I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.903/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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8C_903/2017
Urteil vom 12. Juni 2018
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin,
Bundesrichterin Viscione,
Gerichtsschreiberin Berger Götz.
Verfahrensbeteiligte
Stadt Zürich,
Stadthaus, Stadthausquai 17, 8001 Zürich,
vertreten durch den Stadtrat Andres Türler,
Vorsteher des Departementes der Industriellen Betriebe,
Beschwerdeführerin,
gegen
A.________,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht (ordentliche Kündigung; vorinstanzliches
Verfahren),
Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
vom 8. November 2017 (VB.2017.00300).
Sachverhalt:
A.
A.a. Die 1955 geborene A.________ trat am 1. August 2006 ihre Stelle als
Fahrerin für die Betriebe B.________ an. Am 1. April 2008 nahm sie eine
betriebsinterne Ausbildung zur Betriebsmanagerin auf, brach diese aber am 30.
September 2010 in gegenseitigem Einverständnis mit den Betrieben B.________ ab
und arbeitete in der Folge als Serviceleiterin. Mit Verfügung vom 25. Januar
2013, bestätigt mit Beschluss des Stadtrates von Zürich vom 29. Januar 2014,
ordnete der Direktor der Betriebe B.________ per 1. Mai 2013 die Rückversetzung
in die Funktion als Fahrerin an. In teilweiser Gutheissung des gegen den
Stadtrats-Beschluss vom 29. Januar 2014 geführten Rekurses hob der Bezirksrat
Zürich die Versetzung auf und wies die Stadt Zürich an, A.________ rückwirkend
per 1. Mai 2013 in der Funktion als Serviceleiterin anzustellen (Beschluss vom
4. Dezember 2014). Dies wurde auf Beschwerde der Stadt Zürich hin vom
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bestätigt (Entscheid vom 13. Januar
2016).
A.b. Bereits ab Herbst 2012 wurde A.________ ohne ihr Einverständnis wieder als
Fahrerin eingesetzt. Der Direktor der Betriebe B.________ stellte sie mit
Verfügung vom 13. August 2014 rückwirkend ab 1. August 2014 bis auf Weiteres
vom Dienst frei mit der Begründung, sie habe aufgrund offensichtlicher
Anzeichen für fehlende Fahrfähigkeit am 1. August 2014 gegen ihren Willen vom
Dienst abgelöst werden müssen. Mittels Verwaltungsakt vom 13. Februar 2015
löste er das Anstellungsverhältnis per 31. Mai 2015 auf und entzog einem
Rechtsmittel dagegen die aufschiebende Wirkung. Am 12. Mai sowie 18. August
2015 verschob er die Auflösung des Anstellungsverhältnisses aufgrund einer
Sperrfrist zunächst auf den 31. August 2015 und schliesslich auf den 30.
November 2015 (unter Verzicht auf den erneuten Entzug der aufschiebenden
Wirkung). Der Stadtrat wies die gegen die Freistellung und gegen die Auflösung
des Anstellungsverhältnisses erhobenen Einsprachen mit Beschluss vom 16. März
2016 ab, was vom Bezirksrat bestätigt wurde, soweit er auf den Rekurs der
A.________ eintrat (Beschluss vom 6. April 2017).
B.
In Gutheissung der dagegen geführten Beschwerde, mit welcher A.________
sinngemäss beantragt hatte, es sei ihre Weiterbeschäftigung anzuordnen, hob das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich den Beschluss des Bezirksrates vom 6.
April 2017, soweit er auf Abweisung lautete, sowie die Dispositiv-Ziffer 1 des
Stadtrats-Beschlusses vom 16. März 2016 und die Verfügungen des Direktors der
Betriebe B.________ vom 13. Februar, 12. Mai und 18. August 2015 auf; es wies
die Stadt Zürich an, A.________ im Sinne der Erwägung 7 weiter zu beschäftigen
(Entscheid vom 8. November 2017). In Erwägung 7 des Entscheids hielt es fest,
die Auflösung des Anstellungsverhältnisses sei rechtswidrig. A.________ sei als
Serviceleiterin weiter zu beschäftigen, wobei die Stadt Zürich für einen
unbelasteten Wiedereinstieg in diese Tätigkeit zu sorgen habe.
