I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.324/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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8C_324/2017
Arrêt du 22 février 2018
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mmes les Juges fédéraux Maillard, Président, Frésard, Heine, Wirthlin et
Viscione.
Greffière : Mme Castella.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Yannis Sakkas, avocat,
recourant,
contre
Administration communale de Leytron,
représentée par Me Jacques Philippoz, avocat,
intimée.
Objet
Droit de la fonction publique (résiliation),
recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de
droit public, du 17 mars 2017 (AI 16 80).
Faits :
A.
A.a. A.________ a été engagé par le conseil communal de Leytron en qualité
d'employé au service B.________ dès le 1 ^er août 2006. Il était soumis au
statut du personnel adopté par le conseil communal le 26 août 2004 et entré en
vigueur le 1 ^er janvier 2005 (ci-après: SPC). Par décision du 30 juin 2015, le
conseil communal a résilié ses rapports de service au 30 septembre 2015. Il l'a
libéré avec effet immédiat de son obligation de travailler. Cette décision
faisait référence à de "graves lacunes ressortant de votre activité". Elle
faisait suite à deux entretiens des 19 et 26 juin 2015 que l'intéressé avait
eus avec la commission des travaux publics. Les faits reprochés concernaient
des désherbages en avril et mai 2015, notamment aux abords des routes
publiques, par un épandage jugé abusif de "Roundup", ainsi qu'à la disparition
et à la réapparition inexpliquée de ce produit dans les stocks de la commune.
D'autres employés étaient également impliqués pour des faits semblables.
Le 22 juillet 2015, A.________ a contesté son licenciement et exigé que les
motifs de son congé lui fussent communiqués. Par lettre du 23 juillet 2015, la
commune a répondu que les motifs lui avaient été exposés de manière claire et
précise à l'occasion des deux séances précitées, ainsi que lors d'une séance du
3 juillet 2015 au cours de laquelle le Président de la commune lui avait
communiqué la décision du conseil municipal. A.________ ayant souhaité obtenir
la communication par écrit des motifs de son congé, la commune lui a précisé
qu'il avait contrevenu non seulement aux ordres clairs et précis qui lui
avaient été donnés à maintes reprises, mais également à des règles élémentaires
en matière de protection de l'environnement et de sécurité. De plus, il avait
manifesté une attitude irrespectueuse envers l'autorité "lors de
l'établissement des faits" (lettre du 29 juillet 2015).
A.b. A.________ s'est trouvé en incapacité de travail en raison d'un accident.
Le délai de congé a été prolongé jusqu'au 31 décembre 2015.
A.c. Entre-temps, A.________ a recouru contre la décision du 30 juin 2015
devant le Conseil d'Etat, qui a rejeté son recours par décision du 3 février
2016.
B.
A.________ a recouru contre la décision du Conseil d'Etat devant le Tribunal
cantonal du Valais (Cour de droit public). Il a conclu au paiement de la somme
de 103'505 fr., avec intérêts à 5 % dès le 1 ^er juillet 2015, soit son
traitement pour décembre 2015, le versement de son salaire jusqu'à la fin de la
période administrative, une indemnité pour licenciement abusif correspondant à
six mois de salaire et une indemnité pour tort moral. La commune de Leytron a
conclu au rejet du recours.
Statuant par arrêt du 17 mars 2017, le Tribunal cantonal a rejeté le recours,
dans la mesure de sa recevabilité. Il a invité le conseil communal à statuer
sur la prétention de A.________ à son salaire pour le mois de décembre 2015. Il
a déclaré irrecevable la conclusion tendant à une réparation morale, une telle
prétention relevant de la juridiction civile. Pour le reste, il a rejeté les
prétentions de l'intéressé.
C.
A.________ forme un recours en matière de droit public et un recours
constitutionnel subsidiaire, dans lesquels il conclut à l'annulation de l'arrêt
attaqué, en reprenant ses conclusions formées en instance cantonale.
La commune de Leytron conclut au rejet du recours en matière de droit public.
Considérant en droit :
1.
