I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.285/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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8C_285/2017
Urteil vom 21. November 2017
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin,
Bundesrichterin Viscione,
Gerichtsschreiberin Riedi Hunold.
Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Galgenen, Fürsorgebehörde, Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz,
Beschwerdegegner,
1. Politische Gemeinde Uznach,
2. Sozialpädagogische Wohngruppen A.________,
3. Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB)
Ausserschwyz,
Beigeladene.
Gegenstand
Sozialhilfe (Zuständigkeit),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz
vom 24. Februar 2017 (III 2016 226).
Sachverhalt:
A.
B.________ und B.A.________ sind die Eltern von C.________ (geboren 2007). Mit
Entscheid vom 17. Juni 2014 unterstellte das Bezirksgericht March C.________
der gemeinsamen elterlichen Sorge beider Elternteile und bestimmte als dessen
Wohnsitz jenen des Vaters, bei welchem C.________ auch wohne. B.________ hat
seinen Wohnsitz in der Gemeinde Galgenen/SZ. Mit Entscheid vom 4. Dezember 2013
hatte die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Ausserschwyz für
C.________ bereits eine Beistandschaft errichtet. Auf Grund der weiteren
Entwicklung wurde mit Entscheid vom 29. Juni 2016 den Eltern das
Aufenthaltsbestimmungsrecht nach Art. 310 Abs. 1 ZGB entzogen und C.________ in
den sozialpädagogischen Wohngruppen A.________, Uznach/SG (nachfolgend:
Wohngruppen A.________), platziert; zudem wurden die Aufgaben der Beiständin
neu umschrieben. In der Folge lehnte es die Gemeinde Galgenen ab, auf Gesuch
der KESB Ausserschwyz hin subsidiäre Kostengutsprache für die Platzierung von
C.________ in den ausserkantonalen Wohngruppen zu geben. Auch das Gesuch der
für die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen (IVSE)
zuständigen Verbindungsstelle des Kantons St. Gallen, welches die
Verbindungsstelle des Kantons Schwyz an die Gemeinde Galgenen weiterleitete,
blieb erfolglos. Die Wohnsitzgemeinde der Mutter, die Gemeinde Wangen/SZ,
verweigerte ebenfalls eine subsidiäre Kostengutsprache. In der Folge gelangten
sowohl die Wohngruppen A.________ als auch die Beiständin von C.________ an den
Regierungsrat des Kantons Schwyz zur Klärung der Zuständigkeit. Am 29. November
2016 entschied dieser, C.________ habe seinen unterstützungsrechtlichen
Wohnsitz in der Gemeinde Galgenen, weshalb diese Kostenübernahmegarantie für
die Unterbringung von C.________ zu leisten habe.
B.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz wies die von der Gemeinde Galgenen
dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 24. Februar 2017 ab.
C.
Die Gemeinde Galgenen führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben
und es sei festzustellen, dass sich der zivilrechtliche Wohnsitz von C.________
im massgeblichen Zeitraum ab 29. Juni 2016 im Kanton St. Gallen an seinem
Aufenthaltsort in der Gemeinde Uznach befinde, die IVSE auf den Kanton Schwyz
sowie die Gemeinde Galgenen nicht anwendbar und somit weder der Kanton Schwyz
noch die Gemeinde Galgenen für die IVSE-Leistungsabgeltung zuständig sei.
Das Amt für Gesundheits und Soziales des Kantons Schwyz und der Regierungsrat
des Kantons Schwyz verzichten auf eine Vernehmlassung. Die KESB Ausserschwyz
und die Wohngruppen A.________ schliessen auf Abweisung der Beschwerde, die
Gemeinde Uznach auf Abweisung, soweit darauf einzutreten sei. Weiter ging die
unaufgefordert eingereichte Stellungnahme des Kantons St. Gallen, Amt für
Soziales, vom 1. Juni 2017 ein, mit welcher beantragt wird, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
D.
