II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 305/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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9C_305/2017
Urteil vom 20. Februar 2018
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Pfiffner, Präsidentin,
Bundesrichter Meyer, Bundesrichterin Glanzmann, Bundesrichter Parrino,
Bundesrichterin Moser-Szeless,
Gerichtsschreiberin Fleischanderl.
Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Birmensdorf, Stallikonerstrasse 9, 8903 Birmensdorf, handelnd durch
den Gemeinderat Birmensdorf, Stallikonerstrasse 9, 8903 Birmensdorf, vertreten
durch Rechtsanwalt
Dr. Ueli Kieser, Ulrichstrasse 14, 8032 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stiftung A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Michael Grimmer,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Krankenversicherung (Krankenpflege),
Beschwerde gegen die Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom
2. März 2017 (VB.2016.00558 und VB.2016.00576).
Sachverhalt:
A.
A.a. Die 2005 geborene B.________ leidet an einem Geburtsgebrechen (komplexer
Herzfehler mit Beeinträchtigung der Lungenfunktion) und bedarf umfangreicher
spitalexterner Pflege. Die benötigten Pflegedienstleistungen wurden ihr von
ihrem Kinderarzt verordnet und die Invalidenversicherung (IV) verfügte jeweils
eine entsprechende Kostengutsprache. Die Betreuung zuhause erfolgte zunächst
durch die Kinder-Spitex des Kantons Zürich und ab Januar 2007 durch die
Kinderspitex C.________ der in U.________ domizilierten Stiftung A.________.
Nachdem es zwischen den Eltern von B.________ und dem Gemeinderat von
Birmensdorf zu Konflikten bezüglich des für die Pflegeleistungen zu vergütenden
Gemeindebeitrags gekommen war, verpflichtete der rekursweise angerufene
Bezirksrat Dietikon die Gemeinde Birmensdorf, B.________ und der Kinderspitex
C.________ die effektiv geleisteten Pflegestunden, jedoch maximal im von der IV
verfügten Umfang, zu einem Stundenansatz von Fr. 37.80 zu vergüten, zuzüglich 5
% Zins ab 12. Oktober 2007 bzw. ab Fälligkeit der Teilforderungen (Beschluss
vom 29. April 2009). Dieser Beschluss wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich (Entscheid vom 3. Dezember 2009) und vom Bundesgericht (Urteil 2C_128/
2010 vom 7. Dezember 2010) bestätigt.
A.b. Im Nachgang schlossen die Gemeinde Birmensdorf und die Kinderspitex
C.________ am 6. Februar/1. März 2012 eine Leistungsvereinbarung betreffend die
spitalexterne Versorgung von B.________ ab mit dem Zweck, die Modalitäten der
Leistungserbringung zu regeln. Am 20. Mai 2014 liess die Kinderspitex
C.________ beim Gemeinderat Birmensdorf ein "Gesuch um Gemeindebeiträge" in der
Höhe von Fr. 394'215.10 inklusive Zinsen für den Zeitraum von Oktober 2007 bis
31. Dezember 2013 stellen. Mit Beschluss vom 17. November 2014 sprach der
Gemeinderat Birmensdorf der Kinderspitex C.________ einen Gemeindebeitrag von
insgesamt Fr. 35'815.50 zuzüglich 5 % Verzugszins ab 15. September 2013 zu. Im
Übrigen wies er das Gesuch ab. Auf Rekurs hin verpflichtete der Bezirksrat
Dietikon die Gemeinde Birmensdorf zur Bezahlung von Gemeindebeiträgen in der
Höhe von Fr. 205'582.74 zuzüglich Verzugszins von 5 % ab 1. Juni 2014
(Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses vom 17. August 2016).
B.
B.a. Das dagegen von der Gemeinde Birmensdorf angehobene Beschwerdeverfahren
beschied das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich abschlägig (Entscheid vom 2.
März 2017 [VB.2016.00558]).
B.b. Die von der Kinderspitex C.________ erhobene Beschwerde hiess das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich teilweise gut und hob Dispositiv-Ziff. II
des Beschlusses des Bezirksrats Dietikon vom 17. August 2016 auf. Es
verpflichtete die Gemeinde Birmensdorf, der Kinderspitex C.________ für die
zwischen Oktober 2007 und 31. Dezember 2013 erbrachten Pflegeleistungen
Gemeindebeiträge von insgesamt Fr. 343'079.70 zuzüglich Verzugszins von 5 % ab
15. August 2013 für Fr. 36'004.50 sowie zu 5 % ab 1. Juni 2014 für Fr.
307'075.20 zu bezahlen (Entscheid vom 2. März 2017 [VB.2016.00576]).
C.
Die Gemeinde Birmensdorf lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten führen und beantragen, in Aufhebung der beiden angefochtenen
Entscheide sei ihr Beschluss vom 17. November 2014 zu bestätigen. Ferner sei
dem Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Die Vorinstanz und die Kinderspitex C.________ schliessen auf Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Gesundheit liess
sich nicht vernehmen.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft in Bezug auf das vor- wie letztinstanzliche Verfahren
die Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen
und mit freier Kognition (BGE 141 V 206 E. 1.1 S. 208 mit Hinweisen; Urteil
9C_106/2017 vom 19. September 2017 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 143 V 330).
