I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.502/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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8C_502/2017
Urteil vom 30. November 2017
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin,
Bundesrichterin Viscione,
Gerichtsschreiberin Hofer.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Advokat Dr. Stefan Suter,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonspolizei Basel-Stadt,
Spiegelgasse 6-12, 4001 Basel,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht (ordentliche Kündigung),
Beschwerde gegen den Entscheid des Appellationsgerichts des Kantons
Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht vom 26. Juni 2017 (VD.2016.136).
Sachverhalt:
A.
Der 1968 geborene A.________ arbeitete seit Oktober 1993 bei der Kantonspolizei
Basel-Stadt. Zuletzt war er Chef B._______. Aufgrund von Hinweisen über
unangebrachte Verhaltensweisen gegenüber Mitarbeitenden führte die
Kantonspolizei eine interne Untersuchung durch. Gestützt darauf löste sie das
Arbeitsverhältnis mit Verfügung vom 16. März 2015 fristlos auf. Den dagegen
erhobenen Rekurs hiess die Personalrekurskommission des Kantons Basel-Stadt
(nachfolgend: PRK) mit Entscheid vom 7. Dezember 2015 gut. Dieser Entscheid
blieb unangefochten.
Mit Verfügung vom 16. Dezember 2015 kündigte die Kantonspolizei das
Arbeitsverhältnis auf Ende März 2016. Die PRK bestätigte die ordentliche
Kündigung mit Entscheid vom 23. Juni 2016.
B.
Das Appellationsgericht Basel-Stadt als Verwaltungsgericht wies die von
A.________ dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 26. Juni 2017 ab.
C.
A.________ lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erheben
mit dem Rechtsbegehren, es sei der kantonale Gerichtsentscheid aufzuheben, und
es seien die Vorinstanzen anzuweisen, das Arbeitsverhältnis inklusive
Lohnzahlungspflicht weiterzuführen; eventualiter sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Appellationsgericht verzichtet auf eine Stellungnahme. Die Kantonspolizei
schliesst auf Abweisung der Beschwerde. A.________ äussert sich dazu am 18.
September 2017.
D.
Mit Verfügung vom 26. September 2017 hat der Instruktionsrichter das Gesuch um
aufschiebende Wirkung bzw. um vorsorgliche Massnahmen abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid (Art. 90 BGG) einer
letzten kantonalen Instanz, welcher nicht beim Bundesverwaltungsgericht
anfechtbar ist (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) und ein öffentlich-rechtliches
Arbeitsverhältnis, d.h. eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts betrifft (
Art. 82 lit. a BGG). Der auf dem Gebiet öffentlich-rechtlicher
Arbeitsverhältnisse zu beachtende Ausschlussgrund (Art. 83 lit. g BGG) kommt
nicht zur Anwendung, da der zu beurteilende Streit um eine Kündigung und damit
einhergehende finanzielle Forderungen vermögensrechtlicher Natur ist und die
Streitwertgrenze von Fr. 15'000.- (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art.
51 Abs. 1 lit. a BGG) erreicht wird. Die übrigen Voraussetzungen für das
Eintreten auf die Beschwerde sind ebenfalls erfüllt.
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
namentlich die Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich der
verfassungsmässigen Rechte) gerügt werden. Die Verletzung von
kantonalrechtlichen Bestimmungen kann - vorbehältlich politische Rechte
umschreibender Normen (Art. 95 lit. d BGG) - lediglich in Form der Verletzung
von kantonalen verfassungsmässigen Rechten (Art. 95 lit. c BGG) oder für den
Fall gerügt werden, dass damit gleichzeitig Bundesrecht oder Völkerrecht
verletzt wird.
2.2. Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art.
106 Abs. 1 BGG). Für die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem sowie
kommunalem Recht gilt demgegenüber eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106
Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht untersucht nicht von sich aus, ob der
angefochtene kantonale Entscheid die Grundrechte oder kantonales und kommunales
Recht verletzt, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene
und, soweit möglich, belegte Rügen. Auf ungenügend begründete Rügen und bloss
allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es
nicht ein (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 133 II 396 E. 3.2 S. 400).
2.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann deren
Sachverhaltsfeststellung berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich
unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (
Art. 105 Abs. 2 BGG). Offensichtlich unrichtig bedeutet dabei willkürlich (BGE
133 II 249 E. 1.2.2 S. 252).
Nach der bundesgerichtlichen Praxis liegt Willkür vor, wenn der angefochtene
Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in
klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz
krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider
läuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss
die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere
Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (
BGE 140 III 16 E. 2.1 S. 18 f.; 140 III 167 E. 2.1 S. 168; 140 I 201 E. 6.1 S.
