II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 827/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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9C_827/2017
Urteil vom 7. Mai 2018
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Pfiffner, Präsidentin,
Bundesrichter Meyer, Bundesrichterin Glanzmann, Bundesrichter Parrino,
Bundesrichterin Moser-Szeless,
Gerichtsschreiberin Dormann.
Verfahrensbeteiligte
IV-Stelle des Kantons Zürich,
Röntgenstrasse 17, 8005 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
A.________,
vertreten durch Rechtsanwältin Petra Oehmke Schiess,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Invalidenversicherung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons
Zürich
vom 28. August 2017 (IV.2017.00495).
Sachverhalt:
A.
Der 1957 geborene A.________ meldete sich im Februar 2008 bei der
Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Mit Verfügung vom 11. Februar 2013
verneinte die IV-Stelle des Kantons Zürich einen Rentenanspruch
(Invaliditätsgrad 25 %). Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
hiess die dagegen erhobene Beschwerde in dem Sinne gut, als es die Verfügung
vom 11. Februar 2013 aufhob und die Sache zu weiterer Abklärung und erneutem
Entscheid an die IV-Stelle zurückwies (Entscheid vom 31. Juli 2014).
Am 13. Januar 2016 liess A.________ für das Verwaltungsverfahren um
unentgeltliche Verbeiständung durch seine Rechtsvertreterin ersuchen. Die
IV-Stelle wies das Gesuch mit Verfügung vom 20. April 2016 mangels
Erforderlichkeit ab. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess
die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 20. Juli 2016 gut; es hob die
Verfügung vom 20. April 2016 auf und bejahte den Anspruch des Versicherten auf
unentgeltlichen Rechtsbeistand durch seine Rechtsvertreterin für das
Verwaltungsverfahren ab dem 13. Januar 2016.
Mit Verfügung vom 8. März 2017 sprach die IV-Stelle A.________ eine ganze
Invalidenrente vom 1. April 2010 bis zum 31. März 2015 und eine
Dreiviertelsrente vom 1. April bis zum 31. August 2015 zu; dabei legte sie die
dem Versicherten direkt zu überweisende Nachzahlung auf Fr. 59'057.90 fest. Am
15. März 2017 stellte die Rechtsvertreterin des Versicherten der IV-Stelle ein
Honorar von Fr. 2'136.25 in Rechnung. Am 17. März 2017 liess A.________ die
Rentenverfügung vom 8. März 2017 anfechten. Mit Verfügung vom 5. April 2017
wies die IV-Stelle das "Gesuch um unentgeltlichen Rechtsbeistand" ab mit der
Begründung, der Versicherte sei infolge der Rentennachzahlung nicht (mehr)
bedürftig.
B.
In Gutheissung der dagegen erhobenen Beschwerde hob das
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich die Verfügung vom 5. April 2017
auf (Entscheid vom 28. August 2017).
C.
Die IV-Stelle beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten, der Entscheid vom 28. August 2017 betreffend die
unentgeltliche Verbeiständung für das Verwaltungsverfahren sei aufzuheben und
die Verfügung vom 5. April 2017 sei zu bestätigen.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) reicht eine Stellungnahme ein.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren)
Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29
Abs. 1 BGG; BGE 139 V 42 E. 1 S. 44 mit Hinweisen).
Beim vorinstanzlichen Entscheid betreffend die unentgeltliche Verbeiständung
für das Verwaltungsverfahren handelt es sich in der Regel um einen
Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG (BGE 139 V 600 E. 2.2 S. 602). Die
IV-Stelle macht indessen geltend, das kantonale Gericht habe mit einem weiteren
- unangefochten gebliebenen - Entscheid vom 28. August 2017 über den
Rentenanspruch entschieden: In teilweiser Gutheissung der Beschwerde habe es
dem Versicherten eine unbefristete ganze Invalidenrente ab 1. April 2010
zugesprochen. Damit handelt es sich beim angefochtenen Entscheid, der
gleichzeitig mit jenem betreffend die Versicherungsleistung ergangen ist, um
einen Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG (vgl. BGE 139 V 600 E. 2.2 S. 603).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Das kantonale Gericht hat zutreffend erkannt, dass die Verfügung vom 5.
