savoir organiser les études, sélectionner qualitativement les étudiants
et déterminer les conditions en vue de l'obtention d'un diplôme à l'EPFL, en
faisant abstraction de ces données. Ils ont donc jugé que celles-ci n'étaient
pas pertinentes. On constate ainsi, qu'avec son grief, le recourant ne critique
pas l'établissement des faits par l'autorité intimée, mais lui reproche
uniquement de ne pas avoir fondé sa décision sur certains éléments ressortant
de la décision de première instance. Il s'en prend dès lors à l'appréciation
juridique des faits et des pièces en possession de cette autorité et soulève
ainsi une question de droit qui sera examinée ci-dessous.
Au regard de ces éléments, le grief relatif à la constatation manifestement
inexacte des faits est rejeté.
4.
Le litige a trait aux dispositions relatives à la MAN que la Direction de
l'EPFL a introduites dans la nouvelle ordonnance sur le contrôle des études à
l'EPFL, entrée en vigueur le 1er septembre 2016 et applicable dès la rentrée
universitaire 2016-2017, à savoir les art. 22 al. 2, 4 et 5, ainsi que 23 al. 1
de ladite ordonnance; ce texte remplaçait l'ancienne ordonnance du même nom qui
a été abrogée (art. 33 de l'ordonnance sur le contrôle des études à l'EPFL). Le
recourant prétend que lesdites dispositions sont dépourvues de base légale et
violent les principes d'égalité de traitement et de proportionnalité.
5.
En premier lieu, il convient de présenter les dispositions légales topiques.
5.1. Selon l'art. 63a al. 1 Cst., la Confédération gère les écoles
polytechniques fédérales (cf. art. 164 al. 2 Cst.). La Confédération et les
cantons veillent ensemble à la coordination et à la garantie de l'assurance de
la qualité dans l'espace suisse des hautes écoles; ce faisant, ils tiennent
compte de l'autonomie des hautes écoles (art. 63a al. 3 Cst.). A ainsi été
adoptée la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les écoles polytechniques
fédérales (loi sur les EPF; RS 414.110) qui s'applique, notamment, à l'EPFL et
l'EPFZ (art. 1 de la loi sur les EPF). Les EPF ont, entre autres missions,
celle de former des étudiants et du personnel qualifié dans les domaines
scientifique et technique et d'assurer la formation continue (art. 2 al. 1 let.
a de la loi sur les EPF). Selon l'art. 4 de la loi sur les EPF, le domaine des
EPF est rattaché au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la
recherche (DEFR) qui, dans le cadre de la loi, édicte sa réglementation de
façon autonome (al. 1); le Conseil des EPF (art. 24 ss de la loi sur les EPF),
autorité suprême du domaine des EPF, est l'organe stratégique qui dirige ledit
domaine (al. 2); les EPF et les établissements de recherche exercent les
compétences qui ne sont pas expressément conférées au Conseil des EPF (al. 3).
Les EPF sont des établissements autonomes de droit public de la Confédération;
elles jouissent de la personnalité juridique; elles administrent et conduisent
leurs affaires de manière autonome (art. 5 de la loi sur les EPF). Les buts
généraux des EPF consistent à préparer les étudiants à travailler de manière
autonome selon des méthodes scientifiques, ainsi qu'à encourager l'approche
interdisciplinaire, l'initiative individuelle et la volonté de se perfectionner
(art. 6 de la loi sur les EPF). Selon l'art. 8 de la loi sur les EPF, celles-ci
accomplissent leurs tâches d'enseignement, en particulier en donnant aux
étudiants une formation universitaire spécialisée, sanctionnée par un titre
universitaire.
L'art. 16 al. 1 de la loi sur les EPF définit les conditions d'admission aux
EPF: es t admis comme étudiant au premier semestre du cycle bachelor dans une
EPF quiconque est titulaire d'un certificat fédéral de maturité, d'un
certificat de maturité reconnu par la Confédération ou d'un certificat
équivalent délivré par une école secondaire supérieure de Suisse ou du
Liechtenstein (let. a); est titulaire d'un autre diplôme reconnu par la
direction de l'école (let. b); est titulaire d'un diplôme délivré par une haute
école spécialisée suisse (let. c); a réussi un examen d'admission (let. d).
Selon l'al. 2 de cette disposition, la direction de l'école fixe les conditions
et la procédure d'admission pour, notamment, l'entrée dans un semestre
supérieur du cycle bachelor (let. a) et le cycle master (let. b). Quant à
l'art. 16a de la loi sur les EPF intitulé " Limitations d'admission ", il
prévoit que le Conseil des EPF peut, à la demande de la direction de l'école,
limiter, d'une part, l'admission des étudiants titulaires d'un certificat
d'accès aux études supérieures étranger aux études bachelor et master, tant que
des problèmes de capacité l'exigent (al. 1) et, d'autre part, pour tous les
étudiants, l'admission aux filières d'études préparant à des études de master
en médecine (al. 2); la direction de l'école fixe les conditions et la
procédure d'admission (al. 3).
