II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1063/2019
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_1063/2019
Urteil vom 17. Januar 2020
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Hänni, Bundesrichter Beusch,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Lea Hungerbühler und diese
substituiert durch Frau Soraya Stock,
gegen
Migrationsamt des Kantons Basel-Stadt.
Gegenstand
Anordnung der Ausschaffungshaft,
Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht, Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht,
vom 18. November 2019 (AUS.2019.85).
Sachverhalt:
A.
A.a. A.________ (geb. 1978) ist nigerianischer Staatsbürger. Er lebte ab 2005
in der Schweiz. Von 2010 bis 2017 wohnte er mit der hier
niederlassungsberechtigten kamerunischen Staatsangehörigen B.________ zusammen.
Aus der Beziehung gingen die Kinder A.B.________ (geb. 2013), B.B.________
(geb. 2015) und C.B.________ (geb. 2019) hervor. A.________ ist zudem Vater der
aus der früheren - inzwischen aufgelösten - Ehe mit einer Schweizer Bürgerin
stammenden Tochter A.C.________ (geb. 2003 [Schweizer Bürgerin]).
A.b. Am 25. Mai 2018 lehnte das Migrationsamt des Kantons Basel-Stadt es ab,
die Aufenthaltsbewilligung von A.________ zu verlängern (Verschuldung
[Verlustscheine über Fr. 181'334.20]; Sozialhilfebezüge [Fr. 115'550.10; Stand
Februar 2019]; Nichteinhalten der Integrationsvereinbarung). Das Amt hielt ihn
gleichzeitig an, die Schweiz zu verlassen. Den dagegen erhobenen Rekurs wies
das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt am 22. Mai 2019
ab. Das Migrationsamt forderte A.________ in der Folge am 17. Juni 2019 erneut
auf, das Land nunmehr bis zum 16. September 2019 zu verlassen; es drohte ihm
andernfalls die Anordnung von Zwangsmassnahmen an.
A.c. Auf das gegen den Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
gerichtete Rechtsmittel trat die Regierungspräsidentin am 9. September 2019
nicht ein, wogegen A.________ am 17. September 2019 beim Appellationsgericht
Basel-Stadt (Verwaltungsgericht) Rekurs anmeldete und diesen am 12. Oktober
2019 begründete. Der Präsident des Appellationsgerichts wies am 28. Oktober
2019 das Gesuch von A.________ um unentgeltliche Rechtspflege wegen
Aussichtslosigkeit seiner Begehren ab. A.________ hätte den Rekurs gegen den
Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements - so das Appellationsgericht
- bis zum 3. Juni 2019 anmelden müssen; dies habe er aber erst am 26. August
2019 - und damit verspätet - getan. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand
sei nicht möglich, da A.________ kein unverschuldetes Hindernis für seine
verspätete Anmeldung dartgetan habe.
A.d. Das Bundesgericht trat auf die gegen den Entscheid des Präsidenten des
Appellationsgerichts vom 28. Oktober 2019 gerichtete Beschwerde mangels
rechtsgenügender Begründung der Eingabe am 2. Dezember 2019 nicht ein (Urteil
2C_995/2019), womit die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung und der
damit verbundene Wegweisungsentscheid in Rechtskraft erwuchsen. Die Eingaben an
die Regierungspräsidentin und an das Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt hatten jeweils keine aufschiebende Wirkung.
B.
Das Migrationsamt und die Polizei des Kantons Basel-Stadt nahmen A.________
gestützt auf einen Fahndungsauftrag vom 16. Oktober 2019 anlässlich einer
Vorsprache bei der Ausländerbehörde am 15. November 2019 fest. Das
Migrationsamt ordnete gleichentags die Ausschaffungshaft für 3 Monate bis zum
14. Februar 2020 an. Der Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht
am Appellationsgericht (im Folgenden auch als Haftrichter bezeichnet)
bestätigte die angeordnete ausländerrechtliche Festhaltung am 18. November
2019.