April 2017 ihrem eigentlichen Gehalt entsprechend nicht als Abweisung eines
Gesuchs um unentgeltlichen Rechtsbeistand, sondern als rückwirkender Entzug der
bereits (mit Entscheid des Sozialversicherungsgerichts vom 20. Juli 2016)
bewilligten unentgeltlichen Rechtsvertretung für das Verwaltungsverfahren zu
verstehen ist.
2.2. Die Vorinstanz hat die Frage nach der wirtschaftlichen Situation und
Bedürftigkeit des Versicherten offengelassen. Sie hat erwogen, es sei kein
mutwilliges, irreführendes, täuschendes oder rechtsmissbräuchliches Verhalten
des Versicherten ersichtlich. Weiter ist sie der Auffassung, es fehle eine
gesetzliche Grundlage für die Rückerstattung resp. Nachzahlung der Kosten der
unentgeltlichen Verbeiständung für das Verwaltungsverfahren, weshalb deren
rückwirkender Entzug unzulässig sei. Dafür spreche auch, zumindest bis zum
Erhalt der Verfügung vom 8. März 2017, der Vertrauensschutz hinsichtlich der
zur unentgeltlichen Rechtsvertreterin ernannten Rechtsanwältin.
3.
3.1.
3.1.1. Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat
Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht
aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat
sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand (Art. 29 Abs. 3 BV).
Der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege garantiert der
bedürftigen Person aber keine definitive Übernahme der Kosten des Prozesses
durch den Staat (BGE 142 III 131 E. 4.1 S. 136 mit Hinweisen).
Für das Verwaltungsverfahren im Sozialversicherungsbereich enthält Art. 37 Abs.
4 ATSG folgende Regelung: Wo die Verhältnisse es erfordern, wird der
gesuchstellenden Person ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bewilligt.
3.1.2. Darf der Staat wegen weggefallener Bedürftigkeit nach Abschluss eines
Verfahrens - und somit rückwirkend - die im Rahmen der unentgeltlichen
Verbeiständung ausbezahlten Beträge wieder zurückverlangen, muss die zuständige
Behörde aus prozessökonomischen Gründen (allenfalls bereits während des
laufenden Verfahrens) nicht nur die weitere Ausrichtung unterbinden (BGE 122 I
5 E. 4b S. 7), sondern die Unentgeltlichkeit auch rückwirkend entziehen
können. Der prozessleitende Entscheid, der nur formell, jedoch nicht materiell
rechtskräftig wird, kann wegen veränderter Verhältnisse jederzeit abgeändert
oder aufgehoben werden. Denn eine Partei, die aus späterer Sicht den ganzen
Prozess auf eigene Rechnung zu führen in der Lage ist, soll nicht deshalb
teilweise davon entbunden sein, weil sie in einem früheren Zeitpunkt bedürftig
war (Urteil 8C_772/2010 vom 2. Dezember 2010 E. 2.4 mit weiteren Hinweisen).
3.2. Für die rückwirkende Aufhebung der unentgeltlichen Verbeiständung, weil
die früher bedürftige Partei später - etwa infolge einer Rentennachzahlung -
selber für die Rechtsvertretung aufkommen kann, ist eine gesetzliche Grundlage
wie jene für die nachträgliche Verpflichtung zur Rückerstattung resp.
Nachzahlung der Vertretungskosten (vgl. z.B. Art. 64 Abs. 4 BGG; Art. 65 Abs. 4
VwVG; Art. 123 ZPO) erforderlich (THOMAS ACKERMANN, Aktuelle Fragen zur
unentgeltlichen Vertretung im Sozialversicherungsrecht, in: Schaffhauser/Kieser
[Hrsg.], Sozialversicherungsrechtstagung 2010, S. 192; THOMAS FLÜCKIGER,
Verwaltungsverfahren, in: Steiger-Sackmann/Mosimann [Hrsg.]: Recht der Sozialen
Sicherheit, 2014, S. 114, N. 4.68). Dies ergibt sich bereits aus dem
Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) und wird weder von der IV-Stelle noch vom
BSV in Abrede gestellt.