Notamment sur la base de l'art. 27 al. 2 de la loi sur les EPF qui lui octroie
la compétence de fixer les principes régissant l'organisation des EPF, le
Conseil des EPF a édicté l'ordonnance fédérale du 13 novembre 2003 du Conseil
des EPF sur les écoles polytechniques fédérales de Zurich et de Lausanne
[ordonnance sur l'EPFZ et l'EPFL; RS 414.110.37]; cf. préambule de ce texte).
En vertu de l'art. 3 al. 1 let. b de cette ordonnance, la direction de l'école
possède la compétence d'édicter les ordonnances concernant les études. La
Direction de l'EPFL a ainsi notamment adopté l'ordonnance fédérale du 8 mai
1995 concernant l'admission à l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne
(ci-après: l'ordonnance sur l'admission à l'EPFL; RS 414.110.422.3),
l'ordonnance fédérale du 14 juin 2004 sur la formation menant au bachelor et au
master de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (ordonnance sur la
formation à l'EPFL; RS 414.132.3) et l'ordonnance sur le contrôle des études à
l'EPFL. Les dispositions concernant la MAN, dont le système est décrit
ci-dessous, figurent dans cette dernière.
5.2. Le bachelor de l'EPFL est composé de deux étapes successives de formation,
à savoir le cycle propédeutique et le cycle bachelor (art. 6 de l'ordonnance
sur la formation à l'EPFL). Selon l'art. 7 de cette ordonnance, le cycle
propédeutique s'étend sur deux semestres (al. 1); il a pour objectif la
vérification des connaissances de base, l'acquisition des compétences
nécessaires pour la suite de la formation en sciences naturelles et une
initiation dans les sciences humaines et sociales (al. 2); sa durée ne peut
excéder deux ans (al. 3); la réussite de l'examen propédeutique permet
d'acquérir 60 crédits ECTS et est la condition pour entrer au cycle bachelor
(al. 4).
Dans le cadre du cycle propédeutique, chaque section de l'EPFL (architecture,
génie civil, informatique, mathématiques, etc.) possède son propre programme. A
l'issue du premier semestre de ce cycle propédeutique et de la session
d'examens y afférente (session d'hiver), deux cas de figure se présentent:
Premièrement, l'étudiant qui obtient une moyenne égale ou supérieure à 3,50 au
bloc 1est admis au second semestre (art. 21 al. 1 de l'ordonnance sur le
contrôle des études à l'EPFL). Au terme de celui-ci, en cas de moyenne d'au
moins 4,00 dans chacun des blocs (session d'été), il a réussi le cycle
propédeutique (art. 21 al. 2 let. b de l'ordonnance sur le contrôle des études
à l'EPFL). Lorsque la moyenne est inférieure à 4,00, l'étudiant est inscrit une
seconde fois au premier semestre du cycle propédeutique pour l'année académique
suivante (art. 23 al. 1 cum art. 22 al. 1 let. b de l'ordonnance sur le
contrôles des études à l'EPFL).
Secondement, lorsque sa moyenne est inférieure à 3,50 au bloc 1, l'étudiant est
inscrit à la MAN pour le semestre de printemps (art. 22 al. 2 de l'ordonnance
sur le contrôle des études à l'EPFL). Les cours de la MAN durent un semestre;
ils sont identiques pour tous les étudiants de l'EPFL, quelle que soit la
section dans laquelle ceux-ci sont inscrits; ils portent uniquement sur les
mathématiques et la physique et ils ne donnent pas droit à des crédits ECTS;
ils se terminent par des examens et à nouveau deux cas de figure se présentent:
- l'étudiant qui réussit les examens de la MAN (moyenne d'au moins 4,00) est
admis une seconde fois au premier semestre du cycle propédeutique de l'année
académique suivante (art. 23 al. 1 de l'ordonnance sur le contrôle des études à
l'EPFL). S'il obtient une moyenne inférieure à 3,50 au bloc 1 (session
d'examens d'hiver) à l'issue de la répétition du premier semestre du cycle
propédeutique, il est exclu de l'EPFL avec un échec définitif (art. 22 al. 1
let. a de l'ordonnance sur le contrôle des études à l'EPFL). S'il obtient une
moyenne supérieure à 3,50 au bloc 1, il peut suivre le second semestre où il
doit obtenir la moyenne de 4,00 (session d'été) à chaque bloc pour réussir le
cycle propédeutique (art. 21 al. 2 let. b de l'ordonnance sur le contrôle des
études à l'EPFL). S'il n'obtient pas cette moyenne, il est exclu de l'EPFL; il
ne peut pas se présenter une seconde fois aux examens, le cycle propédeutique
devant être achevé dans une durée maximale de deux ans (art. 22 al. 4 de
l'ordonnance sur le contrôle des études à l'EPFL).
