II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.174/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_174/2019
Urteil vom 9. Juli 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Zollinger.
Verfahrensbeteiligte
HUPAC AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Dr. Beat Brechbühl, Rechtsanwalt, und/oder Evelyne Toh,
Rechtsanwältin und Notarin, Kellerhals Carrard Bern KIG,
gegen
Bundesamt für Umwelt, Abteilung Recht.
Gegenstand
Ablehnung von Finanzhilfen für die Beschaffung von besonders lärmarmen
Güterwagen,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 14.
Januar 2019 (A-2575/2017).
Sachverhalt:
A.
Die Hupac SA mit Sitz in Chiasso und die Herstellerin Ferriere Cattaneo SA mit
Sitz in Bellinzona arbeiteten zusammen an der Entwicklung von besonders
lärmarmen Wagen für den Gütertransport auf der Schiene. Mit Vertrag vom 10.
Juli 2015 bestellte die Hupac SA bei der Ferriere Cattaneo SA 50 besonders
lärmarme sechsachsige Doppeltaschenwagen T3000eD des Typs Sdggmrss mit
Scheibenbremse und Y25-Drehgestell. Die ersten Wagen wurden im Herbst 2015
ausgeliefert und sind seit Dezember 2015 in Betrieb.
B.
Am 13. Dezember 2016 reichte die Hupac beim Bundesamt für Umwelt (BAFU) ein
Gesuch um Finanzhilfe für den Erwerb und Betrieb von besonders lärmarmen
Güterwagen ein. Das BAFU lehnte das Gesuch mit Verfügung vom 14. März 2017 ab.
Zur Begründung führte es im Wesentlichen an, das Gesuch sei nach der
Anschaffung der Güterwagen eingereicht worden, weshalb keine Finanzhilfen
gewährt werden könnten. Gegen die Verfügung des BAFU erhob die Hupac SA
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil
vom 14. Januar 2019 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gelangt die Hupac SA
an das Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 14. Januar 2019 sei aufzuheben und das Gesuch vom 13. Dezember 2016
gutzuheissen. Ihr sei gestützt darauf eine Finanzhilfe in der Höhe von
mindestens Fr. 991'029.60 zu gewähren. Eventualiter sei die Sache nach
Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils zur neuen Beurteilung und Entscheidung
im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz oder an das BAFU zurückzuweisen.
Erwägungen:
1.
Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte
Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a
BGG) und richtet sich gegen ein verfahrensabschliessendes (Art. 90 BGG) Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG).
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist unzulässig gegen
Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht (Art. 83 lit.
k BGG). Ob ein (grundsätzlicher) Anspruch auf eine Subvention im Sinn von Art.
83 lit. k BGG besteht, hängt davon ab, ob der betreffende Erlass genügend
konkret umschreibt, unter welchen Bedingungen die im Einzelfall beantragte
Unterstützung zu gewähren ist, ohne dass es im Ermessen der Behörde läge, ob
sie einen Beitrag gewähren will oder nicht (vgl. Urteile 2C_229/2015 vom 31.
März 2016 E. 1.2; 2C_1181/2014 vom 19. Januar 2016 E. 1.2; 2C_1000/2014 vom 7.
Juli 2015 E. 1.2; vgl. auch BGE 118 V 16 E. 3a S. 19; 116 V 318 E. 1c S. 319
f.). Gemäss Art. 10a Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Lärmsanierung der
Eisenbahnen vom 24. März 2000 (BGLE; SR 742.144) kann der Bund für den Erwerb
und Betrieb von besonders lärmarmen Güterwagen Finanzhilfen gewähren. Bei den
Finanzhilfen handelt es sich um Subventionen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Oktober 1990
(Subventionsgesetz, SuG; SR 616.1). Solche Subventionen werden gewährt, wenn
nachgewiesen wird, dass die drei Voraussetzungen von Art. 9 Abs. 1 der
Verordnung über die Lärmsanierung der Eisenbahnen vom 4. Dezember 2015 (VLE; SR
742.144.1) erfüllt sind. Der Anspruch auf Subvention wird in der
Verordnungsbestimmung genügend konkret umschrieben, sodass der Ausschlussgrund
von Art. 83 lit. k BGG nicht erfüllt ist.
Die Beschwerdeführerin ist bereits im bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren
als Partei beteiligt gewesen und dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen.