C.
Die Stadt Zürich führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit
dem Rechtsbegehren, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei der Beschluss
des Bezirksrats vom 6. April 2017 zu bestätigen; ferner sei dem Rechtsmittel
aufschiebende Wirkung einzuräumen.
Während das Verwaltungsgericht auf eine Vernehmlassung verzichtet, beantragt
A.________ sinngemäss die Abweisung der Beschwerde.
D.
Mit Verfügung vom 7. März 2018 hat der Präsident der I. sozialrechtlichen
Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung
zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen
Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG) und betrifft ein
öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis, d.h. eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Der Streitwert beträgt gemäss
den unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz (Art. 112 Abs. 1 lit. d BGG)
rund Fr. 43'445.-. Es handelt sich um eine vermögensrechtliche Streitigkeit,
weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. g BGG nicht gegeben ist. Die
Streitwertgrenze von Fr. 15'000.- (Art. 51 Abs. 1 lit. a, Art. 85 Abs. 1 lit. b
BGG) ist erreicht. Auf die Beschwerde kann eingetreten werden.
2.
2.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen
Rechtsverletzung gemäss Art. 95 f. BGG erhoben werden. Das Bundesgericht legt
seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann deren Sachverhaltsfeststellung berichtigen oder
ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Offensichtlich unrichtig
bedeutet dabei willkürlich (BGE 133 II 249 E. 1.2.2 S. 252).
2.2. Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art.
106 Abs. 1 BGG). Für die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem sowie
kommunalem Recht gilt demgegenüber eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106
Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht untersucht nicht von sich aus, ob der
angefochtene kantonale Entscheid die Grundrechte oder kantonales und kommunales
Recht verletzt, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene
und, soweit möglich, belegte Rügen.
Da keine gesetzliche Ausnahme besteht (Art. 95 lit. c-e BGG), ist die
Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts gegenüber kantonalem Recht auf die
Verletzung verfassungsmässiger Rechte, insbesondere auf Willkür, beschränkt (
Art. 9 BV; vgl. zum Willkürverbot BGE 141 I 70 E. 2.2 S. 72 mit Hinweisen).
Diese Beschränkung gilt auch für die Prüfung der Auslegung und Anwendung von
kommunalem Recht (Urteile 5A_221/2017 vom 22. Januar 2018 E. 5.4.1, 1C_27/2010
vom 11. März 2010 E. 1.5; vgl. BGE 112 Ib 249 E. 3a S. 253).
3.
3.1. Als Angestellte der Betriebe B.________ untersteht die Beschwerdegegnerin
den personalrechtlichen Regelungen der Beschwerdeführerin.
3.2. Gemäss § 72 des Gesetzes über das Gemeindewesen des Kantons Zürich vom 6.
Juni 1926 (in der bis Ende 2017 in Kraft gestandenen und hier anwendbaren
Fassung; Gemeindegesetz, GG; LS 131.1) ist das Arbeitsverhältnis des Personals
von Gemeinden, Zweckverbänden und selbstständigen Anstalten
öffentlich-rechtlich (Abs. 1). Soweit die Gemeinden keine eigenen Vorschriften
erlassen, sind die Bestimmungen des Personalgesetzes und seiner
Ausführungserlasse sinngemäss anwendbar (Abs. 2). Gestützt auf Art. 41 lit. g
und Art. 113 ihrer Gemeindeordnung vom 26. April 1970 (AS 101.100) hat die
Stadt Zürich mit der Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen
Personals vom 6. Februar 2002 (PR; AS 177.100) ein eigenes Personalrecht
erlassen. Darauf basiert der angefochtene Entscheid.