C.
C.a. Mit Eingabe vom 18. Dezember 2019 beantragt A.________ vor Bundesgericht,
das Urteil des Haftrichters aufzuheben und ihn umgehend aus der
Ausschaffungshaft zu entlassen. Eventuell sei das Urteil der Vorinstanz
aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an diese zurückzuweisen. Zusätzlich
sei ihm, sollte er im bundesgerichtlichen Verfahren unterliegen, die
unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung zu gewähren.
C.b. Der Abteilungspräsident lehnte am 19. Dezember 2019 das Gesuch von
A.________ ab, ihn im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme mit sofortiger
Wirkung aus der Ausschaffungshaft zu entlassen; er verzichtete auf die Erhebung
eines Kostenvorschusses.
C.c. Der Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht am
Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt und das Migrationsamt des Kantons
Basel-Stadt beantragen, die Beschwerde abzuweisen. Das Staatssekretariat für
Migration (SEM) verzichtet darauf, sich am bundesgerichtlichen Verfahren zu
beteiligen.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen richterlichen Entscheid über eine
Zwangsmassnahme im Ausländerrecht kann der Betroffene mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gelangen (Art. 82
i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 89 Abs. 1 BGG; Urteil 2C_496/2016 vom 21.
Juni 2016 E. 1 mit weiteren Hinweisen). Wegen des mit der Anordnung
ausländerrechtlicher Administrativhaft verbundenen schweren Eingriffs in die
persönliche Freiheit kommt dem administrativen Freiheitsentzug eigenständige
Bedeutung zu; die Haft erscheint nicht als bloss untergeordnete
Vollzugsmassnahme zur Wegweisung, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit.
c Ziff. 4 BGG keine Anwendung findet (BGE 142 I 135 E. 1.1.3 S. 139 f.; 135 II
94 E. 5.5 S. 101 f.). Auf die grundsätzlich frist- und formgerecht eingereichte
Eingabe des Beschwerdeführers ist einzutreten (vgl. Art. 42, Art. 100 Abs. 1
i.V.m. Art. 46 Abs. 1, Art. 106 Abs. 1 BGG; BGE 134 II 201 E. 1.2 S. 203 f.)
2.
2.1. Das Bundesgericht prüft unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern die rechtlichen
Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Es
ist nicht gehalten, wie eine erstinstanzliche Behörde alle sich potentiell
stellenden Fragen zu beantworten, wenn diese in seinem Verfahren nicht mehr
formell korrekt (Begründungs- und Mitwirkungspflicht) vorgebracht werden (vgl.
BGE 143 II 283 E. 1.2.2 S. 286; 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Die Verletzung von
Grundrechten prüft das Bundesgericht nur insoweit, als der Betroffene die
entsprechenden Rügen präzis und in Auseinandersetzung mit den Ausführungen der
Vorinstanz begründet (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 II 404 E. 3 S. 415)
2.2. Das Bundesgericht ist an den Sachverhalt gebunden, wie ihn die Vorinstanz
festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser erweise sich in
einem entscheidwesentlichen Punkt als offensichtlich falsch oder unvollständig
(Art. 105 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E.1.4.3 S. 254 f.; 133 III 350 E. 1.3
S. 351 f.). Zur Sachverhaltsfeststellung gehört auch die auf Indizien gestützte
Beweiswürdigung (BGE 140 III 264 E. 2.3 S. 265 ff.; Urteil 2C_402/2015 vom 11.
November 2016 E. 2.2.2). Auf die in diesem Zusammenhang lediglich
appellatorisch formulierte Kritik des Beschwerdeführers geht das Bundesgericht
im Folgenden nicht weiter ein (vgl. BGE 139 II 404 E. 10.1 S. 445 mit
Hinweisen).
2.3.
2.3.1. Die Haftprüfung dient praxisgemäss nicht der Kontrolle des
Wegweisungsentscheids oder von anderen den Ausländer zur Ausreise
verpflichtenden Anordnungen. Der Haftrichter hat sich grundsätzlich nur zu
vergewissern, ob (überhaupt) ein Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt.
