I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.649/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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8C_649/2017
Urteil vom 4. Januar 2018
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin,
Bundesrichterin Viscione,
Gerichtsschreiberin Riedi Hunold.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Kurt Gemperli,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton St. Gallen, vertreten durch das Bildungsdepartement, Davidstrasse 31,
9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 15. August 2017 (K 2015/6).
Sachverhalt:
A.
A.a. A.________ und seine Ehefrau B.________ führten vom 1. April 2004 bis 31.
März 2015 auf der Basis einer als Pachtvertrag vom 18. November 2003
bezeichneten Vereinbarung mit dem Kanton St. Gallen (nachfolgend: Kanton) die
Mensa der Kantonsschule. Dafür wurden ihnen vom Kanton in den Jahren 2005 bis
2014 öffentliche Betriebsbeiträge in der Höhe von jährlich Fr. 32'000.- bis Fr.
34'800.- ausgerichtet. Zusätzlich gewährte der Kanton im Rahmen einer
Vertragsergänzung vom 28. April 2010 Finanzhilfen im Betrag von Fr. 15'584.60
und Fr. 26'510.90 für den Kauf von Verpflegungsautomaten.
A.b. Am 26. August 2014 machte A.________ Ansprüche aus dem Vertrag vom 18.
November 2003 im Betrag von Fr. 376'000.- geltend. Die Schlichtungsstelle in
Personalsachen des Kantons St. Gallen führte am 8. September 2015 eine
Verständigungsverhandlung durch, an welcher keine Einigung erzielt wurde.
B.
Am 16. September 2015 erhob A.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen Klage mit dem Antrag, der Kanton sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu verpflichten, ihm Fr. 230'000.- brutto nebst Zins zu 5
% seit 26. August 2014 zu bezahlen. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit
Entscheid vom 15. August 2017 ab.
C.
A.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem
Begehren, der kantonale Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei
zuständigkeitshalber an die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen
zu überweisen. Eventualiter sei der Kanton zu verpflichten, ihm Fr. 230'000.-
brutto nebst Zins zu 5 % seit 26. August 2014 zu bezahlen. Subeventualiter sei
die Sache zu neuem Entscheid an die zuständige Instanz zu überweisen.
Der Kanton beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei. Die Vorinstanz schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Frage, ob eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit vorliegt, welche in
das Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse im Sinne von Art. 83
lit. g BGG fällt, ist eine Frage, die den vor das Bundesgericht gebrachten
Streitgegenstand bildet. Die Prüfung der Zulässigkeit der Beschwerde setzt
folglich die Beantwortung einer Frage voraus, die sich mit der materiellen
Streitsache deckt. In einem solchen Fall genügt es im Stadium der
Eintretensfrage, dass der Beschwerdeführer glaubhaft macht, dass in der
Streitfrage die Voraussetzungen, welche die Zuständigkeit des Bundesgerichts
begründen, erfüllt sind. Die Frage, ob dies tatsächlich der Fall ist, wird mit
der materiellen Prüfung der Sache entschieden, sofern die weiteren
Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind (BGE 142 II 154 E. 1.1 S. 155, ebenfalls
publiziert in: Pra 2016 Nr. 98 S. 895; Urteil 8C_227/2014 vom 18. Februar 2015
E. 2.1; Urteil 2C_484/2008 vom 9. Januar 2009 E. 1.3, nicht publ. in: BGE 135
II 49, aber in: Pra 2009 Nr. 75 S. 502).
Aufgrund der Ausführungen in der Beschwerde ist glaubhaft gemacht, dass die
Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Beurteilung der Streitfrage gegeben ist.
1.2. Vorliegend ist der Rechtsstreit vermögensrechtlicher Natur, so dass der
Ausschlussgrund von Art. 83 lit. g BGG nicht in Betracht fällt. Zudem wird die
Streitwertgrenze von Fr. 15'000.- überschritten (Art. 85 Abs. 1 lit. b i.V.m.
Art. 51 Abs. 1 lit. a BGG), so dass die Voraussetzungen für das Eintreten
erfüllt sind.
2.