205 f.; 138 I 305 E. 4.3 S. 319).
3.
3.1. Streitig ist, ob die vorinstanzliche Bestätigung der ordentlichen
Kündigung vom 16. Dezember 2015 bundesrechtskonform ist.
3.2. Der angefochtene Entscheid stützt sich dabei auf das Personalgesetz des
Kantons Basel-Stadt vom 17. November 1999 (PG; SG 162.100). Laut § 27 PG kann
das Arbeitsverhältnis auf verschiedene Weise enden. Dies kann durch ordentliche
Kündigung (lit. a) oder fristlose Auflösung (lit. c) geschehen. Nach § 30 Abs.
2 lit. d PG kann die Anstellungsbehörde nach Ablauf der Probezeit das
Arbeitsverhältnis unter anderem (ordentlich) kündigen, wenn die Mitarbeiterin
oder der Mitarbeiter die vertraglichen oder gesetzlichen Pflichten wiederholt
missachtet oder eine schwere Pflichtverletzung begangen hat. Das
Arbeitsverhältnis kann gemäss § 32 PG beidseitig ohne Einhaltung von Fristen
aufgelöst werden, wenn ein Umstand vorliegt, bei dessen Vorhandensein der
kündigenden Partei nach Treu und Glauben die Fortsetzung des
Arbeitsverhältnisses nicht mehr zugemutet werden kann.
4.
4.1. Der Beschwerdeführer wiederholt seinen bereits vor den Vorinstanzen zum
Ausdruck gebrachten Einwand, über die Kündigung sei mit unangefochten
gebliebenem Entscheid der PRK vom 7. Dezember 2015 bereits rechtskräftig
entschieden worden.
4.2. Eine abgeurteilte Sache (res iudicata) liegt vor, wenn der streitige
Anspruch mit einem schon rechtskräftig beurteilten identisch ist (BGE 142 III
210 E. 2.1 S. 212; Urteil 8C_821/2012 vom 3. Juli 2013 E. 3.1). Dies trifft zu,
falls der Anspruch dem Gericht aus demselben Rechtsgrund und gestützt auf
denselben Sachverhalt erneut zur Beurteilung unterbreitet wird und sich wieder
die gleichen Parteien gegenüberstehen (BGE 139 III 126 E. 3.2.3 S. 130; 119 II
89 E. 2a S. 90; 116 II 738 E. 2a S. 744). Bei der Prüfung der Identität der
Begehren ist nicht ihr Wortlaut, sondern ihr Inhalt massgebend. Das neue
Begehren ist deshalb trotz abweichender Umschreibung vom beurteilten nicht
verschieden, wenn es in diesem bereits enthalten war oder wenn im neuen
Verfahren das kontradiktorische Gegenteil zur Beurteilung gestellt wird.
Anderseits sind Rechtsbehauptungen trotz gleichen Wortlauts dann nicht
identisch, wenn sie nicht auf dem gleichen Entstehungsgrund, das heisst auf
denselben Tatsachen und rechtlichen Umständen beruhen (BGE 139 III 126 E. 3.2.3
S. 131; 123 III 16 E. 2a S. 19). Die materielle Rechtskraft eines früheren
Entscheids bedeutet grundsätzlich nur eine Bindung an das Dispositiv.
Allerdings können zur Feststellung der Tragweite des Dispositivs weitere
Umstände, namentlich die Begründung des Entscheids herangezogen werden (BGE 142
III 210 E. 2.2 S. 213; 116 II 738 E. 2a S. 743; 115 II 187 E. 3b S. 191; 101 II
375 E. 1 S. 378). Nach der Praxis des Bundesgerichts bestimmt das Bundesrecht
über die materielle Rechtskraft, soweit der zu beurteilende Anspruch auf
Bundesrecht beruht (BGE 125 III 241 E. 1 S. 242). Vorliegend basieren die
geltend gemachten Ansprüche auf kantonalem Recht, welches daher auch die
materielle Rechtskraft bestimmt (Urteil 8C_816/2015 vom 12. September 2016 E.
3.2).
4.3. Anfechtungsgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
bildet grundsätzlich nur das Rechtsverhältnis, zu dem die zuständige
Verwaltungsbehörde vorgängig in Form einer Verfügung Stellung genommen hat.
