II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.122/2019
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2019
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2019
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_122/2019
Urteil vom 6. Juni 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Haag,
Gerichtsschreiberin Ivanov.
Verfahrensbeteiligte
1. A.A.________,
2. B.A.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Markus Heer,
gegen
Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen des Kantons St. Gallen,
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen.
Gegenstand
Hundehaltung; Beschlagnahme, Tierhalteverbot,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung II, vom 11. Dezember 2018 (B 2017/205).
Sachverhalt:
A.
Am 11. November 2015 kontrollierte das Amt für Verbraucherschutz und
Veterinärwesen des Kantons St. Gallen (AVSV; nachfolgend: Veterinäramt) die
Hundehaltung von A.A.________ und B.A.________ auf deren Liegenschaft in
U.________. In einem Zwinger wurden zwei weibliche Belgische Schäferhündinnen
angetroffen: C.________ (geb. 2. Februar 2012, Chip-Nr. xxx) und D.________
(geb. 7. Juli 2008, Chip-Nr. yyy). C.________ war von A.A.________ gezüchtet
und an E.________ verkauft worden. Am 26. April 2015 kaufte A.A.________ die
Hündin für Fr. 1'500.-- wieder zurück. In der Tierhalterdatenbank "AMICUS" war
im Zeitpunkt der Kontrolle E.________ als Halterin erfasst. D.________
entstammt ebenfalls der Zucht von A.A.________ und war als Welpe an F.________
verkauft worden. Gegen Ende 2010 gab dieser die Hündin der Züchterin zurück.
Laut Auszug der Tierhalterdatenbank war F.________ vom 5. Dezember 2008 bis 6.
Dezember 2015 Halter der Hündin.
Anlässlich der Kontrolle wurde festgestellt, dass die Hündin D.________ ein
verbotenes Zughalsband ohne Stopp trug. Der Hundezwinger war zwar überdacht, es
fehlten aber die gesetzlich vorgeschriebenen Hundehütten zum Schutz vor Wind
und Kälte bzw. als Rückzugsmöglichkeit. Zwar war im Garten eine derartige Hütte
vorhanden, der Zugang zum Garten den Hunden jedoch versperrt. Weiter fehlte es
im Zwinger an geeignetem Liegematerial. Schliesslich stellte sich heraus, dass
für beide Hunde die Meldung an die politische Gemeinde U.________ zur Erhebung
der jährlichen Hundetaxe unterblieben war. Das Veterinäramt beschlagnahmte die
beiden Hündinnen anlässlich der Kontrolle vorsorglich und brachte sie in einer
Tierpension unter.
B.
Am 28. Dezember 2015 zog das Veterinäramt die Hündinnen C.________ und
D.________ definitiv ein. Gegen diese Verfügung rekurrierte A.A.________ an das
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen. Das Rekursverfahren wurde
abgeschrieben, nachdem das Veterinäramt am 18. Januar 2016 die angefochtene
Verfügung widerrufen hatte. Am 8. April 2016 verfügte das Veterinäramt im
Wesentlichen erneut den Einzug der beiden Hündinnen und verbot A.A.________ und
B.A.________ das Halten von Tieren bzw. deren selbständige Betreuung für Dritte
sowie den Einsatz von "Strohmännern" (d.h. eine Unterbringung von Tieren unter
einem anderen Namen oder auf andere Personen aus der Verwandtschaft). Für den
Widerhandlungsfall drohte das Veterinäramt die unverzügliche Beschlagnahme der
Tiere sowie die Ungehorsamsstrafe nach Art. 28 Abs. 3 des Tierschutzgesetzes
vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455) an.
Mit Entscheid vom 27. März 2017 verurteilte der Einzelrichter des Kreisgerichts
Wil A.A.________ wegen mehrfacher vorsätzlicher Übertretung des kantonalen
Tierseuchengesetzes, mehrfacher vorsätzlicher Übertretung des
Tierschutzgesetzes sowie vorsätzlicher Übertretung des kantonalen Hundegesetzes
zu einer Busse von Fr. 1'000.--. Dieses Strafurteil ist nicht rechtskräftig.
Einen gegen die Verfügung des Veterinäramtes vom 8. April 2016 erhobenen Rekurs
von A.A.________ und B.A.________ hiess das Gesundheitsdepartement mit
Entscheid vom 26. September 2017 teilweise gut. Das generelle unbefristete
Tierhalteverbot für A.A.________ und B.A.________ wurde auf ein unbefristetes
Hundehalteverbot für A.A.________ reduziert. In den Erwägungen wurde jedoch
festgehalten, dass die Platzierung von Hunden unter dem Namen von B.A.________
auf derselben Liegenschaft als Umgehung des für seine Frau angeordneten Verbots
gelte und von diesem ebenfalls erfasst sei. Die gegen diesen Entscheid erhobene
Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung II,
mit Entscheid vom 11. Dezember 2018 ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2018 reichen
A.A.________ und B.A.________ mit Eingabe vom 31. Januar 2019 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiäre Verfassungsbeschwerde
beim Bundesgericht ein. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid des
Verwaltungsgerichts betreffend "Hundehaltung; Beschlagnahme, Tierhalteverbot"
sei aufzuheben. Eventualiter sei der angefochtene Entscheid des
Verwaltungsgerichts zur Neubeurteilung [an die Vorinstanz] zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, das Gesundheitsdepartement sowie
das Veterinäramt schliessen in ihren Vernehmlassungen auf Abweisung der
Beschwerde. Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV
verzichtet auf Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG fällt und daher mit dem ordentlichen Rechtsmittel der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen
werden kann (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90
BGG). Für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG) bleibt somit
kein Raum, so dass darauf nicht eingetreten wird.