Ausserdem ist sie durch das angefochtene Urteil in ihren schutzwürdigen
Interessen besonders berührt. Sie ist somit zur Erhebung des Rechtsmittels
legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ist einzutreten.
2.
Das Bundesgericht prüft das Bundesrecht von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG)
und mit freier Kognition (Art. 95 lit. a BGG), wobei es - unter
Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2
BGG) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen beurteilt, sofern
allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl.
BGE 142 I 135 E. 1.5 S. 144; 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Der Verletzung von
Grundrechten geht das Bundesgericht nur nach, falls eine solche Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2
BGG; vgl. BGE 143 II 283 E. 1.2.2 S. 286; 139 I 229 E. 2.2 S. 232). Diese
qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit nach Art. 106 Abs. 2 BGG
verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des
angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern verfassungsmässige Rechte
verletzt worden sein sollen (vgl. BGE 143 I 1 E. 1.4 S. 5; 133 II 249 E. 1.4.2
S. 254). Seinem Urteil legt es den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz
festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG).
3.
Die Beschwerdeführerin beanstandet die vorinstanzliche Auffassung, sie habe
keinen Anspruch auf Finanzhilfen für den Erwerb und Betrieb von besonders
lärmarmen Güterwagen, da das Gesuch um Subventionsgewährung am 13. Dezember
2016 erst nach Anschaffung der lärmarmen Güterwagen mit Vertrag vom 10. Juli
2015 eingereicht worden sei.
3.1. Die Vorinstanzerwägt, dass die Regelung gemäss Art. 26 SuG sicherstellen
solle, dass Tätigkeiten, die nicht ohne grössere Nachteile rückgängig gemacht
werden könnten, erst nach der Zusicherung der Finanzhilfe erfolgen würden. Es
bestünden schutzwürdige Interessen an der formstrengen Abwicklung des
Subventionsverfahrens, was eine vorzeitige Anschaffung grundsätzlich unzulässig
mache. Selbst wenn eine vorzeitige Bewilligung in Betracht käme, müsse hierzu
vorgängig ein Gesuch eingereicht werden. Die Bewilligung im Sinne von Art. 26
Abs. 2 SuG sei sodann in Form einer schriftlich zu eröffnenden Verfügung zu
erlassen (vgl. E. 3.2 des angefochtenen Urteils).
Aufgrund der Akten gelangt die Vorinstanz zur Feststellung, dass die
Beschwerdeführerin bis zum Zeitpunkt der Anschaffung der ersten 50 lärmarmen
Güterwagen Mitte des Jahres 2015 vom BAFU keine schriftlichen
Beitragszusicherungen erhalten habe. Ebenso wenig habe die Vorinstanz die
vorzeitige Anschaffung der Güterwagen durch Verfügung bewilligt. Obwohl ein
gewisser Informationsaustausch stattgefunden habe, sei vor der Anschaffung
nicht um eine Finanzhilfe des Bundes nachgesucht worden. Eine für Dritte
erkennbare Absicht, eine Finanzhilfe künftig zu beantragen, vermöge für sich
allein einen entsprechenden Antrag nicht zu ersetzen. Es liege damit weder eine
Zusicherung dem Grundsatz nach noch eine Bewilligung für eine vorzeitige
Anschaffung vor (vgl. E. 3.3 des angefochtenen Urteils).
3.2. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass das BAFU die Entwicklung der
besonders lärmarmen Güterwagen gerade im Hinblick auf den Erlass der Verordnung
begleitet habe. Namentlich hätten die Kriterien entwickelt und festgesetzt
werden müssen, welche nun in Art. 9 VLE Voraussetzung für die Gewährung von
Finanzhilfen bilden würden. Die Erkenntnisse aus dem Beschaffungs- und
Entwicklungsprozess habe das BAFU genau für diese Zwecke genutzt. Aus den
wenigen schriftlichen Dokumenten des vom BAFU begleiteten Entwicklungs- und
Beschaffungsprozesses seien an verschiedenen Stellen Zusicherungen zu erkennen.
An einer Besprechung vom 12. Februar 2014 habe ein Vertreter des BAFU
dargelegt, dass ein Gesuch nachgereicht werden könne, wobei das Pflichtenheft
mit Angaben zur Finanzierung noch nicht definiert sei. Am 2. Juni 2014 habe der
Sektionschef der Abteilung Lärm und NIS des BAFU die zwischenzeitlich
entworfenen Unterlagen betreffend die Investitionsförderung für die Beschaffung
von neuen Güterwagen samt Pflichtenheft zugestellt. In der Folge habe am 24.