Le jugement entrepris a été rendu en matière de rapports de travail de droit
public au sens de l'art. 83 let. g LTF. Il s'agit d'une contestation
pécuniaire. Le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre donc pas en
considération. La valeur litigieuse - qui est déterminée par les conclusions
recevables restées litigieuses devant l'autorité précédente (art. 51 al. 1 let.
a LTF; arrêt 5A_544/2014 du 17 septembre 2014 consid. 1.2.1) - dépasse par
ailleurs le seuil de 15'000 fr. ouvrant la voie du recours en matière de droit
public en ce domaine (cf. art. 85 al. 1 let. b LTF). Le seuil requis est
atteint même si l'on fait abstraction des prétentions au titre du salaire de
décembre 2015 et de l'indemnité pour tort moral, jugées irrecevables par
l'autorité cantonale. La décision attaquée peut donc être entreprise par la
voie du recours en matière de droit public. En conséquence, le recours
constitutionnel subsidiaire - formé simultanément par le recourant - est
irrecevable (art. 113 LTF a contrario).
2.
Sauf exceptions non pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. c, d et e LTF),
l'on ne peut invoquer la violation du droit cantonal ou communal en tant que
tel devant le Tribunal fédéral (art. 95 et 96 LTF a contrario). Il est
néanmoins possible de faire valoir que son application consacre une violation
du droit fédéral, comme la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou la
garantie d'autres droits constitutionnels (ATF 142 III 153 consid. 2.5 p. 156;
140 III 385 consid. 2.3 p. 387; 138 V 67 consid. 2.2 p. 69). Le Tribunal
fédéral n'examine de tels moyens que s'ils sont formulés conformément aux
exigences de motivation qualifiée prévues à l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 142 V 577
consid. 3.2 p. 579; 141 I 36 consid. 1.3 p. 41).
3.
Bien qu'il conclue au versement de son salaire pour le mois de décembre 2015 et
au paiement d'une indemnité à titre de réparation morale, le recourant ne
démontre pas, d'une manière recevable (art 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF) en quoi
le jugement attaqué serait contraire au droit en tant qu'il invite la commune à
rendre une décision sur le salaire de 2015 et renvoie le recourant à agir par
la voie civile en ce qui concerne le tort moral. Sur ces deux points, l'arrêt
cantonal est donc désormais en force.
4.
Selon l'art. 4 SPC, au terme de l'engagement provisoire, le conseil municipal
procède à la nomination définitive ou résilie l'engagement en observant les
délais. La durée de la période administrative est de quatre ans. Elle commence
le premier janvier qui suit le renouvellement du conseil municipal.
L'art. 37 ch. 1 SPC prévoit que le contrat définitif peut être résilié de part
et d'autre conformément aux délais prévus à l'art. 5, lequel dispose que, sauf
convention contraire, le délai de congé, après l'expiration du temps d'essai,
est fixé, dès la troisième année de service, à trois mois pour la fin d'un
mois.
L'art. 20 SPC prévoit d'autre part des mesures disciplinaires qui sont, selon
un ordre croissant, la réprimande, la mise au provisoire, la suspension
d'emploi jusqu'à six mois au maximum et, enfin, la destitution. Ces mesures
sont prononcées par le conseil communal après enquête administrative.
5.
5.1. La juridiction cantonale a rejeté le recours porté devant elle
essentiellement pour les motifs suivants:
Le recourant a été définitivement engagé au sens de l'art. 4 SPC. Le conseil
communal était libre de résilier son engagement en respectant, comme il l'a
fait, un délai de trois mois pour la fin d'un mois. L'autorité n'était pas
tenue de démontrer l'existence de justes motifs ou de fautes graves
éventuellement commises par l'employé au détriment des intérêts de la commune.
Le recourant contestait certes les faits retenus par le conseil communal en
réfutant, en particulier, le reproche d'avoir de sa propre initiative procédé à
un épandage abusif de "Roundup" en violation des instructions reçues. Il
contestait également être lié à la disparition puis à la réapparition
inexpliquées d'une partie de ce produit dans le stock de la commune. Il n'était
toutefois pas nécessaire d'examiner si "les faits avérés et jugés graves"
invoqués par le conseil communal étaient fondés, ni si l'intéressé avait, comme
on le lui reprochait, adopté une attitude "irrespectueuse" envers l'autorité.
