II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 82/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
9C_82/2017
Urteil vom 31. Mai 2017
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Pfiffner, Präsidentin,
Bundesrichter Meyer, Bundesrichterin Moser-Szeless,
Gerichtsschreiber Fessler.
Verfahrensbeteiligte
Vorsorgestiftung A.________,
vertreten durch Fürsprecher K. Urs Grütter,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht (BBSA), vertreten durch die Rechtsanwälte
Prof. Dr. Toni Amonn und/oder Samuel Haldemann,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Berufliche Vorsorge (Aufsichtsgebühr),
Beschwerde gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Dezember
2016.
Sachverhalt:
A.
Mit Schreiben vom 13. Februar 2013 stellte die Bernische BVG- und
Stiftungsaufsicht (BBSA) der Vorsorgestiftung A.________ die Gebühren-Rechnung
für das Aufsichtsjahr 2012 über Fr. 1'800.- zu. Mit Entscheid vom 23. Februar
2015 wies das Bundesverwaltungsgericht die dagegen erhobene Beschwerde ab. Mit
Urteil 9C_225/2015 vom 27. August 2015 (BGE 141 V 509) hob das Bundesgericht
dieses Erkenntnis und die Verfügung der BBSA (Schreiben und Rechnung vom 13.
Februar 2013) auf und wies die Sache zu neuer Entscheidung im Sinne der
Erwägungen an die Aufsichtsbehörde zurück.
B.
Mit Schreiben vom 7. Oktober 2015 stellte die BBSA der Vorsorgestiftung
A.________ die (neue) Gebühren-Rechnung für die Jahre 2012 (Fr. 1'710.-), 2013
(Fr. 1'441.50) und 2014 (Fr. 1'464.-) samt Aufstellung der Betriebskosten
Bereich Vorsorgeeinrichtungen zu. Dagegen erhob die Stiftung Beschwerde, welche
das Bundesverwaltungsgericht mit Entscheid vom 21. Dezember 2016 abwies.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die
Vorsorgestiftung A.________, der Entscheid vom 21. Dezember 2016 und die
Verfügung der BBSA (Gebühren-Rechnung für die Jahre 2012, 2013 und 2014 vom 7.
Oktober 2015) seien aufzuheben und die Sache zur rechtskonformen Festsetzung
der geschuldeten Gebühr an diese zurückzuweisen; eventuell sei die Gebühr auf
maximal Fr. 600.- pro Geschäftsjahr festzusetzen.
Die BBSA ersucht um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
Anfechtungsgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war die Verfügung der
Aufsichtsbehörde (Gebühren-Rechnung für die Jahre 2012, 2013 und 2014 vom 7.
Oktober 2015). Dieser Verwaltungsakt ist durch den vorinstanzlichen Entscheid
ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gilt im Verfahren vor Bundesgericht als
inhaltlich mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144). In diesem Sinne ist
der Antrag in der Beschwerde, (auch) die dem Streit zugrunde liegende Verfügung
sei aufzuheben, gegenstandslos.
2.
In der Beschwerde wird die Verletzung verschiedener Verfassungs- und
Gesetzesbestimmungen des Bundesrechts (u.a. Art. 26 BV [Eigentumsgarantie],
Art. 80 Abs. 2 BVG und Art. 49 lit. c VwVG) gerügt (Art. 95 lit. a BGG). Die
Rügen werden indessen entweder nicht hinreichend begründet (Art. 42 Abs. 2 und
Art. 106 Abs. 2 BGG), oder es werden zur Begründung Punkte aufgegriffen, über
die im Urteil 9C_225/2015 vom 27. August 2015 verbindlich entschieden worden
ist, etwa über die Rechtsnatur der streitigen Aufsichtsgebühr (Kausalabgabe,
jedenfalls keine voraussetzungslos geschuldete Steuer; BGE 141 V 509 E. 6.2 S.
515; vgl. E. 3.1 hiernach). Insoweit ist auf die Beschwerde nicht weiter
einzugehen.
