Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.727/2017
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Bundesgericht 
Tribunal fédéral 
Tribunale federale 
Tribunal federal 
 
                [displayimage]  
 
 
8C_727/2017  
 
 
Sentenza dell'11 gennaio 2018  
 
I Corte di diritto sociale  
 
Composizione 
Giudici federali Maillard, Presidente, 
Frésard, Viscione, 
Cancelliere Bernasconi. 
 
Partecipanti al procedimento 
A.________, 
patrocinato dall'avv. Rosemarie Weibel, 
ricorrente, 
 
contro 
 
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, 6501 Bellinzona, 
opponente. 
 
Oggetto 
Diritto della funzione pubblica (procedura cantonale), 
 
ricorso contro il giudizio del Tribunale cantonale amministrativo del 19
settembre 2017 (52.2017.472). 
 
 
Fatti:  
 
A.  
 
A.a. A.________ è alle dipendenze dello Stato del Cantone Ticino dal mese di
settembre 2010 all'80% come funzionario amministrativo 16-19 nella Sezione
B.________. Dal 1° gennaio 2017 è stato iscritto nella classe 18 dell'organico
con quattro aumenti. Il 13 febbraio 2017 A.________, rappresentanto da un
sindacato, ha chiesto, sollecitando l'emanazione di una decisione, una
riclassificazione della funzione con effetto retroattivo dal 1° febbraio 2012.
 
 
A.b. Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino con lettera del 7 giugno 2017 ha
riferito di aver esaminato la funzione di A.________ e ha rilevato che la
promozione non si giustificava. Il 13 giugno 2017 A.________, sempre
rappresentato da un sindacato, ha inviato uno scritto al Consiglio di Stato,
lamentando la carente motivazione della risposta e l'incomprensibilità del
metodo adottato per confrontare le funzioni. L'11 luglio 2017 il Consiglio di
Stato ha confermato il proprio operato, indicando i rimedi giuridici esperibili
contro la propria risoluzione.  
 
B.   
Il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino con giudizio del 19 settembre
2017 ha dichiarato irricevibile il ricorso di A.________. 
 
C.   
A.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico, subordinatamente
un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale, con cui
chiede sostanzialmente l'annullamento del giudizio cantonale e il rinvio al
Tribunale cantonale amministrativo per nuova decisione nel merito del ricorso. 
 
Il Consiglio di Stato chiede che il ricorso sia respinto, mentre il Tribunale
cantonale amministrativo si riconferma nel proprio giudizio. 
 
 
Diritto:  
 
1.   
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con pieno potere di esame la sua
competenza (art. 29 cpv. 1 LTF), rispettivamente l'ammissibilità dei gravami
che gli vengono sottoposti (DTF 140 I 90 consid. 1 pag. 92; 139 V 42 consid. 1
pag. 44). 
 
1.1. Giusta l'art. 85 cpv. 1 lett. b LTF, un ricorso in materia di diritto
pubblico, che riguarda una controversia di natura patrimoniale nel campo dei
rapporti di lavoro di diritto pubblico, è ammissibile solo se il valore
litigioso è superiore a fr. 15'000.-. Di regola, nei casi in cui la LTF prevede
un valore litigioso minimo per ammettere un ricorso, tale importo deve essere
indicato nel giudizio cantonale con i rimedi giuridici (art. 112 cpv. 1 lett. d
LTF). Nella fattispecie, contrariamente a quanto imposto dal diritto federale,
la pronuncia non contiene questa informazione (sentenza 8C_845/2014 del 28
aprile 2015 consid. 1.1). Come rettamente esposto nel ricorso, il valore
litigioso minimo è tuttavia manifestamente adempiuto. Vista la proponibilità
del ricorso (ordinario) in materia di diritto pubblico, cade quindi l'ipotesi
del ricorso sussidiario in materia costituzionale.  
 
1.2. Giusta l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, occorre spiegare perché l'atto impugnato
viola il diritto. Il Tribunale federale non è tenuto a vagliare, come lo
farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si
pongono, se queste non sono presentate nella sede federale (DTF 139 I 306
consid. 1.2 pag. 309). Inoltre, quando è invocata la violazione di diritti
fondamentali e di norme del diritto cantonale secondo l'art. 106 cpv. 2 LTF,
nonché l'arbitrio nell'accertamento dei fatti, il Tribunale federale esamina
soltanto le censure motivate in modo chiaro e preciso (DTF 139 I 229 consid.
2.2 pag. 232).  
 