- celui qui, comme le recourant, échoue aux examens de la MAN (moyenne
inférieure à 4,00) est exclu de l'EPFL (art. 22 al. 5 de l'ordonnance sur le
contrôle des études à l'EPFL).
6.
6.1. Le recourant invoque une absence de base légale. Selon lui, la MAN est une
manière détournée de régler l'admission des étudiants à l'EPFL; elle
constituerait ainsi une tâche qui n'est pas de la compétence de la Direction de
l'EPFL. Les examens de la MAN seraient distincts de ceux du premier et du
second semestre du cycle propédeutique et ne seraient pas validés par
l'obtention de crédits. Dès lors, les conséquences de la réussite ou de l'échec
de la MAN ne seraient pas identiques à celles des autres examens avec pour
résultat que le système mis en place ne porterait pas sur les conditions de
passage d'un semestre de l'EPFL au suivant, à savoir la continuation du cursus
entrepris, mais sur la réadmission au premier semestre. Aurait donc été
instaurée une condition supplémentaire pour la réadmission au premier semestre,
ce qui sortirait du domaine de compétence de la Direction de l'EPFL. De plus,
ce système instaurerait une insécurité quant à son interprétation par les
autres hautes écoles en cas d'exclusion de l'EPFL à la suite d'un échec à la
MAN: certaines le considérerait comme un échec définitif, d'autres comme un
échec simple, ce qui irait à l'encontre de la mise en place d'un système
cohérent dans les hautes écoles suisses.
6.2. Les principes constitutionnels invoqués par le recourant sont exposés
ci-après.
6.2.1. Hormis en matière pénale et dans le domaine fiscal, le principe de la
légalité de l'art. 5 al. 1 Cst. ne constitue pas un droit constitutionnel
distinct, mais uniquement un principe constitutionnel. Comme le recours en
matière de droit public peut être formé pour violation du droit fédéral en
général (art. 95 let. a LTF), il est possible d'invoquer le principe de la
légalité, au même titre que celui de la proportionnalité ancré à l'art. 5 al. 2
Cst., directement et indépendamment d'un droit fondamental (ATF 141 I 1 consid.
5.3.2 p. 7).
Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1 Cst. exige de façon
générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose
ainsi sur une base légale. L'art. 164 al. 1 Cst. concrétise ce principe en ce
qui concerne la législation fédérale, en tant qu'il établit que toutes les
dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées
sous la forme d'une loi fédérale, afin qu'elles ne soient pas privées de
l'influence démocratique directe. Il en va ainsi des tâches et prestations de
la Confédération (art. 164 al. 1 let. e Cst.).
L'exigence d'une base légale formelle n'exclut pas que le législateur puisse
autoriser le pouvoir exécutif, par le biais d'une clause de délégation
législative, à édicter des règles de droit (art. 164 al. 2 Cst.). La clause de
délégation législative en faveur du Conseil fédéral est cependant soumise à des
exigences strictes lorsqu'elle porte sur des tâches de puissance publique (art.
164 al. 1 let. e Cst.). En matière de politique d'éducation et d'enseignement
supérieurs, telle que l'introduction de restrictions à l'admission aux études,
il lui faut être suffisamment précise de manière à circonscrire les lignes
fondamentales de la réglementation déléguée (en matière universitaire, ATF 125
I 173 consid. 4a p. 176; 121 I 22 consid. 4a p. 27 et les références citées).
6.2.2. Le Tribunal fédéral peut examiner à titre préjudiciel la légalité et la
constitutionnalité d'ordonnances du Conseil fédéral. Il examine en principe
librement la légalité et la constitutionnalité des ordonnances, dites
dépendantes, de cette autorité qui reposent sur une délégation législative. Il
analyse, dans un premier temps, si l'ordonnance reste dans les limites des
pouvoirs conférés par la loi au Conseil fédéral, mais il ne peut pas contrôler
si la délégation elle-même est admissible. Si l'ordonnance est conforme à la
loi, il examine, dans un second temps, sa conformité à la Constitution, à moins
que la loi permette d'y déroger (ATF 141 II 169 consid. 3.4 p. 172; 139 II 460
consid. 2.3 p. 463; 137 V 321 consid. 3.3.2 p. 331; 131 II 271 consid. 4 p.
276). Lorsque la délégation législative est relativement imprécise et que, par
la force des choses, elle donne au Conseil fédéral un large pouvoir
d'appréciation, cette clause s'impose au Tribunal fédéral en vertu de l'art.
190 Cst. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral doit se borner à examiner si les
dispositions incriminées sortent manifestement du cadre de la délégation de
compétence donnée par le législateur à l'autorité exécutive ou si, pour
d'autres motifs, elles sont contraires à la loi ou à la Constitution; il n'est
pas habilité à substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral
(ATF 144 II 313 consid. 5.2 p. 319; 143 II 87 consid. 4.4 p. 92; 141 II 169
consid. 3.4 p. 172). Il se limite à vérifier si la disposition litigieuse est
propre à réaliser objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en
particulier, de savoir si elle constitue le moyen le plus approprié pour
atteindre ce but (ATF 144 II 454 consid. 3.3 p. 461; 143 II 87 consid. 4.4 p.