Einwände bezüglich deren Rechtmässigkeit sind im Asyl-, Bewilligungs- oder
Wegweisungsverfahren durch die jeweils zuständigen Behörden zu prüfen, nicht
(erstinstanzlich) durch den Haftrichter (vgl. die Urteile 2C_749/2012 vom 28.
August 2012 E. 2.1; 2C_304/2012 vom 1. Mai 2012 E. 2.1 und 2C_455/2009 vom 5.
August 2009 E. 2.3, je mit Hinweisen). Der Betroffene muss nötigenfalls mit
einem Wiedererwägungs- oder Revisionsgesuch an die zuständigen Behörden
gelangen und hernach den entsprechenden Rechtsweg beschreiten (vgl. BGE 125 II
217 E. 2 S. 220 f.).
2.3.2. Nur wenn der Wegweisungs- bzw. der diesem zugrunde liegende
Bewilligungsentscheid offensichtlich unzulässig, d.h. praktisch geradezu
willkürlich, erscheint darf bzw. muss die Haftgenehmigung verweigert werden, da
der Vollzug einer in diesem Sinn rechtswidrigen Anordnung nicht mit einer
ausländerrechtlichen Zwangsmassnahme sichergestellt werden kann (BGE 130 II 56
E. 2 S. 58; 128 II 193 E. 2.2.2 S. 198 mit Hinweisen; 121 II 59 E. 2c S. 61 f.;
Urteil 2C_915/2017 vom 24. November 2017 E. 5.2.3). Einer potentiellen
Verletzung von Art. 3 EMRK bzw. Art. 10 Abs. 3 BV (drohende unmenschliche oder
erniedrigende Behandlung bzw. Strafe) muss der Haftrichter Rechnung tragen,
soweit der entsprechende Einwand konkret und auf den Einzelfall bezogen
substanziiert begründet wird und eine tatsächliche Beeinträchtigung von Leib
und Leben im Sinne eines "real risk" nicht ausgeschlossen werden kann (Urteile
2C_263/2019 vom 27. Juni 2019 E. 3.4.2; 2C_312/2018 vom 11. Mai 2018 E. 4.2 und
2C_915/2017 vom 24. November 2017 E. 5, je mit Hinweisen).
2.3.3. Der Beschwerdeführer kritisiert die Sachverhaltsfeststellung durch den
Haftrichter als offensichtlich unhaltbar, legt aber nicht vertieft dar,
inwiefern die Vorinstanz dabei Art. 9 BV (Willkür) verletzt haben soll: Der
Haftrichter anerkannte, dass der Beschwerdeführer inzwischen Vater von vier
Kindern ist; er ging jedoch davon aus, dass dies nicht geeignet war, die
Zulässigkeit der Ausschaffungshaft infrage zu stellen. Es wäre am
Beschwerdeführer gewesen, darauf hinzuweisen, dass er im Juni 2019 einer
Arbeitstätigkeit nachgegangen ist, die auf Intervention des Migrationsamts hin
gestoppt werden musste. Es liegt auch insofern keine Verletzung von Bundesrecht
vor. Das Appellationsgericht lehnte es ab, der Eingabe des Beschwerdeführers in
der Sache aufschiebende Wirkung beizulegen, womit der Beschwerdeführer zu
diesem Zeitpunkt über keine Aufenthaltsbewilligung mehr verfügte. Die
Regierungspräsidentin trat am 9. September 2019 auf seinen Rekurs nicht ein;
der Präsident des Appellationsgerichts sah am 28. Oktober 2019 davon ab,
vorsorglich für die Dauer seines Verfahrens die Anwesenheit des
Beschwerdeführers zu gestatten. Wenn der Haftrichter gestützt hierauf zum
Schluss gekommen ist, dass weder der zu vollziehende Wegweisungsentscheid noch
der ihm zugrunde liegende Bewilligungswiderruf als offensichtlich unzulässig
gelten könnten, ist dies vertretbar; die der Haftanordnung zugrunde liegenden
ausländerrechtlichen Entscheide durfte der Haftrichter nur beschränkt
überprüfen (vgl. vorstehende E. 3.2 [offensichtliche Unzulässigkeit]). Dass der
Vollzug der inzwischen rechtskräftigen und vollziehbaren Wegweisung gegen Art.
