II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 531/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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9C_531/2017, 9C_532/2017
Urteil vom 15. September 2017
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Pfiffner, Präsidentin,
Bundesrichterin Glanzmann, Bundesrichter Parrino,
Gerichtsschreiber Fessler.
Verfahrensbeteiligte
Bundesamt für Sozialversicherungen, Effingerstrasse 20, 3003 Bern 3,
Beschwerdeführer,
gegen
9C_531/2017
Medizinische Begutachtungsstelle A.________,
Beschwerdegegner,
und
9C_532/2017
Medizinische Begutachtungsstelle B.________,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Invalidenversicherung,
Beschwerden gegen die Zwischenentscheide des Schiedsgerichts in
Sozialversicherungssachen des Kantons Basel-Stadt vom 19. Juli 2017.
Sachverhalt:
A.
Seit dem 4. April 2012 besteht zwischen dem Bundesamt für Sozialversicherungen
(BSV) und den Medizinischen Begutachtungsstellen A.________ und B.________ eine
Vereinbarung über die "Durchführung von polydisziplinären Gutachten zur
Beurteilung von Leistungsansprüchen in der Invalidenversicherung (gestützt auf
Art. 72bis IVV) ". Beide Gutachterstellen lassen seit Jahren ihre
neuropsychologischen Teilgutachten durch C.________, Fachpsychologe für
Psychotherapie FSP, erstellen.
Mit Schreiben vom 22. Februar 2017 informierte das BSV die Gutachterstellen
darüber, dass die bisher geltenden Mindestanforderungen (Masterabschluss in
Psychologie) für Begutachtungen in Neuropsychologie nicht mehr genügten.
Entsprechend dem neuen auf den 1. Juli 2017 in Kraft tretenden Art. 50b der
Verordnung über die Krankenversicherung gälten ab diesem Zeitpunkt für
neuropsychologische Begutachtungen im Rahmen polydisziplinärer Gutachten,
welche über die webbasierte Plattform SuisseMED@P vergeben würden, folgende
fachliche Mindestanforderungen:
a. Eidgenössisch anerkannter Abschluss in Psychologie und privatrechtlicher
Fachtitel in Neuropsychologie der Föderation der Schweizer Psychologinnen und
Psychologen FSP oder
b. Eine gemäss Tarifvertrag zwischen H+ und SVNP sowie BSV (IV), MTK (UVG) und
BAMV (MV) vom Dezember 2003 zugelassene äquivalente Aus- und Weiterbildung
oder
c. Eidgenössisch anerkannter Abschluss in Psychologie und ein eidgenössischer
oder als gleichwertig anerkannter Weiterbildungstitel in Neuropsychologie
gemäss dem Psychologieberufegesetz (der Erwerb des eidgenössischen
Weiterbildungstitels wird erst mit der Akkreditierung des Weiterbildungsgangs
möglich sein).
B.
Am 26. bzw. 28. Juni 2017 reichten die Medizinischen Begutachtungsstellen
A.________ und B.________ beim Schiedsgericht in Sozialversicherungssachen des
Kantons Basel-Stadt ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen ein, wonach das BSV
zu verpflichten sei, ihnen über den 30. Juni 2017 hinaus, vorläufig und bis auf
Weiteres zu ermöglichen, die über die webbasierte Plattform SuisseMED@P
vergebenen Gutachten mit Neuropsychologinnen und Neuropsychologen zu erstellen,
welche die bis anhin geltenden fachlichen Anforderungen erfüllen und/oder deren
Äquivalenzprüfung noch nicht erfolgt oder rechtskräftig abgeschlossen ist. Der
Gesuchsgegner liess sich in abweisendem Sinne vernehmen.
Mit zwei Zwischenentscheiden vom 19. Juli 2017 erkannte das Schiedsgericht in
Sozialversicherungssachen des Kantons Basel-Stadt Folgendes:
1. Das BSV wird verpflichtet, der Gesuchstellerin zu ermöglichen, weiterhin
über die webbasierte Plattform SuisseMED@P vergebenen Gutachten mit Herrn
C.________ zu erstellen.
2. Diese Massnahme wird befristet, vorerst bis zum 21. August 2017.
3. Die Gesuchstellerin muss bis zum 21. August 2017(nicht verlängerbar) eine
Klage einreichen.
4. (...).
C.