Die IV-Stelle rügt eine Verletzung von Art. 37 Abs. 4 ATSG und von Art. 29 Abs.
3 BV; sie erblickt - ebenso wie das BSV - in Art. 65 Abs. 4 VwVG (SR 172.021)
i.V.m. Art. 55 Abs. 1 ATSG die notwendige gesetzliche Grundlage.
3.3. Die Frage nach dem Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege ist nicht
zwangsläufig mit jener nach der Pflicht, eine erhaltene staatliche Leistung
zurückzuerstatten, verbunden (vgl. ACKERMANN, a.a.O., S. 193). Die
Bestimmungen von Art. 37 Abs. 4 ATSG und Art. 29 Abs. 3 BV (E. 3.1.1)
betreffen denn auch gemäss ihrem klaren Wortlaut ausschliesslich die erste
Frage. Dass sie einer Rückerstattungspflicht nicht entgegenstehen, lässt nicht
auf das Bestehen oder die Notwendigkeit einer solchen schliessen. Von einer
Verletzung der genannten Bestimmungen - soweit diesbezüglich überhaupt von
einer genügend substanziierten Rüge auszugehen ist (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG) -
kann keine Rede sein.
3.4. In den Art. 27-54 ATSG oder in den Einzelgesetzen nicht abschliessend
geregelte Verfahrensbereiche bestimmen sich nach dem VwVG (Art. 55 Abs. 1 ATSG
). Unter der Überschrift "unentgeltliche Rechtspflege" enthält Art. 65 Abs. 4
VwVG folgende Bestimmung: Gelangt die bedürftige Partei später zu hinreichenden
Mitteln, so ist sie verpflichtet, Honorar und Kosten des Anwalts an die
Körperschaft oder autonome Anstalt zu vergüten, die sie bezahlt hat.
Die Frage, ob Art. 65 Abs. 4 VwVG - gestützt auf die Verweisung von Art. 55
Abs. 1 ATSG - im sozialversicherungsrechtlichen Verwaltungsverfahren anwendbar
ist, ist in der Literatur umstritten (verneinend ACKERMANN, a.a.O., S. 192 f.;
[eher] bejahend FLÜCKIGER, a.a.O., insb. FN 133; URS MÜLLER, Das
Verwaltungsverfahren in der Invalidenversicherung, 2010, S. 401 Rz. 2031).
3.5.
3.5.1. Entscheidend ist, ob Art. 37 Abs. 4 ATSG eine zumindest teilweise
Regelung des massgeblichen Verfahrensbereichs enthält (vgl. BGE 133 V 446 E.
7.2 S. 448).
3.5.2. Gegenstand dieser Bestimmung ist der Anspruch auf unentgeltliche
Verbeiständung; darin werden einzig die strengen Anforderungen an deren
Gebotenheit konkretisiert (vgl. Bericht der Kommission des Nationalrates für
soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999 zur parlamentarischen
Initiative Sozialversicherungsrecht; BBl 1999, 4595; vgl. auch SVR 2017 IV Nr.
57 S. 177, 8C_669/2016 E. 2.1 mit Hinweisen). Sind die Voraussetzungen für
einen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung erfüllt, stellt sich
unweigerlich die Frage nach der Höhe der entsprechenden Entschädigung. Für
deren Bemessung erklärte das Bundesgericht denn auch Art. 65 Abs. 5 VwVG als
anwendbar (BGE 133 V 441 E. 3 S. 443; Urteil I 254/06 vom 7. September 2006 E.
3.1; diese Rechtsprechung wurde mit Erlass von Art. 12a ATSV [SR 830.11]
obsolet).