3 EMRK oder Art. 10 Abs. 3 BV verstossen würde, wird nicht gerügt.
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, es bestehe bei ihm keine
Untertauchensgefahr (vgl. nachstehende E. 4), zudem sei seine Ausschaffungshaft
unverhältnismässig (vgl. nachstehend E. 5 und 6); der Haftrichter habe die
Wirksamkeit milderer Massnahmen überhaupt nicht geprüft. Alle weiteren
Voraussetzungen für die Ausschaffungshaft sind unbestritten (Vorliegen eines
erstinstanzlichen Wegweisungsentscheids [inzwischen rechtskräftig und
vollziehbar], Einhaltung des Beschleunigungsgebots, Absehbarkeit des
Wegweisungsvollzugs, Haftbedingungen, Sorgfaltspflichten der Behörden usw.); es
wird im Folgenden nur auf die noch strittigen Punkte eingegangen.
4.
4.1. Nach der Rechtsprechung kann zur Sicherung des Vollzugs eines
erstinstanzlichen Weg- oder Ausweisungsentscheids oder einer erstinstanzlichen
Landesverweisung eine ausländische Person in Ausschaffungshaft genommen werden,
wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sie sich der Ausschaffung
entziehen will, insbesondere weil sie ihren Mitwirkungspflichten nicht
nachkommt (Art. 76 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 AuG: seit 1. Januar 2019 AIG).
Dasselbe gilt, wenn ihr bisheriges Verhalten darauf schliessen lässt, dass sie
sich behördlichen Anordnungen widersetzt (Art. 76 Abs. 1 lit. b Ziff. 4 AIG).
Die beiden Haftgründe werden in der Praxis zum Haftgrund der
"Untertauchensgefahr" zusammengefasst (vgl. das Urteil 2C_871/2012 vom 28.
Januar 2013 E. 4.1 mit Hinweisen). Eine solche liegt nach der Rechtsprechung
vor, wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sich die ausländische
Person der Ausschaffung entziehen will, insbesondere weil ihr bisheriges
Verhalten darauf schliessen lässt, dass sie sich den Anordnungen der
Ausländerbehörde im Zusammenhang mit ihrer Ausschaffung widersetzen wird. Dies
ist regelmässig der Fall, wenn sie bereits einmal untergetaucht ist, durch
erkennbare unglaubwürdige und widersprüchliche Angaben die
Vollziehungsbemühungen zu erschweren versucht oder sonst klar zu erkennen gibt,
dass sie nicht bereit ist, in ihre Heimat zurückzukehren (BGE 130 II 56 E. 3.1
S. 58 f.).
4.2.
4.2.1. Der Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht ist davon
ausgegangen, dass der Beschwerdeführer den Haftgrund der Untertauchensgefahr
erfüllt: Er habe die ihm am 17. Juni 2019 bis 16. September 2019 angesetzte
Ausreisefrist nicht genutzt, um das Land zu verlassen, obwohl ihm für diesen
Fall Zwangsmassnahmen in Aussicht gestellt worden seien. Der Beschwerdeführer
sei bis zum 15. November 2019 illegal in der Schweiz verblieben und habe
keinerlei Anstalten getroffen, sich auch nur um eine Erneuerung seines
Reisepasses zu bemühen. Angesichts seiner langjährigen Anwesenheit in der
Schweiz und den familiären Bindungen sei nicht davon auszugehen, dass er sich
in Freiheit für den Wegweisungsvollzug zur Verfügung halten werde; auch wenn er
über eine Wohnung verfüge, die er inzwischen offenbar aber aufgelöst habe.
