I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.696/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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8C_696/2017
Arrêt du 11 octobre 2018
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Maillard, Président, Viscione et Geiser Ch., Juge
suppléant.
Greffière : Mme Castella.
Participants à la procédure
Office cantonal des assurances sociales (OCAS),
représenté par Me François Bellanger, avocat,
recourant,
contre
B.________,
représenté par Me Franco Foglia, avocat,
intimé.
Objet
Droit de la fonction publique (résiliation des rapports de service;
reclassement),
recours contre le jugement de la Chambre administrative de la Cour de justice
de la République et canton de Genève du 22 août 2017 (A/2870/2016-FPUBL ATA/
1195/2017).
Faits :
A.
B.________ a été engagé par l'Office cantonal des assurances sociales du canton
de Genève (ci-après: l'OCAS) dès le 1 ^er janvier 1997 au sein du service
C.________. Il a été nommé fonctionnaire à compter du 1 ^er janvier 2004. Après
avoir obtenu plusieurs promotions, il est devenu responsable de ce service dès
le 1 ^er mai 2010 et, à ce titre, le responsable hiérarchique direct de six
collaboratrices. Les entretiens d'évaluation annuelle et de fixation des
objectifs des années 2011, 2012 et 2013 lui furent très favorables.
Sur décision du responsable des ressources humaines de l'OCAS, D.________, une
employée du service E.________ depuis 2004, a été déplacée au service
C.________ pour une période d'évaluation de trois mois dès le 18 novembre 2014,
parce qu'elle rencontrait des difficultés relationnelles. B.________, qui
devait se charger de sa formation, s'est montré réticent à accueillir cette
employée dans son service, craignant d'être accusé de harcèlement par cette
dernière. En janvier 2015, D.________ s'est plainte auprès du service des
ressources humaines de l'OCAS d'avoir fait l'objet de harcèlement sexuel de la
part de B.________. Par décision du 27 janvier 2015, le Conseil
d'administration de l'OCAS a ordonné l'ouverture d'une enquête administrative à
l'encontre du prénommé et suspendu ce dernier de ses fonctions jusqu'à la fin
de cette enquête, sans privation du salaire.
L'enquête a été confiée à Sylvie Droin, juge à la Cour de justice de la
République et canton de Genève, laquelle a déposé son rapport le 3 septembre
2015.
Se basant sur ce rapport, l'OCAS a communiqué à B.________, le 3 novembre 2015,
un projet de décision de licenciement pour motif fondé, invoquant le
comportement de l'intéressé tant à l'endroit de D.________ que de ses autres
collaboratrices ainsi qu'une position non transparente avec sa hiérarchie. Un
nouveau projet dans ce sens, énonçant les faits reprochés, lui a encore été
adressé par son employeur le 26 avril 2016.
Par décision du 28 juin suivant, le Conseil d'administration de l'OCAS a
prononcé le licenciement de B.________ au 30 septembre 2016, le libérant de son
obligation de travailler avec effet immédiat.
B.
Par arrêt du 22 août 2017, la Chambre administrative de la Cour de justice de
la République et canton de Genève (ci-après: la Chambre administrative) a
partiellement admis le recours formé par B.________ contre cette décision. Elle
a jugé que cette dernière était contraire au droit à mesure que l'OCAS n'avait
pas mis en oeuvre, préalablement au licenciement, la procédure de reclassement
en faveur de l'intéressé. Par ailleurs, constatant le refus de l'intimé de
réintégrer ce dernier, elle a alloué à celui-ci une indemnité correspondant à
neuf mois de son dernier traitement brut.
C.
L'OCAS interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement,
concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à la constatation
que le licenciement querellé est conforme au droit. Il a déposé en outre une
requête en octroi de l'effet suspensif à son recours.
L'intimé conclut au rejet du recours.
D.
Par ordonnance du 22 janvier 2018, le Juge instructeur a admis la requête
d'effet suspensif.
Considérant en droit :
1.
L'OCAS est un établissement cantonal de droit public doté de la personnalité
juridique (art. 1 al. 2 de la loi [du canton de Genève] du 20 septembre 2002
relative à l'office cantonal des assurances sociales [LOCAS; RS/GE J 4 18]).
Son personnel est soumis à la loi générale (du canton de Genève) du 4 décembre
1997 relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire
et des établissements publics médicaux (LPAC; RS/GE B 5 05; art. 1 al. 1 let.
f). Le jugement entrepris a donc été rendu en matière de rapports de travail de
droit public au sens de l'art. 83 let. g LTF. Il porte sur une contestation
pécuniaire (voir p. ex. arrêt 8C_561/2017 du 13 août 2018 consid. 1 et la
référence). Le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre donc pas en
considération. La valeur litigieuse dépasse par ailleurs le seuil de 15'000 fr.
ouvrant la voie du recours en matière de droit public en ce domaine (art. 51
al. 1 let. a et 85 al. 1 let. b LTF).