2.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen
Rechtsverletzung gemäss Art. 95 f. BGG, insbesondere wegen Verletzung von
Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG), erhoben werden. Die Verletzung kantonaler
Bestimmungen bildet - abgesehen von den hier nicht gegebenen Fällen gemäss Art.
95 lit. c-e BGG - nur dann einen zulässigen Beschwerdegrund, wenn eine
derartige Rechtsverletzung einen Verstoss gegen Bundesrecht im Sinne von Art.
95 lit. a BGG oder gegen Völkerrecht im Sinne von Art. 95 lit. b BGG zur Folge
hat (BGE 140 I 320 E. 3.1 S. 321 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 142 V 94 E. 1.3
S. 96 mit Hinweisen).
2.2. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG
), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten
Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu
offensichtlich sind. Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten und von
kantonalem oder interkantonalem Recht gilt eine qualifizierte Rügepflicht; das
Bundesgericht prüft eine solche Rüge nur insofern, als sie in der Beschwerde
präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 I 49
E. 1.4.1 S. 53). Wird eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss
im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der angefochtene Entscheid an einem
qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet. Auf ungenügend begründete
Rügen und bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen
Entscheid geht es nicht ein (BGE 140 III 264 E. 2.3 S. 266; 139 II 404 E. 10.1
S. 445, je mit Hinweisen).
2.3. In Ergänzung zu den Rügen, die sich auf Art. 95 f. BGG stützen, sind unter
den engen Voraussetzungen von Art. 97 Abs. 1 BGG auch Vorbringen gegen die
Sachverhaltsfeststellung zulässig. Ein solcher Einwand kann nach der
letztgenannten Bestimmung nur erhoben werden, wenn die Feststellung des
Sachverhalts durch die Vorinstanz offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des
Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. "Offensichtlich
unrichtig" bedeutet dabei "willkürlich" (BGE 133 II 249 E. 1.2.2 S. 252).
2.4. Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid
offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das
Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die
Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung
ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 142
II 369 E. 4.3 S. 380 mit Hinweisen).
3.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie
das Rechtsverhältnis, das zwischen den Parteien vom 1. April 2004 bis zum 31.
März 2015 bestand, nicht als öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis gemäss
dem Personalgesetz des Kantons St. Gallen vom 25. Januar 2011 (PersG; GS 143.1)
qualifizierte.
4.
4.1. In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, aus den per 30. Juni 2017
(recte: 1. Juni 2017) in Kraft getretenen Bestimmungen ergebe sich, dass
personalrechtliche Klagen von der Verwaltungsrekurskommission zu beurteilen
seien. Die von der Vorinstanz zitierten Übergangsbestimmungen seien nicht
anwendbar. Wo ein doppelter Instanzenzug vorgesehen sei, bestehe ein Anspruch,
dass er eingehalten werde. Da somit zur Beurteilung der vorliegenden
Angelegenheit die Verwaltungsrekurskommission zuständig gewesen sei, verstosse
die Beurteilung durch das Verwaltungsgericht gegen Art. 30 Abs. 1 BV.
4.2. Die Vorinstanz hat zur Frage des anwendbaren Verfahrensrechts ausgeführt,
die am 31. Januar 2017 revidierten Bestimmungen des PersG und des Gesetzes des
Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege (VRP; GS
951.1) enthielten keine übergangsrechtlichen Regelungen. Solche fänden sich
aber in der Übergangsbestimmung Ziff. III/1 des V. Nachtrags zum VRP vom 23.
Januar 2007 sowie in Art. 133 Abs. 1 VRP und Art. 110 Abs. 2 PersG. Danach
schliesse die nach bisherigem Recht zuständige Instanz Verfahren, die bei
Vollzugsbeginn bei ihr hängig seien, nach bisherigem Recht ab. Gemeint seien
damit insbesondere Verfahren vor dem Verwaltungsgericht.
4.3.