Seine strafrechtlichen Verurteilungen "von nicht unerheblicher Schwere", die
auf das Jahr 2009 (Verurteilung zu 9 Monaten Freiheitsstrafe bedingt unter
anderem wegen mehrfacher Hehlerei, mehrfacher Fälschung von Ausweisen und
Geldwäscherei) und früher zurückgingen, könnten zwar nicht mehr als
selbständiger Haftgrund herangezogen werden (vgl. Art. 75 Abs. 1 lit. g und h
i.V.m. Art. 76 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 AIG), sie rundeten das Bild über das
Verhalten des Beschwerdeführers aber ebenso ab wie dessen bisheriger Umgang mit
anderen Behörden (Nichtbeachtung von Abmachungen mit der Sozialhilfe;
Nichteinhalten der Integrationsvereinbarung von 2013; unaufhörliches Anhäufen
von Schulden parallel zum Sozialhilfebezug). Der Beschwerdeführer halte sich -
so der Haftrichter weiter - offensichtlich an keinerlei behördliche
Anordnungen, weshalb Untertauchensgefahr gegeben sei.
4.2.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass er sich den Behörden im Wissen
um einen drohenden behördlichen Zugriff während längerer Zeit an einem festen
Ort zur Verfügung gehalten habe. Er sei den Behörden gegenüber immer kooperativ
gewesen; seinen Mitwirkungspflichten sei er bis zu seiner Verhaftung
nachgekommen. Er habe sich den Behörden nie entzogen und sich immer auf dem
Rechtsmittelweg für den Verbleib in der Schweiz eingesetzt. Trotz des Wissens,
dass er im Falle des Unterliegens im Rechtsmittelverfahren jederzeit in
Ausschaffungshaft genommen werden könnte, habe er bis zu seiner Festhaltung am
15. November 2019 kooperiert und sich an einem festen Ort - bei seiner Familie
und den Kindern - aufgehalten. Er sei nie untergetaucht. Nach der
bundesgerichtlichen Praxis spreche der Umstand, dass sich die betroffene Person
- in Kenntnis der drohenden Zwangsmassnahmen - während längerer Zeit
ununterbrochen den Behörden zur Verfügung gehalten habe, gegen das Risiko, dass
sie untertauchen wird (vgl. Urteile 2C_871/2012 vom 28. Januar 2013 E. 4.2 und
2C_478/2012 vom 14. Juni 2012 E. 2.2 am Ende).
4.2.3. Die Umstände weisen - trotz Kenntnis des Aufenthaltsorts des
Beschwerdeführers - daraufhin, dass er sich beim Vorliegen der Reisepapiere der
Ausschaffung entziehen könnte: Er ist der Aufforderung, seinen Pass zu
erneuern, nicht nachgekommen und hat insofern seine Mitwirkungspflicht verletzt
(Art. 90 lit. c AIG). Hinzukommt, dass er bei der Befragung vom 22. November
2019 - auf den Hinweis hin, er könne bei einer Mitarbeit die Beschaffung der
Reisepapiere beschleunigen - erklärte: "Nein, ich gehe nicht nach Nigeria
zurück, auch wenn sie mich 20 Jahre im Gefängnis behalten". Gestützt hierauf
und unter Berücksichtigung des Umstands, dass der Beschwerdeführer seiner
Ausreisepflicht nicht freiwillig nachgekommen ist, durfte der Haftrichter ohne
Verletzung von Bundesrecht davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer sich
unkooperativ zeigt. Er ist seinen Mitwirkungspflichten nicht nachgekommen
(Ausreise innerhalb der angesetzten Frist; Erneuerung des Passes usw.) und es
besteht deshalb Untertauchensgefahr.
5.
