II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.202/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_202/2019
Urteil vom 13. Mai 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Zollinger.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Werner Ritter,
gegen
Dienststelle Landwirtschaft und Wald des Kantons Luzern, Abteilung
Landwirtschaft.
Gegenstand
Feuerbrandbefall - Rodungsverfügung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
31. Januar 2019 (B-3674/2018).
Sachverhalt:
A.
Seit dem Jahr 2008 gehörten sämtliche Gemeinden des Kantons Luzern in die vom
Feuerbrand betroffene Befallszone, die vom Bundesamt für Landwirtschaft BLW
ausgeschieden wurde. Auf dem Grundstück vom A.________ (Parzelle Nr. xxx,
Grundbuch U.________) in der Gemeinde U.________ (Kanton Luzern) stehen drei
Hochstammobstbäume (Birnbäume), bei denen anlässlich einer amtlichen
Feuerbrandkontrolle im Jahr 2017 ein Befall mit dem Erreger des Feuerbrands
festgestellt wurde. Im Oktober 2017 vereinbarten A.________ und der zuständige
Kontrolleur als Vertreter des Kantons und der Gemeinde, dass die Bäume durch
einen Rückschnitt und gegen Entschädigung zu sanieren seien. In der Folge wurde
die Sanierung durchgeführt und die Entschädigung mit Verfügung vom 14. Dezember
2017 auf Fr. 180.-- festgelegt. Im Juni 2018 stellte sich im Rahmen einer
weiteren Feuerbrandkontrolle heraus, dass die Sanierungsmassnahmen nur bei
einem Baum erfolgreich waren.
B.
Mit Verfügung vom 11. Juni 2018 verpflichtete das Bau-, Umwelt- und
Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, Dienststelle Landwirtschaft und Wald
(lawa; nachfolgend "Departement"), A.________ unter Androhung der
Ersatzvornahme, die zwei mit "X" markierten Bäume der Sorte Gelbmöster auf dem
Grundstück Nr. xxx innert 14 Tagen zu roden und das befallene Baummaterial zu
vernichten. Einer allfälligen Beschwerde entzog das Departement die
aufschiebende Wirkung.
Mit Eingabe vom 25. Juni 2018 reichte A.________ Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht ein. Mit Zwischenverfügung vom 26. Juni 2018 stellte
das Bundesverwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung superprovisorisch wieder
her und untersagte dem Departement einstweilen die angedrohte Ersatzvornahme.
Mit Zwischenverfügung vom 5. September 2018 hiess das Bundesverwaltungsgericht
sodann das Gesuch von A.________ um Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde gut.
Mit Urteil vom 31. Januar 2019 hiess das Bundesverwaltungsgericht die von
A.________ gegen die Verfügung vom 11. Juni 2018 geführte Beschwerde teilweise
gut. Die Verfügung vom 11. Juni 2018 wurde insoweit aufgehoben, als sie den zur
Rodung mit "X" markierten, zentral auf der Parzelle Nr. xxx gelegenen Baum der
Sorte Gelbmöster betraf (nachfolgend "Baum 1"). Mit Bezug auf den Baum 1wurde
die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen des
Bundesverwaltungsgerichts an das Departement zurückgewiesen. Im Weiteren wies
das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab und bestätigte die Verfügung vom
11. Juni 2018 hinsichtlich der Rodung des mit "X" markierten, in der
nordwestlichen Ecke der Parzelle Nr. xxx stehenden Baums der Sorte Gelbmöster
(nachfolgend "Baum 2").
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. Februar 2019
gelangt A.________ an das Bundesgericht. Er beantragt die Aufhebung des Urteils
des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 2019, soweit die Beschwerde
abgewiesen wurde. Im Weiteren stellt er den Antrag, nicht nur beim mit "X"
markierten, zentral auf der Parzelle Nr. xxx gelegenen Baum (1), sondern bei
beiden mit "X" markierten Bäumen (1 und 2) sei von der Rodung und Entsorgung
abzusehen. Stattdessen sei anzuordnen, dass A.________ die bereits
vorgenommenen Sanierungsmassnahmen an beiden Bäumen weiterführe. Eventualiter
sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht oder
das Departement zurückzuweisen.
Während die Vorinstanz und das Bundesamt für Landwirtschaft BLW auf eine
Vernehmlassung verzichten, äussert sich das Departement mit Schreiben vom 12.
März 2019 zum Gesuch um aufschiebende Wirkung und beantragt dessen Abweisung.
Der Beschwerdeführer repliziert mit seiner Stellungnahme vom 22. März 2019.
Mit Verfügung vom 28. März 2019 hat der Abteilungspräsident die bereits am 27.
Februar 2019 superprovisorisch angeordnete aufschiebende Wirkung unter der
Auflage erteilt, dass der Beschwerdeführer den von der Rodungsanordnung
betroffenen Baum 2 bis spätestens am 8. April 2019 zurückschneidet.