4.3.1. Nach Art. 30 Abs. 1 BV hat jede Person, deren Sache in einem
gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, Anspruch auf ein durch Gesetz
geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht. Diese
Vorschrift garantiert somit u.a. die Einhaltung der jeweils geltenden
staatlichen Zuständigkeitsordnung. Sie sieht zwar nicht eine bestimmte
Gerichtsorganisation oder ein bestimmtes Verfahren vor. Das Gericht und seine
Zuständigkeit müssen allerdings von Verfassung wegen durch generell-abstraktes
Verfahrensrecht im Voraus bestimmt sein. Nach dem Wortlaut der
Verfassungsbestimmung hat sich die Gerichtsorganisation auf ein formelles
Gesetz zu stützen. Wird eine Verletzung von Art. 30 Abs. 1 BV geltend gemacht,
so prüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen
Gesetzesrechts nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (Art. 9 BV). Mit
freier Kognition beurteilt es ausschliesslich, ob die als vertretbar erkannte
Auslegung des kantonalen Rechts mit den Garantien von Art. 30 Abs. 1 BV
vereinbar ist (Urteil 4A_376/2011 vom 14. März 2012 E. 3.1 mit Hinweisen).
4.3.2. Gemäss dem am 31. Januar 2017 geänderten und per 1. Juni 2017 in Kraft
getretenen Art. 78 Abs. 1 PersG beurteilt die Verwaltungsrekurskommission
personalrechtliche Klagen in erster, das Verwaltungsgericht in zweiter Instanz.
Nach dem neuen Art. 81bis PersG kann der Entscheid der
Verwaltungsrekurskommission innert 14 Tagen mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Der seit Inkrafttreten des Gesetzes am
25. Januar 2011 geltende Art. 110 Abs. 2 PersG lautet: "Bei Vollzugsbeginn
dieses Erlasses hängige, das Dienstverhältnis oder Ansprüche aus dem
Dienstverhältnis betreffende Verfahren sowie hängige Disziplinarverfahren
werden von der nach bisherigem Recht zuständigen Behörde und in dem nach
bisherigem Recht massgebenden Verfahren erledigt."
Nach dem ebenfalls am 31. Januar 2017 neu geschaffenen und per 1. Juni 2017 in
Kraft getretenen Art. 71g VRP können Entscheide der Verwaltungsrekurskommission
in Klagefällen innert 14 Tagen mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
weitergezogen werden. Gemäss der seit 1. Juli 1966 geltenden
Übergangsbestimmung von Art. 133 VRP sind die vor Vollzugsbeginn des VRP
eröffneten Verfügungen und Entscheide nach bisherigen Recht weiterziehbar. Die
Übergangsbestimmung Ziff. III/1. des V. Nachtrags zum VRP vom 23. Januar 2007
regelt, dass die nach bisherigem Recht zuständige Instanz Verfahren, die bei
Vollzugsbeginn bei ihr hängig sind, nach bisherigem Recht abschliesst.
4.4. Während nach dem bis Ende Mai 2017 geltenden Personalrecht nach erfolglos
durchgeführtem Schlichtungsverfahren das Verwaltungsgericht als einzige Instanz
personalrechtliche Klagen beurteilte, sieht der seit 1. Juni 2017 in Kraft
stehende Art. 78 Abs. 1 PersG als erste Instanz für solche Streitigkeiten die
Verwaltungsrekurskommission vor. Zwar trifft zu, dass die zitierten und von der
Vorinstanz angewendeten Übergangsbestimmungen allgemein gefasst sind und sich -
da sie bereits vor den Änderungen des Personalgesetzes und des VRP vom 31.
Januar 2017 bestanden - nicht speziell auf diese Änderungen beziehen. Inwiefern
es aber willkürlich sein soll, dass die Vorinstanz mangels gleichzeitig mit den
neuen Bestimmungen erlassener Übergangsregelungen die allgemeinen
Übergangsbestimmungen angewendet hat, wird vom Beschwerdeführer nicht
dargelegt. Im Übrigen steht das vorinstanzliche Vorgehen mit dem allgemeinen
intertemporalrechtlichen Grundsatz und der dazu ergangenen Rechtsprechung im
Einklang, wonach neue Verfahrensvorschriften grundsätzlich mit dem Tag des
Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar sind, es sei denn, das
neue Recht kenne anderslautende Übergangsbestimmungen. Wenn jedoch die Behörde
noch vor Inkrafttreten der neuen Normen angerufen worden ist, so bleibt der
Fall, insbesondere was die Zuständigkeit betrifft, dem bisherigen Recht
unterstellt. Gemäss dem Grundsatz der perpetuatio fori bestimmt sich die
Zuständigkeit nach dem Zeitpunkt der Eröffnung des Verfahrens. Vorbehalten
bleibt der Fall, wo die angerufene Behörde nicht mehr besteht (BGE 129 V 113 E.