2.
Le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du droit,
tel qu'il est délimité par les art. 95 et 96 LTF. Le Tribunal fédéral applique
le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF), sans être limité par les arguments de
la partie recourante ou par la motivation de l'autorité précédente (cf. ATF 143
V 19 consid. 2.3 p. 23 s. et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'examine
en principe que les griefs invoqués, compte tenu de l'exigence de motivation
prévue à l'art. 42 al. 2 LTF, et ne peut aller au-delà des conclusions des
parties (art. 107 al. 1 LTF). Il fonde son raisonnement sur la base des faits
établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), à moins que ces faits
n'aient été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à
celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 143 I 310 consid. 2.2 p. 313
et l'arrêt cité) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105
al. 2 LTF). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques
appellatoires portant sur l'appréciation des preuves ou l'établissement des
faits par l'autorité précédente (ATF 143 IV 347 consid. 4.4 p 355; 140 II 264
consid. 2.3 p. 266).
3.
Sous réserve des cas visés à l'art. 95 let. c à e LTF, la violation du droit
cantonal ou communal ne constitue pas un motif de recours. Il est néanmoins
possible de faire valoir que l'application des dispositions cantonales ou
communales consacre une violation d'une norme de droit fédéral au sens de l'
art. 95 let. a LTF, telle que l'art. 9 Cst. garantissant la protection contre
l'arbitraire (ATF 138 V 67 consid. 2.2 p. 69; 134 II 349 consid. 3 p. 351).
Appelé à revoir l'application faite d'une norme cantonale ou communale sous
l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue
que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la
situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et
en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de
la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit
arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par
l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire
au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette
interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus
judicieuse - paraît possible (ATF 142 V 513 consid. 4.2 p. 516; 140 III 167
consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319).
4.
4.1. Selon l'art. 21 al. 3 LPAC, l'autorité compétente peut résilier les
rapports de service du fonctionnaire pour un motif fondé. Elle motive sa
décision. Elle est tenue, préalablement à la résiliation, de proposer des
mesures de développement et de réinsertion professionnels et de rechercher si
un autre poste au sein de l'administration cantonale correspond aux capacités
de l'intéressé. Les modalités sont fixées par règlement.
Aux termes de l'art. 46A du règlement du 24 février 1999 d'application de la
LPAC (RPAC; RS/GE B 5 05.01), lorsque les éléments constitutifs d'un motif
fondé de résiliation sont dûment établis lors d'entretiens de service, un
reclassement selon l'article 21, alinéa 3, de la loi est proposé pour autant
qu'un poste soit disponible au sein de l'administration et que l'intéressé au
bénéfice d'une nomination dispose des capacités nécessaires pour l'occuper (al.
1). Des mesures de développement et de réinsertion professionnels propres à
favoriser le reclassement sont proposées (al. 2). L'intéressé est tenu de
collaborer. Il peut faire des suggestions (al. 3). L'intéressé bénéficie d'un
délai de 10 jours ouvrables pour accepter ou refuser la proposition de
reclassement (al. 4). En cas de reclassement, un délai n'excédant pas 6 mois
est fixé pour permettre à l'intéressé d'assumer sa nouvelle fonction (al. 5).
En cas de refus, d'échec ou d'absence du reclassement, une décision motivée de
résiliation des rapports de service pour motif fondé intervient (al. 6).
4.2. Selon l'art. 31 al. 3 LPAC, si la Chambre administrative retient que la
résiliation des rapports de service est contraire au droit, elle peut proposer
à l'autorité compétente la réintégration. En cas de décision négative de
l'autorité compétente ou en cas de refus du recourant, la Chambre
administrative fixe une indemnité dont le montant ne peut être inférieur à 1
mois et supérieur à 24 mois du dernier traitement brut à l'exclusion de tout
autre élément de rémunération; concernant un employé, l'indemnité ne peut être
supérieure à 6 mois (al. 4).
5.
5.1.
5.1.1. En l'espèce, le recourant a soutenu devant l'autorité précédente que la
résiliation des rapports de services de l'intimé se fondait en substance sur
trois motifs: un comportement déplacé vis-à-vis de D.________, une position
non-transparente à l'égard de sa hiérarchie et des problèmes managériaux
puisqu'il aurait montré à ses subordonnées des photographies de femmes nues,
aurait eu avec elles un problème dans son mode d'expression et leur aurait
bloqué l'accès au responsable de division (consid. 9 du jugement attaqué).