Mit Schreiben vom 28. März 2019 reicht das Departement eine Stellungnahme in
der Sache ein und verlangt die Abweisung der Beschwerde. Das Departement
ergänzt seine Stellungnahme mit Schreiben vom 9. April 2019. Der
Beschwerdeführer repliziert mit einer Eingabe vom 1. April 2019 sowie mit
Schreiben vom 6. Mai 2019.
Erwägungen:
1.
1.1. Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG)
eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art.
82 lit. a BGG) und richtet sich gegen ein verfahrensabschliessendes (Art. 90
BGG) Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Das
Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
zulässig, da kein Ausschlussgrund vorliegt (Art. 83 BGG). Der Beschwerdeführer
ist als Eigentümer des streitbetroffenen Baums 2 bereits im
bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort
mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen. Ausserdem ist er durch das
angefochtene Urteil in seinen schutzwürdigen Interessen besonders berührt. Er
ist somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Insoweit das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 31. Januar 2019 im Sinne
eines Rückweisungsentscheids über den Baum 1 befunden hat, bringt der
Beschwerdeführer zu Recht keine Rügen vor Bundesgericht vor (zur Beschwerde
gegen Rückweisungsentscheide vgl. Art. 92 f. BGG; BGE 144 III 253 E. 1.4 S. 254
f.; 142 II 20 E. 1.2 S. 23; Urteile 5A_379/2018 vom 11. März 2019 E. 1.2;
1C_636/2017 vom 22. Mai 2018 E. 2.4). Die Ausführungen zum Baum 1 im Rahmen der
Vernehmlassung sind damit unbeachtlich, da sie sich nicht auf den hier
streitbetroffenen Baum 2 beziehen. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ist einzutreten.
1.2. Das Bundesgericht prüft das Bundesrecht von Amtes wegen (vgl. Art. 106
Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. Art. 95 lit. a BGG), wobei es -
unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (vgl. Art.
42 Abs. 2 BGG) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen beurteilt,
sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind
(vgl. BGE 142 I 135 E. 1.5 S. 144; 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Seinem Urteil
legt es den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (vgl.
Art. 105 Abs. 1 BGG).
1.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen im bundesgerichtlichen Verfahren
nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu
Anlass gibt (vgl. Art. 99 Abs. 1 BGG). Echte Noven sind in jedem Fall
unzulässig. Folglich bleiben Tatsachen und Beweismittel unberücksichtigt, die
erst nach dem angefochtenen Entscheid entstanden sind und somit nicht durch
diesen veranlasst worden sein können (vgl. BGE 143 V 19 E. 1.2 S. 22 f.; 133 IV
342 E. 2.1 S. 343 f.).
Im Rahmen der Vernehmlassung reicht der Beschwerdeführer mit Stellungnahme vom
1. April 2019 als Beilage eine Einladung des Bundesamts für Landwirtschaft BLW
für die Arbeitsgruppe Feuerbrand vom 29. März 2019 ein. Darauf verweist er auch
in seiner Stellungnahme vom 6. Mai 2019. Darin wird die gesetzliche Regelung
des Feuerbrands unter dem Pflanzengesundheitsrecht thematisiert, das am 1.
Januar 2020 in Kraft treten soll. Bei dieser Einladung des Bundesamts handelt
es sich um ein neues Beweismittel, das nach dem vorinstanzlichen Urteil vom 31.
Januar 2019 entstanden ist. Zudem reicht der Beschwerdeführer mit Stellungnahme
vom 6. Mai 2019 ein Schreiben vom 15. April 2019 ein. Auch dieses entstand nach
dem vorinstanzlichen Urteil vom 31. Januar 2019. Aus novenrechtlicher Sicht
sind beide Beweismittel im bundesgerichtlichen Verfahren daher unbeachtlich.
2.
2.1. Gestützt auf Art. 149 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft
vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) erlässt der Bundesrat
Vorschriften zum Schutz von Kulturpflanzen und Pflanzenmaterial vor besonders
gefährlichen Schadorganismen. Um die Ausbreitung von besonders gefährlichen
Schadorganismen zu verhindern, kann er insbesondere die Behandlung,
Desinfizierung oder Vernichtung von Kulturen, Pflanzenmaterial,
Produktionsmitteln und Gegenständen anordnen, die von besonders gefährlichen
Schadorganismen befallen sind oder befallen sein könnten (vgl. Art. 153 lit. c
LwG). Die Verordnung über Pflanzenschutz vom 27. Oktober 2010
(Pflanzenschutzverordnung, PSV; SR 916.20) regelt unter anderem den Umgang mit
sowie die Überwachung und Bekämpfung von besonders gefährlichen Schadorganismen
(vgl. Art. 1 lit. a und lit. c PSV) und führt die besonders gefährlichen
Schadorganismen in den Anhängen 1 und 2 der Verordnung auf (vgl. Art. 3 Abs. 1
PSV). Feuerbrand wird als eine besonders gefährliche Pflanzenkrankheit, die
durch das Bakterium Erwinia amylovora verursacht wird, im Anhang 2 der
Pflanzenschutzverordnung aufgeführt (vgl. Anhang 2 Teil A Abschnitt II lit. b
Ziff. 3 PSV).
