II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.222/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_222/2019
Urteil vom 23. Juli 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Stadelmann,
Gerichtsschreiber Errass.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Felix Ludwig, ME Advocat AG,
Beschwerdeführer,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Disziplinarmassnahme,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung II, vom 22. Januar 2019 (B 2017/103).
Sachverhalt:
A.
Dr. A.________ besitzt seit dem 23. Juli 2004 eine für den ganzen Kanton St.
Gallen gültige Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt. Am 9.
September 2014 reichte Frau B.________ eine Aufsichtsanzeige gegen Dr.
A.________ ein. Aufgrund der von Dr. A.________ eingesetzten Implantate habe
sie Probleme mit der Prothese, könne nicht mehr beissen und essen und habe
Schwierigkeiten beim Sprechen. Das Gesundheitsdepartement beauftragte Dr.
C.________ zur Erstellung eines Gutachtens, um abzuklären, ob Dr. A.________
die Patientin korrekt behandelt habe. Dr. C.________ kam darin zum Schluss,
dass Dr. A.________ Grundlegendes in der lmplantologie ausser Acht gelassen,
eine nicht tarifkonforme Rechnung gestellt und die paradontale Situation nicht
dokumentiert habe. In der Folge eröffnete das Gesundheitsdepartement am 23.
August 2016 ein Disziplinarverfahren gegen Dr. A.________. Mit Verfügung vom 8.
Mai 2017 sprach es gegenüber Dr. A.________ einen Verweis aus, da er die
Berufspflicht der sorgfältigen Berufsausübung verletzt und gegen das
Medizinalberufegesetz verstossen habe.
B.
Dr. A.________ reichte am 22. Mai 2017 mit Ergänzung vom 26. Juli 2017
Beschwerde gegen die Verfügung des Gesundheitsdepartements beim
Verwaltungsgericht ein mit dem Antrag, die Verfügung des
Gesundheitsdepartements aufzuheben und auf eine Disziplinarmassnahme zu
verzichten. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 22. Januar 2019 ab.
C.
Vor Bundesgericht beantragt Dr. A.________, den Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2019 des Kantons St. Gallen aufzuheben,
eventuell an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Er rügt im
Wesentlichen die unrichtige Sachverhaltsfeststellung, die willkürliche
Würdigung des medizinischen Gutachtens und die unrichtige Anwendung des
Medizinalberufegesetzes vom 23. Juni 2006 (MedBG; SR 811.11).
D.
Das Bundesgericht hat bei der Vorinstanz die Akten eingeholt. Auf eine
Vernehmlassung wurde verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1. Das angefochtene Urteil ist ein verfahrensabschliessender, kantonal
letztinstanzlicher Gerichtsentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen
Rechts, weshalb es der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
unterliegt (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG). Der
Beschwerdeführer ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerdeerhebung
legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 42
und 100 Abs. 1 BGG) ist einzutreten.
1.2. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten
Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE
138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten gilt
eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 II 369 E. 2.1 S.
372).
1.3. Das Bundesgericht ist an den Sachverhalt gebunden, wie die Vorinstanz ihn
festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser erweise sich in
einem entscheidwesentlichen Punkt als offensichtlich falsch oder unvollständig.
Zur Sachverhaltsfeststellung gehört auch die auf Indizien gestützte
Beweiswürdigung (BGE 140 III 264 E. 2.3 S. 265 ff.; Urteil 2C_634/2018 vom 5.
Februar 2019 E. 2.2). Eine Sachverhaltsfeststellung ist nicht schon dann
offensichtlich unrichtig, wenn sich Zweifel anmelden, sondern erst, wenn sie
eindeutig und augenfällig unzutreffend ist (BGE 144 V 50 E. 4.2 S. 53; 132 I 42
E. 3.1 S. 44). Es liegt noch keine offensichtliche Unrichtigkeit vor, nur weil
eine andere Lösung ebenfalls in Betracht fällt, selbst wenn diese als die
plausiblere erscheint (vgl. BGE 144 V 50 E. 4.2 S. 53). Dabei ist zu
berücksichtigen, dass das Sachgericht im Bereich der Beweiswürdigung über einen
erheblichen Ermessensspielraum verfügt (BGE 144 V 50 E. 4.1 S. 53; BGE 141 IV
369 E. 6.3 S. 375). In Bezug auf Sachverhaltsrügen gilt eine qualifizierte
Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254
f.).
2.