2.  
 
2.1. Il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 LTF) può essere
presentato per violazione del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli 
art. 95 e 96 LTF. Il diritto federale ai sensi dell'art. 95 lett. a LTF include
i diritti costituzionali. Per contro la violazione del diritto cantonale - ad
eccezione delle lettere c e d che però non sono di rilievo nella fattispecie -
non costituisce motivo di ricorso. Tuttavia è possibile fare valere che
l'errata applicazione del diritto cantonale costituisce una violazione del
diritto federale - in particolare perché arbitraria ai sensi dell'art. 9 Cost.
- o di una disposizione direttamente applicabile del diritto internazionale.
Per quanto attiene invece all'accertamento dei fatti determinanti ad opera
dell'autorità di ricorso cantonale, esso può essere censurato unicamente se è
avvenuto in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario (DTF 134 V 53
consid. 4.3 pag. 62), oppure in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95
LTF e se l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del
procedimento (art. 97 cpv. 1 LTF).  
 
2.2. Secondo giurisprudenza, l'arbitrio non si realizza già qualora la
soluzione proposta con il ricorso possa apparire sostenibile o addirittura
preferibile a quella contestata; il Tribunale federale annulla la pronuncia
criticata solo se il giudice del merito ha emanato un giudizio che appare - e
ciò non solo nella motivazione bensì anche nell'esito - manifestamente
insostenibile, in aperto contrasto con la situazione reale, gravemente lesivo
di una norma o di un principio giuridico chiaro e indiscusso oppure in
contraddizione urtante con il sentimento della giustizia e dell'equità (DTF 140
III 16 consid. 2.1 pag. 18 seg.; 138 I 232 consid. 6.2 pag. 239). Spetta al
ricorrente dimostrare questa condizione (DTF 138 V 67 consid. 2.2 pag. 69). In
particolare, per quanto riguarda l'apprezzamento delle prove e l'accertamento
dei fatti, il giudice incorre nell'arbitrio se misconosce manifestamente il
senso e la portata di un mezzo di prova, se omette senza valida ragione di
tener conto di un elemento di prova importante, suscettibile di modificare
l'esito della vertenza, oppure se ammette o nega un fatto ponendosi in aperto
contrasto con gli atti di causa o interpretandoli in modo insostenibile (DTF
136 III 552 consid. 4.2 pag. 560 con riferimenti).  
 
3.   
Oggetto del contendere è sapere se la pronuncia di irricevibilità del ricorso
cantonale sancita dal Tribunale cantonale amministrativo sia lesiva del diritto
federale, in modo particolare dei diritti fondamentali. Giova ricordare che,
confrontato con una decisione di inammissibilità del ricorso cantonale, il
Tribunale federale non entra nel merito della controversia, ma deve limitarsi a
rinviare la causa all'autorità inferiore per riesame e nuova decisione (DTF 138
III 46 consid. 1.2 pag. 48). 
 
4.  
 
4.1. Il Tribunale cantonale amministrativo, dopo aver esposto lo svolgimento
del processo, ha osservato che il Consiglio di Stato ha esposto chiaramente
nella lettera del 7 giugno 2017 le ragioni del diniego della riclassificazione
salariale. Da qui deriva il suo carattere decisionale ai sensi dell'art. 2 cpv.
1 lett. c della legge ticinese del 24 settembre 2013 sulla procedura
amministrativa (LPAmm/TI; RL 3.3.3.1). La Corte cantonale non ha ignorato che
la lettera del 7 giugno 2017 era sprovvista dell'indicazione dei rimedi di
diritto e che questa circostanza non deve nuocere. Tuttavia, i giudici ticinesi
hanno sottolineato che il destinatario di una decisione viziata deve dar prova
della diligenza processuale esigibile, non potendo prevalersi della buona fede,
quando l'inesattezza era nota o facilmente riconoscibile. In concreto, il
ricorrente era rappresentato da un sindacalista di provata esperienza nel campo
del diritto del personale pubblico. Il ricorrente non poteva pertanto
appellarsi alla buona fede. Visto che lo scritto del 7 giugno 2017 non è stato
impugnato tempestivamente, il Tribunale cantonale amministrativo ha dichiarato
irricevibile il ricorso.  
 