2.2. Werden solche im Anhang 2 Teil A der Pflanzenschutzverordnung aufgeführten
Schadorganismen festgestellt, muss der zuständige kantonale Dienst die vom
zuständigen Bundesamt angewiesenen Massnahmen ergreifen, die zur Tilgung von
Einzelherden geeignet sind (vgl. Art. 42 Abs. 1 PSV). Ist eine Tilgung nicht
möglich, hat der zuständige kantonale Dienst Vorkehrungen zur Verhinderung
einer weiteren Ausbreitung zu treffen (vgl. Art. 42 Abs. 2 PSV). Der Kanton
Luzern fördert im Rahmen dieser bundesrechtlichen Vorschriften den Schutz der
Kulturpflanzen gegen gemeingefährliche Krankheiten und Schädlinge (vgl. § 76
des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 12. September 1995 [KLwG; SRL 902]).
Hierzu kann die zuständige Dienststelle zur Verhinderung der Verbreitung
meldepflichtiger gemeingefährlicher Krankheiten und Schädlinge für den ganzen
Kanton oder für begrenzte Gebiete die erforderlichen Abwehrmassnahmen anordnen.
Ist keine andere geeignete und wirtschaftlich tragbare Bekämpfung möglich, kann
es die Vernichtung der Befallsherde verfügen (vgl. § 79 KLwG). Bei der
zuständigen Dienststelle handelt es sich um die Dienststelle Landwirtschaft und
Wald des Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartements des Kantons Luzern (vgl. § 1
der kantonalen Landwirtschaftsverordnung vom 3. November 1998 [KLwV; SRL 903]).
2.3. Das zuständige Bundesamt kann nach Anhörung der zuständigen Dienste der
betroffenen Kantone für einen in den Anhängen 1 und 2 der
Pflanzenschutzverordnung aufgeführten, besonders gefährlichen Schadorganismus
Befallszonen ausscheiden (vgl. Art. 45 Abs. 1 PSV). Eine Befallszone ist laut
der Richtlinie Nr. 3 vom 30. Juni 2006 des Bundesamts für Landwirtschaft BLW
(nachfolgend "Richtlinie Nr. 3 BLW") eine Gemeinde, die von einem starken und/
oder wiederholten Feuerbrandbefall betroffen ist (vgl. Ziff. 3 Richtlinie Nr. 3
BLW). Im Gegensatz zu den Gemeinden mit Einzelherden, in denen aufgrund des
geringen Ausmasses des Feuerbrandbefalls die Ausrottung des Erregers angestrebt
wird (Tilgungsstrategie; vgl. Ziff. 4.2 Abs. 1 lit. a Richtlinie Nr. 3 BLW),
erfolgt in einer Befallszone die Bekämpfung des Feuerbrands durch die Reduktion
des Infektionspotenzials und Verhinderung der weiteren Ausbreitung (
Eindämmungsstrategie; vgl. Ziff. 4.2 Abs. 1 lit. b Richtlinie Nr. 3 BLW).
2.4. Die Kantone können in einer solchen Befallszone Schutzobjekte ausscheiden
(vgl. Art. 46 Abs. 1 PSV). Bei einem Schutzobjekt handelt es sich um wertvolle
Wirtspflanzenbestände in der Form der Hochstammobstgärten, Erwerbsobstanlagen
und Baumschulen. Im Umkreis von 500 m um das Schutzobjekt besteht ein
sogenannter Schutzgürtel (vgl. Ziff. 4.2 Abs. 1 lit. b i.V.m. Ziff. 3
Richtlinie Nr. 3 BLW). Als Grund für die Begrenzung des Schutzgürtels auf 500 m
gilt die Übertragung des bakteriellen Erregers durch den Flug der Bienen, der
in den meisten Fällen auf diese Distanz beschränkt ist. Dabei handelt es sich
nicht um die maximale Reichweite des Bienenflugs, sondern um eine praktikable
und vernünftige Annäherung an die Wahrscheinlichkeit der dadurch verursachten
Übertragung des Erregers (vgl. Herrmann/Wiedmer, Phytosanitäre Massnahmen gegen
Feuerbrand, Evaluation 2000-2014, 2016, S. 81, <https://www.blw.admin.ch>
Nachhaltige Produktion > Pflanzenschutz > Eidg. Pflanzenschutzdienst (EPSD) -
Pflanzengesundheit > Schutz vor besonders gefährlichen Schadorganismen >
Erwinia amylovora [besucht am 23. April 2019]). Für Schutzobjekte werden die
Gebietsüberwachung sichergestellt und geeignete Bekämpfungsmassnahmen
durchgeführt (vgl. Art. 46 Abs. 2 PSV). Hierzu werden visuelle Kontrollen
intensiver und Sanierungsmassnahmen rigoroser als in den übrigen Teilen einer
Befallszone durchgeführt (vgl. Ziff. 3 Richtlinie Nr. 3 BLW).