2.1. Nach Art. 40 MedBG haben die Personen, die einen universitären
Medizinalberuf privatwirtschaftlich in eigener fachlicher Verantwortung
ausüben, verschiedene Berufspflichten einzuhalten. U.a. sind sie verpflichtet,
ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft auszuüben, und sich an die Grenzen der
Kompetenzen zu halten, die sie im Rahmen der Aus-, Weiter- und Fortbildung
erworben haben (Art. 40 lit. a MedBG). Nach Art. 43 MedBG kann die
Aufsichtsbehörde u.a. bei Verletzung der Berufspflichten Disziplinarmassnahmen
anordnen.
2.2. Das Departement hat nach Eingang der Aufsichtsanzeige ein Gutachten in
Auftrag gegeben. Das Gutachten kam zum Schluss, dass der Beschwerdeführer bei
der implantologischen Planung aus unerklärlichen Gründen von der diagnostischen
Schiene abgewichen sei, die Implantate trotz den Grundregeln der lmplantologie
zu nahe beieinander inseriert worden seien, was zu prothetischen Konsequenzen
geführt habe. Die prothetische Versorgung hätte nicht in dieser Form
fertiggestellt werden dürfen und gemäss den Qualitätsleitlinien der
Schweizerische Zahnärzte Gesellschaft (SSO-Qualitätsleitlinien) als C
eingestuft werden müssen. Das Gutachten hält zusammenfassend fest, dass die
Positionierung der Implantate 23 und 24 trotz vorhandener Unterlagen und
angemessener aufwendiger Planung nicht lege artis erfolgt sei und die
Grundprinzipien der oralen lmplantologie schwerwiegend verletzt worden seien.
Zudem seien einzelne Positionen der Rechnung nicht tarifkonform. Die
Krankheitsgeschichte erfülle die Anforderungen der SSO-Qualitätsleitlinien
ebenfalls nicht vollständig, da nicht dokumentiert sei, weshalb die geplanten
lmplantatpositionen nicht umgesetzt worden seien. Ebenfalls fehle die
Einschätzung der paradontalen Risikofaktoren.
Im Rahmen des rechtlichen Gehörs hat der Beschwerdeführer am 10. Februar 2015
zum Bericht des Gutachters Stellung genommen. Dabei hat er bestätigt, dass die
vom Gutachten aufgeführten Punkte nie strittig gewesen seien. Es sei
unbestritten, dass die implantologische und prothetische Arbeit einer
Nachbesserung und teilweise einer Neuplanung bedürfe. Das Problem sei die
mangelhafte Compliance der Patientin. Der Kantonszahnarzt hat den Bericht des
Gutachters als sehr gut verfasst eingestuft und festgehalten, dass darin
eindeutig fachliche Mängel des Behandlers aufgezeigt worden seien. Auch dem
Schreiben des Nachbehandlers ist zu entnehmen, dass beide Implantate 23 und 24
axial sehr stark buccal geneigt seien und diese massgebend Schuld am
ungenügenden Halt der Prothese hätten. Dem Gutachter wurden die aufgelaufenen
Akten mit den Stellungnahmen des Beschwerdeführers und des Nachbehandlers zur
nochmaligen Prüfung zugestellt. Nach Durchsicht hielt er im Schreiben vom 6.
Januar 2016 an der Schlussfolgerung in seinem Gutachten fest und wies darauf
hin, dass auch der Nachbehandler seine Einschätzung bestätigt habe. Die
Implantate seien nicht nach den prothetischen und biologischen Richtlinien
gesetzt worden.
2.3. Mit Gutachten von Sachverständigen wird gestützt auf deren besondere
Sachkenntnis, welche in der Regel den Behörden fehlt, Bericht über die
Sachverhaltsprüfung und -würdigung erstattet (BGE 132 II 257 E. 4.4.1 S. 269;
siehe auch CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2.
Aufl. 2003, Rz. 975). Dem Sachverständigen sind bloss Sach- und keine
Rechtsfragen zu unterbreiten; die Beantwortung Letzterer obliegt zwingend dem
Gericht (BGE 132 II 257 E. 4.4.1 S. 269). Auch in Fachfragen darf das Gericht
nicht ohne triftige Gründe von Gutachten abweichen, was angesichts des
fehlenden Wissens naheliegend ist, und muss Abweichungen begründen. Ein
Abweichen ist zulässig, wenn die Glaubwürdigkeit des Gutachtens durch die
Umstände ernsthaft erschüttert ist. Bestehen Zweifel an der Richtigkeit des
Gutachtens und wird dennoch keine ergänzende Abklärung angeordnet, kann sich
dies als rechtswidrig erweisen (vgl. BGE 130 I 337 E. 5.4.2 S. 345 f.).