Insoweit bildet die Verfügung den beschwerdeweise weiterziehbaren
Anfechtungsgegenstand. Streitgegenstand im System der nachträglichen
Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, welches - im Rahmen des durch
die Verfügung bestimmten Anfechtungsgegenstandes - den aufgrund der
Beschwerdebegehren effektiv angefochtenen Verfügungsgenstand bildet (BGE 125 V
413 E. 1a und 1b S. 414).
4.4. Das kantonale Gericht verneinte bezüglich der ordentlichen Kündigung eine
abgeurteilte Sache. Zur Begründung führte es aus, Streitgegenstand des von der
PRK mit Entscheid vom 7. Dezember 2015 beurteilten Rekurses habe allein die mit
Verfügung vom 16. März 2015 ausgesprochene fristlose Entlassung gebildet. Die
Konversion der fristlosen in eine ordentliche Kündigung habe die PRK abgelehnt.
Über die Zulässigkeit einer ordentlichen Kündigung sei nicht entschieden
worden. Eine solche sei bis zum 7. Dezember 2015 nicht verfügt worden.
4.5. Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe den Grundsatz der res
iudicata verkannt, indem sie davon ausgehe, die gleichen Kündigungsgründe
könnten in einem zweiten Verfahren nochmals geltend gemacht werden. Entscheide
sich die Anstellungsbehörde für eine fristlose Kündigung, könne sie nach
verlorenem Prozess nicht später gestützt auf denselben Sachverhalt ordentlich
kündigen. Anlässlich der Verhandlung vor der PRK sei auch die von der
Kantonspolizei beantragte Konversion in eine ordentliche Kündigung zur
Diskussion gestanden. Die PRK habe eine ordentliche Kündigung ebenfalls
abgewiesen. Dementsprechend laute das Dispositiv: "Der Rekurs von... gegen die
von der Kantonspolizei Basel-Stadt verfügte Kündigung des Arbeitsverhältnisses
wird gutgeheissen." Dem Wortlaut entsprechend sei klar, dass nicht nur die
fristlose Kündigung, sondern generell die Kündigung des Arbeitsverhältnisses
gemeint sei. Im Übrigen widerspreche es Treu und Glauben, wenn die
Kantonspolizei den Entscheid in Rechtskraft erwachsen lasse, um kurze Zeit
später gestützt auf den gleichen Lebenssachverhalt die ordentliche Kündigung
auszusprechen. Eine Behörde dürfe bei einer geplanten Entlassung nicht
versuchshalber fristlos kündigen und im Falle des Unterliegens die ordentliche
Kündigung aussprechen.
4.6. Mit seinen Vorbringen beruft sich der Beschwerdeführer auf das im
Verwaltungsverfahrensrecht geltende Prinzip der materiellen Rechtskraft, dessen
Verletzung mit der Willkürrüge geltend gemacht werden kann. Ob die vorgebrachte
Rüge den Begründungsanforderungen genügt, ist fraglich, kann jedoch
offenbleiben, weil sie unbegründet ist. Der nicht angefochtene Entscheid der
PRK vom 7. Dezember 2015 liegt in Übereinstimmung mit § 41 Abs. 5 und 6 PG nur
im den Rekurs des Beschwerdeführers gutheissenden Dispositiv vor.
Vorausgegangen war die Verfügung der Kantonspolizei vom 16. März 2015 mit der
Überschrift "Fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses gemäss § 32
Personalgesetz". Damit ist auch der Anfechtungsgegenstand im nachfolgenden
Rekursverfahren definiert. Das Protokoll der Verhandlung vor der PRK vom 22.
Oktober 2015 betraf in diesem Sinne ausdrücklich nur die verfügte fristlose
Kündigung. Auch die mündliche Erörterung des Entscheids (vgl. dazu § 41 Abs. 5
Satz 3 PG) durch die Präsidentin der PRK vom 7. Dezember 2017 bezog sich einzig
auf die Frage, ob der der angefochtenen Verfügung vom 16. Dezember 2015
zugrunde liegende Sachverhalt für eine fristlose Kündigung ausreicht. Daraus
ergibt sich, dass Gegenstand des Rekursentscheides die "fristlose Kündigung"
bildete und nicht generell die Beendigung des Arbeitsverhältnisses. Dies zeigt
sich auch darin, dass die PRK im Dispositiv nicht im Sinne von § 41 Abs. 5 Satz
2 PG die Weiterbeschäftigung anordnete. Die ordentliche Kündigung nach § 30
Abs. 2 lit. d PG ist somit nicht von der Rechtskraft des Rekursentscheids der
PRK vom 7. Dezember 2015 erfasst. Eine fristlose Entlassung (§ 32 PG)
unterliegt sodann nicht denselben Voraussetzungen und hat nicht dieselben
Rechtsfolgen wie eine Kündigung aus wichtigen Gründen (§ 30 PG in Verbindung
mit § 28 Abs. 1 PG) als weniger strenge Massnahme. Das Appellationsgericht ist
daher nicht in Willkür verfallen, wenn es die Identität des Streitgegenstandes
verneint hat.