Dans le jugement entrepris, la Chambre administrative a laissé ouverte la
question de savoir si le premier de ces motifs était bien fondé (consid. 10) et
nié que le deuxième motif ait pu justifier la résiliation querellée (consid. 11
et 12). Elle a considéré en revanche que le recourant n'avait pas abusé de son
pouvoir d'appréciation en se fondant sur le troisième motif pour mettre fin aux
rapports de service (consid. 13 et 14).
5.1.2. En ce qui concerne un éventuel reclassement de l'intimé, le recourant a
indiqué dans sa décision du 28 avril 2016 qu'il considérait que le rapport de
confiance avec l'intimé était rompu et que, dès lors, toute mesure de
développement et de réinsertion était d'emblée sans objet, ajoutant: "la
problématique ayant mené à la rupture du rapport de confiance pouvant se
retrouver dans tout autre poste, [il] ne peut proposer de reclassement, même en
dehors de cette institution". En procédure cantonale, le recourant a allégué
qu'aucun poste correspondant aux compétences de l'intéressé n'était disponible,
ce qui rendait le reclassement de ce dernier impossible, et que, vu son statut
d'établissement public autonome, il ne lui était pas possible d'envisager une
telle mesure dans un autre service de l'Etat.
Les juges précédents ont considéré que le recourant n'avait pas véritablement
tenté de reclasser l'intimé et qu'il n'en avait pas l'intention. Pour ce faire,
ils se sont fondés sur le premier projet de licenciement transmis à l'intéressé
le 3 novembre 2015 qui indiquait déjà que toute mesure de développement et de
réinsertion était d'emblée sans objet. Ils ont estimé en outre que le recourant
ne pouvait pas se décharger de sa responsabilité en soutenant qu'en sa qualité
d'établissement autonome il n'avait pas l'obligation de rechercher une place en
vue d'un reclassement dans toute l'administration cantonale. Dès lors, la
Chambre administrative a jugé qu'en n'offrant pas de procédure de reclassement
à l'intéressé, le recourant avait violé la loi et rendu une décision contraire
au droit (consid. 15 du jugement attaqué).
5.2.
5.2.1. Le recourant soutient que les premiers juges ont fait une application
arbitraire des art. 21 al. 3 LPAC et 46A RPAC en retenant que sa qualité
d'établissement autonome ne le dispensait pas de rechercher un poste vacant
dans toute l'administration cantonale pour reclasser l'intimé. La cour
cantonale aurait modifié sa jurisprudence de façon abrupte sans respecter les
conditions fixées par la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière.
Ce moyen tombe à faux dans la mesure où le litige porte sur le point de savoir
si la résiliation des rapports de service est contraire au droit en raison du
fait que l'employeur public n'a pas du tout mis en oeuvre la procédure de
reclassement prévue par les art. 21 al. 3 LPAC et 46A RPAC. En effet, dans le
jugement entrepris, c'est parce que le recourant n'a pas offert de procédure de
reclassement à l'intimé que la Chambre administrative a qualifié la décision de
licenciement de contraire au droit et non parce qu'il n'avait pas recherché une
place dans le reste de l'administration cantonale (consid. 15 in fine). On
relèvera cependant que la jurisprudence cantonale invoquée par le recourant ne
peut être interprétée en faveur d'un établissement autonome comme une dispense
totale de toute recherche en dehors de sa propre organisation. Dans sa dernière
version, cette jurisprudence indique en effet au sujet d'un tel établissement
(dans ce cas l'Hospice général) : "Ce statut ne lui permet toutefois pas de
proposer une solution de reclassement à l'Etat ou à d'autres entités autonomes,
ne maîtrisant pas la gestion de leur personnel, mais l'autorise en revanche à
mener des recherches et identifier les postes ouverts chez ses partenaires de
l'Etat" (arrêt A/331/2015-FPUBL ATA/1343/2015 du 15 décembre 2015 consid. 9b
avec les références à d'autres jugements cantonaux A/659/2013-A7659/2016-FPUBL
ATA/310/2015 du 31 mars 2015, A/841/2013-FPUBL ATA/635/2014 du 19 août 2014 et
A/3122/2012-FPUBL ATA/330/2013 du 28 mai 2013). Dans ces circonstances, on ne
peut pas suivre le recourant lorsqu'il soutient que la Chambre administrative a
changé de manière abrupte sa jurisprudence antérieure.
5.2.2. Le recourant estime, en se fondant sur la lettre de l'art. 46A al. 6
RPAC, qu'une absence de reclassement ne constitue pas, en soi, un licenciement
contraire au droit, pour autant que celui-ci repose sur un motif fondé. Il
soutient qu'en introduisant dans cette disposition l'absence de reclassement
comme condition permettant de rendre une décision motivée de résiliation des
rapports de service, le législateur cantonal aurait prévu et admis la présente
situation, c'est-à-dire le cas où l'employeur public n'engage pas la procédure
de reclassement.
