I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.885/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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8C_885/2017
Arrêt du 11 octobre 2018
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Maillard, Président, Frésard et Heine.
Greffière : Mme Paris.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me André Clerc, avocat,
recourant,
contre
Direction de l'économie et de l'emploi du canton de Fribourg (DEE),
boulevard de Pérolles 25, 1700 Fribourg,
intimée.
Objet
Droit de la fonction publique (résiliation; justes motifs),
recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour
administrative, du 27 octobre 2017 (601 2016 167).
Faits :
A.
A.a. Par contrat du 21 septembre 2005, A.________ a été engagé par la Direction
de l'économie et de l'emploi du canton de Fribourg (DEE) en qualité de
professeur spécialisé à la Haute école B.________ de Fribourg. A l'occasion de
l'évaluation périodique de 2014, ses supérieurs ont conclu que l'employé ne
répondait pas aux exigences de la fonction. Ce dernier a demandé une
réévaluation, laquelle a eu lieu à l'occasion d'une séance qui s'est tenue
entre divers intervenants le 1er juillet 2014. A la suite de cette séance, le
directeur général de la Haute école spécialisée de Suisse occidentale//Fribourg
(ci-après: la HES-SO//FR) a demandé à l'autorité d'engagement d'ouvrir une
procédure de renvoi pour justes motifs (lettre du 15 juillet 2014). Il était
notamment reproché à l'intéressé d'avoir enfreint les procédures en vigueur, en
particulier en parvenant, en octobre 2013, à engager sans autorisation une
collaboratrice dans le cadre d'un des projets de l'école, sans informer ses
supérieurs que cette dernière se trouvait être son épouse. Il lui était aussi
fait grief de n'avoir pas respecté les règles relatives aux déplacements
professionnels à l'étranger.
Le 18 juillet 2014, la DEE a informé A.________ qu'elle ouvrait à son endroit
une procédure de renvoi pour de justes motifs. Après divers échanges de
correspondances, une entrevue a eu lieu le 21 janvier 2015 entre le
collaborateur et un représentant de l'autorité. Le même jour, le médecin
traitant de l'employé a mis celui-ci en arrêt de travail à raison d'une
incapacité de travail de 100 % jusqu'au 8 février 2015. L'incapacité totale de
travailler a été prolongée par le médecin le 4 février 2015 jusqu'au 31 mars
2015.
A.b. Par courrier du 17 mars 2015, la DEE a informé A.________ qu'une décision
de renvoi lui serait prochainement communiquée. Le lendemain, la DEE a été
avertie par la direction de la Haute école spécialisée de Suisse occidentale
(HES-SO) que l'intéressé dispensait un enseignement à l'étranger auprès de
l'Ecole C.________ de U.________ depuis le semestre de printemps 2015, tous les
vendredis et les samedis. Par courriel du même jour, l'autorité d'engagement
s'est adressée au mandataire de l'employé en lui demandant de fournir des
explications au sujet de cet emploi. Le mandataire n'a pas donné suite à cette
demande.
Par décision du 23 mars 2015, la DEE a suspendu l'intéressé de son activité
avec effet immédiat, cette mesure entrainant la suspension du traitement. Le 25
mars 2015, A.________ a produit une attestation médicale faisant état d'une
incapacité de travail à 100 % pour une durée indéterminée. Cette attestation
précisait: "Cette incapacité de travail est secondaire aux difficultés
rencontrées en lien avec l'employeur actuel, Monsieur A.________ est toutefois
en mesure d'exercer une activité non lucrative lui permettant d'exprimer ses
compétences professionnelles si elle n'est pas en lien avec l'employeur
actuel".
Par décision du 30 mars 2015, la DEE a prononcé le renvoi immédiat de
A.________ avec effet au 31 mars 2015 et exigé la restitution du salaire versé
pour le mois de février 2015. Outre les reproches déjà formulés dans la lettre
du 15 juillet 2014, il était fait grief au collaborateur d'avoir dispensé un
enseignement à l'Ecole C.________, à U.________, alors qu'il était déclaré
totalement incapable de travailler durant la période correspondante. La DEE a
considéré que l'intéressé, pour ce motif, avait une fois de plus violé son
contrat d'engagement avec l'Etat de Fribourg.
A.c. A.________ a recouru contre cette décision devant le Conseil d'Etat, qui
l'a débouté par décision du 19 septembre 2016.
B.