3.
Die Meinungen gehen vorab darüber auseinander, welche Tragweite das Urteil
9C_225/2015 vom 27. August 2015 (BGE 141 V 509) hat, insbesondere ob das
Bundesgericht in diesem Rückweisungsentscheid verbindlich erkannt hat, die
streitige Gebühr beruhe auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Nach
Auffassung der Beschwerdeführerin ist dem nicht so. Die Frage sei gar nicht
näher zu prüfen gewesen, da die Beschwerde bereits aufgrund der Überlegungen
zum Äquivalenzprinzip, welches sinngemäss in jedem Fall zu beachten ist,
gutgeheissen worden sei. Die Beschwerdegegnerin vertritt den gegenteiligen
Standpunkt. Gemäss Vorinstanz ist das Bundesgericht zusammengefasst zum Schluss
gekommen, die betreffende Gebühr beruhe auf einer genügenden gesetzlichen
Grundlage, vorausgesetzt Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip seien
eingehalten.
3.1. Entscheide des Bundesgerichts erwachsen am Tag ihrer Ausfällung in
Rechtskraft (Art. 61 BGG). Die rechtliche Beurteilung, mit der die Rückweisung
begründet wurde, ist für das weitere Verfahren massgebend, d.h. für die
Vorinstanz, die Parteien und auch das allenfalls erneut mit der Sache befasste
Bundesgericht verbindlich. Abgesehen von zulässigen Noven ist der neuen
Entscheidung der bisherige Sachverhalt zugrundezulegen; rechtliche
Gesichtspunkte, die ausdrücklich abgelehnt oder überhaupt nicht in Erwägung
gezogen wurden, haben ausser Betracht zu bleiben; definitiv entschiedene Punkte
sind nicht in Frage zu stellen. Die Tragweite des Rückweisungsentscheids ergibt
sich mithin aus seiner Begründung, die in Verbindung mit den Rechtsschriften,
die ihm zugrunde lagen, den Rahmen für die Neubeurteilung der Streitsache in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vorgibt (BGE 135 III 334 E. 2 S. 335;
Urteil 9C_124/2016 vom 31. Mai 2016 E. 2.1 mit Hinweisen).
3.2. In BGE 141 V 509 hat das Bundesgericht erkannt, dass die für 2012 bis 2014
geltende Regelung im Kanton Bern, wonach die Gebühr der Aufsicht über
Vorsorgeeinrichtungen und Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen
Vorsorge dienen, mit einer Bilanzsumme ab Fr. 500'001.- bis Fr. 1'000'000.-
(Stichtag: 31. Dezember des Vorjahres) Fr. 1'800.- (Fr. 300.- [fixer
Grundansatz (ohne Oberaufsichtsgebühr)] + Fr. 1'500.- [variabler Ansatz])
beträgt, Bundesrecht verletzt. Seine entscheidwesentlichen Erwägungen lassen
sich wie folgt zusammenfassen:
Die streitige Gebühr ist den Kausalabgaben zuzurechnen, jedenfalls kann nicht
von einer voraussetzungslos geschuldeten Steuer gesprochen werden (E. 6.2). Die
Verpflichtung zu einer öffentlichrechtlichen Geldleistung bedarf einer
formell-gesetzlichen Grundlage, welche die Leistungspflicht mindestens in den
Grundzügen festlegt (Art. 127 Abs. 1 BV). Delegiert der Gesetzgeber die
Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, so muss er
zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die
Bemessungsgrundlage selber festlegen. Das Erfordernis der Bestimmtheit kann bei
gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wo das Mass der Abgabe durch
überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese
Schutzfunktion erfüllt (E. 7.1.1).
Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das
Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und Art. 8 BV);
es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis
zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen
halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem
wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Bürger verschafft, oder nach dem
Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand
des betreffenden Verwaltungszweigs. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit bzw.