1.1.
1.1.1. Die Beschwerdeführerin bezweifelt mit Verweis auf BGE 140 V 58, das
Urteil 9C_849/2013 vom 16. Mai 2014 (in: SZS 2014 S. 377) und den Entscheid des
Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich Nr. KV.2015.00096 vom 30.
September 2016 die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich zur
Beurteilung der vorliegenden Streitsache.
1.1.2. Wie Vorinstanz und Beschwerdegegnerin zuhanden des Bundesgerichts
zutreffend ausführen, geht es hier primär um die Auslegung der von den Parteien
im Nachgang zum Urteil 2C_128/2010 vom 7. Dezember 2010 am 6. Februar/1. März
2012 abgeschlossenen Leistungsvereinbarung betreffend die spitalexterne
Versorgung von B.________ und hierbei insbesondere um die Definition der Art
des Leistungserbringers (Spitex-Organisation oder selbstständig erwerbende
Pflegefachperson). Die Vereinbarung regelt die Modalitäten der Ausführung einer
öffentlich-rechtlichen Aufgabe zwischen der Beschwerdeführerin als Gemeinwesen
und der Beschwerdegegnerin als Spitex-Organisation. Es sind somit in erster
Linie Elemente eines verwaltungsrechtlichen Vertrags zu beurteilen.
1.1.2.1. Dennoch handelt es sich - und insofern ist der Beschwerdeführerin
beizupflichten -, letztlich um eine Streitigkeit über die Restfinanzierung von
Pflegeleistungen gemäss Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG. Hinsichtlich dieser wurde
in BGE 140 V 58 (E. 4.1 S. 61 f.) festgehalten, dass nach Art. 25a Abs. 5 Satz
2 KVG die Legiferierungskompetenz der Kantone auf die Regelung der
Restfinanzierung der Pflegekosten beschränkt ist. Allein Sache der
Bundesgesetzgebung bleibt die abschliessende Normierung der Leistungen der
obligatorischen Krankenversicherung. Aber auch der grundsätzliche Anspruch auf
Übernahme der ungedeckten Pflegekosten durch die öffentliche Hand (Kanton oder
Gemeinden) ist keine Leistung autonomen kantonalen Rechts, sondern ein
bundesrechtlicher Anspruch, woran die den Kantonen in Art. 25a Abs. 5 Satz 2
KVG übertragene Zuständigkeit nichts ändert (vgl. BGE 138 I 410 E. 4.2 f. S.
418 f.). Davon scheint - so das Bundesgericht im Weiteren - auch der
kantonalzürcherische Gesetzgeber auszugehen, spricht er doch in § 9 Abs. 2 des
Pflegegesetzes des Kantons Zürich vom 27. September 2010 (PfG/ZH; LS 855.1)
unter dem Randtitel "Pflichtleistungen" von der Gesamtheit der Pflegeleistungen
gemäss Art. 25a Abs. 5 KVG. Diese Gesamtheit der Pflegeleistungen umfasst neben
den Leistungen zu Lasten der Versicherer und zu Lasten der Versicherten auch
die restlichen Kosten, welche von der Gemeinde zu tragen sind (§ 9 Abs. 4, §
10, § 13 Abs. 3 und § 15 Abs. 2 PfG/ZH). In Nachachtung von BGE 138 V 377 (E.
5.6 S. 384 f.) wurde in BGE 140 V 58 schliesslich erkannt, dass, da im Kanton
Zürich weder das Pflegegesetz noch die zugehörige Verordnung über die
Pflegeversorgung vom 22. November 2010 (LS 855.11) das Verfahren bei
Streitigkeiten über die Restfinanzierung von Pflegekosten regeln und sich auch
aus den Materialien keine Hinweise darauf entnehmen lassen, der kantonale
Gesetzgeber hätte eine vom ATSG abweichende Verfahrensordnung beabsichtigt,
dieses und dabei insbesondere dessen Rechtspflegebestimmungen (Art. 56 ff. ATSG
) Anwendung finden (bestätigt in der Folge u.a. im Urteil 9C_849/2013 vom 16.
Mai 2014, in: SZS 2014 S. 377).
1.1.2.2. Aus dem Gesagten lässt sich der Schluss ziehen, dass die vorliegende
Streitsache grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich des
Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich gehört hätte. Da die
Beschwerdeführerin indessen ausdrücklich keinen formellen Überweisungsantrag
stellt und Vorinstanz und Beschwerdegegnerin eine entsprechende Vorgehensweise
ebenfalls nicht fordern (sondern im Gegenteil die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts weiterhin bejahen), kann auf eine Überweisung an das
Sozialversicherungsgericht verzichtet werden. Dies rechtfertigt sich umso mehr,
als das Verwaltungsgericht bereits im Vorgängerurteil 2C_128/2010 vom 7.