3.3. Nach Art. 17 Abs. 2 PR setzt die Kündigung durch die Stadt Zürich einen
sachlich zureichenden Grund gemäss Art. 17 Abs. 3 PR voraus und darf nach den
Bestimmungen des Obligationenrechts nicht missbräuchlich sein. Laut Art. 17
Abs. 3 lit. b PR kann das Arbeitsverhältnis wegen mangelnder Eignung,
Tauglichkeit oder Bereitschaft, die vereinbarte Arbeit zu verrichten,
ordentlich gekündigt werden. Erweist sich die Kündigung als missbräuchlich oder
sachlich nicht gerechtfertigt, wird die oder der Angestellte von der Stadt mit
der bisherigen oder, wenn dies nicht möglich ist, mit einer anderen zumutbaren
Arbeit weiter beschäftigt (Art. 17 Abs. 4 Satz 1 PR). Ist ausnahmsweise beides
aus triftigen Gründen nicht möglich, so bemisst sich die Entschädigung nach den
Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung (Art. 17
Abs. 4 Satz 2 PR). Ist die Kündigung nichtig, besteht in jedem Fall ein
Anspruch auf Weiterbeschäftigung (Art. 17 Abs. 5 PR). Nach Art. 18 Abs. 1 PR
räumt die Anstellungsinstanz der oder dem Angestellten eine angemessene
Bewährungsfrist von mindestens zwei bis höchstens sechs Monaten ein, bevor sie
eine Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens
ausspricht. Bei schwerwiegenden Verhaltensmängeln kann die Kündigung ohne
Einräumen einer Bewährungsfrist gemäss Art. 18 Abs. 1 PR erfolgen (Art. 18 Abs.
3 PR).
3.4. Der Weiterzug der personalrechtlichen Anordnungen und der stadtinternen
Rekursentscheide des Stadtrates richtet sich nach dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS
175.2; Art. 39 Abs. 6 PR).
4.
4.1. Der Bezirksrat Zürich hatte in seinem Beschluss vom 6. April 2017 die
Rechtmässigkeit der Kündigung gestützt auf Art. 17 Abs. 3 lit. b in Verbindung
mit Art. 18 Abs. 3 PR wegen Mängeln in der Leistung oder im Verhalten, die
trotz schriftlicher Mahnung anhalten oder sich wiederholen, bejaht, und
schwerwiegende Verhaltensmängel angenommen, welche die Kündigung ohne Einräumen
einer Bewährungsfrist zugelassen hätten.
4.2. Demgegenüber gelangte das kantonale Gericht zum Ergebnis, dass die
Auflösung des Anstellungsverhältnisses durch die Beschwerdeführerin
rechtswidrig gewesen sei. Die Kündigung werde nämlich mit einer
Pflichtverletzung begründet, welche spezifisch mit der Tätigkeit als Fahrerin
zusammenhänge. Im fraglichen Zeitpunkt sei die Beschwerdegegnerin jedoch als
Serviceleiterin angestellt gewesen. Der Vollzug der Versetzung in den
Fahrdienst sei auch nach Erlass einer entsprechenden Verfügung unzulässig
gewesen, weil den dagegen erhobenen Rechtsmitteln aufschiebende Wirkung
zugekommen sei. Selbst wenn die Beschwerdegegnerin zu Recht als Fahrerin
eingesetzt worden wäre, würde dies an der Unrechtmässigkeit der Kündigung
nichts ändern, da die Beschwerdeführerin den für die Kündigung angeführten
Vorwurf (Fahruntauglichkeit am 1. August 2014) nicht beweisen könne. Die
Vorinstanz wies die Arbeitgeberin deshalb antragsgemäss an, die
Beschwerdegegnerin weiter zu beschäftigen. Zunächst klärte das kantonale
Gericht jedoch, ob es die Frage der Wiederherstellung des unrechtmässig
aufgelösten Arbeitsverhältnisses bzw. der Weiterbeschäftigung der
Beschwerdegegnerin überhaupt beurteilen durfte. Es gelangte dabei zum Ergebnis,
dass ihm diese Befugnis zustehe. Eine Minderheit des Gerichts war hingegen der
Auffassung, es sei nicht auf Weiterbeschäftigung, sondern, wegen
ungerechtfertigter Verweigerung dieser Weiterbeschäftigung durch die
Beschwerdeführerin und den Bezirksrat, auf Entschädigung zu erkennen.