Da die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein
reformatorisches Rechtsmittel ist (Art. 107 Abs. 2 BGG), muss auch das
Rechtsbegehren grundsätzlich reformatorisch gestellt werden. Die
beschwerdeführende Partei darf sich praxisgemäss nicht darauf beschränken,
einen rein kassatorischen Antrag zu stellen, ausser wenn das Bundesgericht
ohnehin nicht reformatorisch entscheiden könnte (BGE 136 V 131 E. 1.2 S. 135;
Urteil 2C_489/2018 vom 13. Juli 2018 E. 1.2.2), oder wenn es um eine belastende
Anordnung geht, so dass mit deren Aufhebung die Belastung beseitigt wird (vgl.
Urteil 2C_576/2018 vom 16. November 2018 E. 1.2.3.1, mit Hinweisen). Inhaltlich
geht es vorliegend um das vorinstanzlich bestätigte Hundehalteverbot und die
ebenfalls bestätigte Beschlagnahme der beiden Hunde. Der rein kassatorische
Antrag der Beschwerdeführer auf Aufhebung dieser sie belastenden Anordnungen
ist zulässig.
1.2. Beide Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
(Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Die Beschwerdeführerin 1 ist als Halterin der
beschlagnahmten Hunde und Adressatin des unbefristeten Hundehalteverbots vom
angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Aufhebung. Ihre Legitimation ist daher ohne Weiteres gegeben (Art. 89
Abs. 1 lit. b BGG). Das dem Beschwerdeführer 2 auferlegte unbefristete
Hundehalteverbot wurde zwar mit Entscheid des Gesundheitsdepartements vom 26.
September 2017 formell aufgehoben. Weil jedoch die Platzierung von Hunden unter
seinem Namen auf derselben Liegenschaft als Umgehung des für die
Beschwerdeführerin 1 angeordneten Verbots gilt, besteht faktisch auch für ihn
ein Verbot, Hunde zu halten und zu betreuen. Folglich ist auch der
Beschwerdeführer 2 vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Im Übrigen wurde
die Beschwerde frist- und formgerecht (Art. 100 Abs. 1 i.V.m. Art. 46 Abs. 1
lit. c, Art. 42 BGG) eingereicht, so dass darauf einzutreten ist.
1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die
Verletzung von Bundesrecht und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b
BGG). Bei der Prüfung wendet das Bundesgericht das Recht von Amtes wegen an
(Art. 106 Abs. 1 BGG; BGE 142 I 155 E. 4.4.5 S. 157) und verfügt über volle
Kognition (Art. 95 BGG; BGE 141 V 234 E. 2 S. 236). Die Anwendung kantonalen
Rechts prüft das Bundesgericht hingegen - abgesehen von den Fällen gemäss Art.
95 lit. c-e BGG - nur auf Bundesrechtsverletzungen, namentlich auf Willkür, hin
(BGE 141 I 36 E. 1.3 S. 41; 138 I 143 E. 2 S. 149). Die Verletzung von
verfassungsmässigen Individualrechten (einschliesslich der Grundrechte) und von
kantonalem Recht prüft das Bundesgericht nur, soweit eine solche Rüge in der
Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist
(qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142
I 99 E. 1.7.2 S. 106). Auf bloss allgemeine, appellatorische Kritik am
vorinstanzlichen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 141 IV 369 E.
6.3 S. 375).
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die tatsächlichen
Feststellungen der Vorinstanz nur berichtigen oder ergänzen, sofern sie
offensichtlich unrichtig sind oder auf einer anderen Rechtsverletzung im Sinne
von Art. 95 BGG beruhen (Art. 105 Abs. 2 BGG).
2.
Die Beschwerdeführer rügen zunächst eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung
und Beweiswürdigung durch das Verwaltungsgericht. Zudem werfen sie der
Vorinstanz vor, sie habe insbesondere auf die Durchführung eines Augenscheins
vor Ort sowie auf das Einholen eines Gutachtens über die Hundehaltung
verzichtet, womit sie ihr rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 4 Abs. 1
lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 [KV/SG; SR
131.225]) verletzt habe.
2.1. Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGG kann die Feststellung des Sachverhalts nur
gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des
Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (BGE 143 I 310 E.
2.2 S. 313). Eine Sachverhaltsfeststellung ist nicht schon dann offensichtlich
unrichtig, wenn Zweifel bestehen, sondern erst, wenn sie eindeutig und
augenfällig unzutreffend ist (BGE 132 I 42 E. 3.1 S. 44; Urteil 8C_416/2015 vom
30. September 2015 E. 1.2). Inwiefern die vorinstanzliche Beweiswürdigung bzw.
die Sachverhaltsfeststellung offensichtlich unhaltbar ist, muss in der
Beschwerdeschrift klar und detailliert aufgezeigt werden; an die Begründung
gelten, wie bei den in Art. 106 Abs. 2 BGG genannten Rügen, strenge
Anforderungen (BGE 139 I 72 E. 9.2.3.6 S. 96; Urteil 2C_325/2018 vom 18.