3.
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Die
Begründung für die 500 m umfassende Begrenzung des Schutzgürtels, dass Bienen
diese Distanz in den meisten Fällen nicht überfliegen würden, sei falsch,
wissenschaftlich entkräftet und daher willkürlich festgelegt. Damit seien auch
sämtliche Massnahmen im Zusammenhang mit dem Schutzgürtel willkürlich. Seine
Auffassung legt der Beschwerdeführer unter Bezugnahme auf - nach seiner Ansicht
- neuste wissenschaftliche Erkenntnisse dar. Unter anderem in diesem
Zusammenhang wirft er der Vorinstanz vor, sich nicht ansatzweise mit den neuen
wissenschaftlichen Erkenntnissen in der Feuerbrandbekämpfung auseinandergesetzt
oder darüber Beweis erhoben zu haben. Das Bundesverwaltungsgericht stelle
einseitig auf die Auffassung des Departements und des Bundesamts für
Landwirtschaft BLW ab und widersetze sich, die vom Beschwerdeführer beantragten
Expertisen einzuholen, welche aufzeigen würden, dass die vorinstanzlich
übernommene Auffassung wissenschaftlich nicht haltbar sei.
3.1. Nach Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör.
Dieses Recht ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der
materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde
sowie zur Aufhebung des angefochtenen Urteils (vgl. BGE 144 I 11 E. 5.3 S. 17
f.; 137 I 195 E. 2.2 S. 197). Deswegen ist die Rüge vorweg zu behandeln. Das
rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar,
welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere
das Recht des Betroffenen, sich vor Fällung eines solchen Entscheids zur Sache
zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen und Einsicht in die Akten zu
nehmen. Wie weit dieses Recht geht, lässt sich nicht generell, sondern nur
unter Würdigung der konkreten Umstände beurteilen. Massgebend ist, ob es dem
Betroffenen ermöglicht worden ist, seinen Standpunkt wirksam zur Geltung zu
bringen (vgl. BGE 144 I 11 E. 5.3 S. 17 f.; 136 I 265 E. 3.2 S. 272; 135 II 286
E. 5.1 S. 293). Der Anspruch auf rechtliches Gehör räumt den Betroffenen zwar
einen Beweisführungsanspruch ein. Daraus resultiert aber kein genereller
Anspruch auf eine Beweisabnahme, wenn eine Behörde aufgrund der bereits
abgenommenen oder aktenkundigen Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und ohne
Willkür in vorweggenommener (antizipierter) Beweiswürdigung annehmen kann, dass
ihre Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (vgl. BGE
141 I 60 E. 3.3 S. 64; 136 I 229 E. 5.3 S. 236 f.).
3.2. Die Vorinstanz geht ausführlich auf die Vorbringen des Beschwerdeführers
ein. Sie berücksichtigt seine Auffassung, wonach die Erfahrungen der
vergangenen Jahre in der Schweiz gezeigt hätten, dass der Feuerbrand durch
Rodungen und Rückschnitte nicht wirksam bekämpft werden könne, da es unmöglich
sei, mit diesen Methoden die Bakterienherde auszumerzen. Sodann beachtet sie
seine Ansicht, dass die Befallsherde oft unerkannt blieben, weshalb die Rodung
befallener Bäume nichts nützen würde. Der bakterielle Erreger lasse sich nicht
mehr ausrotten und durch Rodungen könne die Ausbreitung der Krankheit nicht
verhindert werden. Des Weiteren seien befallene Hochstammobstbäume in der Lage
sich zu regenerieren (vgl. E. 5.1 des Urteils vom 31. Januar 2019).
3.3. Der Beschwerdeführer verbindet seine dargelegte Ansicht mit einem
Beweisantrag zur Expertise über die Ursachen, die Ausbreitung und die
Bekämpfung des Feuerbrands. Vor Bundesgericht beanstandet der Beschwerdeführer
in diesem Zusammenhang, dass die Vorinstanz nicht bereit gewesen sei, sich mit
den neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen in der Feuerbrandbekämpfung auch nur
ansatzweise auseinanderzusetzen. Dieser Vorwurf geht fehl. Die Vorinstanz legt
nicht nur die Auffassung des Beschwerdeführers dar, sondern erläutert die
Gründe für die etablierte Praxis in ihrer den Feuerbrand betreffenden
Rechtsprechung. Sodann führt sie aus, dass die vom Beschwerdeführer
vorgebrachten Argumente keinen Anlass dafür gäben, von der bisherigen Praxis
des Bundesverwaltungsgerichts und der Beurteilung der Fachbehörden abzuweichen.