Dezember 2010 als Vorinstanz am 3. Dezember 2009 entschieden hatte, bevor die
erwähnten Urteile zur gerichtlichen Zuständigkeit im Bereich der
Restfinanzierung von Pflegeleistungen gemäss des - am 1. Januar 2011 in Kraft
getretenen - Art. 25 Abs. 5 Satz 2 KVG ergingen. Schliesslich erweist sich die
Beschwerde, wie die nachstehenden Erwägungen zeigen, ohnehin als unbegründet,
weshalb es auch aus prozessökonomischer Sicht als zweckmässig erscheint,
sogleich ein Sachurteil zu fällen (vgl. u.a. Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 74).
1.2. Streitigkeiten nach Eintritt eines Leistungsfalles fallen sodann in die
Zuständigkeit der II. sozialrechtlichen Abteilung, wenn - allenfalls nur im
Hintergrund - sozialversicherungsrechtliche Leistungen umstritten sind, wozu
auch die kantonale Restfinanzierung der Pflegekosten gehört. Die übrigen -
abstrakten - spital- und pflege (finanzierungs) rechtlichen
Auseinandersetzungen sind als Angelegenheiten des öffentlichen
Gesundheitsrechts demgegenüber von der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung zu
beurteilen (BGE 142 V 94 E. 1.2 S. 96; 140 V 58 E. 4.2 und 5 S. 62 ff.; 138 V
377 E. 2.2 S. 379; Urteile 9C_176/2016 vom 21. Februar 2017 E. 1.1, in: SVR
2017 KV Nr. 13 S. 59, und 9C_849/2013 vom 16. Mai 2014 E. 2, in: SZS 2014 S.
377). Hier steht eine konkrete Leistungsfinanzierung im Streit, weshalb einer
Anhandnahme durch die II. sozialrechtliche Abteilung nichts entgegensteht.
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten und die Sache materiell zu behandeln.
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die
Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Soweit sich der
angefochtene Entscheid auf Quellen des kantonalen Rechts stützt, welche nicht
in Art. 95 lit. c-e BGG genannt werden, beschränkt sich die Überprüfung durch
das Bundesgericht inhaltlich auf die Frage, ob die Anwendung des kantonalen
Rechts zu einer Bundesrechtswidrigkeit führt. Im Vordergrund steht dabei die
Verletzung verfassungsmässiger Rechte (BGE 142 V 94 E. 1.3 S. 96 mit Hinweis;
Urteil 9C_176/2016 vom 21. Februar 2017 E. 1.2, in: SVR 2017 KV Nr. 13 S. 59).
2.2. Das Bundesgericht prüft unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht - vorbehältlich offensichtlicher Fehler - nur die in seinem
Verfahren geltend gemachten Rechtswidrigkeiten (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S.
254). Es ist jedenfalls nicht gehalten, wie eine erstinstanzliche Behörde alle
sich stellenden rechtlichen Fragen zu untersuchen, wenn diese vor Bundesgericht
nicht mehr vorgetragen werden (BGE 135 II 384 E. 2.2.1 S. 389; siehe auch BGE
134 III 102 E. 1.1 S. 104 f.).
3.
Nach § 5 Abs. 1 PfG/ZH sorgen die Gemeinden für eine bedarfs- und fachgerechte
stationäre und ambulante Pflegeversorgung ihrer Einwohnerinnen und Einwohner.
Sie betreiben zu diesem Zweck eigene Einrichtungen oder beauftragen von Dritten
betriebene Pflegeheime und Spitex-Institutionen oder selbstständig tätige
Pflegefachpersonen. Die Kosten der Pflegeleistungen gehen im von der
Bundesgesetzgebung über die Sozialversicherung vorgeschriebenen Umfang zulasten
der Versicherer (§ 9 Abs. 1 PfG/ZH). Die verbleibenden Kosten werden bei
Pflegeleistungen ambulanter Leistungserbringer zur Hälfte des höchstzulässigen
Umfangs den Leistungsbezügerinnen und -bezügern überbunden, wobei für Personen
bis zum vollendeten 18. Altersjahr keine entsprechende Kostenbeteiligung
erhoben wird (§ 9 Abs. 2 PfG/ZH). Die restlichen Kosten sind bei
Leistungserbringern gemäss § 5 Abs. 1 PfG/ZH von der Gemeinde zu tragen (§ 9
Abs. 4 Satz 1 PfG/ZH). Wählt eine Person einen nicht von der Gemeinde
betriebenen oder beauftragten ambulanten Leistungserbringer, leistet die
Gemeinde einen pro Pflegestunde pauschalierten Beitrag an die ungedeckten
Kosten der Pflegeleistungen (§ 15 Abs. 2 PfG/ZH). Die Beiträge entsprechen dem
Anteil der öffentlichen Hand an den Pflegekosten des gewählten
Leistungserbringers, höchstens aber dem gemäss §§ 16 und 17 festgelegten
Normdefizit für innerkantonale Leistungserbringer (§ 15 Abs. 3 PfG/ZH). Nach §
17 Abs. 3 PfG/ZH legt die für das Gesundheitswesen zuständige Direktion des
zürcherischen Regierungsrates den anrechenbaren Aufwand für ambulante
Leistungserbringer differenziert nach den Leistungsbereichen gemäss KLV separat
fest für Spitex-Institutionen gemäss § 5 Abs. 1 PfG/ZH (lit. a), andere nach
KVG zugelassene Spitex-Institutionen (lit. b) sowie selbstständig tätige
Pflegefachpersonen (lit. c).