Februar 2019 E. 2). Demzufolge genügt es nicht, einen von den tatsächlichen
Feststellungen der Vorinstanz abweichenden Sachverhalt zu behaupten. Vielmehr
ist in der Beschwerdeschrift nach den erwähnten gesetzlichen Erfordernissen
darzulegen, inwiefern diese Feststellungen willkürlich zustande gekommen sind.
Andernfalls können Vorbringen mit Bezug auf einen Sachverhalt, der von den
Feststellungen im angefochtenen Entscheid abweicht, nicht berücksichtigt werden
(BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255; Urteil 2C_961/2018 vom 24. Januar 2019 E.
2.2).
2.2. Das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 4 Abs. 1 lit. c KV/SG)
verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner
Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236). Ferner gewährt
es den Parteien das Recht, mit rechtzeitig und formrichtig angebotenen
erheblichen Beweismitteln gehört zu werden (BGE 134 I 140 E. 5.3 S. 148; 129 II
497 E. 2.2 S. 505), wobei kein absoluter Anspruch auf Abnahme eines
Beweismittels besteht (vgl. Urteil 5A_510/2016 vom 31. August 2017 E. 4.2).
Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn ein Gericht darauf
verzichtet, beantragte Beweise abzunehmen, weil es aufgrund bereits
abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in
vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 141 I 60 E. 3.3 S. 64; 136 I
229 E. 5.3 S. 236; 134 I 140 E. 5.3 S. 148; Urteil 2C_272/2016 vom 28. April
2016 E. 2.2).
2.3. Die Vorinstanz hat, insbesondere gestützt auf die anlässlich der Kontrolle
des Veterinäramtes vom 11. November 2015 aufgenommenen Fotos und Videos, die
Sachverhaltsfeststellungen des Gesundheitsdepartements bestätigt. Auf den
Aufnahmen sei zu erkennen, dass es sich bei der Wiese, auf der sich nach
Angaben der Beschwerdeführer eine Hundehütte befinde, um einen umzäunten
Ziergarten handle, worauf u.a. Kinderspielgeräte liegen würden; ganz
offensichtlich stehe der Garten den Hunden nicht permanent zur Verfügung. An
der Rückwand des Zwingers sei zwar eine Türe zu sehen, von der anzunehmen sei,
dass sie in den Garten führe, diese sei aber mit einem von innen zu öffnenden
Riegel versehen. Einer Filmaufnahme könne entnommen werden, dass der
Beschwerdeführer 2 anlässlich der Kontrolle den Zwinger nicht habe öffnen
können, weil er die Kombination des Zahlenschlosses nicht gekannt habe. Die
Innenausstattung des Zwingers sei aus den Bildaufnahmen genügend ersichtlich:
Auf einer Holzunterlage stehe ein Podest, auf einer anderen Holzunterlage
befänden sich zwei Platten verschiedenen Materials. Die Vorinstanz sah keinen
Anlass, an den Feststellungen des Veterinäramtes zu zweifeln, wonach es sich je
um eine Metall- und eine Faserzementplatte gehandelt habe. Eine
Teppichunterlage sei nicht ersichtlich. Ferner sei auf einer Filmaufnahme zu
erkennen, dass sich zumindest bei einer Hündin büschelweise Haare entfernen
liessen. Fotografisch dokumentiert sei schliesslich die Verwendung eines
Würgehalsbandes. Die Behauptungen der Beschwerdeführer, wonach die Hunde die
Nacht im Haus verbringen würden, hat die Vorinstanz aufgrund der gesamten
Umstände als unglaubwürdig erachtet. Im Ergebnis hielt das Verwaltungsgericht
fest, dass im Zwinger weder eine Hundehütte oder eine andere
Rückzugsmöglichkeit noch geeignetes Liegematerial vorhanden gewesen, ein
verbotenes Zughalsband verwendet worden und die korrekte Fellpflege zumindest
fraglich sei (vgl. E. 6.2.3 und 6.2.4 des angefochtenen Urteils).
Die Beschwerdeführer beschränken sich im Wesentlichen auf blosse Bestreitungen
der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen. So führen sie unter anderem
aus, die Hunde würden über genügend Rückzugsmöglichkeiten verfügen, auf der
Holzpritsche habe sich eine graue Teppichunterlage befunden und die Türe im
Zwinger führe direkt in eine isolierte Hundehütte und sei nicht mit einem von
innen zu öffnenden Riegel versehen. Die Vorbringen der Beschwerdeführer stellen
blosse Behauptungen dar, die mit dem von der Vorinstanz gestützt auf Foto- und
Videomaterial festgestellten Sachverhalt in Widerspruch stehen. Damit vermögen
sie nicht substantiiert aufzuzeigen, inwiefern die Ausführungen des
Verwaltungsgerichts offensichtlich unhaltbar sein sollen (vgl. E. 2.1 hiervor).