Das BSV führt gegen beide Entscheide Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten (Verfahren 9C_531/2017 und 9C_532/2017) mit den
Rechtsbegehren:
1. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
2. Die Beschwerde sei gutzuheissen und die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 des
Entscheides des Schiedsgerichts in Sozialversicherungssachen des Kantons
Basel-Stadt vom 19. Juli 2017 seien aufzuheben.
D.
Die Medizinischen Begutachtungsstellen A.________ und B.________ haben am 18.
bzw. 21. August 2017 Klage beim Schiedsgericht in Sozialversicherungssachen des
Kantons Basel-Stadt eingereicht mit dem hauptsächlichen Rechtsbegehren, das BSV
sei zu verpflichten, ihnen über den 30. Juni 2017 hinaus zu ermöglichen, über
die webbasierte Plattform SuisseMED@P vergebenen Gutachten mit Herrn
C.________, Neuropsychologe, zu erstellen, solange die von diesem geforderte
Äquivalenzprüfung noch nicht erfolgt und rechtskräftig abgeschlossen sei.
Am 23. August 2017 hat das Schiedsgericht in Sozialversicherungssachen des
Kantons Basel-Stadt u.a. verfügt, es sei vorgesehen, die mit Zwischenentscheid
vom 19. Juli 2017 erlassene vorsorgliche Massnahme zu verlängern bis das
Bundesgericht weitere Anordnungen getroffen habe, wozu sich die Parteien bis
zum 4. September 2017 äussern könnten.
Erwägungen:
1.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen inhaltlich gleich lautende Entscheide
derselben Vorinstanz. Rechtsbegehren und Begründung sind identisch. Es
rechtfertigt sich daher, die Verfahren 9C_531/2017 und 9C_532/2017 zu
vereinigen und in einem einzigen Urteil zu erledigen (vgl. Art. 24 BZP i.V.m.
Art. 71 BGG).
Auf die Durchführung eines Schriftenwechsels kann verzichtet werden, da die
Vorbringen der gegnerischen Gutachterstellen in ihren Klagen vom 18. und 21.
August 2017 in diesem Verfahren berücksichtigt werden können (Art. 102 Abs. 1
BGG).
2.
In Bezug auf die von Amtes wegen zu prüfenden formellen
Gültigkeitserfordernisse des vorangegangenen Verfahrens (BGE 136 V 7 E. 2 S.
9) ist Folgendes festzuhalten:
2.1. Die Vorinstanz hat ihre Zuständigkeit (in der Hauptsache) - im Sinne der
freiwillige Übernahme des Verfahrens - aufgrund von Art. 6 lit. d der
Vereinbarungen vom 4. April 2012 betreffend die Durchführung von
polydisziplinären medizinischen Gutachten nach Art. 72bis IVV bejaht. Danach
werden Streitigkeiten zwischen den Parteien durch das zuständige kantonale
Schiedsgericht am Geschäftssitz der Trägerschaft der Gutachterstelle nach
Artikel 27bis IVG erledigt. Diese Bestimmung ist nach Wortlaut,
Gesetzessystematik sowie Sinn und Zweck zwar für Streitigkeiten zwischen
Versicherung und Leistungserbringer im Bereich Eingliederungsmassnahmen
gedacht, wie die Vorinstanz zutreffend erkannt hat (vgl. auch Botschaft vom 21.
Februar 2001 über die 4. Revision des Bundesgesetzes über die
Invalidenversicherung, BBl 2001 3205 ff., 3224 und 3261 ff.). Das allein
schliesst indessen die Zuständigkeit kantonaler Schiedsgerichte nach Art. 27bis
IVG zum Entscheid von Streitigkeiten aus der erwähnten Vereinbarung vom 4.
April 2012 nicht aus. Die Frage braucht jedoch mit Blick auf den Ausgang des
Verfahrens nicht abschliessend beurteilt zu werden. Ebenfalls kann
offenbleiben, ob fachliche (Mindest-) Anforderungen an Sachverständige, welche
als Neuropsychologen an polydisziplinären medizinischen Gutachten nach Art.
72bis IVV mitwirken, nicht wie im Bereich der Krankenversicherung (vgl. Art.
50b KVV) in der Verordnung selber enthalten sein sollten.
Anzufügen bleibt, dass sich aus der Zuständigkeit des kantonalen
Schiedsgerichts nach Art. 27bis IVG die Beschwerdeberechtigung des BSV nach
Art. 89ter Abs. 2 IVV i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG ergibt.