4.3. Die Stadt Zürich wendet ein, die Vorinstanz habe sich in willkürlicher
Weise (Art. 9 BV) über die klaren Bestimmungen von § 63 Abs. 3 in Verbindung
mit § 27 Abs. 1 VRG hinweggesetzt. Der Anspruch auf Weiterbeschäftigung sei
gemäss Art. 17 Abs. 4 PR nicht bedingungslos gegeben. Art. 39 Abs. 6 PR sehe
diesen Anspruch nur bis und mit Beschluss des Bezirksrates vor. Im
angefochtenen Entscheid werde daher das anwendbare Recht offensichtlich
missbräuchlich angewendet bzw. der massgebliche Sachverhalt offensichtlich
unrichtig festgestellt. Im Übrigen werde mit der Anordnung der
Weiterbeschäftigung die Gemeindeautonomie verletzt.
5.
5.1. Die Beschwerdeführerin beantragt zwar die (vollständige) Aufhebung des
kantonalen Gerichtsentscheids und die Bestätigung des Beschlusses des
Bezirksrates (zum Inhalt: E. 4.1 hiervor). In der Begründung setzt sie sich
aber mit der vom Verwaltungsgericht (insgesamt, nicht nur als Mehrheitsmeinung)
angenommenen Missbräuchlichkeit der Kündigung nicht auseinander. Sie legt
lediglich dar, dass "triftige Gründe" im Sinne von Art. 17 Abs. 4 PR vorliegen
würden, welche einer Wiederanstellung der Beschwerdegegnerin in jedem Falle,
"also auch dann, wenn sich eine Kündigung als missbräuchlich oder sachlich
nicht gerechtfertigt erweisen würde", im Wege stehe. Letztinstanzlich ist damit
mangels entsprechend begründeter Rüge ohne Weiterungen von der
Unrechtmässigkeit der Kündigung auszugehen (vgl. E. 2.2 hiervor). Zu prüfen ist
einzig, ob die Vorinstanz befugt war, eine Weiterbeschäftigung anzuordnen, oder
ob sie nicht vielmehr - gemäss ihrem Minderheitsvotum - "nur" eine
Entschädigung hätte zusprechen dürfen.
5.2.
5.2.1. Hält die Rekursinstanz - hier der Bezirksrat Zürich - eine Kündigung,
eine Einstellung im Amt oder eine vorzeitige Entlassung für nicht
gerechtfertigt, stellt sie dies fest und bestimmt von Amtes wegen die
Entschädigung, die das Gemeinwesen zu entrichten hat (§ 27a Abs. 1 VRG). Bei
Beschwerden betreffend ein Arbeitsverhältnis gilt für das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich § 27a Abs. 1 VRG sinngemäss (§ 63 Abs. 3 VRG). Dem
Verwaltungsgericht wie auch den Rekursinstanzen ist es gestützt auf diese
Rechtsgrundlage verwehrt, eine auf der Basis von kantonalem Personalrecht
ausgesprochene Kündigung aufzuheben und damit eine Weiterbeschäftigung
anzuordnen. Dies gilt unter Vorbehalt der Vereitelung von Bundesrecht (zu
denken ist etwa an Rechtsansprüche nach Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann [Gleichstellungsgesetz,
GlG; SR 151.1]) sowie des Falles einer nichtigen Kündigung (vgl. MARCO
DONATSCH, in: Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, N. 33 und Fn. 48 zu § 63 VRG).
Beide Instanzen können regelmässig einzig die Unrechtmässigkeit der Kündigung
feststellen und von Amtes wegen die Entschädigung bestimmen.