Juni 2014 ein Treffen mit dem BAFU stattgefunden, dessen Ergebnisse Eingang in
das Pflichtenheft gefunden hätten. Das BAFU habe am 22. Oktober 2014 den
angepassten Entwurf des Pflichtenhefts der Beschwerdeführerin zukommen lassen.
Mit Schreiben vom 27. November 2014 habe die Herstellerin dem BAFU mitgeteilt,
dass sie und die Beschwerdeführerin die Versuchsergebnisse und Lärmmessungen
bezüglich der entwickelten besonders lärmarmen Güterwagen des Typs T3000eD mit
Scheibenbremsen vorstellen möchten, worauf am 9. Dezember 2014 ein Treffen beim
BAFU stattgefunden habe. Am 17. April 2015 habe die Herstellerin dem BAFU die
Termine für die Lärmmessungen mit den zwei Prototypen T3000eD bekannt gegeben.
Die Lärmmessungen seien am 28. und 29. April 2015 in Anwesenheit des BAFU, der
Herstellerin und der Beschwerdeführerin durchgeführt worden. Am 26. Mai 2015
habe erneut eine Besprechung mit dem BAFU stattgefunden, wobei aus den Notizen
der Herstellerin hervorgehe, dass der unmittelbar bevorstehende
Vertragsabschluss zwischen ihr und der Beschwerdeführerin über die Beschaffung
der besonders lärmarmen Güterwagen - sowie die Gewährung der Finanzhilfen -
Gegenstand der Besprechung gewesen seien. Zum Zeitpunkt der Anschaffung mit
Vertrag vom 10. Juli 2015 sei sodann die Verordnung über die Lärmsanierung der
Eisenbahnen nicht in Kraft gewesen, womit mangels Rechtsgrundlage ein Gesuch um
Finanzhilfe formell nicht möglich gewesen sei. Dennoch habe die
Beschwerdeführerin dem BAFU am 13. August 2015 einen unterzeichneten
Vorabantrag auf Finanzhilfe zugestellt, um Planungssicherheit zu erhalten. Mit
Schreiben vom 14. August 2015 habe sich das BAFU zum Vorabantrag geäussert und
mitgeteilt, aus der Beurteilung des Gesuchs ergebe sich eine Finanzhilfe von 90
% der Differenzkosten gegenüber einem herkömmlichen Güterwagen der gleichen
Gattung. Am 4. und 10. Dezember 2015 habe das BAFU die Beschwerdeführerin
darüber informiert, dass der Entscheid zu den Investitionshilfen gefallen sei
und ihr den Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 VLE mitgeteilt. Nach einem
Telefongespräch, in welchem das BAFU über die Auslieferung der besonders
lärmarmen Güterwagen zwischen Dezember 2015 und März 2016 informiert worden
sei, habe das BAFU der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 16. Februar 2016
das nunmehr aktuelle Pflichtenheft für besonders lärmarme Güterwagen und das
Antragsformular für Finanzhilfen zugestellt. Mit Schreiben vom 13. Dezember
2016 habe die Beschwerdeführerin sodann mit dem zugestellten Antragsformular
die Finanzhilfen für besonders lärmarme Güterwagen beim BAFU beantragt.
3.3. Das BAFU gibt im Rahmen der Vernehmlassung zu erkennen, es habe der
Beschwerdeführerin zwar in Aussicht gestellt, dass eine Investitionsförderung
seitens des Bundes geleistet werde, falls die hierzu erforderlichen Bedingungen
erfüllt seien. Hierbei habe es sich aber stets um allgemein gehaltene Aussagen
bezüglich der technischen Geeignetheit und nicht um konkrete Zusicherungen
gehandelt. Das BAFU habe bereits im Jahr 2010 eine Studie zu besonders
lärmarmen Güterwagen erarbeiten lassen, weshalb das Pflichtenheft im Entwurf
bereits vor den von der Beschwerdeführerin durchgeführten Lärmmessungen
vorgelegen habe. Der Nutzen der Lärmmessungen sei primär bei der
Beschwerdeführerin angefallen, da sie durch diese die Sicherheit darüber habe
gewinnen können, dass die Güterwagen die Grenzwerte für besonders lärmarme
Güterwagen einhalten würden. Beim BAFU hingegen habe der Nutzen höchstens darin
gelegen, die Richtigkeit der im Pflichtenheft festgelegten Lärmwerte für
besonders lärmarme Güterwagen zu bestätigen. Gegenüber der Herstellerin der
lärmarmen Güterwagen habe sie im Nachgang an die Besprechung vom 26. Mai 2015,
an dem der unmittelbar bevorstehende Vertragsabschluss mit der
Beschwerdeführerin Gesprächsthema gewesen sei, explizit mit Schreiben vom 27.