Fraglich bleibt im Rahmen einer Gesamtwürdigung, ob die Ausschaffungshaft als
Ganzes verhältnismässig erscheint und ob nicht mildere Massnahmen ebenso
wirksam sicherstellen könnten, dass der Beschwerdeführer sich bei Vorliegen der
Reisepapiere für seine Ausschaffung zur Verfügung halten wird (vgl. das Urteil
2C_871/2012 vom 28. Januar 2013 E. 5).
5.1. Das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) gebietet, jeweils im
Einzelfall das mildeste, gerade noch wirksame Mittel einzusetzen und eine
Verletzung des Übermassverbots zu vermeiden, d.h. ein sachgerechtes, zumutbares
Verhältnis von Mittel und Zweck zu wahren (Urteile 2C_312/2018 vom 11. Mai 2018
E. 3.3.2 und 2C_304/2012 vom 1. Mai 2012 E. 2.3.1; BGE 134 I 92 E. 2.3.2 S. 97;
WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, 2012, N.
1735 mit Hinweisen, N. 1745, N. 1793 ff., N. 1830 ff. und N. 1844 ff.; RHINOW/
SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 1221
ff.).
5.2.
5.2.1. Die entsprechenden Anforderungen ergeben sich aus dem Haftzweck, aus
Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK und dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 5 Abs.
2 und Art. 36 Abs. 3 i.V.m. Art. 10 Abs. 2 BV) sowie aus der für die Schweiz im
Rahmen des Schengen-Besitzstands relevanten "Rückführungsrichtlinie"
(Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rats vom 16.
Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur
Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, ABl. L 348 vom 24.
Dezember 2008 S. 98 ff.; vgl. ANDRÉ EQUEY, Änderungen im Bereich der
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht aufgrund der Übernahme der
EG-Rückführungsrichtlinie durch die Schweiz, AJP 2011 S. 924 ff., dort S. 934).
Diese geht grundsätzlich vom Vorrang der freiwilligen Ausreise aus (vgl. Art. 7
RL 2008/115/EG; Urteil 2C_787/2014 vom 29. September 2014 E. 2.2).
5.2.2. Machen die Mitgliedstaaten - als "letztes Mittel" - von Zwangsmassnahmen
zur Durchführung der Abschiebung von Widerstand leistenden
Drittstaatsangehörigen Gebrauch, so müssen die entsprechenden Massnahmen
verhältnismässig sein und dürfen nicht über die Grenzen des Erforderlichen
hinausgehen. Sie müssen nach dem einzelstaatlichen Recht im Einklang mit den
Grundrechten und unter gebührender Berücksichtigung der Menschenwürde und der
körperlichen Unversehrtheit der betroffenen Personen erfolgen (Art. 8 Abs. 4 RL
2008/115/EG). Drittstaatsangehörige, gegen die ein Rückkehrverfahren hängig
ist, können nur in Haft genommen werden, wenn im konkreten Fall keine anderen,
milderen Zwangsmassnahmen wirksam erscheinen (Art. 15 Abs. 1 Satz 1 der
Rückführungsrichtlinie; vgl. EQUEY, a.a.O., S. 936). Die Haftdauer hat so kurz
wie möglich zu sein; sie darf sich nur auf die Dauer der laufenden
Abschiebungsvorkehrungen erstrecken, soweit diese mit der gebotenen Sorgfalt
vorangetrieben werden (vgl. Art. 15 Abs. 1 RL 2008/115/EG; Urteile 2C_312/2018
vom 11. Mai 2018 E. 3.3.3; 2C_915/2017 vom 24. November 2017 E. 4.2 und 2C_787/
2014 vom 29. September 2014 E. 2.2).
5.3.
5.3.1. Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung sieht Art. 64e lit. a AIG (in
der Fassung vom 18. Juni 2010) als mildere Massnahme unter anderem vor, dass
die zuständige Behörde die ausländische Person nach der Eröffnung der
Wegweisungsverfügung - statt zu inhaftieren - verpflichten kann, sich
regelmässig bei einer Behörde zu melden (vgl. das Urteil 2C_263/2019 vom 27.