2.2. Die angefochtenen Zwischenentscheide stützen sich auf § 7 und § 22 Abs. 1
des Gesetzes vom 9. Mai 2001 über das Sozialversicherungsgericht des Kantons
Basel-Stadt und über das Schiedsgericht in Sozialversicherungssachen
(Sozialversicherungsgerichtsgesetz, SVGG; SG 154.200). Danach trifft die
Instruktionsrichterin oder der Instruktionsrichter auf Antrag oder von sich aus
die erforderlichen vorsorglichen Massnahmen. Die streitige Anordnung ist unter
die Resolutivbedingung der rechtzeitigen Einreichung einer Klage gestellt. Das
BSV rügt dies als bundesrechtswidrig. Zur Begründung weist es auf § 2 Abs. 1
SVGG hin, woraus sich die Anwendbarkeit von Art. 56 VwVG und daraus die
Unzulässigkeit der Anordnung vorsorglicher Massnahmen vor Einreichung einer
Klage ergebe. Dabei übersieht das Bundesamt, dass § 2 Abs. 1 SVGG im
schiedsgerichtlichen Verfahren gerade nicht anwendbar ist (vgl. § 22 Abs. 2
SVGG). Eine andere Bestimmung, welche vorsorgliche Massnahmen vor
Rechtshängigkeit der Klage in der Hauptsache ausschlösse, nennt es im Übrigen
nicht (vgl. zur Regelung im Zivilprozess Art. 263 ZPO und Johann Zürcher, in:
Schweizerische Zivilprozessordnung (ZPO), Brunner/Gasser/ Schwander (Hrsg.), 2.
Aufl. 2016, N. 1 zu Art. 263 ZPO; ferner zur eingeschränkten
Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts in Bezug auf die Anwendung kantonalen
Verfahrensrechts BGE 138 I 143 E. 2 S. 149 f. mit Hinweisen).
3.
Das BSV bringt vor, mit dem Entscheid über vorsorgliche Massnahmen werde "ohne
weiteres" der Entscheid in der Hauptsache vorweggenommen. Letztlich gehe es
"einzig und allein um die Frage, ob eine Gutachterstelle auch nach dem 1. Juli
2017 noch einen neuropsychologischen Gutachter einsetzen kann, der nicht über
die aktuell erforderlichen fachlichen Voraussetzungen verfügt". Soweit das
Bundesamt damit den vorsorgliche Massnahmen-Charakter der streitigen
schiedsgerichtlichen Anordnung in Frage stellen will, kann dem nicht
beigepflichtet werden. Gemäss dem Eventualbegehren und der Begründung in den
Klagen vom 18. und 21. August 2017 bestreiten die am Recht stehenden
Gutachterstellen u.a. auch die Formgültigkeit und den Zeitpunkt des
Inkrafttretens der (einseitigen) Änderung der Vereinbarung vom 4. April 2012.
Die zugesprochene vorsorgliche Massnahme will den bisherigen Rechtszustand
längstens bis zum rechtskräftigen Entscheid in der Hauptsache
aufrechterhalten.
4.
4.1. Die angefochtenen schiedsgerichtlichen Entscheide sind selbständig
eröffnete, das Verfahren nicht abschliessende Zwischenentscheide nach Art. 93
BGG. Die dagegen gerichteten Beschwerden sind nach Abs. 1 dieser Bestimmung
somit zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken
können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Aufgrund
des in E. 3 hiervor Gesagten fällt der zweite Tatbestand ausser Betracht. Im
Weitern muss der nicht wieder gutzumachende Nachteil im Sinne von Art. 93
Abs. 1 lit. a BGG rechtlicher Natur sein und darf auch durch einen für die
Beschwerde führende Partei günstigen Endentscheid nicht mehr gänzlich behoben
werden können (BGE 141 V 191 E. 1 S. 193; Urteil 4A_221/2007 vom 20.
November 2007 E. 3.1 mit Hinweisen).