92). Il ne revient pas au Tribunal fédéral d'examiner l'opportunité de
l'ordonnance (ATF 137 III 217 consid. 2.3 p. 220 s.) ou de prendre position au
sujet de l'adéquation politique, économique ou autre d'une disposition d'une
ordonnance (ATF 144 II 454 consid. 3.3 p. 461; 143 II 87 consid. 4.4 p. 92; 139
II 460 consid. 2.3 p. 464).
7.
Il convient, en premier lieu, de définir si les cours de mise à niveau prévus
par la Direction de l'EPFL nécessitent une base légale formelle au sens de
l'art. 164 al. 1 Cst. ou si une ordonnance suffit.
7.1. On relève que n'est pas en jeu un droit constitutionnel: en effet, un tel
droit existe uniquement en ce qui concerne l'enseignement de base (art. 19
Cst.). La formation qui suit cet enseignement de base, dont la formation
universitaire dans laquelle il faut inclure l'enseignement dispensé par les
EPF, n'est pas protégée par un droit constitutionnel; elle est considérée comme
un but social (art. 41 al. 1 let. f Cst.) dont on ne peut déduire, à l'inverse
des droits fondamentaux, des droits fondamentaux sociaux et des droits sociaux
(ATF 129 I 12 consid. 4.3 p. 17), un droit subjectif à des prestations de
l'Etat (art. 41 al. 4 Cst.; ATF 103 Ia 369 consid. 4a p. 377; 125 I 173 consid.
3c p. 176).
7.2. En vertu de l'art. 63a al. 1 Cst., la compétence en matière d'EPF revient
à la Confédération. Sont donc en cause une tâche et des prestations de la
Confédération. La MAN ayant trait aux conditions relatives aux études à l'EPFL,
elle doit donc trouver un fondement suffisant dans une loi au sens formel. En
outre, les décisions importantes en matière de politique d'éducation et
d'enseignement supérieur doivent également être prises dans une loi au sens
formel, au moins dans les grandes lignes (ATF 125 I 173 consid. 4a p. 176; cf.
consid. 8.3.1 infra). L'art. 63a al. 1 Cst. n'interdit toutefois pas une
délégation de compétence (164 al. 2 Cst.).
8.
Il s'agit maintenant d'analyser la norme de délégation, ainsi que la précision
nécessaire de la loi.
8.1. En l'espèce, la base légale est constituée par l'art. 4 al. 3 de la loi
sur les EPF. Cette disposition confie aux EPF une compétence générale
subsidiaire qui comprend toutes celles qui ne sont pas expressément conférées
au Conseil des EPF, autorité suprême du domaine des EPF. Cela s'explique par le
fait qu'avec la révision de la loi sur les EPF de 2002, le législateur a voulu
établir des prescriptions souples, afin que ces écoles puissent notamment faire
face à la concurrence internationale. Dans le Message du 27 février 2002
concernant la révision partielle de la loi fédérale sur les écoles
polytechniques fédérales (FF 2002 3257 ch. 1.3.1), il est relevé à cet égard
que la liberté académique postule l'autonomie des institutions et que cette
autonomie doit être comprise comme la liberté dont dispose une unité
administrative pour agir de façon indépendante et sous sa propre
responsabilité, en particulier pour fixer des prescriptions et régler des cas
d'espèce (compétences réglementaires et décisionnelles); la révision avait pour
but de renforcer l'autonomie de ces institutions: le domaine des EPF et ses
établissements avaient besoin de davantage de liberté pour s'acquitter au mieux
de leur mission d'enseignement, de recherche et de prestation de services. La
volonté du législateur de renforcer l'autonomie des EPF vis-à-vis du monde
politique s'est notamment traduite par le fait que celles-ci sont rattachées au
Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche et non
pas subordonnées (cf. art. 4 al. 1 de la loi sur les EPF et FF 2002 3257 ch.
1.3.1). Hormis à l'art. 5 de la loi sur les EPF, cette autonomie est d'ailleurs
expressément mentionnée à l'art. 63a Cst. qui dispose que la Confédération et
les cantons veillent ensemble à la coordination et à la garantie de l'assurance
de la qualité dans l'espace suisse des hautes écoles et que ce faisant, ils
tiennent compte de l'autonomie des hautes écoles. Cette mention fonde une
obligation constitutionnelle à charge des collectivités publiques de
reconnaître cette autonomie dans leurs ordres juridiques respectifs; la marge
de manoeuvre que possèdent celles-ci ne concerne partant plus le principe même
de l'autonomie, qui est constitutionnellement acquis, mais uniquement son
ampleur et ses modalités concrètes (arrêt 2C_421/2013 du 21 mars 2014 consid.