Sie zeigt in ausführlicher Weise auf, dass ebenso vom Beschwerdeführer
abweichende Ansichten und Expertisen bestünden. Ferner weist sie darauf hin,
dass die auf das Jahr 2020 geplante Änderung des Pflanzengesundheitsrechts noch
höchst ungewiss sei und im geltenden Recht noch keine Umsetzung gefunden habe.
Im Ergebnis rechtfertige es sich im heutigen Zeitpunkt daher nicht, die
bisherige Bekämpfungsstrategie als obsolet einzustufen und die praktizierte
Eindämmungsstrategie - im Sinne des Beschwerdeführers - für ungeeignet und
unwirksam zu halten (vgl. E. 5.5.1 des Urteils vom 31. Januar 2019). Der
Vorinstanz kann deswegen nicht vorgeworfen werden, sie habe sich nicht mit den
neusten wissenschaftlichen Erkenntnissen auseinandergesetzt.
3.4. Aus dem Dargelegten ergibt sich, dass der Gehörsanspruch des
Beschwerdeführers nicht verletzt wurde. Seine Auffassung wurde von der
Vorinstanz in den entscheidwesentlichen Aspekten berücksichtigt und diskutiert.
Es war ihm damit möglich, seinem Standpunkt Ausdruck zu verleihen und sich
rechtsgenüglich zu äussern. Im Weiteren ist auch sein Beweisführungsanspruch
nicht verletzt. Der Beschwerdeführer konnte Beweise in das vorinstanzliche
Verfahren einbringen und Beweisanträge stellen. Der Beschwerdeführer stützt
seine Ansicht im Wesentlichen auf die gestellten Beweisanträge. Indem die
Vorinstanz die Argumente des Beschwerdeführers bewusst diskutierte, durfte sie
davon ausgehen, dass sich aus den beantragten Expertisen keine neuen - nicht
bereits vom Beschwerdeführer dargelegten - Auffassungen und Ansichten ergeben
würden. Der Beschwerdeführer konnte seinen Standpunkt auch ohne die Abnahme
dieser Expertisen zum Ausdruck bringen. Folglich verletzte die Vorinstanz
seinen Anspruch auf die Abnahme - nach seiner Auffassung - relevanter und
rechtsgenüglich angebotener Beweismittel nicht. Im Weiteren genügte die
Vorinstanz auch dem Begründungsanspruch, da sie in ihrem Urteil eingehend ihr
Festhalten an der bisherigen Praxis begründete und darlegte, weshalb die
Vorbringen des Beschwerdeführers darauf keinen Einfluss hätten. Der Anspruch
auf rechtliches Gehör ist demzufolge nicht verletzt.
4.
Der Beschwerdeführer rügt im Weiteren die Verletzung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV). Er beanstandet, dass
die Fällung des Baums nicht geeignet sei, um den Feuerbrand zu bekämpfen, da
dies die Ausbreitung der bakteriellen Pflanzenkrankheit nicht verhindere, sich
infizierte Bäume regelmässig vom Feuerbrand erholen würden und das benachbarte
Schutzobjekt ebenso von der Krankheit befallen sei. Die Rodung sei sodann auch
nicht erforderlich, da der Baum mittels Rückschnitt saniert werden könne.
Letztlich sei die Baumfällung auch nicht zumutbar, da er private
wirtschaftliche Interessen am Baum habe. Mit seinem Ertragspotenzial sei sein
wirtschaftlicher Wert beträchtlich, da der Baum noch während Jahrzehnten
Erträge abliefere und über 50 Jahre benötigt würden, um einen gleichwertigen
Ersatz heranzuziehen. Aufgrund dessen Landschaftsprägung und Bedeutung für die
biologische Vielfalt in der Region bestehe auch ein öffentliches Interesse am
Verzicht auf die Rodung.
4.1. Die Vorinstanz erwägt mit Blick auf die Geeignetheit der verfügten
Massnahme, dass die Fällung und fachgerechte Entsorgung bei hoch anfälligen
Kernobstsorten die einzige Massnahme sei, die den Infektionsdruck für andere
wertvolle Pflanzen bedeutend eindämmen könne. Für einen Rodungsentscheid sei
daher nicht massgebend, ob die befallenen Bäume überleben könnten. Sodann werde
die Eignung der Rodung auch durch die damit betrauten Fachbehörden wie das
Bundesamt für Landwirtschaft BLW bestätigt (vgl. E. 5.5.1 des Urteils vom 31.
Januar 2019).