2.2 S. 115; SVR 2009 IV Nr. 44 S. 129 E. 4.1, 9C_313/2008, je mit Hinweisen;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 296).
Demnach ist die Rüge der Verletzung von Art. 30 Abs. 1 BV unbegründet.
5.
5.1. Gemäss Art. 1 PersG regelt dieser Erlass das Arbeitsverhältnis des
Staatspersonals. Gestützt auf Art. 8 PersG werden die Bestimmungen des
Schweizerischen Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR; SR 220) über den
Arbeitsvertrag sachgemäss angewendet, soweit das Personalgesetz und gestützt
darauf erlassenes Verordnungsrecht sowie besondere gesetzliche Bestimmungen
keine abweichende Regelung treffen.
5.2. Nach Art. 319 Abs. 1 OR verpflichtet sich der Arbeitnehmer durch den
Einzelarbeitsvertrag zur Leistung von Arbeit im Dienst des Arbeitgebers auf
bestimmte oder unbestimmte Zeit und dieser zur Entrichtung eines Lohnes, der
nach Zeitabschnitten (Zeitlohn) oder nach der geleisteten Arbeit (Akkordlohn)
bemessen wird.
Der Arbeitsvertrag weist nach der zivilrechtlichen Definition im Wesentlichen
vier Merkmale auf: Es ist Arbeit gegen Entgelt in einem Dauerschuldverhältnis
geschuldet, die in einer fremden Arbeitsorganisation und damit in einem
Unterordnungsverhältnis geleistet wird. Notwendige Voraussetzung für das
Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses ist die Subordination des Arbeitnehmers.
Darunter wird die rechtliche Unterordnung in persönlicher, betrieblicher und
wirtschaftlicher Hinsicht verstanden. Entscheidend ist, dass der Arbeitnehmer
in eine fremde Arbeitsorganisation eingegliedert ist und damit von bestimmten
Vorgesetzten Weisungen erhält. Er wird in eine hierarchische Struktur
eingebettet. Die Schwierigkeit liegt allerdings darin, dass auch bei anderen
Verträgen auf Arbeitsleistung, zum Beispiel beim Auftrag, ein Weisungsrecht
besteht. Es kommt deshalb auf das Mass der Weisungsgebundenheit an (Urteil
4A_504/2015 vom 28. Januar 2016 E. 2.1.1 mit Hinweisen).
5.3. Gelten durch Verweis im kantonalen öffentlichen Recht ergänzend die
Bestimmungen des Obligationenrechts, wird durch die im öffentlichen Recht
vorgenommene Verweisung auf das Privatrecht dieses zum öffentlichen Recht des
betreffenden Gemeinwesens. Es ist nach dessen Regeln anzuwenden und auszulegen.
Die übernommenen Normen des Obligationenrechts gelten nicht als
Bundesprivatrecht, sondern als subsidiäres Recht des Kantons. Entsprechend ist
die Bundesrechtsrüge gemäss Art. 95 lit. a BGG auf die Verletzung
verfassungsmässiger Rechte beschränkt. Die Rüge der Verletzung des
Obligationenrechts - angewandt als kantonales öffentliches Recht - kann nicht
vorgebracht werden (BGE 140 I 320 E. 3.3 S. 322 mit Hinweisen).
Somit steht die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht (Art. 9 BV) im
Vordergrund.
6.