Ebenfalls unsubstantiiert sind ihre Behauptungen, die Hunde seien hauptsächlich
in der Wohnung gehalten worden. Die Vorinstanz hat in nachvollziehbarer Weise
ausgeführt, weshalb sie diese Darlegung als unglaubwürdig erachtete: So sei
gestützt auf Filmaufnahmen erkennbar, dass die Wohnung nicht zur gewohnten
Umgebung der Hunde gehört habe. Zudem hätten die Hunde über keine fixen
Schlafplätze im Haus verfügt, was für eine Hundehaltung äusserst ungewöhnlich
sei. Schliesslich sei die Wohnung, bevor sich die Hunde anlässlich der
Kontrolle darin aufhielten, sauber gewesen; anschliessend sei sie durch
Hundehaarbüschel stark verunreinigt worden (vgl. E. 6.2.3 des angefochtenen
Urteils). Was die Beschwerdeführer dagegen vorbringen, lässt diese
Sachverhaltsfeststellung nicht als offensichtlich unrichtig erscheinen. Ob die
Hundehaltung im Zeitpunkt der Kontrolle den Anforderungen der
Tierschutzgesetzgebung entsprach, ist keine Frage der Sachverhaltsfeststellung,
sondern der materiellen Rechtsanwendung. Gleich verhält es sich mit der Frage,
inwieweit frühere Interventionen der Behörden bei der Anordnung von
Verwaltungsmassnahmen relevant sind.
Im Ergebnis erweist sich die Rüge der willkürlichen Feststellung des
massgebenden Sachverhalts als unbegründet.
2.4. Die Vorinstanz hat in antizipierter Beweiswürdigung (vgl. E. 2.2 hiervor)
auf die Abnahme der von den Beschwerdeführern angebotenen Beweise, insbesondere
auf die Durchführung eines Augenscheins, verzichtet, da sie zum Schluss
gekommen ist, die entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse würden sich
aus den Verfahrensakten ergeben. Nach den von den Beschwerdeführern nicht
bestrittenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts hatten diese die Möglichkeit,
sich sowohl vor der verfügenden Behörde als auch im vorinstanzlichen Verfahren
umfassend schriftlich zu äussern und Beweismittel einzureichen (vgl. E. 4.2.3
des angefochtenen Urteils). Welche neuen Erkenntnisse von einem Augenschein
oder weiteren Zeugenbefragungen zu erwarten gewesen wären, ist vorliegend nicht
ersichtlich: Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, wäre weder ein Augenschein
noch die Befragung der von den Beschwerdeführern angegebenen Personen geeignet
gewesen, Auskunft über die Bedingungen zu erteilen, unter welchen die Hunde im
Zeitpunkt der Kontrolle gehalten wurden. Insbesondere besteht keine Gewähr,
dass die protokollierten Zustände seit der Kontrolle unverändert geblieben sind
(vgl. E. 4.2.3 des angefochtenen Urteils). Unter diesen Umständen durfte die
Vorinstanz, ohne in Willkür zu verfallen, auf die Abnahme weiterer Beweismittel
verzichten und auf die Akten abstellen. Aus den selben Gründen besteht für das
Bundesgericht ebenfalls kein Anlass, einen Augenschein anzuordnen.
3.
In materieller Hinsicht geltend gemacht wird die Verletzung von Art. 23 Abs. 1
und Art. 24 Abs. 1 TschG sowie des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (Art. 5
Abs. 2 BV; Art. 8 Abs. 2 KV/SG). Ob die Beschwerdeführer zudem noch
Grundrechtsverletzungen rügen wollen, ist unklar. Zwar behaupten sie, die
Verhängung eines Tierhalteverbots sowie der Einzug der Hunde bedeuteten schwere
Eingriffe in ihre Grundrechte, doch genügen diese Ausführungen nicht der
qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG (vgl. E.
1.3 hiervor). Auf eine allfällige Rüge der Verletzung von Grundrechten bzw. von
kantonalen verfassungsmässigen Rechten ist daher nicht weiter einzugehen.
3.1. Das Tierschutzgesetz bezweckt, die Würde und das Wohlergehen der Tiere zu
schützen (Art. 1 TSchG). Nach Art. 4 Abs. 1 TschG hat, wer mit Tieren umgeht,
(a) ihren Bedürfnissen Rechnung zu tragen und (b) soweit es der
Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen. Niemand darf
ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst
versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln,
Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten (Art. 4
Abs. 2 TschG). Art. 6 Abs. 1 TSchG sieht vor, dass derjenige, der Tiere hält
oder betreut, sie angemessen nähren, pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen
notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft
gewähren muss. Diese Vorschriften werden auf Verordnungsstufe konkretisiert.