4.1.1. Die vorinstanzliche Auffassung hinsichtlich der Geeignetheit der Rodung
ist zutreffend. Zwar mag es richtig sein, dass die Rodung die Ausbreitung des
Feuerbrands nicht gänzlich verhindern kann. Ohne Zweifel trägt eine Baumfällung
jedoch zur Eindämmung der Verbreitung bei. Im Sinne der vom Bund verfolgten
Eindämmungsstrategie in den Befallszonen ist eine Rodung befallener Bäume
geeignet, den Infektionsdruck und das Infektionspotenzial der umliegenden
Vegetation zu reduzieren. Dass die Verbreitung nicht gänzlich verhindert werden
kann, hat auf die grundsätzliche Geeignetheit der Massnahme indes keinen
Einfluss. Eine Baumfällung steht damit im Einklang mit Ziff. 4.2 Abs. 2 lit. b
Richtlinie Nr. 3 BLW und stellt eine geeignete Bekämpfungsmassnahme im Sinne
von Art. 46 Abs. 2 PSV dar.
4.1.2. Gleiches gilt für die Auffassung des Beschwerdeführers, die befallenen
Bäume würden sich regelmässig vom Feuerbrand erholen. Die Fällung betrifft zwar
jeweils den einzelnen befallenen Baum, wird aber mit Blick auf die gesunden
oder nur schwach befallenen Pflanzen angeordnet. Selbst wenn sich der
infizierte Baum vom Feuerbrand erholen würde, ist die Rodung geeignet, andere
Pflanzen vor einem Feuerbrandbefall besser zu schützen, als wenn darauf
vertraut würde, dass sich sämtliche betroffenen Pflanzen nach einer gewissen
Zeit wieder von selbst regenerieren. Damit ist zugleich in Frage gestellt, ob
es für die Beurteilung der Geeignetheit überhaupt darauf ankommt, dass das
benachbarte Schutzobjekt nach Auffassung des Beschwerdeführers möglicherweise
ebenfalls von der bakteriellen Krankheit befallen ist. Die Rodung als Massnahme
zur Reduktion des Infektionsdrucks und zur Eindämmung der Verbreitung verliert
ihre Wirksamkeit nicht allein dadurch, dass ein maximal 500 m entferntes
Schutzobjekt ebenfalls vom Feuerbrand befallen ist. Wie der Beschwerdeführer
selbst vorbringt, ist es auch denkbar, dass der Infektionsdruck weit über den
Schutzgürtel von 500 m hinausreiche. Der behauptete gleichzeitige
Feuerbrandbefall eines Schutzobjekts, in dessen Schutzgürtel der Baum 2 fällt,
hat auf die Geeignetheit der Rodung als generelle Bekämpfungsmassnahme daher
keinen Einfluss. Der Vollständigkeit halber sei in diesem Zusammenhang erwähnt,
dass das Departement in der Vernehmlassung vom 12. März 2019 an das
Bundesgericht den vom Beschwerdeführer behaupteten starken Befall des
benachbarten Schutzobjekts bestreitet.
4.1.3. Die vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 31. Januar 2019
bestätigte Rodung des Baums 2 erweist sich folglich als geeignet, um den
Feuerbrand im Rahmen der Eindämmungsstrategie zu bekämpfen.
4.2. Zur Erforderlichkeit der verfügten Baumfällung erwägt die Vorinstanz, dass
ein Rückschnitt von hoch anfälligen Sorten in den meisten Fällen nicht
erfolgreich sei und er nur an schwachwüchsigen Bäumen sowie bei geringem
Feuerbrandbefall empfohlen werde. Das Departement habe dem Beschwerdeführer
bereits die Möglichkeit eingeräumt, beim Baum 2 eine Sanierungsmassnahme in
Form des Rückschnitts vorzunehmen. Dass die Wirkung des Rückschnitts nicht
hinreichend gewesen sei, zeige, dass eine Rodung nun erforderlich sei. Eine
wiederholte Sanierungsmassnahme erscheine daher nicht erneut als mildere,
ebenso geeignete Massnahme zur Eindämmung des Feuerbrands (vgl. E. 5.5.2 bis E.
5.5.4 des Urteils vom 31. Januar 2019).
4.2.1. Im bundesgerichtlichen Verfahren bringt der Beschwerdeführer erneut vor,
die Rodung des Baums sei nicht erforderlich, da der Baum durch das Entfernen
der befallenen Äste saniert werden könne. Wie von der Vorinstanz bereits
ausführlich und zutreffend erwogen, handelt es sich bei der Baumfällung im
vorliegenden Fall um die mildeste Massnahme, da eine Sanierung bereits ohne
Erfolg angeordnet wurde. Der Beschwerdeführer bringt keine überzeugenden
Beanstandungen vor, in deren Lichte die vorinstanzlichen Ausführungen zur
Erforderlichkeit der verfügten Massnahme mangelhaft erscheinen würden.