4.2. Das BSV bringt vor, bei einem Nichteintreten auf die Beschwerde sei die
Invalidenversicherung gezwungen, polydisziplinäre Begutachtungen durchzuführen,
bei welchen für das Fachgebiet Neuropsychologie eine Person tätig sei, die
aktuell nicht über die erforderlichen fachlichen Voraussetzungen verfüge. Die
betreffenden Expertisen würden von vielen kantonalen Versicherungsgerichten
nicht als beweistauglich eingestuft. Die Folge wäre, dass ein neues Gutachten,
allenfalls ein Gerichtsgutachten einzuholen wäre, was zu zusätzlichen
(unnötigen und erheblichen) Kosten für die Versicherung führte. Diese Kosten
seien von niemandem rückzuerstatten, sodass ihr ein nicht wieder gutzumachender
Nachteil verbleibe. Ebenso werde die versicherte Person durch eine weitere
Begutachtung unnötigerweise belastet. Sodann würden seine Bemühungen zur
Sicherstellung der Qualität in der medizinischen Begutachtung unterlaufen.
Schliesslich könne auch die Reputation der Invalidenversicherung Schaden
nehmen.
4.3. Die seit 1. Juli 2017 vom BSV geforderten neuen fachlichen (Mindest-)
Anforderungen an Sachverständige, die als Neuropsychologen an polydisziplinären
medizinischen Gutachten nach Art. 72bis IVV mitwirken, bedeuten eine Änderung
der Vereinbarung vom 4. April 2012. Sie erfolgte gemäss BSV in Nachvollzug des
am 1. Juli 2017 in Kraft getretenen Art. 50b KVV, um die gleichen
Qualitätsanforderungen auch in der Invalidenversicherung sicherzustellen. Diese
Bestimmung sagt, was Neuropsychologen und Neuropsychologinnen, die auf
Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin Leistungen erbringen
(Art. 25 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 und Art. 35 Abs. 2 lit. e KVG), nachzuweisen
haben, um zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
zugelassen zu sein (Art. 46 Abs. 1 lit. f KVV, in Kraft seit 1. Juli 2017,
i.V.m. Art. 38 KVG). Dabei handelt es sich um Leistungen, die der Diagnose oder
Behandlung einer Krankheit und deren Folgen dienen (Art. 25 Abs. 1 KVG).
Demgegenüber geht es hier um Begutachtung. Es kommt dazu, dass der neue Art.
50b KVV keine Verschärfung der Zulassungsbedingungen für Neuropsychologen und
Neuropsychologinnen bringt. Im Gegenteil waren alle Angehörigen dieser
Berufsgruppe, und zwar unabhängig von ihrer Qualifikation, bis Ende Juni 2017
überhaupt nicht zur (delegierten) Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung berechtigt. Entgegen der Auffassung des BSV lässt
sich daher auch nicht sagen, die Zulassungsbedingungen in Art. 50b KVV müssten
von Gesetzes wegen zwingend auf den Zeitpunkt seines Inkrafttretens in der
IV-Begutachtungspraxis übernommen werden.
Im Weitern ist unbestritten, dass der von den Gutachterstellen bisher als
neuropsychologischer Experte eingesetzte C.________ als Fachpsychologe für
Psychotherapie FSP die hierfür erforderlichen Voraussetzungen gemäss der
Vereinbarung vom 4. April 2012 bis zu deren Änderung zum 1. Juli 2017 erfüllte.
Er ist zudem Absolvent des Gutachterkurses SIM in Neuropsychologie. Das BSV
stellt seine Fähigkeit und Eignung als neuropsychologischer Sachverständiger
nach Art. 44 ATSG grundsätzlich nicht in Frage. Unter diesen Umständen kann
jedenfalls für die Dauer der vorsorglichen Massnahme dem Risiko, kantonale
Versicherungsgerichte könnten polydisziplinäre medizinische Gutachten, bei
denen C.________ mitgewirkt hat, als beweisuntauglich einstufen, weil er (noch)
nicht über die aktuell erforderlichen fachlichen Voraussetzungen verfüge, keine
entscheidende Bedeutung beigemessen werden.
4.4. Nach dem Gesagten ist ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne
von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG zu verneinen und demzufolge die Beschwerde
unzulässig. Bei diesem Ergebnis braucht auf die Verfassungsrügen des BSV nicht
eingegangen zu werden (Art. 98 BGG; Urteile 9C_38/2017 vom 21. März 2017 E. 1.1
und 2C_598/2012 vom 21. November 2012 E. 1.3).
5.
Mit dem Entscheid in der Sache ist die Frage der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde gegenstandslos.
6.
Das unterliegende Bundesamt hat keine Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 4
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerden wird nicht eingetreten.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Schiedsgericht in
Sozialversicherungssachen des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 15. September 2017
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Pfiffner
Der Gerichtsschreiber: Fessler
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