4.7. Da die Kündigung im Privatrecht ein grundsätzlich unwiderrufliches
Gestaltungsrecht ist, kann der Arbeitgeber, der den Weg der ordentlichen
Kündigung eingeschlagen hat, den Vertrag nicht gestützt auf denselben Umstand
fristlos auflösen (BGE 137 I 58 E. 4.3.2 S. 64; 123 III 86 E. 2b S. 88).
Entscheidet er sich für eine fristlose Kündigung, verliert er definitiv das
Recht auf eine ordentliche Kündigung (Urteil 4A_372/2016 vom 2. Februar 2017 E.
5.2). Der Richter kann eine solche Kündigung auch nicht in eine ordentliche
Kündigung umwandeln. Anders verhält es sich in Bezug auf die Kündigung eines
Dienstverhältnisses mittels Verwaltungsverfügung. Diese beruht weder auf einer
Willenserklärung noch fliesst sie aus der Ausübung eines Rechts. Die Verwaltung
handelt nicht aufgrund eines ihr zustehenden Rechts, sondern aufgrund einer ihr
durch das Gesetz übertragenen Zuständigkeit. Die Verfügung eines
öffentlich-rechtlichen Arbeitgebers kann daher durch die Rechtsmittelinstanz
insofern abgeändert werden, als eine Kündigung mit sofortiger Wirkung in eine
Kündigung aus wichtigen Gründen mit einer Kündigungsfrist umgewandelt wird (BGE
137 I 58 E. 4.3.3 S. 65). Geht die Rechtsmittelinstanz - wie vorliegend - nicht
in diesem Sinne vor, steht es der Behörde offen, darüber selber neu zu
verfügen. Der Beschwerdeführer kann daher aus der zivilrechtlichen Praxis nicht
ableiten, die Kantonspolizei hätte nach verlorenem Prozess bezüglich der
verfügten fristlosen Kündigung wegen derselben Umstände keine ordentliche
Kündigung des Arbeitsverhältnisses mehr verfügen dürfen.
5.
5.1. Weiter rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV vor Erlass der Verfügung der
Kantonspolizei vom 16. Dezember 2015. Diese habe ihn nicht über die in Aussicht
genommene ordentliche Kündigung des Arbeitsverhältnisses orientiert. Zudem habe
er sich bei der Anhörung nicht wirksam durch seinen Anwalt verbeiständen lassen
können. Diesem sei überdies keine Frist zur schriftlichen Stellungnahme
eingeräumt worden.
5.2. Das kantonale Gericht verweist bezüglich des Anspruchs auf rechtliches
Gehör auf § 38 Abs. 2 des Gesetzes vom 22. April 1976 betreffend die
Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt
(Organisationsgesetz; OG; SG 153.100) und § 10 der Verordnung vom 27. Juni 2000
zum Personalgesetz (PGV; SG 162.110). Der Beschwerdeführer macht keine
willkürliche Anwendung dieser Bestimmungen geltend. Er rügt auch keine
Verletzung von kantonalem Verfassungsrecht. Das Bundesgericht hat die
Angelegenheit deshalb einzig unter dem Gesichtspunkt von Art. 29 Abs. 2 BV zu
prüfen (Art. 106 Abs. 2 BGG).
5.3. Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches
Gehör. Dieser ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der
materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und
zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 137 I 195 E. 2.2 S. 197 mit
Hinweis).
Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es
ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides
dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört
insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen
Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen und Einsicht
in die Akten zu nehmen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als
Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind,
damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann
(BGE 140 I 99 E. 3.4 S. 102 f.; 135 II 286 E. 5.1 S. 293). Voraussetzung des
Äusserungsrechts sind genügende Kenntnisse über den Verfahrensverlauf, was auf
das Recht hinausläuft, in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen
Vorgänge und Grundlagen vorweg orientiert zu werden (BGE 141 I 60 E. 3.3 S. 64;
140 I 99 E. 3.4 S. 102 f.). Wie weit dieses Recht geht, lässt sich nicht
generell, sondern nur unter Würdigung der konkreten Umstände beurteilen (BGE
111 Ia 273 E. 2b S. 274; Urteil 8C_158/2009 vom 2. September 2009 E. 5.2, nicht
publ. in: BGE 136 I 39). Entscheidend ist, ob dem Betroffenen ermöglicht wurde,
seinen Standpunkt wirksam zur Geltung zu bringen (BGE 136 I 265 E. 3.2 S. 272;
135 II 286 E. 5.1 S. 293; 132 II 485 E. 3.2 S. 494; Urteil 2C_807/2015 vom 18.
Oktober 2016 E. 2.2.1). Im öffentlichen Personalrecht können auch relativ
informelle Äusserungsgelegenheiten vor der Kündigung dem verfassungsrechtlichen
Gehörsanspruch genügen, sofern dem Betroffenen klar war, dass er mit einer
solchen Massnahme zu rechnen hatte (erwähntes Urteil 8C_158/2009 E. 5.2).
5.4. Das kantonale Gericht hat erwogen, mit E-Mail vom 9. Dezember 2015 sei der
Beschwerdeführer zu einem "Personalgespräch" eingeladen worden, an das er eine
Vertrauensperson habe mitnehmen dürfen. Nach der Gutheissung seines gegen die
fristlose Kündigung gerichteten Rekurses habe er mit einer ordentlichen
Kündigung des Arbeitsverhältnisses rechnen müssen. Aufgrund seiner Kenntnis der
gesamten Umstände aus dem vorgängigen Verfahren und der Begleitung durch seinen
Rechtsvertreter sei er in der Lage gewesen, anlässlich der Anhörung sowohl in
tatsächlicher wie auch in rechtlicher Hinsicht zu der in Aussicht genommenen
Kündigung umfassend Stellung zu nehmen. Wie dem Protokoll der Kantonspolizei
vom 16. Dezember 2015 über die Gewährung des rechtlichen Gehörs im Sinne von §
10 PGV entnommen werden könne, seien ihm ausschliesslich Sachverhalte
vorgehalten worden, auf die sich bereits die aufgehobene fristlose Entlassung
gestützt habe. Soweit dennoch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs anzunehmen
wäre, handle es sich höchstens um eine leichte Verletzung. Diese sei im
Verfahren vor der PRK geheilt worden.
5.5. Laut Protokoll der Verhandlung vor der PRK vom 7. Dezember 2015, bei
welcher es um einen Vergleich ging, brachte die Beschwerdegegnerin
unmissverständlich zum Ausdruck, dass im Fall der Gutheissung des Rekurses
gegen die fristlose Kündigung eine ordentliche Kündigung in Betracht gezogen
werde. Es wurde seitens der Kantonspolizei auch kommuniziert, dass eine
Weiterbeschäftigung aufgrund der als glaubwürdig eingeschätzten Aussagen der
betroffenen Frauen nicht in Frage komme. Der die Kündigung aussprechenden
Polizeibehörde ist daher nicht vorzuwerfen, über den Inhalt des geplanten
Gesprächs vom 16. Dezember 2015 vorgängig nicht ausreichend informiert zu
haben. Da der Beschwerdeführer unter den gegebenen Umständen mit einer
ordentlichen Kündigung rechnen musste, kann nicht gesagt werden, er sei an
einer wirksamen Interessenwahrung gehindert worden. Im Rahmen der Aussprache
wurde der Beschwerdeführer einleitend darauf hingewiesen, dass er die
Einschaltung einer Pause verlangen könne, um sich mit seinem Rechtsberater zu
besprechen. Es wurde ihm weiter mitgeteilt, dass die Polizeileitung
beabsichtige, ihm wegen schwerer Pflichtverletzung gemäss § 30 Abs. 2 lit. d PG
per 31. März 2016 ordentlich zu kündigen und ihn per sofort freizustellen.
Alsdann wurde ihm und dem ihn von Beginn der personalrechtlichen
Auseinandersetzung mit der Kantonspolizei vertretenden Anwalt Gelegenheit
geboten, mündlich zu der ins Auge gefassten ordentlichen Auflösung des
Arbeitsverhältnisses Stellung zu nehmen und allenfalls dagegen sprechende
Einwände vorzutragen. Der Beschwerdeführer hat sich in der Folge auf die
Aussage beschränkt, er möchte weiter bei der Polizei arbeiten. Weil bei der
Anhörung keine bisher unbekannte Fakten oder entscheidrelevante Argumente
auftauchten, verfügte die Beschwerdegegnerin die Kündigung noch gleichentags.