Gemäss Art. 70 Abs. 1 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV; SR
455.1) müssen Hunde täglich ausreichend Kontakt mit Menschen und, soweit
möglich, mit anderen Hunden haben. Nach Art. 71 Abs. 1 TSchV müssen Hunde
täglich im Freien und entsprechend ihrem Bedürfnis ausgeführt werden. Soweit
möglich sollen sie sich dabei auch unangeleint bewegen können. Abs. 2 der
gleichen Bestimmung statuiert, dass die Hunde täglich Auslauf haben müssen,
wenn sie nicht ausgeführt werden können. Der Aufenthalt im Zwinger oder an der
Laufkette gilt nicht als Auslauf. Für Hunde, die im Freien gehalten werden,
müssen eine Unterkunft und ein geeigneter Liegeplatz vorhanden sein und es muss
ihnen geeignetes Liegematerial zur Verfügung stehen (Art. 72 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 2 TSchV). Bei Boxenhaltung und bei Zwingerhaltung müssen die Gehege den
Anforderungen nach Anhang 1 Tabelle 10 der TSchV entsprechen (Art. 72 Abs. 4
TschV). Bei dieser Tierhaltung müssen für jeden Hund eine erhöhte Liegefläche
und eine Rückzugsmöglichkeit vorhanden sein. In begründeten Fällen, namentlich
bei kranken oder alten Tieren, kann auf die Rückzugsmöglichkeit verzichtet
werden (Art. 72 Abs. 4bis TSchV). Das Verwenden von Zughalsbändern ohne Stopp
ist gemäss Art. 73 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 TSchV verboten.
3.2. Gemäss Art. 23 Abs. 1 TSchG kann die zuständige Behörde das Halten oder
die Zucht von Tieren, den Handel oder die berufsmässige Beschäftigung mit
Tieren auf bestimmte oder unbestimmte Zeit den Personen verbieten, (lit. a) die
wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften dieses
Gesetzes und seiner Ausführungserlasse oder gegen Verfügungen bestraft worden
sind, oder (lit. b) die aus anderen Gründen unfähig sind, Tiere zu halten oder
zu züchten. Unfähigkeit im Sinne von Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG liegt vor,
wenn die betreffende Person nicht die grundsätzlichen Verhaltensgebote und
-verbote des Tierschutzgesetzes zu befolgen vermag (vgl. Urteile 2C_958/2014
vom 31. März 2015 E. 2.1, mit Hinweisen; 2C_79/2007 vom 12. Oktober 2007 E.
4.2.2).
Art. 24 Abs. 1 TSchG verpflichtet die zuständige Behörde, unverzüglich
einzuschreiten, wenn festgestellt wird, dass Tiere vernachlässigt oder unter
völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden. Die Behörde kann die Tiere
vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin oder des Halters an
einem geeigneten Ort unterbringen; wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen
oder töten. Sie kann dafür die Hilfe der Polizeiorgane in Anspruch nehmen.
Durch das Instrument des unverzüglichen Einschreitens gemäss Art. 24 Abs. 1
TschG kann die zuständige Behörde eine gesetzeswidrige Situation sofort
beheben, damit das Wohl der Tiere unverzüglich verbessert wird. Art. 24 TSchG
bildet somit die notwendige Verwaltungsmassnahme, um die in Art. 4 TSchG
genannten Grundsätze (vgl. E. 3.1 hiervor) durchzusetzen (vgl. ANTOINE F.
GOETSCHEL/ALEXANDER FERRARI, GAL Tierleitfaden 1.1 für Schweizer
Vollzugsbehörden, 2018, S. 23).
3.3. Vorliegend hat die Vorinstanz willkürfrei festgestellt, dass im Zwinger
der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Kontrolle weder eine Hundehütte oder
andere Rückzugsmöglichkeiten noch geeignetes Liegematerial vorhanden war und
ein verbotenes Zughalsband verwendet wurde (vgl. E. 2.3 hiervor). Damit
verstösst die Hundehaltung gegen Art. 72 Abs. 2 und 4bis sowie Art. 73 Abs. 2
lit. b TSchV.
4.
Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob die Beschlagnahme der Hunde
bundesrechtskonform erfolgte.
4.1. Die Vorinstanz erachtete es als erwiesen, dass die Tiere im Sinne von Art.
24 Abs. 1 TschG vernachlässigt wurden. Demgegenüber liess sie offen, ob diese
auch "unter völlig ungeeigneten Bedingungen" gehalten wurden (vgl. E. 7.1 und
7.1.3 des angefochtenen Urteils). Sie stützte sich dabei auf die Verfügung des
Veterinäramtes vom 8. April 2016, wonach mindestens ein Hund aufgrund des
ungepflegten Fells einen stark vernachlässigten Eindruck hinterlassen habe.
Zudem seien die Krallen beider Hunde übermässig lang gewesen, was auf
ungenügenden bis fehlenden Auslauf hinweise. Ferner sei das unerlaubte Halsband
viel zu eng gewesen und im Zwinger hätten wesentliche minimale Einrichtungen
gefehlt. Auch seien die Hunde auf keinen der Beschwerdeführer registriert und
der Beschwerdeführer 2 habe den Zwinger nicht ohne fremde Hilfe öffnen können.
Schliesslich wies das Verwaltungsgericht auf eine rechtskräftige Verfügung des
Veterinäramtes vom 2. Oktober 2007 hin, in welcher die Beschwerdeführer unter
anderem verpflichtet wurden, den Hunden Mindestauslaufzeiten zu gewähren. Zudem
führte es aus, in den Erwägungen der Verfügung sei der überdachte Hundezwinger
in der gleichen Art beanstandet worden wie anlässlich der Kontrolle vom 11.
November 2015 (vgl. E. 7.1.3 i.V.m. E. 6.1 des angefochtenen Urteils). Im
Ergebnis erachtete die Vorinstanz die vorsorgliche Beschlagnahme der Tiere als
gerechtfertigt.