4.
4.1. Der Bezirksrat Dietikon verpflichtete die Beschwerdeführerin mit Beschluss
vom 29. April 2009, der Beschwerdegegnerin die effektiv geleisteten
Pflegestunden, jedoch maximal im von der IV verfügten Umfang, zu einem
Stundenansatz von Fr. 37.80 zu vergüten (zuzüglich Zins zu 5 % ab 12. Oktober
2007 bzw. ab Fälligkeit der Teilforderungen). Diesen Beschluss bestätigten
sowohl das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Entscheid vom 3. Dezember
2009) wie auch das Bundesgericht (Urteil 2C_128/2010 vom 7. Dezember 2010).
4.2. In der Folge schlossen die Parteien "in Ausführung des Urteils des
Bundesgerichts vom 7.12.2010" die Leistungsvereinbarung vom 6. Februar/1. März
2012 betreffend die spitalexterne Versorgung von B.________ mit Gültigkeit
rückwirkend ab 1. Januar 2011 ab. Sie bezweckt die Regelung der Beziehungen
zwischen der Auftraggeberin (Beschwerdeführerin) und der Kinderspitex
C.________ (Beschwerdegegnerin). Gemäss Ziff. 5.1.3 der Vereinbarung stellt die
Beschwerdegegnerin für die Pflege und Betreuung von B.________ entsprechend
fachlich und sozial kompetente Mitarbeitende ein. Sie kann auch Drittstellen
mit der Ausführung ihres Leistungsauftrags beauftragen. Der Beitrag an die
Beschwerdegegnerin beträgt laut Ziff. 7.6 der Vereinbarung Fr. 32.- bzw. ab 1.
Januar 2012 Fr. 37.80 pro geleistete Pflegestunde und wird der
Beschwerdeführerin von der Beschwerdegegnerin anhand der Anzahl mit der IV/KK
verrechneter und ausgewiesener Stunden in Rechnung gestellt. Die von der
Beschwerdegegnerin beauftragte (n) Drittstelle (n) können den Beitrag anhand
der Anzahl der von der jeweiligen Drittstelle mit der IV/KK verrechneten und
ausgewiesenen Stunden im eigenen Namen direkt der Beschwerdeführerin in
Rechnung stellen.
5.
In Bezug auf die 2005 geborene B.________ hat die Beschwerdeführerin nach
Massgabe der zitierten Rechtslage unbestrittenermassen sämtliche Kosten für
Pflegeleistungen zu tragen, soweit sie nicht von Trägern der Sozialversicherung
im von der entsprechenden Bundesgesetzgebung vorgeschriebenen Umfang übernommen
werden, hier durch die Krankenversicherung und die IV. Somit haben die
Erbringer von Pflegeleistungen zugunsten von B.________ grundsätzlich Anspruch
darauf, für sämtliche mit den Sozialversicherungsträgern abgerechneten Stunden
einen Gemeindebeitrag zu erhalten. Von Oktober 2007 bis Ende Dezember 2013
haben sowohl die Beschwerdegegnerin wie auch die Pflegefachperson D.________
zugunsten von B.________ Pflegeleistungen erbracht und gegenüber der
Beschwerdeführerin abgerechnet.
Fraglich und nachfolgend zu prüfen ist, ob D.________ ihre Funktion als
selbstständig tätige Pflegefachperson mit entsprechenden (niedrigeren)
Abgeltungsansätzen oder aber - mit der Vorinstanz - als von der
Beschwerdegegnerin gemäss Leistungsvereinbarung beauftragte "Drittstelle"
wahrgenommen hat, welche mit den vertraglich pro geleistete Pflegestunde
vereinbarten Gemeindebeiträgen zu entschädigen ist. Dies bedingt, wie im
angefochtenen Entscheid zutreffend erwogen wurde, eine Auslegung der
Leistungsvereinbarung.
6.
6.1. Die Leistungsvereinbarung vom 6. Februar/1. März 2012 regelt die
Ausführung der der Beschwerdeführerin gemäss § 5 Abs. 1 PfG/ZH obliegenden
öffentlichen Aufgabe der Gewährleistung einer bedarfs- und fachgerechten
stationären und ambulanten Pflegeversorgung ihrer Einwohnerinnen und Einwohner.
Sie stellt damit einen zwischen den Parteien abgeschlossenen
verwaltungsrechtlichen Vertrag dar. Ein solcher ist zulässig, soweit das Gesetz
dafür Raum lässt; sodann darf sein Inhalt nicht rechtswidrig sein. Der
Vertragsinhalt kann durch Vereinbarung festgelegt werden, soweit der Verwaltung
ein Ermessensspielraum zukommt, sowie zur Regelung von Ungewissheiten über den
Sachverhalt. Er darf aber nicht zwingenden Rechtsnormen widersprechen (Urteil
[des Eidg. Versicherungsgerichts] U 378/05 vom 10. Mai 2006 E. 4.3, in: SVR
2006 UV Nr. 17 S. 60; vgl. auch BGE 138 V 147 E. 2.4 S. 149). Dem Abschluss der
Leistungsvereinbarung stand vorliegend unstreitig nichts entgegen und er ist
namentlich auch mit § 9 Abs. 4 PfG/ZH vereinbar.