En effet, le règlement communal ne subordonnait pas la résiliation des rapports
de travail à l'existence de motifs particuliers. Selon les pièces du dossier,
la confiance nécessaire à une bonne collaboration entre les parties était, au
moment de l'envoi de la décision du 30 juin 2015, fortement ébranlée,
l'employeur reprochant à l'employé d'avoir, à maintes reprises, contrevenu aux
ordres clairs et précis, mais aussi à des règles élémentaires en matière de
protection de l'environnement et de sécurité. La réalité de ces reproches
n'avait toutefois pas été démontrée et ne ressortait pas du dossier, mais cette
absence de preuves ou d'indices n'avait aucune influence sur l'appréciation de
la légalité de la décision entreprise. Pour les mêmes raisons, il était inutile
d'administrer les preuves proposées par le recourant, de toute façon non
pertinentes.
Dès lors, la juridiction cantonale conclut que les prétentions du recourant au
titre de résiliation abusive et de salaires jusqu'à la fin de la période
administrative ne sont pas fondées.
5.2.
5.2.1. Le recourant reproche à la cour cantonale d'avoir fait une application
arbitraire du SPC, notamment de ses art. 20 (mesures disciplinaires), 40
(attributions de la commission des finances et du personnel) et 41 (litiges
relatifs à l'application du statut). Il soutient qu'au regard des reproches qui
lui ont été adressés, il aurait dû faire l'objet d'une procédure disciplinaire,
avec les garanties que celle-ci comporte. Si tel avait été le cas, une
destitution ne pouvait de surcroît être prononcée qu'en cas de faute grave. Au
demeurant, quelle que soit la nature du licenciement prononcé à son encontre,
la procédure requise n'a pas été respectée. Aucune procédure externe n'a été
mise en oeuvre comme l'exigerait la voie disciplinaire. Il n'y a pas eu
d'audition par la commission du personnel et des finances, contrairement à ce
que prescrirait l'art. 41 SPC. Dans ce contexte, le recourant fait valoir que
trois autres employés impliqués - à savoir C.________, D.________ et E.________
- ont quant à eux fait l'objet, pour les mêmes faits, d'une procédure
disciplinaire au sens de l'art. 20 du statut. Le premier, chef d'équipe, aurait
été rétrogradé au rang d'employé. Le second aurait reçu un simple
avertissement, cependant que le troisième n'aurait pas été sanctionné.
5.2.2. Certains statuts de la fonction publique prévoient, comme en l'espèce, à
côté d'une résiliation ordinaire, la possibilité d'une révocation (ou
destitution) disciplinaire. Le choix entre le renvoi disciplinaire et la
résiliation administrative est souvent difficile (voir à ce sujet WYLER/
BRIGUET, La fin des rapports de travail dans la fonction publique, 2017, p. 47
s.). Toujours est-il que dans le domaine des mesures disciplinaires, la
révocation implique une violation grave ou continue des devoirs de service. Il
peut s'agir d'une violation unique spécialement grave, soit d'un ensemble de
transgressions dont la gravité résulte de leur répétition. L'importance du
manquement doit être appréciée à la lumière des exigences particulières qui
sont liées à la fonction occupée. Toute violation des devoirs de service ne
saurait cependant être sanctionnée par la voie de la révocation disciplinaire.
Cette mesure revêt, en effet, l'aspect d'une peine qui présente un caractère
plus ou moins infamant. Elle s'impose surtout dans les cas où le comportement
de l'agent démontre qu'il n'est plus digne de rester en fonction (arrêts 8C_24/
2017 du 13 décembre 2017 consid. 3.5; 8C_679/2013 du 7 juillet 2014 consid.
2.4; FRANÇOIS BELLANGER, Le contentieux des sanctions et des licenciements en
droit genevois de la fonction publique, in Les réformes de la fonction
publique, Tanquerel/Bellanger [éd.], 2012, p. 230 ss).