4.2. Il ricorrente rimprovera al Tribunale cantonale amministrativo di aver
leso il diritto di essere sentito perché ha reso il proprio giudizio senza
avergli dato la possibilità di esprimersi. In un primo ordine di motivi, il
ricorrente ravvede una violazione del divieto dell'arbitrio perché lo scritto
del 7 giugno 2017 non contiene alcuna motivazione. A parer suo il Governo si è
limitato a parlare di promozione, negandone le condizioni, senza però trattare
la propria pretesa, ossia la riqualificazione. A ciò si aggiunga che lo scritto
era sprovvisto dell'indicazione dei rimedi di diritto. Il ricorrente sottolinea
che prima di emettere l'atto dell'11 luglio 2017 il Consiglio di Stato ha
eseguito un approfondimento presso la Sezione B.________. Non si può quindi
concludere che si tratta di una semplice conferma di una decisione precedente.
Quand'anche si volesse dare carattere decisionale allo scritto del 7 giugno
2017, la Corte cantonale sarebbe comunque incorsa nell'arbitrio siccome il
Consiglio di Stato ha reso una nuova decisione l'11 luglio 2017, entrando nel
merito di una domanda di riconsiderazione come era la lettera del 13 giugno
2017. Con un secondo gruppo di censure, il ricorrente invoca una violazione
dell'art. 10 cpv. 1 e 2 Cost./TI, dell'art. 29a Cost. e dell'art. 29 Cost.  
 
5.  
 
5.1. A norma dell'art. 2 cpv. 1 LPAmm/TI sono decisioni i provvedimenti delle
autorità nel singolo caso fondati sul diritto pubblico e concernenti: a) la
costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; b)
l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o
di obblighi; c) la reiezione o la dichiarazione d'inammissibilità di istanze
dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o
all'accertamento di diritti o di obblighi. Nel diritto ticinese la nozione di
decisione corrisponde con quella prevista dal diritto federale all'art. 5 PA
(Messaggio del Consiglio di Stato n. 6645 del 23 maggio 2012 riguardante la
revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966, pag. 8; cfr. anche sentenza 2C_338/2007 del 22 gennaio 2008
consid. 2.2). Per determinare se si tratta di una decisione o no occorre
considerare le condizioni materiali dell'atto contestato, in modo particolare
se l'autorità competente abbia inteso creare una relazione giuridica
obbligatoria e con carattere d'imperio fra lo Stato e il cittadino (da ultimo
sentenza 2C_282/2017 del 4 dicembre 2017 consid. 2.1 con riferimenti).  
 
5.2. Il Consiglio di Stato con lo scritto del 7 giugno 2017 ha "respinto" (si
veda al termine della lettera) le richieste del ricorrente. Benché estremamente
succinto, tale scritto configura gli estremi materiali di una decisione a norma
dell'art. 2 LPAmm/TI, definendo chiaramente i diritti e i doveri tra il
ricorrente e il proprio datore di lavoro. Infatti, il ricorrente nella lettera
del 13 febbraio 2017 ha chiesto "formalmente una riqualificazione" e precisato
esplicitamente di rimanere "in attesa di una vostra decisione". Il 7 giugno
2017 il Governo cantonale ha stabilito perché a parer suo gli estremi per
accogliere la richiesta del ricorrente non fossero dati. A torto l'insorgente
farebbe discendere il carattere non decisionale dello scritto del 7 giugno 2017
dalla circostanza che la motivazione non sarebbe pertinente con la sua domanda
iniziale. In realtà, egli confonde il merito della controversia con l'aspetto
decisionale di un atto statale. È vero, come già accertato dalla Corte
cantonale, che la decisione del 7 giugno 2017 è viziata nella misura in cui non
sono state indicate le vie di ricorso. Tuttavia, contrariamente alla tesi dei
giudici ticinesi, la conseguenza di questo vizio nel caso in esame non ha
rilevanza.  
 