6.2.
6.2.1. Für die Auslegung verwaltungsrechtlicher Verträge ist wie bei einem
privatrechtlichen Vertrag in erster Linie auf den übereinstimmenden wirklichen
Willen der Parteien abzustellen (vgl. Art. 18 Abs. 1 OR; subjektive
Vertragsauslegung). Die subjektive Vertragsauslegung bezieht sich auf den
Willen der Vertragsparteien im Zeitpunkt des Vertragsschlusses (BGE 132 III 626
E. 3.1 S. 632; 129 III 675 E. 2.3 S. 680). Lässt sich ein übereinstimmender
Parteiwille nicht feststellen, ist der Vertrag so auszulegen, wie er nach dem
Vertrauensgrundsatz verstanden werden durfte und musste (objektive
Vertragsauslegung; BGE 137 III 145 E. 3.2.1 S. 148; 136 III 186 E. 3.2.1 S.
188; 135 V 237 E. 3.6 S. 241 f.; 133 III 406 E. 2.2 S. 409; 121 II 81 E. 4a S.
85). Die objektive Vertragsauslegung ergibt sich nicht allein aus dem Wortlaut,
sondern kann sich auch aus anderen Elementen ergeben wie aus dem verfolgten
Ziel, der Interessenlage der Parteien oder aus den Gesamtumständen; von einem
klaren Vertragswortlaut ist jedoch nur abzuweichen, wenn sich ernsthafte
Anhaltspunkte dafür ergeben, dass dieser nicht dem Willen der Parteien
entspricht (BGE 137 III 444 E. 4.2.4 S. 451 f.; 136 III 186 E. 3.2.1 S. 188;
135 III 295 E. 5.2 S. 301 f.; 133 III 406 E. 2.2 S. 409; 131 III 606 E. 4.2 S.
611 f.). Bei der Auslegung öffentlich-rechtlicher Verträge ist zudem in
Zweifelsfällen zu vermuten, dass die Verwaltung nicht bereit ist, etwas
anzuordnen oder zu vereinbaren, was mit den von ihr zu wahrenden öffentlichen
Interessen und der einschlägigen Gesetzgebung im Widerspruch steht (BGE 135 V
237 E. 3.6 S. 242; 122 I 328 E. 4e S. 335; 121 II 81 E. 4a S. 85; Urteil 2C_258
/2011 vom 30. August 2012 E. 4.1). Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen
der dem öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben
(vgl. BGE 122 I 328 E. 4e S. 335 f.; 103 Ia 505 E. 2b S. 510; Urteil 2C_658/
2015 vom 3. Juni 2016 E. 3.1).
6.2.2. Was die Parteien beim Vertragsabschluss gewusst, gewollt oder
tatsächlich verstanden haben, ist Tatfrage (BGE 133 III 675 E. 3.3 S. 681; 131
III 606 E. 4.1 S. 610); die tatsächliche Ermittlung dieses subjektiven
Parteiwillens (subjektive Vertragsauslegung) beruht auf Beweiswürdigung, die
der bundesgerichtlichen Überprüfung nur in den Schranken von Art. 105 BGG
zugänglich ist (BGE 133 III 675 E. 3.3 S. 681; 132 III 626 E. 3.1 S. 632; 126
II 171 E. 4c/bb S. 182; 118 II 365 E. 1 S. 366). Die Vertragsauslegung nach dem
Vertrauensgrundsatz ist Rechtsfrage (BGE 136 III 186 E. 3.2.1 S. 188; 133 III
675 E. 3.3 S. 181 f.; 132 III 626 E. 3.1 S. 632; 131 III 606 E. 4.1 S. 610).
Entsprechend Art. 95 BGG werden öffentlich-bundesrechtliche Verträge frei (vgl.
BGE 126 II 171 E. 4c/bb S. 182), öffentlich-kantonalrechtliche (zur
Zulässigkeit vgl. Art. 6 Abs. 1 ZGB) dagegen grundsätzlich nur auf Willkür hin
überprüft (Urteil 2C_658/2015 vom 3. Juni 2016 E. 3.2).
6.3.
6.3.1. Im angefochtenen Entscheid wurde im Kern erwogen, nach dem Wortlaut von
Ziff. 5.1.3 der Vereinbarung vom 6. Februar/1. März 2012 sei die
Beschwerdegegnerin befugt, auch Drittstellen mit der Ausführung ihres
Leistungsauftrags zu betrauen. Nach allgemeinem Verständnis im zürcherischen
Gesundheitsrecht könne die ambulante Pflege von Spitex-Institutionen oder von
selbstständig tätigen Pflegefachpersonen ausgeführt werden (vgl. etwa § 5 Abs.