5.2.2. Bei Kündigungen, welche basierend auf kommunalem Personalrecht erfolgt
sind, können die Rekursinstanzen gemäss § 27a Abs. 2 VRG auch über weiter
gehende Ansprüche wie beispielsweise, sofern vorgesehen, auf Wiedereinstellung
bzw. Weiterbeschäftigung befinden. Kennt das kommunale Personalrecht somit
einen derartigen Anspruch, kann die zuständige Rekursinstanz ein aufgelöstes
Arbeitsverhältnis bei Rechtswidrigkeit der Kündigung wiederherstellen. Es
besteht insofern eine umfassende Entscheidbefugnis. Umstritten ist die
diesbezügliche Rechtslage demgegenüber auf der Stufe der Beschwerdeinstanz:
Gestützt auf den Wortlaut des § 63 Abs. 3 VRG, welcher einzig auf § 27a Abs. 1
VRG verweist, ging das kantonale Gericht bisher stets davon aus, dass es in
jedem Fall nur noch die Unrechtmässigkeit der Kündigung feststellen und eine
Entschädigung zusprechen könne, und nahm an, es sei ihm verwehrt, ein
unrechtmässig aufgelöstes Arbeitsverhältnis wieder herzustellen. In einem
Entscheid vom 5. März 2014 (VB.2013.00792), auf welchen es vorliegend zur
Begründung verweist, hielt es an dieser Praxis nicht fest. Denn es gelangte
nunmehr zur Auffassung, es müsse entgegen § 63 Abs. 3 VRG überprüfen können, ob
der oder die Angestellte Anspruch auf Weiterbeschäftigung habe, um so der
Rechtsweggarantie Genüge zu tun.
5.2.2.1. Die bisherige Rechtsprechung entwickelte die Vorinstanz unter der
Geltung des alt§ 80 Abs. 2 VRG (in Kraft gestanden bis Ende Juni 2010), welcher
es dem Verwaltungsgericht generell verwehrt hatte, eine Kündigungsverfügung
aufzuheben und eine Weiterbeschäftigung anzuordnen. Das Gericht selber hatte
indes bereits damals die Frage in den Raum gestellt, ob die Rechtsweggarantie
nach Art. 29a BV allenfalls zur Aufgabe dieser Praxis zwingen könnte (zum
Ganzen: DONATSCH, a.a.O., N. 34 und Fn. 50 zu § 63 VRG; DERS., Gerichtspraxis
zum Lehrpersonalrecht, in: Zürcher Lehrpersonalrecht, 2012, S. 5 ff., insbes.
S. 10). Auch nach dem Inkrafttreten von § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a
Abs. 1 VRG auf den 1. Juli 2010 (inhaltlich praktisch übereinstimmend mit alt§
80 Abs. 2 VRG) hielt das Verwaltungsgericht allerdings zunächst an seinen
bisherigen Grundsätzen fest. Im Rahmen eines Minderheitenvotums hat es diese
Linie auch im vorliegenden Prozess mit folgender Begründung vertreten: Das VRG
habe es dem Verwaltungsgericht schon immer verwehrt, ein aufgelöstes
Arbeitsverhältnis wieder herzustellen. Wenn der seit 1. Juli 2010 geltende § 63
Abs. 3 VRG lediglich auf § 27a Abs. 1 VRG verweise, wonach bei
ungerechtfertigter Kündigung (nur) eine Entschädigung bestimmt werde, nicht
aber auf § 27 Abs. 2 VRG, der der Rekursinstanz darüber hinaus die
Weiterbeschäftigung aufgrund eines einschlägigen Anspruchs im kommunalen
Personalrecht anzuordnen gestatte, schweige das Gesetz insofern qualifiziert. §
72 Abs. 2 GG erlaube den Gemeinden zwar, ein eigenes Personalrecht zu erlassen,
ansonsten das (kantonale) Personalrecht und seine Ausführungserlasse zu
sinngemässer Anwendung gelangten. Der Kanton könne den dergestalt eingeräumten
kommunalen Gestaltungsraum aber wieder einschränken. Dies sei mit § 63 Abs. 3
in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG geschehen, welche Bestimmungen jünger sowie
spezieller seien als § 72 Abs. 2 GG und einen materiellrechtlichen Gehalt
aufwiesen. Sie würden nämlich bei unrechtmässiger Kündigung (wie das
[kantonale] Personalrecht schon erstinstanzlich) vor Verwaltungsgericht einen
Anspruch auf Wiederherstellung des Arbeitsverhältnisses ausschliessen und bloss
noch einen solchen auf Entschädigung verleihen. Dürfe der Kanton den Gemeinden
überhaupt verbieten, in ihren Personalrechtsbestimmungen einen
Weiterbeschäftigungsanspruch vorzusehen, vermöge er das erst recht für die
verwaltungsgerichtliche Rechtspflegestufe zu tun. Der unter dem Titel
"Rechtsmittel" eigentlich Prozedurales regelnde Art. 39 PR trage dem im Übrigen
Rechnung. Laut seinem ebenfalls materiellrechtliche Bedeutung besitzenden Abs.