Mai 2015 auf die formellen Anforderungen an das Gesuch um die Gewährung von
Finanzhilfen hingewiesen.
4.
4.1. Das Bundesgesetz über die Lärmsanierung der Eisenbahnen regelt unter
anderem durch Massnahmen an Schienenfahrzeugen die Reduktion der Lärmemissionen
bei der Eisenbahn (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a BGLE; Art. 2 Abs. 1 BGLE; Art. 4
ff. BGLE; Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Lärmsanierung der
Eisenbahnen vom 30. November 2012, BBl 2013 489 [nachfolgend "Botschaft BGLE"]
S. 490). Hierzu enthält das Gesetz Regeln zur Investitionsförderung für
besonders lärmarme Technologien und die Ressortforschung im Eisenbahnbereich
(vgl. Art. 1 Abs. 2 BGLE). Der Bund kann gemäss Art. 10a Abs. 1 BGLE für den
Erwerb und Betrieb von besonders lärmarmen Güterwagen Finanzhilfen gewähren
(vgl. Botschaft BGLE S. 520). Gestützt darauf sieht Art. 9 Abs. 1 VLE
betreffend die Investitionsförderung vor, dass Finanzhilfen gewährt werden,
wenn nachgewiesen wird, dass der Emissionsgrenzwert nach Art. 4 VLE um
mindestens 4 dB (A) unterschritten wird (lit. a; vgl. auch Art. 4 Abs. 3 BGLE,
wonach die Emissionsgrenzwerte für Güterwagen erst per 1. Januar 2020 in Kraft
treten), die Laufleistung der Güterwagen in der Schweiz mindestens 5000 km
beträgt (lit. b) und die Investitionskosten pro Drehgestell grundsätzlich
maximal 200 Prozent, bei Kleinserien maximal 260 Prozent der Investitionskosten
eines konventionellen Drehgestells betragen (lit. c). Das BAFU legt die
Kriterien für die Höhe der Finanzhilfen im Einzelnen und deren Berechnung fest
(vgl. Art. 9 Abs. 2 VLE). Es entscheidet sodann über die Gesuche nach Anhörung
des Bundesamts für Verkehr (vgl. Art. 9 Abs. 4 VLE). Die Verordnung über die
Lärmsanierung der Eisenbahnen ist am 1. Januar 2016 in Kraft getreten (vgl. 17
Abs. 1 VLE).
4.2. Soweit andere Bundesgesetze oder allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse
nichts Abweichendes vorschreiben (vgl. Art. 2 Abs. 2 SuG) sieht Art. 11 Abs. 1
SuG vor, dass Finanzhilfen nur auf Gesuch hin gewährt werden. Die
gesuchstellende Person darf erst mit dem Bau beginnen oder grössere
Anschaffungen tätigen, wenn ihr die Finanzhilfe endgültig oder dem Grundsatz
nach zugesichert worden ist oder wenn ihr die zuständige Behörde dafür die
Bewilligung erteilt hat (vgl. Art. 26 Abs. 1 SuG). Die zuständige Behörde kann
die Bewilligung erteilen, wenn es mit schwerwiegenden Nachteilen verbunden
wäre, das Ergebnis der Prüfung der Gesuchsunterlagen abzuwarten. Die
Bewilligung vermittelt keinen Anspruch auf die Finanzhilfe (vgl. Art. 26 Abs. 2
SuG). Beginnt die gesuchstellende Person ohne Bewilligung mit dem Bau oder
tätigt sie Anschaffungen, werden ihr keine Leistungen gewährt. Bei Abgeltungen
- nicht jedoch bei Finanzhilfen (vgl. Urteil 2C_449/2009 vom 21. Januar 2010 E.