Äquivalenz ist selbst eine gesetzes- oder reglementskonforme Gebühr dann
herabzusetzen, wenn die an sich reguläre Anwendung des Tarifs im Ergebnis zu
einer nicht mehr vertretbaren Abgabenhöhe führt (E. 7.1.2).
Die massgebende kantonale Verordnung umschreibt den Kreis der
Abgabepflichtigen, das Abgabeobjekt und die Bemessungsgrundlage, das ist bei
Vorsorgeeinrichtungen und Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen
Vorsorge dienen, die Bilanzsumme am 31. Dezember des Vorjahres. Dabei handelt
es sich in dem Masse um ein sachgerechtes Kriterium, in welchem es Einfluss auf
den Umfang der Aufsichtstätigkeit hat (E. 7.3.1). Unter dem Gesichtspunkt des
Kostendeckungsprinzips ist zu berücksichtigen, dass die kantonale Aufsicht im
Bereich der beruflichen Vorsorge ab 1. Januar 2012 neu geordnet war. Es gab
somit keine Erfahrungswerte zu den Kosten der Aufsicht. Nach der bis 2011
geltenden Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der
Kantonsverwaltung (GebV) wurde die jährliche Grundgebühr für die Aufsicht über
Stiftungen und Vorsorgeeinrichtungen nach dem Bruttovermögen bemessen. Sie
betrug Fr. 500.- bzw. Fr. 700.- bei einem Vermögen von Fr. 500'001.- bis Fr.
1'000'000.- (E. 7.3.2).
"Die streitige jährliche Grundgebühr (ohne Oberaufsichtsgebühr) von Fr.
1'800.-- für das Aufsichtsjahr 2012 ist dreimal höher als bei Anwendung der für
Stiftungen und Vorsorgeeinrichtungen bis und mit 2011 geltenden
Gebührenverordnung vom 22. Februar 1995. Die Aufsicht im Bereich der
beruflichen Vorsorge hat zwar Änderungen erfahren, insbesondere durch
Verselbständigung der kantonalen Aufsichtsbehörden in rechtlicher, finanzieller
und administrativer Hinsicht (...). Gleichwohl muss unter den gegebenen
Umständen und unter der Annahme, dass die nach der GebV bemessenen Gebühren
das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip respektieren, von einer jedenfalls im
Ergebnis nicht mehr vertretbaren Gebührenerhöhung gesprochen werden" (E.
7.3.2).
3.3. Das Bundesgericht hat nicht ausdrücklich festgestellt, die streitige
Gebühr beruhe auf einer genügenden gesetzliche Grundlage. Es hat jedoch die in
diesem Zusammenhang einzig fragliche Bemessungsgrundlage der Bilanzsumme "in
dem Masse" als ein sachgerechtes Kriterium erachtet, "in welchem es Einfluss
auf den Umfang der Aufsichtstätigkeit hat" (BGE 141 V 509 E. 7.3.1 S. 518).
Soweit dies nicht zutreffen sollte, was es offenliess, hat es implizit die
(gelockerten) Voraussetzungen bejaht, um die Rechtmässigkeit der Gebühr anhand
von Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip beurteilen zu können. Folgerichtig
hat es die Aufsichtsbehörde angewiesen, im dargelegten Sinne "den [einzig
streitigen] variablen Ansatz der jährlichen Grundgebühr für das Aufsichtsjahr
2012 rechtskonform - gemäss Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip - neu
festzusetzen" (BGE 141 V 509 E. 7.4 S. 521).
4.