4.2. Die Vernachlässigung i.S.v. Art. 24 Abs. 1 TSchG kann in einem Unterlassen
oder in einem Handeln bestehen, welches die Voraussetzungen der
ordnungsgemässen Sorge nicht erfüllt. Die Vernachlässigung muss erheblich sein,
nicht aber die Folgen des Fehlverhaltens. Es wird eine gewisse Intensität der
Tierwohlbeeinträchtigung verlangt, damit ein sofortiges Einschreiten zum Schutz
der Tiere gerechtfertigt erscheint. Ein Tier ist nicht erst dann
vernachlässigt, wenn es nach seinem Zustand nicht mehr lebensfähig ist oder
Gefahr läuft, zu verenden, sondern schon dann, wenn es unter der fehlenden oder
ungenügenden Wartung und Pflege erheblich leidet oder wenn sein Wohlbefinden in
erheblichem Masse eingeschränkt ist (RITA JEDELHAUSER, Das Tier unter dem
Schutz des Rechts, Diss. Basel 2011, S. 224). Wie weit die Behörde
einschreitet, hängt auch davon ab, ob der Tierhalter im Stande ist, den
rechtmässigen Zustand selber wiederherzustellen (GOETSCHEL/FERRARI, a.a.O., S.
23). Die Behörde darf nicht erst im Zeitpunkt des gesicherten Feststehens von
Missständen tätig werden, sondern muss bereits beim Vorliegen begründeter
Verdachtsmomente einschreiten und für die nötigen Abklärungen besorgt sein
(vgl. Urteil 2A.532/2004 vom 31. März 2005 E. 2.2; JEDELHAUSER, a.a.O., S. 225
f.).
Aufgrund der festgestellten Mängel, die - entgegen den Behauptungen der
Beschwerdeführer genügend substantiiert aufgeführt wurden (vgl. E. 4.1 hiervor)
- bestanden im Zeitpunkt der Kontrolle genügend Anhaltspunkte, dass die Tiere
in ihrem Wohlbefinden in erheblichem Masse eingeschränkt und somit
vernachlässigt im Sinne von Art. 24 Abs. 1 TSchG waren. Auch war die zuständige
Behörde nach dem Gesagten berechtigt, bereits beim Vorliegen begründeter
Verdachtsmomente einzuschreiten. Soweit die Beschwerdeführer etwas anderes
behaupten, kann ihnen nicht gefolgt werden.
4.3. Eine definitive Beschlagnahme kommt in Betracht, wenn die zuständige
Behörde nach sorgfältiger Prüfung zum Schluss kommt, dass der Tierhalter auch
in Zukunft nicht in der Lage sein wird, angemessen für das Tier zu sorgen
(GOETSCHEL/FERRARI, a.a.O., S. 26). Dem angefochtenen Urteil kann entnommen
werden, dass seit dem Jahr 1988 verschiedene behördliche Interventionen bei den
Beschwerdeführern dokumentiert sind (vgl. E. 6.1 des angefochtenen Urteils) :
- Am 19. Dezember 1989 wurde ein Tierhalteverbot gegen die Beschwerdeführer
erlassen, weil sie eine Verfügung, mit welcher sie verpflichtet wurden, die
notwendigen baulichen Vorkehrungen für eine einwandfreie und gesetzeskonforme
Tierhaltung zu treffen, nicht bzw. nur unvollständig umgesetzt hatten. Nachdem
in der Zwischenzeit die Haltung verbessert worden war, sah der Gemeinderat vom
Verbot wieder ab.
- Am 22. September 1999 wurde festgestellt, dass Hunde in zu klein bemessenen
Zwingern und bei ungenügenden Lichtverhältnissen gehalten wurden; mit Verfügung
vom 18. Oktober 1999 wurde die Beseitigung der tierschutzwidrigen Zustände
innert Frist angeordnet.
- Mit Verfügung vom 9. Dezember 1999 stellte das damalige Veterinäramt fest,
dass eine Hunde-Unterkunft vollständig umgebaut wurde; es beschränkte jedoch
die Zahl der gleichzeitig gehaltenen Welpen auf zwölf und verbot die
Hundehaltung in den nicht umgebauten Zwingern.
- Im Dezember 2001 wurde anlässlich einer Kontrolle festgestellt, dass die
Beschwerdeführer 17 Welpen und insgesamt 28 Hunde hielten, denen es seit
mindestens einer Woche gänzlich an Auslauf fehlte. Ein gegen den
Beschwerdeführer 2 auferlegtes Zuchtverbot wurde aufgrund von Unklarheiten
betreffend die für die Hundezucht verantwortliche Person vom Veterinäramt
widerrufen.
- Mit Verfügung des Veterinäramts vom 2. Oktober 2007 wurden die
Beschwerdeführer angehalten, den Hunden Mindestauslaufzeiten zu gewähren, ein
diesbezügliches Konzept vorzulegen und die gehaltenen Hunde einem Wesenstest zu
unterziehen und solche mit Aggressionspotential nicht mehr für die Zucht zu
verwenden. Nachdem am 7. Dezember 2007 festgestellt wurde, dass - trotz
gegenteiliger Beteuerungen der Beschwerdeführer - weiterhin Hunde gezüchtet
wurden, verfügte das Veterinäramt am 14. Dezember 2007 weitere Auflagen.