Inwiefern die Kantonspolizei sich in diesem Zusammenhang auf Akten gestützt
hätte, welche ihm vorenthalten worden wären, vermag der Beschwerdeführer nicht
substanziiert aufzuzeigen. Da sich die Parteien wenige Tage vor der
ordentlichen Kündigung vor der PRK intensiv mit dem der Verfügung vom 16.
Dezember 2015 zugrunde liegenden Sachverhalt auseinandergesetzt haben, liegt
keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor, wenn die
Anstellungsbehörde keine Frist zur schriftlichen Stellungnahme gewährt hat.
Eine allfällige, im vorliegenden Kontext als leicht zu betrachtende Verletzung
des rechtlichen Gehörs müsste ohnehin als im Verfahren vor der PRK geheilt
betrachtet werden. Die Sichtweise des kantonalen Gerichts, dass dem Anspruch
auf rechtliches Gehör Genüge getan wurde, ist in Anbetracht des gesamten
Verfahrensablaufs nicht zu beanstanden.
6.
6.1. Die Anstellungsbehörde verfügte die Kündigung des Arbeitsverhältnisses
gestützt auf § 30 Abs. 2 lit. d zweiter Satzteil PG wegen Vorliegens einer
schweren Pflichtverletzung.
6.2. Das kantonale Gericht hat erkannt, dass mehrere - für das Bundesgericht
grundsätzlich verbindlich festgestellte - Verhaltensweisen des
Beschwerdeführers eine Weiterbeschäftigung nicht mehr rechtfertigen liessen.
Dieser habe aufgrund der glaubwürdigen Aussagen diverser Personen und den in
den Akten befindenden Unterlagen Arbeitskolleginnen und -kollegen wiederholt
verbal und schriftlich (insbesondere mittels Whats-App) bedroht, beschimpft,
genötigt, beleidigt und belästigt. Durch sein Interesse an sexuellen
Beziehungen zu rangtieferen Mitarbeiterinnen habe er sich in Situationen
gebracht, in denen ihm ein professionelles Verhalten im Polizeikorps in seiner
Führungsposition nicht mehr möglich gewesen sei. Es sei ihm zudem offenbar
schwer gefallen, mit Mitarbeitenden und ihm unterstellen Personen menschlich
und beruflich angemessen zu kommunizieren. Verschiedentlich habe er sich selbst
verschuldet in Situationen gebracht, in denen er Privates und Dienstliches
nicht mehr habe trennen können. Des Weitern habe er zur Etablierung des
privaten Mitteilungsverkehrs rechtswidrig auf zum geschäftlichen Gebrauch
hinterlegte Daten zurückgegriffen. Insgesamt habe er einen völlig
unangebrachten und nicht tolerierbaren Umgang mit mehreren weiblichen
Mitarbeiterinnen gepflegt. Mit jüngeren Mitarbeiterinnen habe er Beziehungen
angebahnt und bei erfolgter Rückweisung mit der Situation nicht angemessen
umgehen können. Teilweise habe er gar ein Stalking ähnliches Vorgehen an den
Tag gelegt.
6.3. In rechtlicher Hinsicht nimmt die Vorinstanz an, das Verhalten des
Beschwerdeführers sei in einem Polizeikorps, in dem die Mitarbeitenden auch in
schwierigen Situationen eng miteinander zusammenarbeiten müssen, geeignet, die
Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrages zumindest zu erschweren. Von
einem Vorgesetzten müsse erwartet werden können, dass er sich der Problematik
bewusst sei und Konfliktsituationen vorausschauend vermeide. Dies sei dem
Beschwerdeführer nicht gelungen. Sein Verhalten sei bei objektiver Betrachtung
geeignet gewesen, das Vertrauen der Vorgesetzten unwiederbringlich zu zerstören
und müsse als schwere personalrechtliche Pflichtverletzung gewertet werden. Die
Kantonspolizei habe daher das Arbeitsverhältnis zu Recht aufgelöst.
6.4.
6.4.1. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf
rechtliches Gehör und eine damit verbundene unvollständige
Sachverhaltsfeststellung. Insbesondere wirft er der Vorinstanz vor, von ihm
offerierte Zeugen nicht einvernommen zu haben.