4.1. Weiter ist zu beachten, dass das Bundesgericht lediglich die
Gebührenerhöhung von 2011 auf 2012 im Ergebnis nicht mehr als vertretbar
erachtete, wobei es präzisierte "unter den gegebenen Umständen und unter der
Annahme, dass die nach der GebV bemessenen Gebühren das Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip respektieren" (BGE 141 V 509 E. 7.3.2 S. 520). Gemäss
Vorinstanz ist die erste Bedingung insoweit überholt, als nunmehr die
(Betriebs- und Personal-) Kosten der Beschwerdegegnerin bekannt seien. Zudem
treffe die damalige Annahme nicht zu, dass der Kanton der Aufsichtsbehörde für
eine Übergangszeit die Infrastruktur ihrer Vorgängerin zu denselben Konditionen
zur Verfügung gestellt habe (insoweit "die Neuordnung der Aufsicht nicht mit
ins Gewicht fallenden Kosten verbunden" war; BGE 141 V 509 E. 7.3.2 S. 519).
Zur zweiten Bedingung hat die Vorinstanz erwogen, aufgrund der effektiven
Kosten der Aufsichtsbehörde verletzten die streitigen Gebühren das
Kostendeckungsprinzip nicht. Daraus sei zu schliessen, dass die tieferen
Gebühren nach der alten GebV nicht kostendeckend gewesen seien und die vorher
zuständige Behörde zu einem wesentlichen Teil aus anderen Quellen finanziert
worden sei.
4.2. Die Beschwerdeführerin bestreitet die vorstehenden tatsächlichen
Feststellungen und rechtlichen Erwägungen der Vorinstanz nicht. Unter diesen
Umständen müssen ihre Einwendungen gegen die Bilanzsumme als
Bemessungsgrundlage bzw. die Vereinbarkeit der Gebühr mit dem Äquivalenzprinzip
bei einer solchen ab Fr. 500'001.- bis Fr. 1'000'000.- als nicht stichhaltig
bezeichnet werden. Sie beruhen hauptsächlich auf einer (eigenen) Berechnung des
Prüfungsaufwands pro Vorsorgestiftung und Vollzeitsstelle. Aus dem Vergleich
mit der wesentlich weiter gehenden Prüfung für eine KMU erhelle, dass ein
"vollständig überzogener" Aufwand betrieben werde. Die Gebühr mache rund 20 %
ihres gesamten Verwaltungsaufwandes aus. Gleichzeitig bestreitet sie die
vorinstanzlichen "Überlegungen" zum Prüfungsaufwand, der "gerechtfertigt" sei.
Indes verlangt das Äquivalenzprinzip nur, dass die Gebühr nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung steht und sich
in vernünftigen Grenzen hält (BGE 141 V 509 E. 7.1.2 S. 517). Es kommt dazu,
was die Beschwerdeführerin ausser Acht lässt, dass sich die Aufsichtstätigkeit
nicht in der jährlichen Kontrolle von Bilanz und Erfolgsrechnung erschöpft,
sondern bedeutend weiter reicht (vgl. etwa die nicht abschliessend
aufgezählten, zum Teil jährlich wiederkehrenden Aufgaben der Aufsichtsbehörde
in Art. 62 Abs. 1 BVG; BGE 141 V 509 E. 6.2 in fine S. 516). Die
Beschwerdegegnerin führt dazu aus, die Aufsichtstätigkeit umfasse die
Überwachung des Stiftungssystems als Ganzes. Die Aufsichtsbehörde habe für die
Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften zu schauen und dafür, dass das
Stiftungsvermögen zweckgemäss verwendet werde, was im Interesse der
Versicherten, der Allgemeinheit, aber auch der Stiftungen selber liege,
entsprechende Sachkompetenz erfordere und Verantwortung bedeute. Der Nutzen sei
nicht immer ohne Weiteres messbar. Wie im Übrigen die Vorinstanz
unwidersprochen festgestellt hat, bewegen sich die Gebühren in anderen Kantonen
in vergleichbarer Höhe.
5.
Nach dem Gesagten hält der angefochtene Entscheid vor Bundesrecht Stand. Die
Beschwerde ist unbegründet.
6.
Ausgangsgemäss wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1
BGG). Die Beschwerdegegnerin hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art.
68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, der
Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge OAK und dem Bundesamt für
Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 31. Mai 2017
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Pfiffner
Der Gerichtsschreiber: Fessler
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