2.4.
2.4.1. Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, dass das Gutachten nicht
dem Standard für medizinische Gutachten entspreche. Der von ihm angerufene
Standard für medizinische Gutachten betrifft vor allem das
sozialversicherungsrechtliche medizinische Gutachten. Für die Beantwortung der
Frage, ob der Beschwerdeführer die zahnärztliche Behandlung korrekt
durchgeführt hat, ist dieser Standard zu modifizieren (vgl. Urteil 2C_504/2014
vom 13. Januar 2015 E. 5.2 i.f). Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, ist auch
nicht von Bedeutung, wie das Sachverständigengutachten konkret benannt wird
(vgl. auch AUER/BINDER, Kommentar VwVG [Hrsg. Auer/Müller/Schindler], 2. Aufl.
2019, N. 59 zu Art. 12). Entscheidend ist der Inhalt. Dieser muss die
streitigen Belange so umfassend beurteilen, dass sich die Frage beantworten
lässt, ob das Handeln des Beschwerdeführers den gesetzlichen Anforderungen
entsprach. Dieser Inhalt unterliegt der freien Beweiswürdigung, welche nicht
willkürlich sein darf (vgl. dazu E. 2.4.3 f.).
2.4.2. Der Beschwerdeführer vertritt sodann die Auffassung, dass vom Gutachten
abzuweichen sei, weil die Aussagen des Kantonszahnarztes und des Nachbehandlers
nicht richtig wiedergegeben worden seien. Ob dies zutrifft kann letztlich
offenbleiben. Jedenfalls haben der Kantonszahnarzt und der Nachbehandler die
Auffassung des Gutachters geteilt und keinen Zweifel an der Richtigkeit des
Gutachtens aufkommen lassen.
2.4.3. Das Gutachten beantwortet die gestellten Fragen schlüssig und
einleuchtend, wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat. Der Gutachter hat
die Patientin, welche die Aufsichtsanzeige verfasst hat, untersucht. Das
Resultat wurde ebenfalls in das Gutachten aufgenommen. Die Röntgenbilder der
Patientin sind ausgewertet, und der Gutachter hat klar aufgezeigt, wo die
Fehler liegen, was im Übrigen auch der Beschwerdeführer in einer ersten
Stellungnahme zugestanden hatte. Dass nach einer Überarbeitung der
SSO-Qualitätsleitlinien diese keine Qualitätsstufen A, B, C mehr kennen, ändert
nichts daran, dass die Behandlung nicht lege artis erfolgt ist. Auch die neuen
Qualitätsleitlinien, welche für die Beurteilungskriterien orale lmplantologie
massgebend sind (SSO-Leitlinien Ziff. 3 Einleitung), verlangen bei der
chirurgischen Behandlung, dass der klinische Nachweis erbracht werden soll,
dass das erwartete therapeutische Ziel erreicht wurde (Vergleich Planung mit
erreichtem Resultat; SSO-Leitlinien Ziff. 2.3 Hinweise für die Beurteilung).
Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, ist dem Bericht des Gutachters
auch nichts anderes zu entnehmen. Es wird klar festgehalten, dass das
angestrebte Behandlungsziel nicht erreicht worden ist und aus biologischen und
prothetischen Gründen deshalb zwingend korrigiert werden muss. Zusammenfassend
ergibt sich: Das Gutachten hat sich mit dem medizinischen Sachverhalt
einlässlich und umfassend auseinandergesetzt, hat die Beschwerden der Patientin
und die Vorakten berücksichtigt, den nachbehandelnden Arzt konsultiert, das
Behandlungsergebnis gewürdigt und nachvollziehbar begründet, dass der
Beschwerdeführer eine qualitativ mangelhafte Behandlung durchgeführt und damit
die Grundprinzipien der oralen lmplantologie verletzt hat.
2.4.4. Angesichts dieses Umstands hat für die Vorinstanz auch kein Anlass
bestanden, vom Gutachten abzuweichen. Insofern hat sie den gutachterlich
erstellten Sachverhalt willkürfrei gewürdigt.