2 würden Rechtsmittel den Lauf der Kündigungsfrist nicht unterbrechen; diese
verlängerten sich jedoch bis zum Einspracheentscheid des Stadtrats oder bei
einem Weiterzug an den Bezirksrat bis zu dessen Rekursentscheid, wenn der
Entscheid erst nach Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist erfolge. Art. 29a
BV fordere nicht, dass das Verwaltungsgericht beim Tatbestand der
ungerechtfertigten Entlassung als Rechtsfolge allenfalls das Arbeitsverhältnis
wieder herstellen könne, sondern nur, dass es diesen Tatbestand ebenso mit
Bezug auf einen versagten eventuellen Weiterbeschäftigungsanspruch des
materiellen Rechts beurteile und daran eine angemessene Rechtsfolge etwa in
Form der gesetzlich vorgesehenen Entschädigung knüpfe.
5.2.3. Die vorinstanzliche Mehrheitsauffassung stützt sich demgegenüber auf
folgendes Argumentarium: Der Antrag des Regierungsrats vom 29. April 2009 für
ein Gesetz über die Anpassung des kantonalen VRG habe in § 27a VRG vorgesehen,
dass die Rekursbehörde bei unrechtmässiger Kündigung zukünftig nur noch eine
Entschädigung zusprechen könne. Dabei sei der Regierungsrat von der falschen
Annahme ausgegangen, die Regelung von alt§ 80 Abs. 2 VRG werde - obwohl dies
nirgends ausdrücklich geregelt gewesen sei - auch für das Rekursverfahren
angewandt; aus Gründen der Transparenz sollte im Gesetz deshalb ausdrücklich
festgehalten werden, dass die Regelung von alt§ 80 Abs. 2 VRG auch im
Rekursverfahren gelte. Die Kommission für Justiz und öffentliche Sicherheit
habe § 27a VRG in ihrem Antrag vom 14. Januar 2010 um einen zweiten Absatz
erweitert, der den Entscheid über weitergehende Ansprüche aufgrund des
kommunalen Personalrechts vorbehalte. Gleichzeitig sei § 63 Abs. 3 VRG insofern
ergänzt worden, als dieser nicht mehr - wie regierungsrätlich vorgeschlagen -
auf den gesamten § 27a VRG, sondern nur noch auf dessen Abs. 1 verweise. In der
Beratung des Kantonsrats hätten zu beiden Bestimmungen keine Diskussionen
stattgefunden. Den Ausführungen des Kommissionssprechers lasse sich aber
entnehmen, dass die Ergänzung von § 27a VRG vorgenommen worden sei, weil es
Gemeinden gebe, die im Gegensatz zum Kanton personalrechtlich zusätzlich die
Möglichkeit der Weiterbeschäftigung vorsähen. Damit diese Autonomie der
Gemeinden beibehalten werden könne, müsse der Rekursinstanz eine entsprechende
Entscheidungsmöglichkeit offen stehen. Weshalb § 63 Abs. 3 VRG so angepasst
worden sei, dass dem Verwaltungsgericht diese Entscheidungsmöglichkeit verwehrt
bleiben sollte, lasse sich dem Protokoll nicht entnehmen. Gemäss Art. 29a BV
habe jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine
richterliche Behörde, wobei Bund und Kantone die richterliche Beurteilung in
Ausnahmefällen durch Gesetz ausschliessen könnten. Die Rechtsweggarantie
gewährleiste bei grundsätzlich sämtlichen Rechtsstreitigkeiten Zugang zu
wenigstens einem Gericht, das Rechts- und Sachverhaltsfragen umfassend
überprüfen könne. Von ihr seien mit Blick auf BGE 136 I 323 (E. 4.3 S. 328 f.)