A.________ a recouru contre la décision du Conseil d'Etat devant le Tribunal
cantonal du canton de Fribourg (Ie Cour administrative). Il a conclu,
principalement, à l'annulation de la décision attaquée et, subsidiairement, au
renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision.
Par arrêt du 27 octobre 2017, le Tribunal cantonal a partiellement admis le
recours. Il a modifié la décision du Conseil d'Etat en ce sens que l'intéressé
ne devait pas restituer le traitement du mois de février 2015. Il a rejeté le
recours pour le surplus.
C.
A.________ forme un recours en matière de droit public dans lequel il conclut,
principalement, à l'annulation de l'arrêt cantonal et au renvoi de la cause à
l'autorité précédente pour nouvelle décision (ch. 2). Subsidiairement, il
conclut à la réforme de l'arrêt attaqué en ce sens que la DEE est astreinte à
lui verser une indemnité correspondant à six mois de salaire, attendu que sa
réintégration "n'est en l'état plus possible" (ch. 2/II). Il demande enfin que
les heures supplémentaires "constatées par la Convention du 17 novembre 2011"
lui soient payées (ch. 2/III).
La DEE conclut au rejet du recours. A.________ a répliqué.
Considérant en droit :
1.
La Haute école B.________ fait partie de la HES-SO//FR. Cette dernière est un
établissement autonome de droit public, doté de la personnalité juridique (art.
1er et 2 de la loi du canton de Fribourg du 15 mai 2014 sur la Haute Ecole
spécialisée de Suisse occidentale//Fribourg [LHES-SO//FR; RSF 432.12.1]). Le
personnel de la HES-SO//FR est régi par la législation sur le personnel de
l'Etat (sous réserve de dispositions particulières non pertinentes en
l'espèce), à savoir la loi du canton de Fribourg du 17 octobre 2001 sur le
personnel de l'Etat (LPers/FR; RSF 122.70.1). Le jugement entrepris a donc été
rendu en matière de rapports de travail de droit public au sens de l'art. 83
let. g LTF.
2.
La conclusion tendant au paiement par l'Etat de Fribourg d'heures
supplémentaires est nouvelle et, partant, irrecevable (art. 99 al. 2 LTF; ATF
143 V 19 consid. 1.2 p. 22). Du reste, le recours ne contient aucune motivation
à l'appui de cette conclusion, de sorte que celle-ci est également irrecevable
au regard des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF. Toute aussi nouvelle - et donc
irrecevable - est la conclusion, prise seulement devant le Tribunal fédéral,
relative au versement d'une indemnité correspondant à six mois de salaire.
3.
3.1. Cela dit, la seule question qui se pose à ce stade est de savoir si le
recourant a un intérêt digne de protection (art. 89 al. 1 LTF) à ce que la
cause soit renvoyée à l'autorité pour qu'elle rende une nouvelle décision,
conformément à sa conclusion principale, seule recevable (ch. 2). Le recourant
- qui a affirmé en procédure cantonale qu'il ne souhaitait pas retourner
exercer au sein de la Haute école B.________ - n'indique pas en quoi
consisterait, dans le cas d'espèce, cet intérêt digne de protection. Les
premiers juges, quant à eux, ont retenu que l'intéressé disposait encore d'un
intérêt digne de protection, bien qu'il ne demandât pas - ou plus - sa
réintégration. Ils ont considéré que si le recours porté devant eux devait être
admis et le licenciement déclaré injustifié, l'art. 41 LPers/FR serait
applicable, indépendamment des conclusions prises par le recourant. Selon cette
disposition, lorsque les motifs de licenciement se révèlent injustifiés, le
collaborateur ou la collaboratrice est maintenu-e dans sa fonction; toutefois,
s'il y a eu cessation de fait des rapports de service et qu'une réintégration
du collaborateur ou de la collaboratrice ne soit plus possible, celui-ci ou
celle-ci a droit à une indemnité dont le montant maximal est égal à une année
de traitement.
3.2. La question de savoir si le recourant justifie d'un intérêt digne de
protection au présent recours peut toutefois rester ouverte. En effet, le
recours, à supposer également qu'il soit recevable au regard du seuil requis de
la valeur litigieuse (cf. art. 85 al. 1 let. b LTF), devrait de toute façon
être rejeté pour les motifs qui suivent.
4.
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits
établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas
prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut
critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon
manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en
violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est
susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358;
139 II 373 consid. 1.6 p. 377).
5.