2.5.2) - kann ihr die zuständige Behörde jedoch eine Leistung gewähren, wenn es
die Umstände rechtfertigen (vgl. Art. 26 Abs. 3 SuG). Finanzhilfen werden in
der Regel durch Verfügung gewährt (vgl. Art. 16 Abs. 1 SuG).
5.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin soll die Finanzhilfe für die Anschaffung
der besonders lärmarmen Güterwagen im Sinne von Art. 26 Abs. 1 SuG dem
Grundsatz nach zugesichert gewesen sein. An verschiedenen Stellen in der
Beschwerdeschrift wird zudem angedeutet, dass das BAFU die Anschaffung
vorzeitig bewilligt hätte. Eine solche Bewilligung hätte als Verfügung im Sinne
von Art. 5 VwVG schriftlich eröffnet werden müssen, was eine stillschweigende
Bewilligung zum vornherein ausschliesst (vgl. Art. 34 Abs. 1 VwVG; Urteil
2C_449/2009 vom 21. Januar 2010 E. 2.4.2). Es ergibt sich weder aus dem
vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt noch aus den Vorbringen der
Beschwerdeführerin, dass eine solche schriftliche Verfügung des BAFU vorliegt.
Zu prüfen bliebt damit das Bestehen einer Zusicherung nach Art. 26 Abs. 1 SuG.
5.1. Gemäss Art. 11 Abs. 1 SuG, der sich wie der hier einschlägige Art. 26 SuG
im Kapitel zu den allgemeinen Bestimmungen über die Finanzhilfen befindet,
werden Finanzhilfen nur auf Gesuch hin gewährt. Aus systematischen Überlegungen
kann eine Finanzhilfe demzufolge dem Grundsatz nach nur zugesichert werden,
wenn hierfür ein Gesuch eingereicht worden ist. Eine andere Auslegung
widerspricht dem klaren Wortlaut von Art. 11 Abs. 1 SuG. Ausserdem spricht für
eine strikte Anwendung der Bestimmung, dass das Wort "nur" erst im Rahmen der
parlamentarischen Beratungen eingefügt wurde, indes im Entwurf des Bundesrats
noch fehlte (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über Finanzhilfen und
Abgeltungen vom 15. Dezember 1986, BBl 1987 I 369 [nachfolgend "Botschaft SuG"]
S. 441). Der in Art. 26 Abs. 1 SuG genannte Gesuchsteller bezeichnet eine
Person, die ein Gesuch im Sinne von Art. 11 Abs. 1 SuG eingereicht hat.
Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung verstösst die Formstrenge im
Subventionsverfahren nicht grundsätzlich gegen das Verbot des überspitzten
Formalismus nach Art. 29 Abs. 1 BV (vgl. BGE 130 V 177 E. 5.4 S. 183 ff.; zum
überspitzen Formalismus vgl. BGE 135 I 6 E. 2.1 S. 9; 132 I 249 E. 5 S. 253).
Der Gesetzgeber hat mit der Regelung in Art. 26 SuG beabsichtigt, dass
Vorhaben, die nicht ohne grössere Nachteile rückgängig gemacht werden können,
wie etwa die Erstellung von Bauten oder grössere Anschaffungen, erst nach der
Zusicherung der Finanzhilfe realisiert werden sollen. Dies liegt sowohl im
Interesse der gesuchstellenden Person als auch des Staats. Die gesuchstellende
Person erhält vor Beginn der Aufgabenerfüllung die Gewissheit, dass ihr Projekt
beitragsberechtigt ist, während der Staat damit sicherstellt, dass der
Finanzhilfezweck erfüllt wird. Zudem erleichtert die vorgängige Zusicherung der
Behörde die Budgetierung und Finanzplanung (vgl. Botschaft SuG S. 412; Urteil
2A.24/1997 vom 24. Juli 1997 E. 2c). Es besteht damit ein schutzwürdiges
Interesse des Staats und ein ausreichendes öffentliches Interesse an der
formstrengen Abwicklung des Subventionsverfahrens, wofür eine ausreichende
gesetzliche Grundlage vorliegt. Die diesbezüglichen Vorschriften sind nicht zum
blossen Selbstzweck aufgestellt worden. Zudem können die formellen
Anforderungen von Art. 26 Abs. 1 SuG meist ohne grossen Aufwand eingehalten
werden. Insbesondere ist es einer gesuchstellenden Person ohne Weiteres
zuzumuten, ein Gesuch vor dem Baubeginn oder der Anschaffung einzureichen (vgl.