6.1. Da das kantonale Personalgesetz das Arbeitsverhältnis nicht selbst
definiert, hat die Vorinstanz gemäss Art. 8 PersG zur Prüfung der Frage, ob ein
öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis vorliegt (Art. 1 i.V.m. Art. 14
PersG), als subsidiäres kantonales Recht den zivilrechtlichen Begriff des
Arbeitsvertrags analog berücksichtigt. Gestützt darauf hat sie das Vorliegen
eines Arbeitsverhältnisses verneint und das Rechtsverhältnis zwischen
Beschwerdeführer und Kanton aufgrund des als Pachtvertrag bezeichneten Vertrags
vom 18. November 2003 sowie der übrigen Vereinbarungen als
öffentlich-rechtlichen Subventionsvertrag, der mit einer Teilpacht verbunden
wurde, qualifiziert. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen erwogen, die
unternehmerische Freiheit des Beschwerdeführers sei zwar durch Weisungen des
Kantons eingeschränkt worden, weshalb das Abgrenzungskriterium des
Unterordnungsverhältnisses keine eindeutige Vertragsqualifikation erlaube. Von
entscheidender Bedeutung seien daher die ergänzenden Kriterien. Zwischen den
Parteien sei kein Lohn, sondern einzig die Ausrichtung von Subventionen
vereinbart worden. Der Beschwerdeführer und dessen Ehefrau hätten auf eigene
Rechnung und auf eigenes Risiko gehandelt und die Sozialabzüge als
Selbstständigerwerbende abgerechnet. Sodann sei ihnen nicht verwehrt gewesen,
eine anderweitige selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit
aufzunehmen, um ihre wirtschaftliche Abhängigkeit vom Kanton zu reduzieren.
Unter diesen Umständen könne nicht gesagt werden, dass der Beschwerdeführer zum
Kanton in einem Arbeitsverhältnis gestanden habe. Folglich habe für den Kanton
keine gesetzliche Pflicht bestanden, die Vereinbarung vom 18. November 2003/28.
April 2010 über die Führung des Mensabetriebs als öffentlich-rechtlichen
Arbeitsvertrag auszugestalten.
6.2. Der Beschwerdeführer rügt einerseits eine unrichtige Feststellung des
Sachverhalts. Anderseits macht er geltend, die Vorinstanz habe das
Rechtsverhältnis zwischen ihm und dem Beschwerdegegner zu Unrecht nicht als
öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis qualifiziert. Er bringt
zusammengefasst vor, aufgrund der massgebenden Kriterien sei das
Rechtsverhältnis als Arbeitsvertrag (allenfalls verbunden mit Elementen der
Pacht) zu qualifizieren. Er sei in eine hierarchische Struktur eingebettet
gewesen. Die für diese hierarchische Struktur geschaffene Kompetenzordnung habe
ihm keinen unternehmerischen Spielraum in den für das Betriebsergebnis
relevanten Belangen gelassen. Das gewählte Vergütungssystem habe, um den
fehlenden unternehmerischen Spielraum aufzuwiegen, ein Einkommensziel
festgesetzt, welches dem Wert der von ihm eingesetzten Arbeitskraft entsprochen
habe. Gestützt auf diese Umstände sei er vollständig vom Beschwerdegegner
abhängig gewesen. Dass die Vorinstanz ihn als selbstständigen Unternehmer
eingestuft habe, stehe mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch,
verletze die für die Vertragsqualifikation geltenden Rechtsgrundsätze in
krasser Weise und bilde ein stossendes Ergebnis. Der vorinstanzliche Entscheid
sei daher willkürlich.
7.
7.1. Der Beschwerdeführer beschränkt sich über weite Strecken darauf, die
vorinstanzliche Beweiswürdigung zu kritisieren und dem vorinstanzlichen
Beweisergebnis seine eigene Sicht der Dinge gegenüberzustellen. Bei seinen
Ausführungen handelt es sich grösstenteils um unzulässige appellatorische
Kritik, mit welcher er seine eigene Sicht der Dinge darstellt, ohne sich unter
Willkürgesichtspunkten mit den Erwägungen des kantonalen Entscheids
auseinanderzusetzen. Darauf ist nicht näher einzugehen.
Soweit die Vorbringen des Beschwerdeführers über eine unzulässige
appellatorische Kritik hinausgehen, sind sie - wie nachfolgend gezeigt wird -
nicht geeignet, die vorinstanzliche Beweiswürdigung als willkürlich erscheinen
zu lassen.