1.2.1, non publié in ATF 140 I 201).
La révision entendait non seulement clairement définir la structure de la
conduite du domaine des EPF, mais également établir de manière exhaustive la
cascade de compétences relevant du Conseil des EPF respectivement des EPF
elles-mêmes; celles-ci devaient être clarifiées, car l'ancien système avait
engendré des confusions (FF 2002 3258 ch. 1.3.3); il en est résulté la
modification de l'art. 4 al. 3 de la loi sur les EPF instituant une compétence
résiduelle en faveur de la direction des EFP. Une telle délégation législative
est, par définition, imprécise, puisqu'elle comprend toutes les tâches qui
n'ont pas été octroyées au Conseil des EPF (compétences d'attribution; cf.
notamment art. 25 de la loi sur les EPF) qui sont énumérées de façon exhaustive
dans la loi sur les EPF (FF 2002 3258 ch. 1.3.3); les tâches de ce conseil
consistent essentiellement en la stratégie, la politique de développement, la
représentation et la surveillance des EPF; à la lecture de la loi sur les EPF,
il apparaît que ledit conseil ne détient aucune compétence en matière d'études
au sens étroit respectivement de conditions posées (rédaction de travaux,
moyenne minimum à obtenir, conditions de réussite par branche et par bloc,
nombre de crédits nécessaires, etc.) à l'obtention des différents titres
octroyés par les EPF: celle-ci appartient donc à ces écoles. Au demeurant,
l'art. 4 al. 3 de la loi sur les EPF a remplacé l'ancien art. 28 de ladite loi
qui énonçait différentes compétences de la direction des EPF et qui précisait à
l'al. 4 let. a: la direction " établit, dans les limites des directives
édictées par le Conseil des EPF, les ordonnances concernant les études ". Les
domaines dans lesquels la Direction des EPF peut effectivement arrêter des
dispositions se laissent donc expressément déduire de la loi sur les EPF et
celui des études en fait partie.
La compétence de la Direction de l'EPFL en matière d'études découle également
de l'art. 16 al. 2 let. a de la loi sur les EPF, selon lequel la direction de
l'école fixe les conditions et la procédure d'admission pour l'entrée dans un
semestre supérieur du cycle bachelor. On peut considérer que cette disposition,
interprétée de façon large, comprend la compétence de déterminer non seulement
les conditions pour l'accès à l'EPFL, mais qu'elle englobe également celle
concernant les exigences relatives aux études dudit cycle.
La délégation législative, telle que déterminée ci-dessus, comprend ainsi celle
de réglementer les études. Il faut comprendre par là, entre autres éléments,
tout ce qui a trait aux cours et aux examens (organisation, durée, teneur,
etc.). La direction des EPF est toutefois limitée dans sa compétence par les
directives du 28 mai 2015 du Conseil des hautes écoles pour le renouvellement
coordonné de l'enseignement des hautes écoles universitaires suisses dans le
cadre du processus de Bologne (Directives de Bologne HEU; RS 414.205.1). Ces
directives, adoptées par le Conseil des hautes écoles instauré par la loi
fédérale du 30 septembre 2011 sur l'encouragement des hautes écoles et la
coordination dans le domaine suisse des hautes écoles (loi sur l'encouragement
et la coordination des hautes écoles, LEHE; RS 414.20), définissent les cursus
des hautes écoles dans les grandes lignes: elles instaurent le système des
crédits ECTS, précisent le nombre d'heures de travail auquel correspond un
crédit, fixent le nombre de crédits par cursus (180 pour le bachelor), etc.
Il découle de ce qui précède que la Direction de l'EPFL dispose d'une grande
latitude d'appréciation pour déterminer le système qu'elle souhaite mettre en
place quant aux cours, aux examens et aux exigences y relatives.
8.2. Elle a ainsi arrêté l'ordonnance de substitution dépendante que représente
l'ordonnance sur le contrôle des études à l'EPFL dans laquelle ont été insérées
les dispositions relatives à la MAN. Celles-ci respectent, à n'en pas douter,
le très large cadre législatif examiné ci-dessus.
8.3. Il reste à déterminer si la MAN revêt une importance telle qu'elle
nécessiterait d'être déterminée de façon plus précise dans la loi.
8.3.1. En matière d'études, le Tribunal fédéral a jugé que le principe de la
séparation des pouvoirs exige que les décisions importantes concernant la
formation et la politique des hautes écoles soient prises, à tout le moins dans
les grandes lignes, dans une loi au sens formel (ATF 130 I 113 consid. 2.4 p.
117; 125 I 173 consid. 4a p. 176; 121 I 22 consid. 4a p. 27; 104 Ia 305 consid.