alle Streitigkeiten über Rechte und Pflichten erfasst, die sich aus dem
materiellen Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungsrecht ergeben würden. Nach
Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH;
LS 101) regelten die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbstständig. Dafür
gewähre ihnen das kantonale Recht möglichst weiten Handlungsspielraum. In
diesem Sinne stehe es den Gemeinden nach § 72 Abs. 2 GG frei, ein eigenes
Personalrecht zu erlassen. Diese Autonomie der Gemeinden im Bereich des
Personalrechts - namentlich die Möglichkeit, bei unrechtmässiger Kündigung
einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung vorzusehen - habe der kantonale
Gesetzgeber ausdrücklich nicht beschneiden wollen und deshalb vorgesehen, dass
die Rekursinstanz auch über weitergehende, sich aus dem kommunalen
Personalrecht ergebende Ansprüche entscheiden könne. Somit stehe das kantonale
Recht dem den Angestellten der Stadt Zürich eingeräumten Anspruch auf
Weiterbeschäftigung bei unrechtmässiger Kündigung nicht entgegen. Dieser
Anspruch müsse nach Art. 29a BV durch eine richterliche Behörde beurteilt
werden können. Da es sich bei der Rekursinstanz - hier dem Bezirksrat - nicht
um ein Gericht im Sinne von Art. 30 BV handle, verstosse die Regelung von § 63
Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG gegen die Rechtsweggarantie. Um dem
Anspruch auf gerichtliche Überprüfung zu genügen, müsse das Verwaltungsgericht
in diesen Fällen entgegen § 63 Abs. 3 und § 27a Abs. 1 VRG überprüfen können,
ob der oder die Angestellte Anspruch auf Weiterbeschäftigung habe. Sehe das
kommunale Personalrecht bei einer unrechtmässigen Kündigung - wie hier - einen
Anspruch auf Weiterbeschäftigung vor, müsse somit das Verwaltungsgericht als
erste gerichtliche Instanz diese Rechtsfolge aufgrund der Rechtsweggarantie
ebenfalls anordnen können, wenn es zum Schluss gelange, die Kündigung sei
unrechtmässig erfolgt.
5.3. Vor Bundesgericht rügt die Beschwerdeführerin unter anderem, das kantonale
Gericht setze sich in willkürlicher Weise und unter Verletzung des
Vertrauensschutzes gemäss Art. 9 BV über die klaren gesetzlichen Bestimmungen
von § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG und über den dokumentierten
Willen des Gesetzgebers hinweg, welcher die verwaltungsgerichtliche Praxis
nicht habe ändern wollen.
5.3.1. Die Änderung einer Rechtsprechung muss sich auf ernsthafte sachliche
Gründe stützen können, die - vor allem im Hinblick auf das Gebot der
Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder
nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung für zutreffend erachtet worden
ist. Eine Praxisänderung lässt sich grundsätzlich nur begründen, wenn die neue
Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren
Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht (BGE 140 V 538 E.
4.5 S. 541 mit Hinweisen).
5.3.2. Die zu beurteilende Praxis weicht unstreitig von der langjährigen,
vielfach bestätigten Rechtsprechung zur Frage der verwaltungsgerichtlichen
Überprüfbarkeit von personalrechtlichen Kündigungsmodalitäten ab. Zur
Begründung dieses Schrittes beruft sich das Verwaltungsgericht unter anderem
auf die in Art. 29a BV statuierte Rechtsweggarantie.
5.3.2.1. Die seit dem 1. Januar 2007 in Kraft stehende (AS 2006 1059)
Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV zählt zu den Verfahrensgrundrechten. Sie
vermittelt einen individualrechtlichen Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz,
mithin auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde mit voller Sachverhalts-