BGE 130 V 177 E. 5.4.3 S. 184; Urteil 2C_449/2009 vom 21. Januar 2010 E.
2.5.2).
5.2. Wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, ihr sei eine Finanzhilfe im
Sinne von Art. 26 Abs. 1 SuG dem Grundsatz nach zugesichert worden, müsste sich
aus dem für das Bundesgericht verbindlich festgestellten Sachverhalt ergeben,
dass sie ein Gesuch im Sinne von Art. 11 Abs. 1 SuG vor der Anschaffung der
besonders lärmarmen Güterwagen eingereicht hat.
Indessen ergibt sich weder aus dem vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt
noch aus den Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass sie ein Gesuch um
Finanzhilfe im Sinne von Art. 11 Abs. 1 SuG vor der Anschaffung mit Vertrag vom
10. Juli 2015 beim BAFU gestellt hat. Das Gesuch vom 13. Dezember 2016 ist
nachträglich eingereicht worden. Der von der Beschwerdeführerin im
bundesgerichtlichen Verfahren angerufene Vorabantrag vom 13. August 2015
bezieht sich - wie dies bereits die Vorinstanz zutreffend erkannt hat - auf
besonders lärmarme Güterwagen mit einem anderen Drehgestell (DSSR). Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin können allfällige zusichernde Auskünfte
des BAFU nicht als Zusicherungen im Sinne von Art. 26 Abs. 1 SuG verstanden
werden. Es fehlt hierfür an einem vorzeitigen Gesuch, auf das sich die
Zusicherung dem Grundsatz nach beziehen könnte. Der Vollständigkeit halber ist
anzufügen, dass eine Bewilligung zum vorzeitigen Baubeginn oder zur vorzeitigen
Anschaffung nach Art. 26 Abs. 2 SuG ebenfalls ein Gesuch im Sinne von Art. 11
Abs. 1 SuG voraussetzt.
6.
Die Beschwerdeführerin bringt im Weiteren vor, dass eine verbindliche
Zusicherung des BAFU im Sinne des Vertrauensschutzes nach Art. 9 BV vorliege.
6.1. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer
Person Anspruch auf den Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden, sofern sich dieses auf eine konkrete, die betreffende Person
berührende Angelegenheit bezieht. Vorausgesetzt ist im Weiteren, dass die
Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese
Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen
getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Ausserdem scheitert
die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche
Interessen gegenüberstehen (vgl. BGE 132 II 240 E. 3.2.2 S. 244; 130 I 26 E.
8.1 S. 60; 129 I 161 E. 4.1 S. 170; Urteil 1C_344/2017 vom 17. April 2018 E.
5.2.1; vgl. auch BGE 134 I 23 E. 7.5 f. S. 39 f.).
6.2. Unter den Verfahrensbeteiligten unbestritten ist, dass die
Beschwerdeführerin mit der Anschaffung der 50 besonders lärmarmen Güterwagen
eine Disposition (Vertrauensbetätigung) getroffen hat, die sie nicht mehr
rückgängig machen kann. Zu prüfen bleibt indes, ob eine Vertrauensgrundlage
vorliegt (vgl. E. 6.2.1 hiernach), auf die die Beschwerdeführerin
berechtigterweise vertrauen durfte (vgl. E. 6.2.2 hiernach) und ob zwischen der
Vertrauensgrundlage und der Vertrauensbetätigung ein Kausalzusammenhang besteht
(vgl. E. 6.2.3 hiernach). Ausserdem dürfen dem Anspruch auf den Schutz des
berechtigten Vertrauens keine überwiegenden öffentlichen Interessen
entgegenstehen (vgl. E. 6.2.4 hiernach).