7.2. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers ist nicht ersichtlich,
weshalb sich die Vorinstanz bei der Qualifikation des Rechtsverhältnisses
zwischen den Parteien nicht auf die erstellten schriftlichen Unterlagen hätte
stützen dürfen. Solche Dokumente werden gerade mit dem Zweck verfasst, im
Streitfall festzustellen, was vereinbart worden war. Im Übrigen hat die
Vorinstanz ergänzend festgehalten, dass vom klaren Vertragswortlaut abzuweichen
sei, wenn ernsthafte Anhaltspunkte bestünden, dass dieser nicht dem Willen der
Parteien entspreche. Zudem hat sie sich bei der Festsetzung des massgebenden
Sachverhalts - entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers - nicht nur auf
die Vertragsbestimmungen, sondern auch auf die übrigen Akten und dabei
insbesondere auf die Protokolle der Sitzungen der Mensakommission gestützt.
Jedenfalls ist im Vorgehen der Vorinstanz bei der Beurteilung des strittigen
Rechtsverhältnisses keine Willkür zu erkennen.
7.3. Der Beschwerdeführer rügt, die vorinstanzliche Feststellung, dass es ihm
unbenommen gewesen sei, mit Zustimmung des Kantons die Betriebsführung auf
Dritte zu übertragen, sei aktenwidrig. Dasselbe gelte für die vorinstanzliche
Feststellung, es sei ihm und seiner Ehefrau nicht verwehrt gewesen, eine
anderweitige selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen,
um die wirtschaftliche Abhängigkeit vom Kanton zu reduzieren. Entgegen den
vorinstanzlichen Feststellungen sei er zur persönlichen Arbeitsleistung
verpflichtet gewesen und habe effektiv mehr als ein Vollpensum leisten müssen.
Die Feststellung der Vorinstanz über die Möglichkeit einer Delegation der
Betriebsführung sei offensichtlich aktenwidrig und zu korrigieren.
Mit diesen Ausführungen vermag der Beschwerdeführer die vorinstanzlichen
Feststellungen zu seiner Arbeitsleistung nicht als willkürlich erscheinen zu
lassen. Zwar trifft es zu, dass vertraglich vereinbart worden war, dass der
Pächter die Betriebsführung ohne Zustimmung des Verpächters nicht auf einen
Dritten übertragen durfte (vgl. Ziff. 3 lit. a des Pachtvertrags betreffend die
Mensa der Kantonsschule vom 18. November 2003). Dies steht aber nicht im
Widerspruch zur Feststellung der Vorinstanz, dass mit Zustimmung des Kantons
eine solche Übertragung möglich gewesen wäre. Die im Vertrag definierte
persönliche Arbeitsleistung des Beschwerdeführers beschränkte sich denn auch
auf die Betriebsführung. Diesem stand es frei, einzelne Aufgaben seinen
Angestellten zu delegieren, weshalb die vorinstanzliche Feststellung, er sei
bezüglich Gestaltung seiner Arbeitszeit grundsätzlich frei gewesen, zutreffend
ist. Dasselbe gilt hinsichtlich der vorinstanzlichen Feststellung, es sei dem
Beschwerdeführer nicht verwehrt gewesen, eine anderweitige selbstständige oder
unselbstständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen, um seine wirtschaftliche
Abhängigkeit vom Kanton zu reduzieren. Weshalb ihm dies ausserhalb der
Schulzeit (z.B. abends, an den Wochenenden oder in den Schulferien) nicht hätte
möglich sein sollen, wird vom Beschwerdeführer nicht dargelegt.
7.4. Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, mit den Bestimmungen
betreffend Festlegung des Betriebsbeitrags sei ein Referenzlohn festgesetzt
worden. Auch sei kein Gewinnanteil des Kantons vereinbart worden. Die
vorinstanzliche Interpretation der Vereinbarung des Betriebsbeitrags sei
aktenwidrig und offensichtlich unrichtig im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG.