6.4.2. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) umfasst unter
anderem das Recht des Betroffenen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu
werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich
zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den
Entscheid zu beeinflussen (BGE 138 I 232 E. 5.1 S. 237; 133 I 270 E. 3.1 S.
277). Ein Verzicht auf die Abnahme von weiteren Beweisen ist zulässig, wenn
sich das Gericht aufgrund der bereits erhobenen Beweise seine Überzeugung
gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen
kann, dass die abgelehnten Beweisanträge nichts an seiner Überzeugung zu ändern
vermögen (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236; 134 I 140 E. 5.3 S. 148).
Im vom Beschwerdeführer angerufenen, aufgrund von § 40 Abs. 5 PG in
personalrechtlichen Angelegenheiten anwendbaren § 18 des Gesetztes des Kantons
Basel-Stadt vom 14. Juni 1928 über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege
(VRPG; SG 270.100), wonach das Gericht den Beweisanträgen der Parteien Folge zu
geben hat, wenn sie zur Feststellung des Sachverhalts dienlich erscheinen, ist
kein über Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehender absoluter Anspruch auf Beweisabnahme
zu erblicken. Eine antizipierte Beweiswürdigung ist demnach mit § 18 VRPG
grundsätzlich vereinbar. Eine Verletzung des Gehörsanspruchs käme demnach nur
in Frage, wenn die Beweiswürdigung gegen das Willkürverbot verstösst.
6.4.3. Die vorinstanzlich bestätigte ordentliche Kündigung liegt im
dienstlichen und ausserdienstlichen Umgang und Verhalten des Beschwerdeführers
gegenüber anderen Angehörigen des Polizeikorps begründet. Soweit der
Beschwerdeführer rügt, es lägen keinerlei Beweise für schwerwiegende
Verfehlungen vor, die ein 24jähriges erfolgreiches Dienstverhältnis beenden
könnten, kann ihm nicht gefolgt werden. Mit seinen Vorbringen vermag er nicht
darzutun, dass die vorinstanzliche Beurteilung auf einer falschen oder
unvollständigen Sachverhaltsfeststellung beruht. Das kantonale Gericht hat den
umfangreichen Nachrichtenaustausch und die unbestrittenen oder als glaubhaft
bezeichneten Aussagen von betroffenen Personen und Zeugen von Vorfällen
ausführlich dargelegt und gewürdigt und ist dabei zu einem überzeugenden
Schluss gekommen. Wie die Akten zeigen, ist die vorinstanzliche Würdigung der
Beweislage als vertretbar zu betrachten. Das kantonale Gericht durfte daher in
vorweggenommener Beweiswürdigung auf ergänzende Zeugenbefragungen verzichten,
ohne das rechtliche Gehör und das Willkürverbot zu verletzen.
6.5. Inwiefern die Schlussfolgerung der Vorinstanz, das Verhalten des
Beschwerdeführers lasse sich nicht mit seiner Eigenschaft als Polizist
vereinbaren, offensichtlich unrichtig sein soll, legt dieser nicht hinreichend
dar. Er begründet vielmehr aus seiner Sicht nochmals, weshalb die
Voraussetzungen einer Kündigung gestützt auf § 30 Abs. 2 lit. d PG nicht
erfüllt sein sollen. Dabei bringt er nichts vor, das eine entgegengesetzte
Beurteilung geradezu aufdrängt. Dass er sich nachträglich für Beschimpfungen
wie falsche bzw. verlogene Schlange bei der betroffenen Person entschuldigte,
vermag sein Verhalten nicht zu rechtfertigen. Aufgrund der Schilderung
verschiedener Mitglieder der Polizei hielt der Beschwerdeführer auch bei
weiteren Auseinandersetzungen mit - teils vulgären - Schimpfwörtern nicht
zurück. Ein solches Fehlverhalten während des Dienstes ist sogar auf einer
Videoaufnahme dokumentiert. Verschiedene Mitarbeitende der Polizei schilderten
zudem übereinstimmend, dass der Beschwerdeführer bestimmte Personen nicht mehr
grüsste. Ob dies auch C.________ betraf, wie diese gemäss Vorinstanz zu
Protokoll gab und der Beschwerdeführer bestreitet, ist im Gesamtkontext nicht
ausschlaggebend und braucht daher nicht näher geprüft zu werden. Auch wenn, wie
der Beschwerdeführer geltend macht, den entstandenen Konfliktsituationen seine
Beziehung zu zwei Frauen (Arbeitskolleginnen) zugrunde lag und sein Verhalten
am Arbeitsplatz ansonsten während seiner 24jährigen Tätigkeit bisher zu keiner
Kritik Anlass gab, kann nicht von einem aus personalrechtlicher Sicht
unbedeutenden Einzelfall gesprochen werden. Da ihm Vorfälle im Umfeld des
Arbeitsplatzes zur Last gelegt werden, können diese auch nicht einfach als
Privatsache betrachtet werden. Insgesamt beschränken sich die Vorbringen des
Beschwerdeführers weitgehend auf die Darlegung eines abweichenden Sachverhalts,
ohne jedoch aufzuzeigen, inwiefern die vorinstanzlichen Feststellungen
willkürlich sein sollen. Dies betrifft namentlich auch die von der Vorinstanz
eingehend abgehandelten Vorkommnisse bezüglich Entnahme von Telefonnummern aus
dem internen Polizeisystem zu privaten Zwecken, nächtliches Erscheinen bei
einer Arbeitskollegin (ehemaligen Partnerin), Stalking ähnliches Verhalten und
Erstellen eines Facebook-Profils unter falschem Namen.