Juni 2019 E. 4.3.1; DANIÈLE REVEY, in: Nguyen/Amarelle [Editeurs], Code annoté
de droit des migrations, Volume II: Loi sur les étrangers [LEtr], N. 2 u. 3 zu
Art 64e LEtr; MARC SPESCHA, in: Spescha et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5.
Aufl. 2019, N. 1 zu Art. 64e AIG). Denkbar ist auch eine Eingrenzung auf ein
bestimmtes Gebiet, falls - wie hier - ein rechtskräftiger Wegweisungsentscheid
vorliegt, dessen Vollzug noch nicht möglich ist (vgl. Art. 74 Abs. 1 lit. b
AIG). Im Rahmen der Kontrolle der Verhältnismässigkeit muss der Haftrichter die
Möglichkeit milderer Massnahmen tatsächlich prüfen und jeweils bezogen auf den
Einzelfall darlegen, weshalb diese nicht genügen, um den Wegweisungsvollzug
auch ohne Haft sicherstellen zu können (vgl. die Urteile 2C_263/2019 vom 27.
Juni 2019 E. 4.3.2 und 2C_466/2018 vom 21. Juni 2018 E. 5.2).
5.3.2. Der Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht hat die
Voraussetzungen milderer Massnahmen in seinem Entscheid nicht geprüft, obwohl
er dies nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hätte tun müssen (vgl. das
Urteil 2C_466/2018 vom 21. Juni 2018 E. 5). Der Haftrichter muss
einzelfallbezogen darlegen, warum sich mildere Massnahmen zur Sicherung des
Wegweisungsvollzugs nicht eignen. In seiner Vernehmlassung erklärt er, dass
Ersatzmassnahmen wie die vorgeschlagene Meldepflicht oder eine Eingrenzung
nicht geeignet gewesen seien, den Wegweisungsvollzug sicherzustellen. Er
begründet indessen auch an dieser Stelle nicht, weshalb dem so sein soll. In
Anbetracht der Schwere des durch die Festhaltung begründeten Eingriffs in die
persönliche Freiheit des Beschwerdeführers ist der angefochtene Entscheid
diesbezüglich ungenügend bzw. gar nicht begründet; der Haftrichter hat seine
Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise beschränkt (vgl. BGE 131 II 271 S. 303;
Urteil 2C_466/2018 vom 21. Juni 2018 E. 5).
6.
Der Entscheid trägt aber auch materiell der spezifischen Situation des sich
seit Jahren mit seinen Kindern in der Schweiz aufhaltenden Beschwerdeführers zu
wenig Rechnung (vgl. Art. 80 Abs. 4 AIG) :
6.1. Der Beschwerdeführer ist nie untergetaucht. Er hat sich während des
Verfahrens, nach Aufgabe seiner Wohnung, bei seiner Lebensgefährtin und den
Kindern aufgehalten. Seine Identität ist gestützt auf den abgelaufenen Pass
bekannt. Würde er bei der Beschaffung von Reisepapieren mitarbeiten, wäre eine
Anerkennung anlässlich eines telefonischen Interviews mit der nigerianischen
Botschaft möglich, andernfalls muss er entweder von der Botschaft oder einer
nigerianischen Delegation im SEM befragt werden. Eine nächste Gelegenheit
hierzu besteht im Frühjahr 2020 (so die E-Mail des zuständigen Fachspezialisten
Rückkehr im SEM vom 18. November 2019). Die Vorinstanz legt weder dar noch
weist sie nach, weshalb der Beschwerdeführer seine Ausschaffung bis zu diesem
Zeitpunkt bzw. dem Erhalt der Reisepapiere zwingendermassen in
Ausschaffungshaft verbringen müsste.