4.2.2. Aus der ergänzenden Stellungnahme des Departements vom 9. April 2019
geht sodann hervor, dass der mit der Erteilung der aufschiebenden Wirkung für
das bundesgerichtliche Verfahren vom 28. März 2019 auferlegte Rückschnitt des
Baums 2 wenig zielorientiert, nicht fachgerecht und jeweils zu wenig weit im
Bauminnern erfolgte. Würde der Beschwerdeführer den Rückschnitt für die
mildeste geeignete Massnahme zur Bekämpfung des Feuerbrands halten, hätte er
diese Sanierungsmassnahme mit einer gewissen Ernsthaftigkeit verfolgt, um der
Erforderlichkeit einer Rodung entgegen zu wirken. Durch den ungenügenden
Rückschnitt sinken jedoch die Erfolgschancen für eine Regeneration, womit die
Rodung noch notwendiger wird.
4.2.3. Die Rodung des Baums 2 stellt nach den erfolglosen Sanierungsmassnahmen
das mildeste Mittel im Sinne der Erforderlichkeit dar, um den Feuerbrand im
Rahmen der Eindämmungsstrategie zu bekämpfen.
4.3. Im Hinblick auf die Zumutbarkeit der umstrittenen Baumfällung
berücksichtigt die Vorinstanz das erhebliche öffentliche Interesse an einer
möglichst effizienten Bekämpfung des Feuerbrands und an der Erhaltung des
betroffenen Schutzobjekts. Im Weiteren beschränke sich die Rodung vorliegend
auf einen von insgesamt über 100 Hochstammobstbäume des Beschwerdeführers.
Angesichts dessen relativiere sich die Beeinträchtigung der örtlichen
Landschaftsqualität, der Biodiversität und der privaten wirtschaftlichen
Interessen des Beschwerdeführers. In einer Gesamtbetrachtung stünden den
privaten Interessen des Beschwerdeführers am Erhalt des Baums überwiegende
öffentliche und private Interessen an einer Eindämmung des Feuerbrands
entgegen. Im Übrigen sei anzumerken, dass für jeden gerodeten Baum eine
Entschädigung vorgesehen sei (vgl. E. 5.5.5 des Urteils vom 31. Januar 2019).
4.3.1. Nach der Auffassung des Beschwerdeführers bagatellisiert die Vorinstanz
sowohl die wirtschaftlichen als auch die ökologischen Folgen der Fällung des
Baums 2. Der Aufwand und der Schaden des Beschwerdeführers seien viel grösser
als ein möglicher Nutzen für die Allgemeinheit, zumal er einen wertvollen und
ertragsreichen Baum verliere. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
sind die vorinstanzlichen Ausführungen auch unter diesem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit nicht zu beanstanden. Worin eine Bagatellisierung in den
vorinstanzlichen Ausführungen bestünde, legt der Beschwerdeführer nicht dar.
Die konkreten Umstände des vorliegenden Falls erscheinen nicht
unverhältnismässig im engeren Sinne, da die Rodung eines Baums nur einen
geringen Eingriff in die Rechtsstellung des Beschwerdeführers darstellt.
Insbesondere ist zu beachten, dass aufgrund der erfolglosen und ungenügenden
Sanierungsmassnahmen ebenso geringe Erfolgschancen auf eine selbständige
Regeneration des Baums bestehen. Die durch den Feuerbrand verursachten Schäden
würden daher auch das künftige Ertragspotenzial des Baums erheblich mindern.
Vor diesem Hintergrund erscheinen die privaten wirtschaftlichen Interessen des
Beschwerdeführers, die der Rodung entgegen stehen, als gering. Mit Blick auf
die Bedeutung des Baums für die Landschaftsprägung und Biodiversität ist zudem
relativierend zu berücksichtigen, dass der zu entfernende Baum nicht frei bzw.
allein in der Landschaft steht, sondern sich in einer Gruppe von
Hochstammobstbäumen befindet. Diesen Interessen steht ein überwiegendes
öffentliches Interesse an der Eindämmung des Feuerbrands gegenüber.
4.3.2. Die hier umstrittene Rodung des Baums 2 stellt in einer
Gesamtbetrachtung der betroffenen privaten und öffentlichen Interessen folglich
eine zumutbare Massnahme dar, um den Feuerbrand im Rahmen der
Eindämmungsstrategie zu bekämpfen.
4.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Rodung des Baums 2 verhältnismässig
ist, da sie sich als geeignete, erforderliche und zumutbare Massnahme zur
Bekämpfung des Feuerbrands herausstellt.
5.
Ferner bringt der Beschwerdeführer vor, die Schutzobjekte, in deren
Schutzgürtel der Baum 2 stehe, seien ebenfalls seit Jahren sehr stark von
Feuerbrand befallen und wiesen immer noch Feuerbrand auf. Damit erfülle der
benachbarte, im Jahr 2008 als Schutzobjekt ausgeschiedene Obstbaumbestand
aufgrund des Feuerbrandbefalls die Voraussetzungen für die Unterschutzstellung
nicht mehr. Es liege eine fehlerhafte Ausscheidung eines Schutzobjekts im Sinne
von Art. 46 PSV vor, die einer Rodung des Baums 2 entgegenstehe.