1 PfG/ZH). Die Beschwerdeführerin lege nicht substanziiert dar, auf welche
Grundlage sie sich stütze, wenn sie davon ausgehe, dass der Begriff
"Drittstelle" lediglich andere Spitex-Organisationen einschliesse. Da nach dem
kantonalen Pflegegesetz sowohl Spitex-Institutionen als auch Pflegefachpersonen
zur ambulanten Pflege zugelassen seien, habe eine Vertragspartei in guten
Treuen davon ausgehen dürfen, dass der Begriff "Drittstelle" ohne weitere
Differenzierung grundsätzlich beide Möglichkeiten beinhalte. Der klare Wortlaut
der Vereinbarung erlaube somit die Durchführung des Pflegeauftrags sowohl durch
Mitarbeitende der Beschwerdegegnerin als auch durch von dieser beauftragte
Drittstellen, wobei zu letzteren auch selbstständig tätige Pflegefachpersonen -
und damit D.________ - zu zählen seien.
Ziff. 7.6 der Vereinbarung setze sodann "den Beitrag" an die Beschwerdegegnerin
auf Fr. 32.- bzw. ab 1. Januar 2012 auf Fr. 37.80 pro geleistete Pflegestunde
fest und statuiere im zweiten Satz, dass die von der Beschwerdegegnerin
beauftragten Drittstellen "den Beitrag" im eigenen Namen direkt der
Beschwerdeführerin in Rechnung stellen könnten. Nach dem Wortlaut des Vertrags
handle es sich um einen einzigen vereinbarten Beitrag, welcher von der
Beschwerdegegnerin selber und von allfällig beauftragten Drittstellen in
Rechnung gestellt werden könne. Der Beitrag werde somit zunächst der Höhe nach
festgesetzt und in einem zweiten Schritt würden die Modalitäten der
Rechnungsstellung geregelt. Der zweite Satz der Bestimmung betreffe nicht mehr
die Höhe des Beitrags, sondern nur noch die Rechnungsstellung durch beauftragte
Drittstellen. In Anbetracht des bereits vor Abschluss der Vereinbarung mehrere
Jahre dauernden Rechtsstreits zwischen den Parteien, bei welchem unter anderem
auch die Höhe des Beitrags habe höchstrichterlich geklärt werden müssen, wäre
es - so die Vorinstanz im Weiteren - nicht nachvollziehbar, dass die
rechtskundig vertretenen Parteien ein derart umstrittenes Thema wie die Höhe
des Beitrags für beauftragte Drittstellen offen gelassen hätten. Die
Vereinbarung habe dem Auftrag des Bundesgerichts gemäss unter anderem gerade
den Zweck, die Höhe des Gemeindebeitrags verbindlich festzulegen. Es könne
davon ausgegangen werden, dass üblicherweise eine Vertragspartei unter diesen
Umständen auf einer ausdrücklichen (Ausnahme-) Regelung bestanden hätte, wenn
sie einer Drittstelle einen anderen Betrag hätte ausrichten wollen.
Schliesslich dringe die Beschwerdeführerin auch mit dem Argument nicht durch,
da D.________ die Vergütung der Pflegeleistungen mit Eingabe vom 8. März 2013
separat geltend gemacht habe, sei sie selber davon ausgegangen, es seien ihr
die für selbstständig tätige Pflegefachpersonen zur Anwendung gelangenden
Pflegeansätze zu vergüten. Gemäss Ziff. 7.6 der Vereinbarung seien beauftragte
Drittstellen befugt, den ihnen nach dieser Bestimmung zustehenden Beitrag
direkt bei der Beschwerdeführerin in Rechnung zu stellen. Das Vorgehen der
direkten Rechnungsstellung entspreche somit dem Wortlaut der Vereinbarung und
präjudiziere in keiner Weise die Höhe des zu leistenden Beitrags. Im Übrigen
sei mit der Eingabe vom 8. März 2013 der Beitrag für D.________ vom
Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin eingefordert worden, was dafür spreche,
dass die Beschwerdegegnerin und D.________ eine gemeinsame Geltendmachung der
Beiträge im Rahmen ihres Auftragsverhältnisses beabsichtigt hätten.
6.3.2. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen im Wesentlichen vor, die
Vorinstanz verhalte sich gestützt auf die Aktenlage willkürlich, wenn sie
D.________ als "Drittstelle" gemäss Vereinbarung vom 6. Februar/1. März 2012
einstufe. Allein aus der vertraglich vorgesehenen Möglichkeit der Beauftragung
einer Drittstelle könne nicht ohne Weiteres geschlossen werden, eine solche sei
hier auch tatsächlich erfolgt. Die vorhandenen Unterlagen belegten vielmehr
deutlich, dass die fragliche Pflegetätigkeit ausschliesslich durch eine direkt
von der Sozialversicherung beauftragte selbstständig erwerbende Pflegefachfrau
erbracht worden sei. Diese habe die entsprechenden Leistungen gegenüber der
Sozialversicherung denn auch im eigenen Namen in ihrer Funktion als
selbstständig tätige Pflegefachperson abgerechnet und Gemeindebeiträge
verlangt. Selbst wenn im Übrigen von einer Drittbeauftragung im Sinne der
Leistungsvereinbarung auszugehen wäre, könne nicht angenommen werden, es käme
stets der vertraglich vereinbarte Gemeindebeitrag der höchsten Stufe zum
Tragen. Diesfalls müsse stets berücksichtigt werden, um wen es sich bei der
beauftragten Drittperson handle, gälten bei selbstständig erwerbenden
Pflegefachpersonen doch andere Ansätze als bei Spitex-Organisationen. Der
vorinstanzliche Entscheid erweise sich deshalb unter verschiedenen Aspekten als
willkürlich und lasse sich unter keinem Titel schützen.