- Am 12. Februar 2009 verurteilte das kantonale Untersuchungsamt die
Beschwerdeführerin 1 zu einer Busse von Fr. 100.--, weil sie der Verfügung vom
2. Oktober 2007 keine Folge leistete.
- Anlässlich einer Kontrolle vom 18. November 2009 wurde im Aussenzwinger eine
Hündin angetroffen, der es an einer erhöhten Liegefläche und einer
Rückzugsmöglichkeit fehlte. Kothaufen und Urinlachen deuteten auf ungenügenden
Auslauf hin. Eine daraufhin eingeleitete Strafuntersuchung führte zu
Einstellungs- bzw. Nichtanhandnahmeverfügungen des kantonalen
Untersuchungsamtes.
4.4. Es kann somit festgehalten werden, dass die Hundehaltung der
Beschwerdeführer über Jahre hinweg immer wieder Anlass zu Beanstandungen und
Interventionen seitens der Behörden gab. Daraus, dass anlässlich einer im
Januar 2001 durchgeführten Kontrolle keine Mängel festgestellt wurden, kann
nicht geschlossen werden, die Hundehaltung sei nachhaltig verbessert worden.
Insbesondere wurden im Jahr 2007 weitere Missstände festgestellt; sodann wurde
die Beschwerdeführerin 1 zu einer Busse verurteilt, weil sie der Verfügung des
Veterinäramtes vom 2. Oktober 2007 keine Folge leistete. Der Einwand der
Beschwerdeführer, wonach ihre Hundehaltung seit 2009 nicht mehr beanstandet
worden sei, ist zu relativieren: Gemäss dem angefochtenen Urteil seien auf die
Beschwerdeführer in der einschlägigen Tierdatenbank keine Tiere mehr
registriert worden, weshalb sie nicht mehr kontrolliert worden seien (vgl. E.
7.1.3 des angefochtenen Urteils). Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, scheint
es den Beschwerdeführern zudem an der grundsätzlichen Einsicht zu fehlen, dass
sie ihre Tiere in Übereinstimmung mit der Tierschutzgesetzgebung zu halten
haben (vgl. E. 7.2 des angefochtenen Urteils). Auch im bundesgerichtlichen
Verfahren beschränken sie sich im Wesentlichen darauf, die festgestellten
Mängel zu bestreiten und die bisherigen Beanstandungen und Anordnungen der
Behörden zu verharmlosen. Dass sie Massnahmen getroffen haben sollen, um ihre
Tierhaltung mit der Tierschutzgesetzgebung in Einklang zu bringen, behaupten
sie nicht. Unter diesen Umständen kann nicht erwartet werden, dass sie in
Zukunft angemessen für die Tiere sorgen werden. Im Ergebnis erweist sich auch
die definitive Beschlagnahme der Hunde als bundesrechtskonform.
5.
Zu prüfen ist schliesslich die Verhältnismässigkeit des gegen die
Beschwerdeführerin 1 angeordneten Hundehalteverbots.
5.1. Der in Art. 5 Abs. 2 BV verankerte Grundsatz der Verhältnismässigkeit
verlangt, dass behördliche Massnahmen für das Erreichen des im öffentlichen
oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich sind und
sich für die Betroffenen als zumutbar erweisen (vgl. BGE 137 I 31 E. 7.5.2 S.
53; 136 I 87 E. 3.2 S. 92; Urteil 2C_545/2014 vom 9. Januar 2015 E. 5).
5.2. Die Vorinstanz hat die Verhältnismässigkeit des angeordneten
Hundehalteverbots insbesondere mit der mangelnden Kooperationswilligkeit und
-fähigkeit der Beschwerdeführerin 1 bejaht. Die Beschwerdeführerin 1 habe es
selbst nach zahlreichen behördlichen Interventionen versäumt, auf eigene
Initiative dauerhaft dafür zu sorgen, dass ihre Tierhaltung den Vorschriften
der Tierschutzgesetzgebung entspricht. Sie sei damit unfähig zur Hundehaltung.
Daher würden mildere Massnahmen von vornherein ausser Betracht fallen und ein
Hundehalteverbot erweise sich als einzige geeignete und erforderliche
Massnahme. Das Eingriffsinteresse an der Vermeidung weiterer leidvoller
Verstösse gegen die Tiergesetzgebung überwiege das private Interesse der
Beschwerdeführerin 1 an einer weiteren Hundehaltung (vgl. E. 7.3.4 des
angefochtenen Urteils).
Die Beschwerdeführer werfen demgegenüber der Vorinstanz vor, sie habe zu keinem
Zeitpunkt ein milderes Vorgehen geprüft und keine Interessenabwägung
vorgenommen. Ihre Ausführungen zum mangelnden Kooperationswillen der
Beschwerdeführer stünden in Widerspruch mit den aktenkundigen Verbesserungen
der Tierhaltung in den Jahren 1990 und 2001.