6.2.1. Das BAFU äusserte sich gegenüber der Beschwerdeführerin diverse Male in
einer Art und Weise, die als Zusicherung für eine zukünftige
Subventionsgewährung aufgefasst werden kann. Es fanden beispielsweise mehrere
Treffen zwischen dem BAFU, der Herstellerin der Güterwagen und der
Beschwerdeführerin statt, deren Ergebnisse in das Pflichtenheft betreffend die
Investitionsförderung für die Beschaffung von neuen Güterwagen einflossen. Am
4. und 10. Dezember 2015 informierte das BAFU die Beschwerdeführerin darüber,
dass der Entscheid zu den Investitionshilfen gefallen sei und teilte ihr den
Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 VLE mit. Letztlich stellte das BAFU der
Beschwerdeführerin am 16. Februar 2016 das aktuelle Pflichtenheft für besonders
lärmarme Güterwagen und das Antragsformular für Finanzhilfen zu.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann im vorliegenden Einzelfall nicht
davon ausgegangen werden, dass der Vertrauensschutz schon allein deshalb nicht
zum Tragen kommt, weil sich die Beschwerdeführerin aufgrund der Umstände hätte
darüber informieren müssen, bis zu welchem Zeitpunkt ein Gesuch um Finanzhilfe
einzureichen ist. Aufgrund des Verhaltens des BAFU kann der Beschwerdeführerin
diesbezüglich nichts angelastet werden. Vor dem Hintergrund, dass dem BAFU
spätestens ab dem 27. Mai 2015 die anstehende Anschaffung bewusst war, lässt
sich aus diesen Umständen des Einzelfalls auf eine Vertrauensgrundlage
schliessen, die bei der Beschwerdeführerin bestimmte Erwartungen an eine
künftige Finanzhilfe auslösten.
6.2.2. Ob die Beschwerdeführerin auf die Zusicherung es BAFU vertrauen durfte,
hängt im Wesentlichen davon ab, ob sie die Mangelhaftigkeit der Zusicherung
kannte oder hätte erkennen können. Dass das BAFU gegenüber der Herstellerin der
lärmarmen Güterwagen mit Schreiben vom 27. Mai 2015 darauf hingewiesen hat, die
gesuchstellende Person dürfe die besonders lärmarmen Güterwagen erst
beschaffen, wenn ihr die Finanzhilfe vom BAFU dem Grundsatz nach zugesichert
worden ist, ist für die Beschwerdeführerin ohne Bedeutung. Jedenfalls ist nicht
ersichtlich, wie sie die Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage dadurch hätte
erkennen können. Die Herstellerin hatte ein eigenes Interesse an der
Anschaffung der Güterwagen durch die Beschwerdeführerin.
Sodann lässt sich aus dem Verhalten des BAFU keineswegs erkennen, dass sich
seine Aussagen lediglich auf die technische Geeignetheit bezogen hätten.
Vielmehr ergibt sich aus seinem Verhalten, dass es durchaus gewisse
Erkenntnisse aus dem Entwicklungsprozess der Güterwagen in den Prozess zum
Erlass der Verordnung einfliessen liess. Dies gilt selbst dann, wenn - wie das
BAFU vorbringt - der Nutzen höchstens darin gelegen habe, die Richtigkeit der
im Pflichtenheft festgelegten Lärmwerte für besonders lärmarme Güterwagen zu
bestätigen. Aufgrund des regen Austauschs mit Blick auf das Pflichtenheft und
des Prozesses zum Verordnungserlass kann nicht darauf geschlossen werden, die
Beschwerdeführerin hätte die Fehlerhaftigkeit der Zusicherung erkennen müssen.
Die vorinstanzliche Verweisung auf Art. 26 Abs. 1 SuG, der sich zum Zeitpunkt
der Einreichung des Gesuchs klar äussere und damit einem berechtigten Vertrauen
entgegenstehe, vermag nicht zu überzeugen. Gemäss Art. 2 Abs. 2 SuG sind die
Bestimmungen des Subventionsgesetzes nur subsidiär anwendbar. Zwar bestand mit
Art. 10a BGLE bereits seit 1. März 2014 eine gesetzliche Grundlage für die
Investitionsförderung (vgl. AS 2014 469 S. 472), die sich nicht abweichend vom
Subventionsgesetz äussert. Jedoch fand die konkrete Umsetzung der
Investitionsförderung parallel zum Entwicklungs- und Beschaffungsprozess der
Beschwerdeführerin statt. Diesbezüglich wäre es denkbar gewesen, dass eine
formell gesetzliche Grundlage vom Subventionsgesetz abweicht. Aufgrund des
laufenden Gesetzgebungsprozesses, in den auch die Entwicklungsergebnisse der
Beschwerdeführerin einflossen und dessen Ergebnis bis Dezember 2015 für sie
nicht absehbar war, durfte sie berechtigterweise auf die Zusicherung des BAFU
vertrauen.