La cour cantonale constate que l'employeur a ouvert successivement deux
procédures de renvoi avec effet immédiat, pour des motifs différents,
intervenues à des moments bien distincts et qu'il a ensuite regroupées dans une
seule et même décision de renvoi. S'agissant de la procédure initiale, ouverte
le 18 juillet 2014, il fallait considérer que le renvoi pour de justes motifs
était intervenu tardivement, en violation du principe d'immédiateté. En
revanche, le fait - découvert le 18 mars 2015 - d'exercer une activité
accessoire pendant une incapacité de travail justifiait, à lui seul, la mesure
de licenciement prise par l'employeur.
6.
6.1. Le recourant invoque une appréciation arbitraire des faits. Le Tribunal
cantonal aurait retenu à tort qu'il avait violé son obligation de fidélité en
se fondant uniquement sur une publication du site internet de l'Ecole
C.________ à U.________, où son nom apparaissait en tant qu'intervenant. En
outre, la cour cantonale n'aurait tenu aucun compte de ses objections
concernant son activité à U.________. Il avait pourtant exposé que celle-ci
n'était pas rémunérée, qu'il s'était rendu à l'Ecole C.________ uniquement à
titre d'intervenant et cela pour une courte durée. Enfin, son médecin traitant
lui avait permis d'exercer une telle activité, afin de favoriser sa guérison.
6.2. Ces griefs ne sont pas fondés. Tout d'abord, le recourant ne conteste pas
avoir exercé une activité à l'Ecole C.________. Il n'est dès lors pas
déterminant de savoir si l'information à ce sujet provenait de la seule
consultation du site internet de l'école. Ensuite, le Tribunal cantonal a tenu
compte des objections du recourant. Il a considéré, en particulier, qu'il
importait peu de savoir si le recourant était engagé comme enseignant
responsable ou simple intervenant, rémunéré ou non. Il s'est aussi déterminé
sur l'avis exprimé par le médecin traitant de l'intéressé. Il a jugé à ce
propos que l'élément déterminant résidait dans le fait que le collaborateur
exerçait une activité accessoire à l'insu de son employeur, alors même qu'il
était au bénéfice d'un arrêt de travail complet. Peu importaient, en
définitive, les activités visées par l'attestation médicale, dès lors que le
recourant exerçait à l'étranger une fonction qui nécessitait les mêmes
compétences que celles pour laquelle il était engagé en Suisse (sur ces points
cf. consid. 6a du jugement attaqué).
6.3. Par ailleurs, le recourant s'en prend vainement aux constatations de fait
de la cour cantonale, lorsqu'il soutient qu'elle n'a pas pris en considération
le mobbing dont il prétend avoir fait l'objet. Le recourant ne démontre pas en
quoi le prétendu mobbing était de nature à justifier son comportement. Au
demeurant, le reproche de mobbing repose sur de simples allégations, qui n'ont
pas été étayées. Dans ses écritures à l'autorité cantonale, le recourant n'y a
consacré aucun développement qui puisse faire apparaître comme crédibles ses
affirmations. On comprend dès lors que les juges cantonaux ne se soient pas
attardés sur le sujet.
7.
7.1. Le recourant conteste l'existence d'un juste motif de licenciement. Il
soutient que le comportement reproché consistait en un événement unique et
isolé et fait grief à la cour cantonale d'avoir comparé son cas à celui qui a
fait l'objet de l'arrêt 8C_548/2012 du 18 juillet 2013. Il se plaint d'une
application arbitraire du droit cantonal, singulièrement de l'art. 44 LPers/FR.
7.2. Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Sauf
exceptions non réalisées en l'espèce, le recours devant le Tribunal fédéral ne
peut pas être interjeté pour violation du droit cantonal en tant que tel, mais
il est possible de faire valoir qu'une mauvaise application du droit cantonal
constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire
au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels (ATF
140 III 385 consid. 2.3 p. 387; 138 V 67 consid. 2.2 p. 69). Une décision est
arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair
et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de
la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est
l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des
dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a
été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre
solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 142 V 513 consid.
4.2 p. 516).
7.3. L'art. 44 LPers/FR prévoit ceci:
1 En cas de manquements graves ou répétés aux devoirs de service, ou pour
d'autres circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas
d'exiger de l'autorité d'engagement le maintien des rapports de service,
l'autorité d'engagement peut décider du renvoi pour de justes motifs du
collaborateur ou de la collaboratrice.