6.2. Der Beschwerdeführer ist seit mehr als zehn Jahren straffrei; trotz der
früheren Straftaten geht von ihm keine unmittelbare Gefahr für die
Öffentlichkeit aus. Seine Festhaltung erfolgte anlässlich einer Vorsprache auf
dem Migrationsamt, wo er sich zur Verfügung der Behörden gehalten hatte. Der
Vollzug seiner Wegweisung kann unter diesen Umständen mit milderen Massnahmen
sichergestellt werden. Die Haft - als ultima ratio - ist im konkreten Fall
nicht erforderlich, um die Wegweisung vollziehen zu können. Die Präsenz des
Beschwerdeführers kann mit einer Meldepflicht und/oder einer Eingrenzug im
Sinne von Art. 74 Abs. 1 lit. b AIG sichergestellt werden. Das Migrationsamt
weist darauf hin, dass der Beschwerdeführer eventuell nicht "komplett"
untertauchen und sich mehrheitlich "an bekanntem Ort" aufhalten werde; jedoch
würde er sich bestimmt nicht an dem Tag, an dem die Heimreise stattfinden soll,
den Behörden zur Verfügung halten, weshalb die Wegweisung nur vollzogen werden
könne, wenn er in Haft sei.
6.3. Selbst wenn dem so wäre, ist nicht ersichtlich, warum der Beschwerdeführer
bereits im November 2019 verhaftet worden ist, nachdem allfällige Vorführungen
vor den nigerianischen Behörden frühestens anfangs 2020 möglich sind. Zur
Verbringung in die Lokalitäten des SEM genügt eine kurzfristige Festhaltung,
die gerade diesem Zweck dient (Art. 73 Abs. 1 lit. b AIG). Liegen die Papiere
vor und ist der Flug organisiert, ist es immer noch früh genug, den
Beschwerdeführer in eine Ausschaffungshaft nach Art. 76 oder 77 AIG
(Ausschaffungshaft wegen fehlender Mitwirkung bei der Beschaffung der
Reisedokumente) zu nehmen. Eine allfällige Missachtung der Ein- oder
Ausgrenzung könnte für den Beschwerdeführer eine Freiheitsstrafe von bis zu
drei Jahren oder eine Geldstrafe nach sich ziehen (Art. 119 AIG; Urteil 2C_787/
2014 vom 29. September 2014 E. 3.1 mit Hinweis); zusätzlich setzte er damit
einen neuen Haftgrund (Art. 75 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 76 Abs. 1 lit. b Ziff.
1 AIG). Greift die mildere Massnahme nicht, ist der Freiheitsentzug dannzumal
die logische Folge seines Verhaltens.
7.
7.1. Nach dem Dargelegten erweist sich die Ausschaffungshaft zum jetzigen
Zeitpunkt - und einzig dies ist vorliegend zu beurteilen - als
unverhältnismässig (Verletzung des Übermassverbots); der Entscheid des
Einzelrichters für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht am Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt vom 18. November 2019 ist demnach aufzuheben und der
Beschwerdeführer unverzüglich aus der Ausschaffungshaft zu entlassen (vgl. BGE
139 I 206 E. 2.4). Es steht dem kantonalen Migrationsamt frei, ihm eine
Meldepflicht aufzuerlegen und/oder ihn auf ein bestimmtes Gebiet einzugrenzen
(vgl. BGE 144 II 16 ff.; 142 II 1 ff.).
7.2. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind keine Kosten geschuldet (Art. 66
Abs. 4 BGG). Der Kanton Basel-Stadt hat den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 BGG). Das
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung (Art. 64 BGG) wird
damit gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Einzelrichters für
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht am Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt vom 18. November 2019 aufgehoben. Der Beschwerdeführer ist umgehend
aus der Ausschaffungshaft zu entlassen.
2.
2.1. Es werden keine Kosten erhoben.
2.2. Der Kanton Basel-Stadt hat die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers mit
Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
2.3. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird als
gegenstandslos abgeschrieben.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Einzelrichter für
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht am Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt sowie dem Staatssekretariat für Migration schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Januar 2020
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Hugi Yar