Die Vorinstanz hat sich mit der Vereinbarung betreffend Festlegung des
Betriebsbeitrags vom 18. November 2003 eingehend auseinandergesetzt und
dargelegt, weshalb dadurch nicht ein Lohn vereinbart worden sei. Mit Verweis
auf die erwähnte Klausel hielt sie fest, das effektiv erzielte Einkommen des
Beschwerdeführers hätte geringer oder grösser sein können als der "Ziel- oder
Referenzlohn" von jährlich Fr. 90'000.-. Gemäss Vereinbarung partizipierte der
Kanton bei Erwirtschaften eines Überschusses ab Fr. 10'000.- anteilsmässig (je
nach Grösse des Überschusses zwischen 30 und 50 %), womit sich faktisch dessen
Betriebsbeitrag reduzierte. Die vorinstanzliche Feststellung, der
Beschwerdeführer habe dem Kanton je nach Überschuss gemäss Betriebsrechnung
einen Anteil am Gewinn zugesichert, ist somit nicht aktenwidrig.
7.5. Die Vorinstanz hat sich mit dem Vorbringen des Beschwerdeführers, es habe
sich bei der Betriebsführung der Mensa nur um eine Scheinselbstständigkeit
gehandelt, auseinandergesetzt und aufgezeigt, weshalb dies nicht der Fall sei.
Dabei hat sie - entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers - auch den
Ausführungen in der Studie und Beurteilung des Gastro-Fachmannes C._________
Rechnung getragen. Die Vorinstanz hat nicht verkannt, dass der
Entscheidungsspielraum des Beschwerdeführers durch Weisungen des Kantons
eingeschränkt gewesen war, weshalb für sie der Vertrag von seiner Bedeutung her
in die Nähe eines Arbeitsverhältnisses gerückt bzw. für einen Pachtvertrag
atypisch gewesen sei. Von entscheidender Bedeutung für die Qualifikation des
Vertrages waren für die Vorinstanz indessen andere Kriterien, etwa der Umstand,
dass die konkrete Ausgestaltung des Angebots und der Wareneinkauf allein dem
Beschwerdeführer oblegen hätten. Dieser habe die Preise für Kioskwaren und
Menüpreise für Dritte festgelegt und sei für das Mensapersonal allein
verantwortlich gewesen. Zudem sei keine für das Arbeitsverhältnis typische
Überwachung von Präsenz- oder Arbeitszeit erfolgt. Auch sei der
Beschwerdeführer nicht direkt einer Person unterstellt gewesen. Seine
Leistungen und sein Verhalten seien nicht qualifiziert worden. Darüber hinaus
hätten er und seine Ehefrau mit beratender Stimme an den Sitzungen der
Mensakommission teilnehmen und die Preisfestsetzung entsprechend beeinflussen
können, wobei ihren Anträgen - mit Ausnahme der letzten Sitzung vom 2. Mai 2014
- gefolgt worden sei. Was den Einwand betreffend die fehlende wirtschaftliche
Freiheit anbelangt, hat die Vorinstanz erwogen, dem Beschwerdeführer habe
jederzeit frei gestanden, die in seiner alleinigen Kompetenz liegenden Preise
anzupassen, die Einkaufs- und Personalkosten zu reduzieren, bei der
Mensakommission eine Erhöhung des Betriebsbeitrags und der Preise der
vergünstigten Menüs zu verlangen oder die Verlusttragung durch eine rasche
Beendigung des Pachtverhältnisses gering zu halten.
Der Beschwerdeführer vermag nicht darzutun, inwiefern diese vorinstanzlichen
Feststellungen, die sich auf die schriftlichen Vereinbarungen sowie die
Protokolle der Sitzungen der Mensakommission stützen, willkürlich sind. So wird
in dem von der Vorinstanz erwähnten Protokoll der Sitzung der Mensakommission
vom 2. Mai 2014 festgehalten, die Mensakommission sei noch nie gegen einen
Vorschlag der Mensaleitung gewesen, was vom Beschwerdeführer nicht in Abrede
gestellt wurde (vgl. dazu auch Anmerkungen der Ehefrau zum erwähnten Protokoll
sowie das Protokoll vom 1. September 2014, in welchem konstatiert wird, es gebe
keine Bemerkungen zum Protokoll vom 2. Mai 2014). Ferner kann dazu auf das
Protokoll vom 25. April 2014 verwiesen werden, in welchem ausgeführt wird, die
Mensaleitung bringe die Anträge für die Preisgestaltung ein. Der
Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern bzw. in welchen Punkten die
Mensakommission ihm nicht gefolgt sei. Es kann dazu auch auf das ebenfalls von
der Vorinstanz angeführte Protokoll vom 23. März 2006 verwiesen werden, gemäss
welchem die Mensaleitung mit dem Jahresergebnis, dem Umsatz der Mensa und den
Automaten zufrieden sei.