5.1. Hinsichtlich des Schutzobjekts, in dessen Umkreis sich der zu rodende Baum
2 befindet, erwägt die Vorinstanz, dass dieses im Jahr 2008 ausgeschieden
wurde. Das Schutzobjekt sei dem Beschwerdeführer korrekt bekannt gemacht worden
und für ihn deshalb verbindlich. Der Beschwerdeführer hätte aufgrund der
konkreten Umstände spätestens mit persönlicher Kenntnis der Lage im
Schutzgürtel direkt gegen die Ausscheidung des Schutzobjekts vorgehen können
und müssen. Zudem sei in einem anderen durch das Bundesverwaltungsgericht
beurteilten Verfahren (vgl. Abschreibungsentscheid des BVGer B-7277/2015 vom
26. Februar 2016; vgl. auch Urteile des BVGer B-7296/2015, B-7301/2015, B-7288/
2015 vom 23. Februar 2016) das exakt gleiche Schutzobjekt massgebend gewesen.
Dabei sei zu beurteilen gewesen, ob seine damals betroffenen Bäume im Umkreis
von 500 m lägen (vgl. E. 2.5 und E. 3.8.1 des Urteils vom 31. Januar 2019).
5.2. Ob die Auffassung des Beschwerdeführers und seine Behauptung des
Feuerbrandbefalls beim benachbarten Schutzobjekt zutreffen, ist unter
Berücksichtigung der anders lautenden Stellungnahme des Departements vom 12.
März 2019 fraglich. Eine umfassende diesbezügliche Abklärung kann jedoch aus
den nachfolgenden Gründen unterbleiben.
Die Anordnung einer Rodung des Baums 2 ist ebenso möglich, wenn dieser nicht im
Umkreis eines Schutzobjekts liegt. Zwar werden bei einem Feuerbrandbefall im
Umkreis eines Schutzobjekts die Sanierungsmassnahmen rigoroser als in den
übrigen Teilen einer Befallszone durchgeführt (vgl. Art. 46 Abs. 2 PSV i.V.m.
Ziff. 3 Richtlinie Nr. 3 BLW; E. 2.3 f. hiervor). Indessen ist unbestritten,
dass sämtliche Gemeinden des Kantons Luzern in der Befallszone im Sinne von
Art. 45 PSV liegen und in den Befallszonen unabhängig von den ausgeschiedenen
Schutzobjekten eine Eindämmungsstrategie verfolgt wird (vgl. Ziff. 4.2 Abs. 1
lit. b Richtlinie Nr. 3 BLW). Da beim streitbetroffenen Baum zuerst mildere
Sanierungsmassnahmen angeordnet worden sind, ist nicht ersichtlich, dass die
Sanierungsmassnahmen rigoroser durchgeführt wurden als in den übrigen Teilen
einer Befallszone. Ferner werden Sanierungsmassnahmen auch ausserhalb einer
Befallszone - in Gemeinden mit Einzelherden - im Rahmen der Tilgungsstrategie
angeordnet (vgl. Ziff. 4.2 Abs. 1 lit. a i.V.m. Anhang Ziff. 2 Richtlinie Nr. 3
BLW). Die hier umstrittene Fällung des Baums 2 ist daher nicht mehr Bestandteil
einer kantonalen Nulltoleranz-Strategie, die vom Bundesverwaltungsgericht in
früheren Fällen im Schutzgürtel eines Schutzobjekts für zulässig befunden wurde
(vgl. E. 2.3 des Urteils vom 31. Januar 2019 unter anderem mit Hinweis auf das
Urteil des BVGer B-7296/2015 vom 23. Februar 2016 E. 4.3). Vielmehr ist die
Vernichtung der Befallsherde unabhängig vom Bestehen eines Schutzobjekts
möglich, sofern keine andere Massnahme zur Verhinderung der Verbreitung
geeignet ist (vgl. Art. 153 lit. c LwG i.V.m. Art. 45 Abs. 3 PSV sowie Ziff.
4.2 Abs. 1 lit. b Richtlinie Nr. 3 BLW; vgl. auch § 79 KLwG; E. 2.2 hiervor).
Die Verhältnismässigkeitsprüfung hat gezeigt, dass die Baumfällung unabhängig
von einem allfälligen Befall des benachbarten Schutzobjekts eine geeignete
Massnahme zur Eindämmung des Feuerbrands darstellt. Sodann sind die bisher
ergriffenen Sanierungsmassnahmen ohne Erfolg geblieben (vgl. E. 4 hiervor).
Eine allfällige Unrechtmässigkeit des Schutzobjekts, in dessen Umkreis sich der
Baum 2 befindet, steht einer Rodung im vorliegenden Fall daher nicht entgegen.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die angeordnete Fällung des Baums 2
bundesrechtskonform ist.
6.
Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen. Diesem
Verfahrensausgang entsprechend trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten
(Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs.
1 und Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung II, und dem Bundesamt für Landwirtschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Mai 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Zollinger