3c p. 311). Tel est le cas de l'introduction d'une limitation des admissions à
l'université (ATF 125 I 173 et 121 I 22 relatif au numerus clausus pour les
études de médecine à l'Université de Bâle respectivement Zurich; cf. également
ATF 103 Ia 369) et d'une augmentation des taxes universitaires futures
dépassant de manière notable le renchérissement (ATF 130 I 113), à l'inverse de
l'interdiction faite aux étudiants de s'inscrire dans deux facultés en même
temps (Doppelstudium; arrêt 2P.87/2003 du 10 avril 2003). Il convient dès lors
d'examiner si la MAN doit être qualifiée de décision importante au sens de
cette jurisprudence et, si, en conséquence, la délégation législative doit
respecter les principes énoncés ci-dessus.
8.3.2. Il s'agit de tout d'abord définir si le système mis en place avec la MAN
relève des conditions d'admission à l'EPFL, puisque le législateur a entrepris
de les définir lui-même; si tel était le cas, cela aurait pour conséquence que
la Direction de l'EPFL n'avait pas la compétence de les édicter, comme le
soutient le recourant.
Les conditions d'admission au premier semestre du cycle bachelor dans une EPF
sont déterminées à l'art. 16 al. 1 de la loi sur les EPF; elles spécifient les
diplômes qui donnent accès à cette école (certificat fédéral de maturité,
diplôme délivré par une haute école spécialisée suisse, etc.) et, pour les
personnes qui ne seraient pas en possession de ces diplômes, elles imposent la
réussite d'un examen d'admission. L'ordonnance sur l'admission à l'EPFL définit
plus précisément ces diplômes (en précisant notamment quels sont les différents
types de certificats de maturité reconnus par la Confédération: certificat de
maturité gymnasiale, certificat de maturité reconnu par le canton, etc.), ainsi
que ledit examen. La MAN n'est pas mentionnée parmi ces conditions. Elle ne
constitue clairement pas une condition d'admission au premier semestre de
l'EPFL au sens de l'art. 16 al. 1 de la loi sur les EPF, puisque les étudiants
qui doivent suivre ces cours y ont déjà été admis. Elle conditionne en revanche
la poursuite des études pour les étudiants qui n'auraient pas obtenu au moins
3,5 de moyenne au premier semestre du cycle propédeutique, puisqu'il faut la
réussir pour suivre à nouveau les cours de ce semestre et se présenter une
seconde fois aux examens y relatifs; cela au même titre qu'il faut réussir les
examens du cycle propédeutique pour commencer le cycle du bachelor. De plus,
les conditions d'admission touchent toutes les personnes qui veulent suivre les
cours de l'EPFL. La MAN, elle, ne concerne que les étudiants qui n'ont pas
obtenu une moyenne de 3,5 aux examens du premier semestre de leur section
respective. On ne saurait donc parler d'un numerus clausus: une telle mesure
frappe tous les étudiants potentiels de façon équivalente.
Ainsi, la MAN a trait au déroulement des études à l'EPFL et non pas aux
conditions d'admission dans cette école.
8.3.3. Cela étant, on constate qu'il est vrai qu'avec la MAN la Direction de
l'EPFL a instauré un système qui rompt avec celui connu jusqu'ici dans le cadre
des études dans les EPF. Tout d'abord, il impose à tous les étudiants de
l'EPFL, quelle que soit leur section, de quitter celle-ci, afin de suivre des
cours communs qui ne consistent pas en une répétition de cours déjà suivis. Les
cours de mise à niveau ne sont donc pas spécifiques à la section dans laquelle
l'étudiant est inscrit, mais identiques pour tous. Ils portent exclusivement
sur les mathématiques et la physique. Ensuite, les intéressés doivent réussir
les examens relatifs à la MAN, dès le premier essai, pour pouvoir suivre à
nouveau les cours du premier semestre du cycle propédeutique de leur section,
respectivement se représenter aux examens y relatifs. Jusqu'à présent, le
système en vigueur dans les EPF ne prévoyait pas une telle condition, à savoir
la réussite de cours qui ne sont pas ceux de la section choisie, pour pouvoir
se présenter une seconde fois aux examens d'un semestre de ladite section. Il
est également relevé que les étudiants qui ne réussissent pas les examens de la
MAN se retrouvent en échec définitif et exclus de l'EPFL, cela une année
seulement après le début de leurs études, ce qui leur laisse peu de temps
d'adaptation. Cet échec a, par ailleurs, une incidence sur d'éventuelles études
à l'EPFZ, puisque celle-ci, à part pour des voies qui ne sont pas offertes à
l'EPFL, refuse ces étudiants. Il constitue également un handicap dans les
différentes universités de Suisse, où l'étudiant recommencerait par hypothèse
des études, puisque celles-ci peuvent n'accorder qu'une seule tentative aux
examens dans la nouvelle faculté où celui-ci se serait inscrit.