6.4.
6.4.1. Zu prüfen ist in einem ersten Schritt, ob dem kantonalen Gericht Willkür
vorzuwerfen ist, indem es gestützt auf die zwischen den Parteien geschlossene
Leistungsvereinbarung vom 20. Februar/1. März 2012 eine zulässige
Drittbeauftragung von D.________ durch die Beschwerdegegnerin bejaht hat.
6.4.1.1. Dies ist zu verneinen. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt,
D.________ habe durch die Sozialversicherer selber bzw. direkt von der
Leistungsbezügerin B.________ bzw. deren Eltern einen Pflegeleistungsauftrag
erhalten, ist mit der Vorinstanz festzuhalten, dass die Akten keinerlei
Anhaltspunkte für eine derartige Beauftragung enthalten. Dagegen sprechen
überdies die tatsächlichen Verhältnisse, hätte im Falle von zwei im gleichen
Zeitraum unabhängig voneinander agierenden Leistungserbringern - den
Mitarbeitenden der Beschwerdegegnerin und von D.________ - doch die Gefahr von
Doppelspurigkeiten in der Pflege bestanden. Aus den aktenkundigen Abrechnungen
geht vielmehr hervor, dass die Beschwerdegegnerin wie auch D.________ in der
betreffenden Zeitspanne koordiniert Pflegeleistungen für B.________ erbracht
haben. Ebenso lässt sich einem Schreiben der Beschwerdegegnerin an die
Beschwerdeführerin vom 1. Juni 2012 entnehmen, dass "... die Drittstelle,
D.________,... seit Februar 2007 im Auftrag der Kinderspitex C.________ bei
B.________ einen Teil der spitalexternen Versorgung durchgeführt" habe. Ferner
machte der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin gegenüber der
Beschwerdeführerin am 8. März 2013 auch den Gemeindebeitrag für die
Pflegeleistungen von D.________ schriftlich geltend, was ebenfalls dafür
spricht, dass die Beschwerdegegnerin und D.________ von einer gemeinsamen
Erhebung der Beiträge im Rahmen eines Auftragsverhältnisses ausgingen. In ihren
Schreiben vom 6. Juni, 13. August, 6. September und 4. Oktober 2013 wies die
Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin zudem nochmals nachdrücklich darauf
hin, dass es ihr gestützt auf die Leistungsvereinbarung erlaubt sei,
Drittstellen mit der pflegerischen Versorgung von B.________ zu beauftragen;
D.________ habe in eben dieser Funktion ihre Leistungen erbracht und sei
dergestalt unmittelbar in die Einsatzplanung der Beschwerdegegnerin eingebunden
gewesen. Untermauert wird dieser Standpunkt sodann insbesondere durch die
aktenkundige Bescheinigung vom 30. Dezember 2013/15. Januar 2014, worin die
Beschwerdegegnerin bestätigte, dass D.________ im Rahmen der
Leistungsvereinbarung vom 6. Februar/1. März 2012 als Ergänzung zum
Versorgungsauftrag der Beschwerdegegnerin mit der Durchführung der
spitalexternen Versorgung von B.________ beauftragt worden sei. Als beauftragte
Drittstelle habe D.________ gestützt auf die erwähnte Vereinbarung Anspruch auf
die vertraglich vereinbarten Gemeindebeiträge pro geleistete Stunde und könne
diese direkt der Beschwerdeführerin in Rechnung stellen. Dies wurde der
Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 19. Mai 2014 und Gesuch vom 20. Mai 2014
entsprechend kommuniziert. Schliesslich lässt auch die Tatsache, dass
D.________ ihre Pflegeleistungen zumindest teilweise direkt mit dem zuständigen
Versicherungsträger abgerechnet hat, nicht auf eine Auftragserteilung durch die
Sozialversicherer schliessen. Wie bereits erwähnt, sieht Ziff. 7.6 der
Vereinbarung ausdrücklich vor, dass die von der Beschwerdegegnerin beauftragte
Drittstelle den Beitrag anhand der Anzahl von der jeweiligen Drittstelle mit
der IV/KK verrechneter und ausgewiesener Stunden im eigenen Namen direkt der
Beschwerdeführerin in Rechnung stellen darf. Gestützt auf diese Regelung war es
ihr auch gestattet - und von der Beschwerdeführerin offenbar sogar so gewünscht
(vgl. vorstehend erwähntes Schreiben vom 19. Mai 2014) -, die ihr zustehenden
Gemeindezuschüsse im eigenen Namen direkt bei der Beschwerdeführerin zu
verlangen.
6.4.1.2. Insgesamt stellt die vorinstanzliche Schlussfolgerung, D.________ habe
ihre Leistungen als von der Beschwerdegegnerin beauftragte Drittstelle gemäss
Leistungsvereinbarung vom 6. Februar/1. März 2012 und nicht als selbstständig
erwerbende Pflegefachperson erbracht, somit das Ergebnis einer sorgfältigen,
jedenfalls willkürfreien Beurteilung des Sachverhalts bzw. Auslegung der
Vereinbarung dar. Auf den von der Beschwerdeführerin angerufenen § 15 Abs. 2 f.