2.5. Hat der Beschwerdeführer die von ihm vorgenommene Zahnarztbehandlung nicht
lege artis durchgeführt, hat er seinen Beruf nicht sorgfältig und gewissenhaft
im Sinne von Art. 40 lit. a MedBG ausgeübt.
3.
3.1. Sind die Berufspflichten verletzt, so kann die Aufsichtsbehörde nach Art.
43 Abs. 1 MedBG folgende Disziplinarmassnahmen anordnen: (a.) Verwarnung; (b.)
Verweis; (c.) Busse bis zu 20 000 Franken; (d.) Verbot der
privatwirtschaftlichen Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung für
längstens sechs Jahre (befristetes Verbot); (e.) definitives Verbot der
privatwirtschaftlichen Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung für
das ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums. Mit den
Disziplinarmassnahmen nach Art. 43 MedBG sollen Verfehlungen im Zusammenhang
mit der selbständigen beruflichen Tätigkeit primär retrospektiv sanktioniert
werden. Dabei sollen die Massnahmen die fehlbare Person auch vor erneuten
Verfehlungen abhalten. Schliesslich wirken die Massnahmen vertrauenserhaltend,
indem sie das für die Aufrechterhaltung des Gesundheitswesens nötige Vertrauen
der Bevölkerung in die Berufsausübung gewährleisten sollen (Urteil 2C_504/2014
vom 13. Januar 2015 E. 3.3; TOMAS POLEDNA, in: Medizinalberufegesetz [MedBG],
Kommentar, 2009, N. 8 f. zu Art. 43 MedBG).
Die Bemessung der Massnahme im konkreten Fall richtet sich nach der Schwere des
Verstosses u.a. gegen eine Verletzung der Berufspflichten unter
Berücksichtigung der Zahl der Verstösse, dem Mass des Verschuldens sowie dem
beruflichen Vorleben der Medizinalperson (vgl. POLEDNA, a.a.O., N. 14 zu Art.
43 MedBG). Zu berücksichtigen ist sodann das Verhältnismässigkeitsprinzip.
3.2. Die Vorinstanz hat das Verhalten des Beschwerdeführers zu Recht als nicht
leicht eingestuft. Insofern kommt die mildeste Massnahme nicht in Betracht
(vgl. POLEDNA, a.a.O., N. 20 zu Art. 43). Auch wenn es sich hier um eine
erstmalige Verfehlung handelt, sind - wie das Gutachten ausgeführt hat - die
Grundprinzipien der oralen Implantologie schwer verletzt worden. Zudem wurden
einzelne Positionen der Rechnung nicht tarifkonform abgerechnet und die
Krankheitsgeschichte nicht nach den Anforderungen der SSO-Qualitätsleitlinien
verfasst. Die Vorinstanz hat zudem zugunsten des Beschwerdeführers
berücksichtigt, dass dieser in seiner beruflichen Arbeit mit Ausnahme der
vorliegenden strittigen Angelegenheit bislang korrekt gearbeitet hat. Insofern
hat sie zu Recht die zweitmildeste Massnahme, den Verweis, verfügt.
3.3. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dass die
Disziplinarmassnahmen nur dann zur Anwendung kommen würden, wenn die Verfehlung
über ihre Auswirkungen im Einzelfall hinaus geeignet ist, das Vertrauen in die
Kompetenz und Integrität der betroffenen Medizinalperson zu beeinträchtigen.
Dies wird von der Vorinstanz aber gar nicht in Abrede gestellt. Angesichts der
aufgeführten Verfehlungen ist es nicht von der Hand zu weisen, dass das
Vertrauen in die Kompetenz und Integrität des Beschwerdeführers beeinträchtigt
wird. Die Massnahme ist - wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat -
geeignet, notwendig und unbestrittenermassen zumutbar, damit der
Beschwerdeführer von erneuten Verfehlungen abgehalten wird. Insofern geht es
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers im vorliegenden Verfahren nicht
darum, die Qualität der Erfüllung des einzelnen Auftrags sicherzustellen,
sondern dieser bildet nur Anlass für Massnahmen. Dass am einzelnen Auftrag
angeknüpft werden kann, legen auch die in Art. 43 MedBG abgestuften
Disziplinarmassnahmen nahe (dazu POLEDNA, a.a.O. N. 17 zu Art. 43).
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet und abzuweisen. Entsprechend
dem Verfahrensausgang trägt der Beschwerdeführer die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind
keine geschuldet (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 2'000.-- werden dem
Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen und dem Eidgenössischen Departement des Innern schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 23. Juli 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Errass