Anders sieht es mit der Pflicht zur Nachzahlung resp. Rückerstattung der Kosten
der unentgeltlichen Vertretung aus. Eine solche Verpflichtung kommt im
Grundsatz erst nach Abschluss des Verfahrens zum Tragen (E. 3.1.2), sie ist mit
dem Anspruch an sich nicht untrennbar verknüpft (vgl. E. 3.3), und ihre
Statuierung ist nicht notwendig. Anders als das BSV anzunehmen scheint, geht es
nicht an, den in Art. 55 Abs. 1 ATSG verwendeten Rechtsbegriff des
"Verfahrensbereichs" dermassen weit auszulegen, dass ihm jegliche Tragweite
abgeht (vgl. UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 3. Aufl. 2015, N. 12 zu Art. 55 ATSG)
: Bei der Konzeption des ATSG wurde beabsichtigt, "die wichtigen
Verfahrensfragen für die Sozialversicherung sinnvollerweise in einem
allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts zu regeln" (BBl 1999 4536 Ziff.
422). Dass es sich bei der Nachzahlungspflicht um eine unwichtige
Verfahrensfrage handeln soll, kann nicht gesagt werden und wird auch nicht
geltend gemacht. Ein Hinweis auf den "provisorischen Charakter" eines bejahten
Anspruchs resp. auf die Nachzahlungspflicht findet sich in Art. 37 Abs. 4 ATSG
nicht. Auch aus den Bestimmungen zur Rückerstattungspflicht von Art. 25 ATSG
(der im Kontext von sozialversicherungsrechtlichen Leistungen und Beiträgen
steht [vgl. Kapitelüberschrift vor Art. 14 ATSG] und ohnehin nicht zu den in
Art. 55 Abs. 1 ATSG genannten Bestimmungen gehört) ergibt sich nichts für die
Beschwerdeführerin. Daraus lässt sich aber immerhin schliessen, dass der
Gesetzgeber die Regelung einer solchen Pflicht im ATSG selber für notwendig
befand.
3.5.3. Nach dem Gesagten enthält das ATSG keine Vorgabe zum hier
interessierenden Verfahrensbereich. Folglich greift die Verweisung von Art. 55
Abs. 1 ATSG nicht, und Art. 65 Abs. 4 VwVG kann nicht als gesetzliche Grundlage
für die Nachzahlung der Kosten der unentgeltlichen Rechtsvertretung für das
Verwaltungsverfahren oder die rückwirkende Aufhebung der unentgeltlichen
Rechtsvertretung herangezogen werden. Diesbezüglich kann auch nicht von einer
(echten) Gesetzeslücke gesprochen werden, lässt sich doch die sich stellende
Rechtsfrage (E. 3.4) aufgrund der gegebenen Rechtsordnung ohne weiteres in
diesem Sinne beantworten (vgl. BGE 142 V 402 E. 4.2 S. 405 mit Hinweisen).
3.6. Diese Sichtweise steht im Einklang mit den Ausführungen des BSV in seinem
erläuternden Bericht vom 22. Februar 2017 zur Eröffnung des
Vernehmlassungsverfahrens betreffend die Revision des ATSG (abrufbar unter
www.bsv.admin.ch, Rubrik Publikationen und Service, Gesetzgebung,
Vernehmlassungen). Danach ging es selber von der Notwendigkeit resp. vom Fehlen
einer gesetzlichen Grundlage aus. Aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse wurde
im Entwurf zur Revision des ATSG auf die gesetzliche Verankerung der
Nachzahlungspflicht verzichtet (Botschaft vom 2. März 2018 zur Änderung des
Bundesgesetzes über den allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, BBl
2018 1607, 1627 Ziff. 1.3).
3.7. Bei diesem Ergebnis zielen die Ausführungen der IV-Stelle zum
Vertrauensschutz der zur unentgeltlichen Rechtsvertreterin bestellten Anwältin
und zur wirtschaftlichen Situation des Beschwerdegegners ins Leere. Die
Beschwerde ist unbegründet.
4.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die Beschwerdeführerin die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons
Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 7. Mai 2018
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Pfiffner
Die Gerichtsschreiberin: Dormann
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