PfG/ZH, wonach die Gemeinde, falls ein Leistungsbezüger einen nicht von der
Gemeinde betriebenen oder beauftragten ambulanten Leistungserbringer wählt,
einen pro Tag und Pflegebedarfsstufe pauschalierten Beitrag an die ungedeckten
Kosten der Pflegeleistungen leistet, ist vor diesem Hintergrund nicht weiter
einzugehen.
6.4.2. Gleiches gilt für die Feststellungen des kantonalen Gerichts zur Höhe
des Gemeindebeitrags an eine beauftragte Drittstelle. In Ziff. 7.6 der zwischen
den Parteien abgeschlossenen Leistungsvereinbarung ist lediglich von einem
einzigen Beitrag die Rede, ohne dass zwischen den Leistungserbringern
unterschieden würde. Vielmehr sieht der Vertrag ausdrücklich vor, dass sowohl
die Beschwerdegegnerin wie auch die von ihr mit der Pflegeversorgung
beauftragte Drittstelle den "Beitrag" in Rechnung stellen können. In Anbetracht
dieser Sachlage geht die Argumentation der Beschwerdeführerin, der Beitrag für
die "Drittstelle" sei vertraglich nicht quantifiziert und daher nach Massgabe
der einschlägigen kantonalen Pflegegesetzbestimmungen, namentlich abhängig vom
jeweiligen Leistungserbringer, festzulegen, klar fehl. Da die Parteien, in
Umsetzung des Urteils 2C_128/2010 vom 7. Dezember 2010, die in der vorliegenden
Konstellation von der Beschwerdeführerin zu entrichtenden Gemeindebeiträge im
Rahmen ihrer Leistungsvereinbarung vom 6. Februar/1. März 2012 -
zulässigerweise (vgl. E. 6.1 hiervor) - abschliessend geregelt haben, bleibt
kein Raum für anderweitige Abgeltungsansätze. Ausführungen zu § 17 Abs. 3 PfG/
ZH, nach welcher Norm die kantonale Gesundheitsdirektion bei den festzulegenden
Normdefiziten danach unterscheidet, ob es sich beim Leistungserbringer um eine
Spitex-Institution oder eine selbstständig tätige Pflegefachperson handelt,
erübrigen sich daher.
Entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung zeitigt dieses Ergebnis
keine "verheerenden Auswirkungen auf die Gemeindefinanzen". Es steht keineswegs
jeder Spitex-Organisation frei, durch Drittbeauftragungen von selbstständigen
Pflegefachpersonen in grösstem Ausmass hohe Gemeindebeiträge "zu produzieren",
welche, unabhängig davon, wer die Pflegetätigkeit ausübt, stets im höchsten
Betrag des Normdefizits an die Spitex-Organisation zu leisten sind.
Unbestrittenermassen - und mit § 9 Abs. 4 PfG/ZH vereinbar (vgl. E. 6.1
hiervor) - kann die Tragung der pflegerischen Restkosten durch Vereinbarung
geregelt werden. Im vorliegenden Fall haben die Parteien von dieser Möglichkeit
Gebrauch gemacht und eine entsprechende Leistungsvereinbarung abgeschlossen.
Diese erlaubt es der Beschwerdegegnerin ausdrücklich, "auch Drittstellen mit
der Ausführung ihres Leistungsauftrags zu beauftragen" (Ziff. 5.1.3 der
Vereinbarung), die ihrerseits befugt sind, selber mit den Sozialversicherern
abzurechnen und die von der Beschwerdeführerin geschuldeten Gemeindebeiträge
selbstständig geltend zu machen (Ziff. 7.6 der Vereinbarung). Die hier konkret
getroffene vertragliche Lösung bedeutet aber nicht, dass die Beschwerdeführerin
in jedem Fall gehalten ist, die ihr gemäss § 5 Abs. 1 PfG/ZH obliegende
bedarfs- und fachgerechte stationäre und ambulante Pflegeversorgung ihrer
Einwohnerinnen und Einwohner in einer derartigen Form wahrzunehmen.
6.5. Die Höhe der von der Beschwerdeführerin geschuldeten Gemeindebeiträge
wurde mit Entscheid des kantonalen Gerichts VB.2016.00576 vom 2. März 2017 auf
Fr. 343'079.70 festgesetzt zuzüglich Verzugszins von 5 % ab 15. August 2013 für
Fr. 36'004.50 sowie zu 5 % ab 1. Juni 2014 für Fr. 307'075.20. Dieser Betrag
wird letztinstanzlich nicht substanziiert bestritten. Mangels offensichtlicher
Mängel kann ohne Weiteres darauf abgestellt werden (vgl. E. 2.2 hiervor).
7.
Mit dem Urteil in der Hauptsache wird das Gesuch der Beschwerdeführerin um
Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.
8.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend werden die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin auferlegt (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Sie hat der
anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin zudem eine Parteientschädigung
auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 6000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2400.- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, dem
Bezirksrat Dietikon und dem Bundesamt für Gesundheit schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 20. Februar 2018
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Pfiffner
Die Gerichtsschreiberin: Fleischanderl
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