Tous les étudiants ne sont toutefois pas concernés par la MAN: seuls ceux qui
n'ont pas obtenu 3,5 de moyenne au terme du premier semestre doivent suivre la
MAN. On constate également, à l'instar des juges précédents, que le domaine des
études dans les hautes écoles est relativement complexe et requiert de bonnes
connaissances en la matière: il est question d'une réglementation de " détail
", en ce sens qu'il ne s'agit pas d'arrêter les conditions du cursus dans les
grandes lignes, mais de préciser celles-ci pour les étudiants en difficulté. En
outre, ce domaine requiert une certaine flexibilité, en ce sens qu'il est
indispensable de pouvoir s'adapter à une évolution continuelle que ce soit au
niveau national ou international (mise en place du système de Bologne, création
des HES, etc.). La grande liberté que la norme de délégation octroie à la
direction des EPF dans le cadre de la réglementation des études semble donc
être appropriée: elle lui permet de réagir plus rapidement que ce qui serait le
cas avec un lourd processus législatif et de prendre ou d'adapter des mesures
qui doivent évoluer. Il est de surcroît noté qu'un des buts visés par la loi
sur les EPF est de former des étudiants qualifiés dans les domaines
scientifique et technique (art. 2 al. 1 let. a de la loi sur les EPF). Or, la
MAN poursuit ce but puisqu'elle fournit des cours additionnels en mathématiques
et physique à des élèves dont le niveau a été jugé insuffisant au terme des
examens du premier semestre de leur section respective, même si les exigences
qui y sont attachées peuvent paraître trop strictes à certains et les cours peu
adaptés pour les étudiants provenant de certaines sections, notamment ceux
étant inscrits en architecture, puisqu'aucun de ceux-ci n'aurait réussi la MAN.
A cet égard, s'il est indéniable que l'architecture comporte une dimension
créatrice, il n'en est pas moins incontestable que cette matière requiert
également des connaissances de nature scientifique poussées.
Par ailleurs, il est conforme au but susmentionné d'une école polytechnique et
il est également dans l'intérêt public de n'autoriser à continuer leurs études
que les étudiants ayant un certain niveau dans les matières en cause. Outre que
cela concourt à former des étudiants qualifiés, il en va également de la
gestion rationnelle des ressources de l'EPFL; des éléments, telles la qualité
des conditions dans lesquelles se déroulent les cours, l'accessibilité des
professeurs et une utilisation optimale des infrastructures, en dépendent.
En conclusion, les dispositions litigieuses ne relèvent pas d'une question de
principe qui nécessiterait d'être précisée par le législateur.
8.3.4. Au regard de ce qui précède, la MAN repose sur une base légale
suffisante. Le grief y relatif est rejeté.
9.
Le recourant se plaint d'une violation du principe d'égalité à plusieurs
égards.
9.1. Selon la jurisprudence, une décision ou un arrêté viole le principe
d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas
de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité apparaît
ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de
manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF
144 I 113 consid. 5.1.1 p. 115; 143 I 361 consid. 5.1 p. 367; 142 V 316 consid.
6.1.1 p. 323).
9.2. Le recourant prétend que la MAN contient des cours au contenu différent de
ceux dispensés en architecture que ce soit durant le premier ou le second
semestre du cycle propédeutique. Par conséquent, les étudiants en architecture
astreints à suivre la MAN devraient acquérir des compétences nouvelles. Tel ne
serait pas le cas pour les étudiants des autres sections de l'EPFL, puisque
pour ceux-ci les cours de la MAN se recouperaient avec ceux dispensés lors du
premier semestre de chaque section.
9.2.1. L'intéressé base son argumentation sur des affirmations toutes générales
(en Architecture cours de: Géométrie pour architectes, Mathématiques I,
Physique du bâtiment I, etc.; pour la MAN cours de: Mathématiques 1 (analyse),
Mathématiques 2 (géométrie et algèbre), Physique), sans fournir d'informations
plus précises sur le contenu des cours du cycle propédeutique en architecture
ni sur celui des autres filières, pas plus qu'il ne détaille celui des cours de
la MAN. Cela étant, il peut être relevé que des cours communs (ceux de la MAN)
pour des étudiants provenant de toutes les filières de l'EPFL ne peuvent pas
avoir la même utilité pour tous. Ils sont forcément plus adaptés à certaines
sections qu'à d'autres. Quoi qu'il en soit, l'intimée admet que le contenu des
cours de la MAN et de ceux dispensés dans les différentes sections sont
différents. Cela s'explique par le fait que la MAN porte sur des sujets de
niveau pré-universitaire et tend à renforcer et à développer le raisonnement
conceptuel, la maîtrise technique et les méthodes de travail (art. 105 al. 2
LTF). Compte tenu de ces éléments, et dès lors que la MAN a trait à des
connaissances scientifiques de base, on ne saurait considérer qu'elle viole le
principe d'égalité. En outre, aucune conclusion ne peut être tirée du seul fait
qu'aucun étudiant en architecture n'ait réussi la MAN. Différents facteurs
peuvent expliquer cet élément, parmi lesquels, comme le relève l'intimée, le
fait que les étudiants provenant d'architecture sont nettement moins nombreux
que ceux des autres sections à devoir suivre la MAN. Ces éléments permettent
également de rejeter le grief relatif à la violation du principe de la
proportionnalité.