2 La décision de renvoi a un effet immédiat.
Selon la jurisprudence, les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou
employés de l'Etat peuvent procéder de toutes les circonstances qui, selon les
règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de service, même en
l'absence de faute. De toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de
circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités,
de comportements ou de situations qui lui sont imputables (arrêts 8C_638/2016
du 18 août 2017 consid. 4.2; 8C_585/2014 du 29 mai 2015 consid. 5.2; 8C_621/
2014 du 4 février 2015 consid. 5.2; 8C_780/2012 du 11 février 2013 consid.
5.2.1; 8C_70/2010 du 20 décembre 2010 consid. 2.2 non publié in ATF 137 I 58).
7.4. Dans son appréciation juridique, la cour cantonale a retenu que le fait
d'exercer une activité accessoire - pendant une incapacité de travail de 100 %
déclarée à l'employeur - constituait une violation grave du devoir de fidélité.
Cette appréciation doit être confirmée. Elle échappe en tout cas au grief
d'arbitraire. Le fait d'avoir dissimulé l'activité en question, dans le même
domaine pour lequel le recourant était réputé être incapable de travailler,
constitue indéniablement une violation grave du devoir de fidélité, entrainant
une rupture du lien de confiance et justifiant un licenciement avec effet
immédiat (sur le devoir de fidélité en relation avec la dissimulation d'une
activité accessoire, voir MOOR/BELLANGER/TANQUEREL, Droit administratif, vol.
III, 2e éd. 2018, p. 601; arrêt 8C_548/2012 du 18 juillet 2013 consid. 4.4).
Le recourant tente vainement de minimiser les faits reprochés en affirmant, en
particulier, qu'il s'agissait d'un manquement unique et isolé. Il oublie que
son activité à l'Ecole C.________ ne s'est pas limitée à un seul cours ou à une
seule intervention, puisqu'elle s'est déroulée - cela est incontesté - les
vendredis et samedis depuis le semestre de printemps 2015 et alors même qu'il
était, pendant toute cette période, jugé totalement incapable de travailler par
son médecin. Le fait que celui-ci a indiqué que le patient était en mesure
d'exercer une activité (non lucrative), qui ne soit pas en lien avec
l'employeur actuel n'apparaît guère crédible. Cette attestation faisait suite à
la découverte par l'employeur des faits incriminés et à la mesure de suspension
prise par celui-ci. Si véritablement l'activité en cause pouvait être
dissociée, sous l'angle de la capacité de travail, de l'emploi au service de la
Haute école B.________, le recourant n'aurait pas eu de véritable motif d'en
dissimuler l'existence.
7.5. Contrairement à ce que soutient le recourant, la présente cause ne diffère
guère des faits qui sont à la base de l'arrêt 8C_548/2012 du 18 juillet 2013,
dans laquelle le Tribunal fédéral a reconnu l'existence d'un juste motif de
résiliation. Dans cette affaire, une fonctionnaire, engagée comme conseillère
en personnel auprès d'un Office régional de placement avait travaillé dans un
magasin de vêtements les mercredis après-midi à trois reprises au moins, de
septembre à octobre 2011 à l'insu de son employeur et alors qu'elle se
déclarait absente pour cause de maladie. Il n'était pas contesté qu'elle
n'était alors plus autorisée à exercer cette activité compte tenu de son
incapacité de travail de longue durée pour laquelle elle s'était d'ailleurs vue
allouer une rente d'invalidité depuis le 1er janvier 2011.
Au demeurant, il ne s'impose pas de comparer la présente situation avec
d'autres affaires tranchées par la jurisprudence, chaque cas devant être
apprécié concrètement au regard de l'ensemble des circonstances. Sous l'angle
de l'arbitraire, des situations qui présentent des différences peuvent
néanmoins conduire à des solutions identiques. Ainsi qu'on l'a vu, une décision
n'est pas arbitraire du seul fait qu'une solution autre que celle de l'autorité
cantonale apparaitrait concevable, voire préférable (supra consid. 7.2).
7.6. Le grief tiré d'une application arbitraire du droit cantonal doit ainsi
être écarté.
8.
Il suit des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. Le
recourant supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Bien qu'elle
obtienne gain de cause, l'intimée n'a pas droit aux dépens qu'elle prétend (
art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de
Fribourg, Cour administrative, et au Conseil d'Etat du canton de Fribourg.
Lucerne, le 11 octobre 2018
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : Paris
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