und Rechtskontrolle, und zwar unter der Voraussetzung, dass eine
Rechtsstreitigkeit vorliegt. Das Bundesgericht legt den Begriff der
Rechtsstreitigkeit dahin aus, dass die Streitigkeit im Zusammenhang mit einer
individuellen, schützenswerten Rechtsposition stehen muss (BGE 143 I 336 E. 4.1
S. 338; 140 II 315 E. 4.4 S. 326; 139 II 185 E. 12.4 S. 218; 137 II 409 E. 4.2
S. 411; 136 I 323 E. 4.2 f. S. 328 f.).
5.3.2.2. Art. 29a BV vermittelt keine materiellen Rechte, sondern setzt solche
voraus, um sie - im Sinne eines justiziablen Anspruchs - gerichtlicher
Überprüfung zuzuführen. Im hier zu beurteilenden Fall besteht ein solcher
Anspruch kraft kommunalen Rechts. Das Personalrecht der Stadt Zürich räumt den
Angestellten gestützt auf Art. 17 Abs. 4 Satz 1 PR bei unrechtmässiger
Kündigung einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung ein (vgl. E. 3.3 hiervor).
Demgemäss liegt eine Rechtsstreitigkeit vor, die unter Art. 29a BV fällt. Der
Umstand, dass der Anspruch auf Weiterbeschäftigung gemäss Art. 17 Abs. 4 PR nur
im Rahmen des Möglichen besteht, reicht nicht aus, um ihm die Qualität eines
Anspruchs abzusprechen.
Nach Art. 29a Satz 2 BV können die Kantone zwar den Gerichtszugang in
Ausnahmefällen durch Gesetz ausschliessen. Art. 86 Abs. 3 BGG schränkt diese
Möglichkeit jedoch auf Entscheide vorwiegend politischen Charakters ein
(ANDREAS KLEY, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar,
3. Aufl. 2014, N. 21 f. zu Art. 29a BV; ESTHER TOPHINKE, in: Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 18 zu Art. 86 BGG; BGE 136 I 42 E. 1.3,
1.4 und 1.5.4 S. 44 ff.). Darunter fällt der vorliegend in Frage stehende
Entscheid über die Wiedereinstellung bzw. Weiterbeschäftigung klarerweise
nicht. Mit Blick auf die kommunale Anspruchsgrundlage belässt Art. 29a BV
keinen Spielraum für die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts. Der Umstand,
dass dieses die Verfassungsbestimmung schon zu einem früheren Zeitpunkt
diskutiert und deren Anwendung für die Konstellation, wie sie der vorliegenden
Streitsache zugrunde liegt, verworfen hatte, ist kein zwingendes Argument gegen
eine Praxisänderung. Die Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung stützt sich
vielmehr auf eine bessere Erkenntnis des Normzwecks (vgl. E. 5.3.1 hiervor).
5.3.2.3. Nach Art. 29a BV und Art. 86 Abs. 2 BGG müssen die Kantone mindestens
eine gerichtliche Behörde als Beschwerdeinstanz vorsehen. Gemäss Art. 110 BBG
muss mindestens eine kantonale richterliche Behörde den Sachverhalt frei
überprüfen können. Der Bezirksrat, welcher in Nachachtung der anwendbaren
kommunalen und kantonalen Bestimmungen den Anspruch der Beschwerdegegnerin auf
Weiterbeschäftigung als einzige Instanz prüfen könnte, erfüllt die
Anforderungen an eine gerichtliche Behörde - zumindest im Anwendungsbereich des
kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes - unbestrittenermassen nicht.
5.3.3. Ein wirksamer Rechtsschutz durch ein Gericht setzt dessen Berechtigung
voraus, eine Anordnung, die sich als unrechtmässig erwiesen hat, aufzuheben und
den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Folglich lässt sich entgegen § 63
Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG die Entscheidungsbefugnis der
Vorinstanz nicht auf die Feststellung der Unrechtmässigkeit der Kündigung und
Festsetzung der Entschädigungsfolgen beschränken. Die Anordnung der
Weiterbeschäftigung der Beschwerdegegnerin durch das kantonale Gericht ist
damit rechtens. Von Willkür kann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin
nicht die Rede sein. Was die geltend gemachte Verletzung der Gemeindeautonomie
anbelangt, verbleibt für diese Rüge mit Blick auf den verpflichtenden Gehalt
des Art. 29a BV kein Raum.
6.
Das Verfahren ist kostenpflichtig (Art. 65 f. BGG). Als unterliegende Partei
hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und
dem Bezirksrat Zürich schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 12. Juni 2018
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Berger Götz
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