7.6.
7.6.1. Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe bei der Feststellung,
dass die Kommission seinen Anträgen gefolgt sei, die Darstellung des
Beschwerdegegners übernommen, ohne seine entgegenstehenden Behauptungen zu
würdigen, was einer Verletzung des rechtlichen Gehörs gleichkomme und als
willkürliche Beweiswürdigung zu korrigieren sei. Willkür sei auch deshalb
gegeben, weil die Vorinstanz ohne den von ihm beantragten Beizug der fehlenden
Protokolle der Mensakommission die Entscheidfindung in den Sitzungen nicht habe
feststellen können.
7.6.2. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) umfasst u.a. das
Recht des Betroffenen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an
der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum
Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu
beeinflussen (BGE 138 I 232 E. 5.1 S. 237; 133 I 270 E. 3.1 S. 277). Ein
Verzicht auf die Abnahme von weiteren Beweisen ist zulässig, wenn sich das
Gericht aufgrund der bereits erhobenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat
und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass die
abgelehnten Beweisanträge nichts an seiner Überzeugung zu ändern vermögen (BGE
136 I 229 E. 5.3 S. 236; 134 I 140 E. 5.3 S. 148).
7.6.3. Die Vorinstanz hat den Beweisantrag auf Beizug von weiteren Protokollen
der Mensakommission mit der Begründung abgewiesen, dass sich die entscheidenden
tatsächlichen Verhältnisse aus den Verfahrensakten ergäben. Da die Vorinstanz
in tatsächlicher Hinsicht festgestellt hat, dass der rechtserhebliche
Sachverhalt aufgrund der vorliegenden Aktenlage hinreichend geklärt war, kann
in Bezug auf die antizipierte Beweiswürdigung einzig Willkür gerügt werden
(Urteil 8C_559/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.2.2 mit Hinweis auf BGE 136 I 229
E. 5.3 S. 236). Dass die vorinstanzliche antizipierte Beweiswürdigung
willkürlich war, vermag der Beschwerdeführer nicht in rechtsgenüglicher Weise
darzulegen.
8.
8.1. Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz gestützt auf den von ihr willkürfrei
festgestellten Sachverhalt das Rechtsverhältnis zwischen den Parteien zu Recht
nicht dem öffentlichen (kantonalen) Personalrecht unterstellt hat. Das
Bundesgericht prüft dies alleine unter dem Gesichtspunkt der Willkür (E. 5.3).
8.2. Die Vorinstanz hat sich mit den einzelnen Merkmalen des Arbeitsvertrages
auseinandergesetzt und gestützt auf den willkürfrei festgestellten Sachverhalt
dargelegt, weshalb sie diese vorliegend als nicht erfüllt erachtet hat. Der
Beschwerdeführer zeigt nicht auf, inwiefern die Vorinstanz das kantonale Recht
willkürlich angewendet hat. Er legt lediglich dar, wie das kantonale Recht
aufgrund des von ihm als richtig erachteten Sachverhalts hätte ausgelegt werden
müssen, was indessen nicht ausreicht, um Willkür zu begründen. Der
Beschwerdeführer scheint zu verkennen, dass Art. 319 OR vorliegend nur als
subsidiäres kantonales Recht zur Anwendung gelangt und nicht als Bundesrecht,
weshalb er hätte darlegen müssen, inwiefern die Vorinstanz das kantonale Recht
willkürlich angewendet hat. Auch wenn eine andere Auslegung als jene der
Vorinstanz ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheinen mag,
genügt dies nicht zur Begründung von Willkür (E. 2.4).
9.
Zusammenfassend ist die Vorinstanz willkürfrei zum Schluss gelangt, dass es
sich bei der Vereinbarung zwischen den Parteien nicht um einen
öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrag handelte. Die Beschwerde ist abzuweisen.
10.
Das Verfahren ist kostenpflichtig. Der unterliegende Beschwerdeführer hat die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 4. Januar 2018
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Riedi Hunold
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