En l'occurrence, l'art. 21 al. 3, troisième phrase, LPAC qui oblige l'autorité,
préalablement à la résiliation, à proposer des mesures de développement et de
réinsertion professionnels et de rechercher si un autre poste au sein de
l'administration cantonale correspond aux capacités de l'intéressé est une
norme légale, hiérarchiquement supérieure à celles du règlement d'application.
Considérer que cette norme n'est pas respectée si aucune mesure de reclassement
n'est tentée dans les circonstances du cas présent, ainsi que l'ont fait les
juges cantonaux, ne peut dès lors pas apparaître comme une application
arbitraire de la loi (supra consid. 3).
6.
6.1. Enfin, le recourant se plaint d'une violation arbitraire du principe de
proportionnalité, arguant qu'aucun poste correspondant aux qualifications de
l'intimé n'était disponible en son sein et que l'ampleur ainsi que le caractère
définitif de la rupture du lien de confiance entre celui-ci et sa direction
rendaient le reclassement difficile, voire impossible dans un établissement de
si petite taille. Selon lui, toute mesure de développement ou de réinsertion à
titre de reclassement était objectivement impossible, de sorte qu'il n'est pas
soutenable de considérer la résiliation des rapports de service litigieuse
comme contraire au droit.
6.2. Le principe de proportionnalité, dont la violation peut être invoquée de
manière indépendante dans un recours en matière de droit public (cf. art. 95
al. 1 let. a LTF; ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 p. 7; 140 I 257 consid. 6.3.1 p.
267 et les références citées) commande que la mesure étatique soit nécessaire
et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la personne
concernée (ATF 141 I 1 précité et 140 I 257 précité consid. 6.3.1 p. 268 et les
arrêts cités). Le Tribunal fédéral a toutefois précisé que, lorsqu'il examine
le droit cantonal indépendamment de toute atteinte à un droit fondamental, il
ne revoit pas le respect du principe de la proportionnalité librement, mais
seulement sous l'angle de l'arbitraire (ATF 141 I 1 précité consid. 5.3.2 p. 8;
139 II 7 consid. 7.3 p. 28). L'atteinte au principe de la proportionnalité
soulevée ici se confond donc avec le grief d'arbitraire (arrêt 8C_839/2014 du 5
mai 2015 consid. 5.2.1).
6.3. En l'espèce, le recourant énumère des éléments relevés dans le rapport
d'enquête administrative à l'endroit de l'intimé et mentionnés dans la partie
"en fait" du jugement attaqué. La cour cantonale a fait porter son examen sur
certains de ces éléments, dans la mesure où ils avaient constitué les motifs de
la décision de résiliation querellée. Comme cela a été relevé plus haut (supra
consid. 5.1.1), la Chambre administrative n'a pas retenu tous les griefs
formulés contre l'intimé dans cette décision. Elle a estimé que le comportement
de ce dernier vis-à-vis de sa hiérarchie, telle que reproché par le recourant
dans son prononcé, ne pouvait pas représenter un motif fondé de résiliation des
rapports de service (jugement attaqué consid. 12 in fine). Elle a, en revanche,
retenu que le problème de communication de l'intimé avait entravé le bon
fonctionnement du service et la confiance, tant de ses subordonnées que de ses
supérieurs (jugement attaqué consid. 13 b). Enfin, elle a considéré que la
poursuite des rapports de travail n'était pas compatible avec le bon
fonctionnement du service C.________ (jugement attaqué consid. 14 in fine). En
ce sens, la cour cantonale n'a pas confirmé la décision de la recourante l'OCAS
du 28 juin 2016, en tant qu'elle excluait tout reclassement de l'intéressé,
même en dehors de l'établissement. Ainsi, par sa motivation en procédure
fédérale sur ce point, le recourant entend substituer sa propre appréciation
des faits de la cause à celle des premiers juges. Pareille démarche, de nature
appellatoire, ne suffit pas à démontrer que cette dernière est arbitraire.
7.
Il suit des considérants qui précèdent que le recours est mal fondé et qu'il
doit être rejeté.
Les frais afférents à la présente procédure doivent être supportés par le
recourant qui succombe (art. 66 al. 1 LTF).
L'intimé a droit à une indemnité de dépens à la charge du recourant (art. 68
al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le recourant versera à l'intimé une indemnité de 2'800 fr. à titre de dépens
pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chambre administrative de
la Cour de justice de la République et canton de Genève.
Lucerne, le 11 octobre 2018
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : Castella
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