5.3. Das Verbot der Tierhaltung als solches hat die Wahrung oder die
Wiederherstellung des Tierwohls zum Ziel. Anders als bei der Bestrafung kommt
es nicht auf ein Verschulden des Pflichtigen an, sondern lediglich auf das
Bestehen eines rechtswidrigen Zustands; es ist eine restitutorische Massnahme,
die nicht auf die Bestrafung des Halters, sondern auf den Schutz und die
Wiederherstellung der tierschutzrechtlich korrekten Haltebedingungen
ausgerichtet ist. Einem Halteverbot gehen in der Regel grobe und für die Tiere
leidvolle Verstösse gegen das Tierschutzrecht voraus (Urteile 2C_958/2014 vom
31. März 2015 E. 2.1; 2C_378/2012 vom 1. November 2012 E. 3.1; JEDELHAUSER,
a.a.O., S. 202 ff.). Ein Halteverbot kommt namentlich in Betracht, wenn aus
mangelnder charakterlicher Eignung oder wegen Unzuverlässigkeit der Tierhalter
die Gefahr besteht, dass die gehaltenen Tiere erhebliche Schmerzen, Leiden oder
Schäden erfahren (vgl. JEDELHAUSER, a.a.O., S. 198). Auch die blosse Gefahr von
Schmerzen, Leiden oder Schäden an Tieren kann bei zahlreichen oder schweren
tierschutzrechtlichen Verstössen ausreichend sein, um ein Tierhalteverbot
auszusprechen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn die zuständige Behörde in
der Vergangenheit durch das Aussprechen von spezifischen Anordnungen solche
zwar präventiv verhindern konnte, diese Massnahmen jedoch gleichwohl zu keiner
nachhaltigen Verbesserung der Tierhaltung geführt haben (GOETSCHEL/FERRARI,
a.a.O., S. 32 f.). Als mildere Massnahmen unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit kommen etwa die Verfügung einer Reduktion des
Tierbestandes oder einer tierärztlichen Behandlung, Vorschriften betreffend die
Pflege der Tiere oder die Anordnung von notwendigen Instandstellungsarbeiten am
Gehege oder im Stall in Frage. Bei der Beurteilung, welche Massnahmen im
Einzelfall am zweckmässigsten sind, kommt der zuständigen Behörde ein
erheblicher Ermessensspielraum zu (vgl. Urteil 2C_804/2018 vom 11. März 2019 E.
2.2). Im Sinne der Verhältnismässigkeit kann sich die Androhung eines
Tierhalteverbots als mildere Massnahme aufdrängen (vgl. Urteil 2C_737/2010 vom
18. Juni 2011 E. 4.2).
5.4. Vorliegend besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse an einer
tiergerechten Haltung bzw. am Schutz des Wohlergehens der Tiere (vgl. Art. 80
Abs. 2 lit. a BV; Art. 1 TSchG). Das angeordnete Hundehalteverbot ist ohne
Weiteres geeignet, dieses öffentliche Interesse zu wahren. Die Tierhaltung der
Beschwerdeführer wurde, wie bereits ausgeführt, mehrmals von den zuständigen
Behörden beanstandet. Dabei wurden verschiedene Massnahmen angeordnet, unter
anderem baulichen Vorkehrungen für eine einwandfreie und gesetzeskonforme
Tierhaltung oder eine Beschränkung der gleichzeitig zu haltenden Welpen (vgl.
E. 4.3 hiervor). Selbst wenn die Beschwerdeführer einzelnen Aufforderungen der
Behörden nachgekommen sind, ist eine nachhaltige Verbesserung der Hundehaltung,
wie bereits ausgeführt, nicht ersichtlich (vgl. E. 4.4 hiervor). Wie ebenfalls
dargelegt, bringt die Beschwerdeführerin 1 auch im bundesgerichtlichen
Verfahren nicht vor, dass sie gewillt ist, die festgestellten Missstände von
sich aus zu beheben, sondern beschränkt sich im Wesentlichen darauf, diese zu
bestreiten oder herunterzuspielen (vgl. E. 4.4 hiervor). Aufgrund der konkreten
Umstände ist die Vorinstanz zu Recht zum Schluss gekommen, dass die
Beschwerdeführerin 1 nicht in der Lage ist, grundsätzliche Verhaltensgebote und
-verbote der Tierschutzgesetzgebung zu befolgen, und somit unfähig ist, Hunde
zu halten (Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG; vgl. E. 7.3.4 des angefochtenen Urteils
und E. 3.2 hiervor). Angesichts der bereits verfügten Massnahmen und der
fehlenden Einsicht der Beschwerdeführerin 1 ist mit der Vorinstanz davon
auszugehen, dass mildere Massnahmen nicht geeignet gewesen wären, das
öffentliche Interesse zu erreichen. Folglich ist die Erforderlichkeit des
angeordneten Hundehalteverbots ebenfalls zu bejahen. Schliesslich wiegt das
öffentliche Interesse am Wohlergehen der Tiere höher als das Interesse der
Beschwerdeführerin 1, weiterhin Hunde halten zu dürfen, so dass die Massnahme
als zumutbar erscheint. Im Ergebnis erweist sich das Hundehalteverbot unter den
konkreten Umständen als verhältnismässig.
6.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten als unbegründet und ist abzuweisen. Auf die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht
geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
2.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
solidarischer Haftung auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen, Abteilung II, und dem Bundesamt für Lebensmittelsicherheit
und Veterinärwesen BLV schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Juni 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Ivanov