5.2.3. On ne saurait taxer d'arbitraire le fait que la commune a choisi, en
l'espèce, la voie de la résiliation ordinaire. Si le principe même d'une
collaboration est remis en cause par une faute disciplinaire de manière à
rendre difficile ou inacceptable la continuation du rapport de service, un
simple licenciement, dont les conséquences sont moins graves pour la personne
concernée, peut être décidé à la place de la révocation disciplinaire (WYLER/
BRIGUET, op. cit., p. 47 sv.; arrêt 8C_203/2010 du 1er mars 2011 consid. 3.5).
Que d'autres employés communaux aient fait l'objet d'une procédure
disciplinaire pour des faits semblables à ceux qui sont reprochés au recourant
peut s'expliquer par le fait que la commune - à tort ou à raison - a d'emblée
écarté l'éventualité d'un licenciement en ce qui les concernait et qu'elle
entendait uniquement prononcer à leur encontre une mesure disciplinaire autre
que la révocation. Pour le reste, le recourant ne démontre pas, par une
motivation qui satisfasse aux réquisits de l'art. 106 al. 2 LTF, en quoi la
procédure de résiliation ordinaire aurait été viciée au regard des exigences
statutaires. Certes, la différence invoquée entre la voie de la résiliation
(choisie dans le cas du recourant) et la voie disciplinaire (pour d'autres
employés) pourrait susciter des interrogations sous l'angle de l'égalité de
traitement (cf. MAHON/ROSELLO, Les réformes en cours du droit de la fonction
publique: tendances et perspectives, in Les réformes de la fonction publique,
op. cit., p. 35). Le recourant paraît d'ailleurs se plaindre d'une inégalité de
traitement dans ce contexte, mais son argumentation est insuffisante au regard
des exigences de motivation susmentionnées. En réalité, le recourant invoque
principalement le droit à l'égalité en rapport avec la différence des sanctions
prononcées (infra consid. 5.3). Il n'y a dès lors pas lieu de l'examiner en
lien avec la procédure suivie.
5.2.4. Les griefs soulevés ici se révèlent dès lors mal fondés.
5.3.
5.3.1. Le recourant soutient qu'en tout état de cause un licenciement ordinaire
doit reposer sur des motifs objectifs. Or, le jugement attaqué ne retient aucun
motif pouvant justifier un licenciement. En l'absence de raisons probantes pour
un licenciement ordinaire et, a fortiori, d'une faute grave (pour une
révocation disciplinaire), la décision communale serait abusive. Le
licenciement violerait en outre les principes de la confiance et de
l'interdiction de l'abus de droit. C'est la commune - par l'intermédiaire de
ses représentants (un conseiller communal et le chef d'équipe) - qui lui aurait
donné l'ordre de procéder comme il l'a fait à l'épandage d'herbicide. On lui
aurait aussi demandé d'en acheter. Le recourant se prévaut en outre du principe
d'égalité de traitement. Il serait choquant qu'il soit sanctionné plus
sévèrement que C.________, lequel, en sa qualité de chef d'équipe, aurait
organisé le travail et donné des ordres. Quant à D.________, il aurait fait
l'objet d'un simple avertissement, alors qu'il aurait reconnu avoir également
procédé aux épandages, acheté le produit et procédé aux dosages. Enfin,
E.________ aurait agi de la même manière, mais il n'aurait pas été inquiété.