6.2.3. Der Anspruch auf den Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen verlangt im Weiteren, dass die Beschwerdeführerin die Disposition
(Vertrauensbetätigung) gestützt auf die Vertrauensgrundlage getätigt hat. Es
bedarf folglich eines Kausalzusammenhangs zwischen der Vertrauensgrundlage und
der Vertrauensbetätigung (vgl. Urteile 1C_344/2017 vom 17. April 2018 E. 5.2.1;
2P.284/2004 vom 6. April 2005 E. 4.5 f.). Die Beschwerdeführerin bringt zwar
vor, dass sie aus betrieblichen Gründen und insbesondere aufgrund des
Konkurrenzdrucks darauf angewiesen war, über die Güterwagen zu verfügen,
weshalb sie mit der Beschaffung nicht weiter zuwarten konnte. Um keine
Nachteile am Markt zu erleiden und konkurrenzfähig zu bleiben, musste sie die
entsprechende Beschaffung tätigen. Zugleich macht sie geltend, dass sie sich
auf das Modellvorhaben und diese Beschaffung im Vertrauen darauf eingelassen
habe, dass das BAFU die Beschaffung finanziell unterstütze, zumal der Aufwand
für die Beschaffung deutlich über demjenigen für die Beschaffung herkömmlicher
Drehgestelle liege. Aus diesen Vorbringen der Beschwerdeführerin lässt sich -
unter Berücksichtigung der konkreten Umstände bei der Entwicklung der besonders
lärmarmen Güterwagen und der laufenden Arbeiten zum Erlass der Verordnung -
entnehmen, dass sie die Anschaffung der 50 erheblich teureren Güterwagen
tätigte, da eine vertrauensbildende Zusicherung über die Gewährung von
Finanzhilfen vorlag. Der Kausalzusammenhang zwischen der Vertrauensgrundlage
und der Vertrauensdisposition ist damit gegeben.
6.2.4. Die Lärmsanierung der Eisenbahnen als Ergänzung des Umweltschutzgesetzes
(SR 814.01) zielt darauf ab, zwei Drittel der Bevölkerung zu schützen, die
schädlichem oder lästigem Eisenbahnlärm ausgesetzt ist. Die Sanierung des
Rollmaterials als nachhaltige Massnahme an der Quelle dient allen betroffenen
Personen unabhängig von deren Lärmbelastung (vgl. Botschaft BGLE S. 494).
Daraus wird ersichtlich, dass dem privaten Interesse der Beschwerdeführerin am
Schutz des Vertrauens an die Zusicherung kein überwiegendes öffentliches
Interesse entgegensteht.
6.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin einen Anspruch
auf den Schutz des berechtigten Vertrauens in die Zusicherungen des BAFU hat.
7.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als begründet, weshalb sie gutzuheissen
ist. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Januar 2019 ist
aufzuheben. Die Sache wird der Vorinstanz zur Neuverlegung der Kosten- und
Entschädigungsfolgen des bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahrens (Art. 67
BGG) und dem BAFU zur Neubeurteilung des Gesuchs vom 13. Dezember 2016
zurückgewiesen (Art. 107 Abs. 2 BGG). Das BAFU hat in der Verfügung vom 14.
März 2017 festgestellt, aus den am 13. Dezember 2016 eingereichten
Gesuchsunterlagen lasse sich entnehmen, dass die Grundkriterien nach Art. 9 VLE
für die Förderung der besonders lärmarmen Güterwagen erfüllt seien. An dieser
Feststellung ist für die Neubeurteilung der Finanzhilfe anzuknüpfen. Diesem
Verfahrensausgang entsprechend sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66
Abs. 4 BGG). Das BAFU hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung für
das bundesgerichtliche Verfahren auszurichten (Art. 68 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
14. Januar 2019 wird aufgehoben.
2.
Die Sache wird zur Neubeurteilung des Gesuchs vom 13. Dezember 2016 im Sinne
der Erwägungen an das Bundesamt für Umwelt zurückgewiesen.
3.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des
bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen.
4.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
5.
Das Bundesamt für Umwelt hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 6'000.-- zu entschädigen.
6.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK), schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Juli 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Zollinger