5.3. Infatti, il ricorrente nella lettera del 13 giugno 2017 ha espresso
chiaramente il suo dissenso con la risoluzione governativa del 7 giugno 2017.
Il Consiglio di Stato non ha però trasmesso la lettera del 13 giugno 2017 al
Tribunale cantonale amministrativo da trattare come ricorso, ma l'ha esaminata
come domanda di riconsiderazione (eventualità che poteva essere desunta dalla
lettera del 13 giugno 2017). L'11 luglio 2017 ha emanato quindi una nuova
decisione, la quale ha confermato quella precedente. Stando così le cose,
poiché la prima decisione del 7 giugno 2017 non era ancora passata in
giudicato, la lettera del 13 giugno 2017 non deve essere ritenuta come un
rimedio di diritto straordinario (cfr. art. 57 LPAmm/TI), bensì come una
semplice richiesta di riesame senza diritto di trattazione nel merito
(possibilità non disciplinata nella LPAmm/TI, ma non esclusa; cfr. sentenza
1P.513/2004 del 14 luglio 2005 consid. 2.2 con riferimenti, in RtiD 2006 I n.
11; si veda anche decisione su ricorso del Gran Consiglio del 20 settembre 2016
consid. 4.1). Se è vero che il ricorrente non avrebbe avuto un diritto
incondizionato alla riconsiderazione, l'autorità amministrativa applicando
correttamente il proprio apprezzamento può ritornare sulle proprie decisioni
(PLEIDERER in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 2016, N 8 ad art.
58 PA; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2015, N 2027; HÄFELIN
/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2016, N 1272 seg.). In concreto,
il Consiglio di Stato è entrato nel merito della domanda di riconsiderazione
del ricorrente, operando anche ulteriori accertamenti, e ha emesso una nuova
decisione l'11 luglio 2017. Se è pronunciata una nuova decisione in seguito a
una domanda di riconsiderazione, essa è impugnabile secondo i rimedi ordinari
di diritto (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1281). Pertanto, non può che essere la
decisione dell'11 luglio 2017 oggetto di impugnazione dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo (e non più quella del 7 giugno 2017, la quale non
esiste più).  
 
5.4. Se si dovesse seguire la motivazione del Tribunale cantonale
amministrativo secondo cui la sola decisione impugnabile sarebbe quella del 7
giugno 2017, il risultato in ogni caso non muterebbe. Infatti, con la lettera
del 13 giugno 2017 il ricorrente, che ha espresso il suo chiaro dissenso, ha
rispettato il termine di ricorso alla Corte cantonale (art. 68 cpv. 1 LPAmm/
TI). È vero che la lettera era indirizzata al Consiglio di Stato e non al
Tribunale cantonale amministrativo, tuttavia ciò non nuoce al ricorrente,
poiché il Governo avrebbe dovuto trasmetterla d'ufficio all'autorità
competente, ossia ai giudici ticinesi, i quali a loro volta avrebbero dovuto
trattarla come ricorso (cfr. art. 5 e art. 6 cpv. 1 e 2 LPAmm/TI). Infatti, per
prassi invalsa le autorità amministrative e giudiziarie devono trattare gli
atti scritti indipendentemente dalla loro denominazione (cfr. DTF 133 I 300
consid. 1.2 pag. 302 seg.; 133 II 396 consid. 3.1 pag. 399 seg.).  
 
5.5. La conclusione tratta nel giudizio cantonale vista in un modo o in un
altro si rivela comunque insostenibile e arbitraria non solo nella sua
motivazione, ma anche nel suo risultato. Visto l'esito, la sorte delle censure
relative alla violazione del diritto di essere sentito e di altri diritti
fondamentali può quindi rimanere aperta.  
 
 
6.   
Ne segue che il ricorso deve essere accolto. Il giudizio cantonale deve essere
annullato e la causa rinviata al Tribunale cantonale amministrativo per nuova
decisione. Le spese giudiziarie sono poste a carico dello Stato del Cantone
Ticino, il quale difende il proprio interesse pecuniario (art. 66 cpv. 4 LTF;
nell'ambito del personale pubblico DTF 136 I 39 consid. 8.1.4 pag. 41). Il
Cantone dovrà altresì versare al patrocinatore del ricorrente un'indennità per
spese ripetibili (art. 68 cpv. 1 LTF). 
 
 
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:  
 
1.   
Il ricorso è accolto e il giudizio del Tribunale amministrativo del Cantone
Ticino emesso il 19 settembre 2017 è annullato. La causa è rinviata al
Tribunale cantonale amministrativo per nuovo giudizio. 
 
2.   
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.- sono poste a carico dello Stato del Cantone
Ticino. 
 
3.   
Lo Stato del Cantone Ticino verserà al patrocinatore del ricorrente la somma di
fr. 2'800.- a titolo di ripetibili per la procedura innanzi al Tribunale
federale. 
 
4.   
Comunicazione alle parti e al Tribunale cantonale amministrativo. 
 
 
Lucerna, 11 gennaio 2018 
 
In nome della I Corte di diritto sociale 
del Tribunale federale svizzero 
 
Il Presidente: Maillard 
 
Il Cancelliere: Bernasconi 

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