5.3.2. La collectivité publique en sa qualité d'employeur est tenue de
respecter les principes constitutionnels régissant l'ensemble de son activité,
tels la légalité, l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire ou
encore le droit d'être entendu, cela quand bien même elle soumettrait les
rapports de travail de son personnel au droit privé directement applicable et
non pas seulement applicable à titre de droit public cantonal supplétif (arrêts
2P.137/2005 du 17 octobre 2005 consid. 3.2, in RDAF 2007 I 42; 2P.63/2003 du 29
juillet 2003 consid. 2.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7 ^ème éd. 2016, p. 440 n. 2007 ss; MAHON/JEANNERAT, in Commentaire du contrat
de travail, Dunand/Mahon [éd.], 2013, n° 12 ad art. 342 CO; THIERRY TANQUEREL,
Droit public et droit privé: unité et diversité du statut de la fonction
publique, in Les réformes de la fonction publique, op. cit., p. 59; FRANÇOIS
BELLANGER, L'évolution du statut de la fonction publique dans l'administration
décentralisée, in Le droit du travail en pratique, vol. 18, 2000, p. 56; MINH
SON NGUYEN, La fin des rapports de service, in Personalrecht des öffentlichen
Dienstes, Peter Helbling/Thomas Poledna [éd], 1999, p. 432). Dès lors, lorsque
le droit applicable ne fait pas dépendre le licenciement de conditions
matérielles, le congé ne peut, sous peine de violer le principe de
l'interdiction de l'arbitraire, être donné que s'il repose sur des motifs
objectifs et apparaît comme une mesure appropriée au regard de la situation
concrète (arrêts 8C_340/2009 du 24 août 2009 consid. 4.2.2, in DTA 2009 p. 311;
1C_42/2007 du 29 novembre 2007 consid. 3.6.2; 2P.104/2004 du 14 mars 2005
consid. 4.5).
5.3.3. En l'espèce, les premiers juges n'ont pas discuté les motifs de
licenciement invoqués par la commune et contestés par le recourant. Ils sont
partis de la prémisse erronée que le licenciement pouvait être donné
indépendamment du bien-fondé des griefs formulés par la commune ou de tout
autre reproche de quelque nature que ce soit. Ce faisant, ils n'ont pas
examiné, en particulier, si la mesure reposait ou non sur un motif
objectivement fondé. Les faits constatés sont inexistants sur ce point (art.
105 al. 1 LTF). Cette absence de constatations factuelles concerne également
les circonstances qui pouvaient justifier la différence de traitement, quant
aux sanctions, entre le recourant et les autres employés communaux qui n'ont
pas fait l'objet d'un licenciement. A ce propos, il ressort effectivement d'un
procès-verbal d'une séance du conseil communal du 8 septembre 2015, que deux
autres employés, pour des faits semblables, ont fait l'objet, l'un d'une
rétrogradation au niveau d'employé (C.________), l'autre d'un simple
avertissement (D.________). E.________ quant à lui, n'est pas mentionné dans ce
procès-verbal, peut-être justement parce qu'il n'a pas été inquiété. La
juridiction cantonale n'a pas examiné le grief d'inégalité de traitement,
pourtant régulièrement invoqué devant elle. Force est dès lors de constater que
l'état de fait présenté par les premiers juges est insuffisant. Il convient, en
conséquence, d'admettre partiellement le recours et de renvoyer la cause à
l'autorité cantonale pour qu'elle statue à nouveau, dans une décision qui soit
conforme aux exigences de l'art. 112 LTF (arrêts 5A_580/2017 du 29 août 2017
consid. 3; 1C_435/2015 du 17 septembre 2015 consid. 3).
5.3.4. Pour le reste, il est prématuré, à ce stade, de se prononcer sur les
conséquences éventuelles, par rapport aux prétentions émises par le recourant,
d'un licenciement qui serait contraire au droit.
6.
Il s'ensuit que le jugement attaqué doit être annulé, sous réserve des points
relatifs au salaire pour le mois de décembre 2015 et à la prétention pour tort
moral (supra consid. 3).
7.
Les frais judiciaires seront supportés par la commune (art. 66 al. 1 LTF).
Celle-ci versera en outre une indemnité de dépens au recourant (art. 68 al. 1
LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis partiellement et le jugement attaqué est annulé au sens du
considérant 6. La cause est renvoyée à la juridiction cantonale pour nouvelle
décision. Le recours est rejeté pour le surplus.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de l'intimée.
3.
L'intimée versera au recourant une indemnité de 2'800 fr. à titre de dépens
pour l'instance fédérale.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton du
Valais, Cour de droit public, et au Conseil d'Etat du canton du Valais.
Lucerne, le 22 février 2018
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : Castella
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