9.2.2. Finalement, le fait que les étudiants qui ont réussi les examens de la
MAN reçoivent le même diplôme (bachelor en architecture) que ceux qui en sont
dispensés, et qui n'auraient donc pas démontré avoir les compétences
nécessaires pour réussir les examens de la MAN, ne saurait être constitutif
d'inégalité, puisque ce traitement différent se justifie par la moyenne obtenue
aux examens du premier semestre du cycle propédeutique. Seuls les étudiants qui
obtiennent au moins 3,5 de moyenne au terme du premier semestre possèdent des
connaissances en mathématiques et physique suffisantes, même si celles-ci
peuvent potentiellement s'avérer moins pointues que celles des étudiants qui
ont dû suivre la MAN. En effet, il ne faut pas perdre de vue qu'initialement
ces étudiants n'avaient pas acquis une moyenne de 3,5 au terme du premier
semestre du cycle propédeutique.
9.3. L'intéressé relève également que les étudiants qui passent la MAN, puis
les examens du premier semestre du cycle propédeutique ne disposent plus que
d'une seule tentative pour réussir ceux du second semestre, alors que ceux qui
ne sont pas obligés de suivre la MAN jouissent de deux essais pour passer
lesdits examens.
9.3.1. Le recourant n'a pas réussi la MAN. Il ne se trouve dès lors pas dans la
situation des étudiants qui, après avoir passé la MAN et les examens du premier
semestre du cycle propédeutique, ont pu suivre les cours du second semestre et
qui se voient accorder qu'une seule tentative pour passer les examens y
relatifs. En conséquence, il ne peut pas se prévaloir du principe d'égalité à
cet égard. Pour ce motif, le moyen relatif à la violation des art. 29a Cst. et
art. 49 PA par l'autorité précédente tombe à faux.
9.3.2. Cela étant, le Tribunal fédéral constate que la Direction de l'EPFL a
remédié à l'inégalité soulevée par le recourant: l'art. 23 de l'ordonnance sur
le contrôle des études à l'EPFL a été modifié le 20 août 2019 (RO 2019 2641);
il a été complété par l'al. 1bis à teneur duquel " l'étudiant qui, après avoir
réussi le cours de mise à niveau, échoue le cycle propédeutique à l'issue du
second semestre, peut répéter le second semestre l'année suivante, en
dérogation à l'art. 22 al. 4 de la présente ordonnance et à l'art. 7 al. 3 de
l'ordonnance du 14 juin 2004 sur la formation à l'EPFL ".
10.
Au regard de ce qui précède, le recours est rejeté.
La partie qui succombe supporte les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Le
recourant a demandé à en être dispensé. L'assistance judiciaire est subordonnée
à la double condition que le requérant ne dispose pas de ressources suffisantes
et que ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec (art. 64 al. 1 LTF).
Selon la jurisprudence, un procès est dénué de chances de succès lorsque les
perspectives de le gagner sont notablement plus faibles que les risques de le
perdre et qu'elles ne peuvent donc guère être considérées comme sérieuses. Il
faut se demander si un justiciable raisonnable disposant des ressources
nécessaires engagerait ou non un tel procès; en effet, une partie ne doit pas
pouvoir intenter un procès dont elle ne supporte pas le coût alors qu'elle
renoncerait à agir si elle devait en assumer les frais (ATF 139 III 396 consid.
1.2 p. 397; 133 III 614 consid. 5 p. 616). Au regard de ces principes, on ne
saurait considérer que le présent recours paraissait d'emblée dépourvu de
chances de succès, compte tenu de ce qui précède et étant rappelé que
l'intéressé avait obtenu gain de cause en première instance. La seconde
condition pour être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire, à savoir
l'indigence, est également remplie, le recourant étant un étudiant à la
situation financière précaire. Par conséquent, il y a lieu de le dispenser des
frais judiciaires et d'allouer une indemnité à Me Antoine Eigenmann, désigné
comme avocat d'office, qui sera supportée par la Caisse du Tribunal fédéral
(art. 64 al. 2 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
La demande d'assistance judiciaire est admise.
3.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
4.
Me Antoine Eigenmann est désigné comme avocat d'office du recourant et une
indemnité de 2'500 fr. lui est allouée à titre d'honoraires, à payer par la
caisse du Tribunal fédéral.
5.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à l'EPFL, au
Tribunal administratif fédéral, Cour I, et à la Commission de recours interne
des écoles polytechniques fédérales.
Lausanne, le 5 décembre 2019
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
La Greffière : Jolidon