6.6. Ein Angestellter des öffentlichen Dienstes ist verpflichtet, während und
ausserhalb der Arbeitszeit ein Verhalten anzunehmen, das sich der Achtung und
des Vertrauens würdig erweist, das seine Stellung erfordert und alles zu
unterlassen, was die Interessen des Staates beeinträchtigt. Dies gilt in hohem
Ausmass für die Angehörigen eines Polizeikorps. Diese müssen einander vertrauen
können, um im Teameinsatz eine volle Leistung erbringen zu können. Durch sein
Verhalten hat der Beschwerdeführer zwischenmenschlich Unstimmigkeiten ausgelöst
und damit den für eine reibungslose Aufgabenerfüllung notwendigen
vertrauensvollen Umgang mit den mit ihm im Einsatz stehenden Polizistinnen und
Polizisten gefährdet. Die Verfehlungen des Beschwerdeführers wiegen umso
schwerer, als ihm innerhalb des Korps eine Führungsfunktion zukam. Das
kantonale Gericht hat sorgfältig und willkürfrei aufgezeigt, dass sich das
unadäquate und unprofessionelle Verhalten des Beschwerdeführers gegenüber den
in eine persönliche Konfliktsituation verwickelten Arbeitskolleginnen und
-kollegen nicht mit seiner Eigenschaft als Polizist vereinbaren lässt und als
grobe Pflichtverletzung des Arbeitnehmers zu werten ist.
7.
Weiter hat das kantonale Gericht in E. 4.2 des angefochtenen Entscheids
erkannt, vor einer Kündigung wegen schwerer Pflichtverletzung müsse keine
Bewährungsfrist angesetzt werden.
Gemäss § 30 Abs. 3 PG kann eine Kündigung durch die Anstellungsbehörde gemäss
(dem hier nicht interessierenden, ungenügende Leistungen betreffenden) Abs. 2
lit. c und bei wiederholter Pflichtverletzung gemäss Abs. 2 lit. d nur
ausgesprochen werden, wenn der Mitarbeiterin oder dem Mitarbeiter eine
angemessene Bewährungsfrist eingeräumt worden ist. Dies ist gemäss den
vorinstanzlichen Erwägungen so zu verstehen, dass das Erfordernis der
Bewährungsfrist nur beim ersten der in Abs. 2 lit. d geregelten
Kündigungstatbestände gilt, nicht aber bei dem der schweren Pflichtverletzung.
Beim Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) handelt es sich
nicht um ein verfassungsmässiges Recht, sondern bloss um ein
verfassungsmässiges Prinzip, welches in Zusammenhang mit der Anwendung von
kantonalem Recht vom Bundesgericht nur unter dem Blickwinkel der Willkür
geprüft wird (BGE 135 V 172 E. 7.3.2 S. 182; 134 I 153 E. 4 S. 156).
Die Beschwerde enthält keine Vorbringen, wonach die vorinstanzliche Beurteilung
als willkürlich zu betrachten sei.
8.
Zusammenfassend hat die Vorinstanz die ordentliche Kündigung mit Recht bejaht.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
9.
Die Kosten des Verfahrens sind vom unterliegenden Beschwerdeführer zu tragen (
Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt als Verwaltungsgericht und der Personalrekurskommission des Kantons
Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 30. November 2017
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Hofer
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