Mit unaufgefordert eingereichter Eingabe vom 24. Oktober 2017 äusserte sich die
Gemeinde Galgenen zu den Stellungnahmen der übrigen Verfahrensbeteiligten.
Erwägungen:
1.
1.1. Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und
mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 142 II 363 E. 1 Ingress S. 365
mit Hinweis).
1.2. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, da die Beschwerde unter
Einhaltung der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) und Form (Art. 42 BGG)
von einer durch die Entscheidung besonders berührten Partei mit einem
schutzwürdigen Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG)
eingereicht wurde und sich das Rechtsmittel gegen einen von einer letzten
kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) gefällten Endentscheid (Art. 90
BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG)
richtet und keine der in Art. 83 BGG erwähnten Ausnahmen greift.
1.3. Daran ändern auch die Einwände des Amtes für Soziales des Kantons St.
Gallen in seiner unaufgefordert eingereichten Eingabe vom 1. Juni 2017 nichts.
Denn die Frage, ob das vorinstanzliche Verfahren resp. die diesem vorgelagerten
Verfahren den rechtlichen Anforderungen entsprechen, ist im Rahmen der
Begründetheit der Beschwerde zu prüfen, stellt aber keine
Sachurteilsvoraussetzung der Beschwerde ans Bundesgericht dar. Zudem geht die
Vorinstanz zu Recht davon aus, dass es um eine sozialhilferechtliche
Angelegenheit geht, indem die Frage des Unterstützungswohnsitzes bei einer
angeordneten Kindesschutzmassnahme (Platzierung in einer sozialen Einrichtung)
zu klären ist (vgl. E. 2.3 des vorinstanzlichen Entscheids).
2.
Die Beschwerde kann wegen Rechtsverletzung gemäss Art. 95 und Art. 96 BGG
erhoben werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106
Abs. 1 BGG). Es ist somit weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine
Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen und es kann
sie mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung
abweisen (vgl. BGE 130 III 136 E. 1.4 S. 140). Gemäss Art. 42 Abs. 1 BGG ist
die Beschwerde hinreichend zu begründen, andernfalls wird darauf nicht
eingetreten (Art. 108 Abs. 1 lit. b BGG). Das Bundesgericht prüft grundsätzlich
nur die geltend gemachten Rügen; es ist nicht gehalten, wie eine
erstinstanzliche Behörde alle sich stellenden rechtlichen Fragen zu prüfen,
wenn diese vor Bundesgericht nicht mehr vorgetragen wurden. Es kann die
Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur
insofern prüfen, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und
begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
3.
Streitig ist, ob die Vorinstanz zu Recht bestätigte, dass die Gemeinde Galgenen
für die Kostenübernahmegarantie der Heimunterbringung von C.________ zuständig
ist.
4.
Vorweg sind die formellen Einwände der Gemeinde Galgenen zu prüfen.
4.1. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV, da das kantonale Gericht die Kernfrage der
Anwendbarkeit der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen vom
13. Dezember 2002 (IVSE; SRSZ 380.311.1) nicht beantwortet habe.
Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid die aus ihrer Sicht massgebenden
rechtlichen Bestimmungen wie auch Sinn und Zweck der IVSE dargelegt sowie
ausgeführt, weshalb der Aufenthaltsort nicht Unterstützungswohnsitz sein könne.
Damit hat sie die für ihren Entscheid wesentlichen Überlegungen in
rechtsgenüglicher Weise dargelegt (BGE 136 I 184 E. 2.2.1 S. 188, 229 E. 5.2 S.
236). Demnach kann offen bleiben, ob sich die Gemeinde Galgenen als
öffentlich-rechtliche Körperschaft überhaupt auf die grundrechtliche
Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 2 BV zu berufen vermag.
4.2. Weiter macht die Beschwerdeführerin eine Rechtsverweigerung nach Art. 29
Abs. 1 BV geltend, da das kantonale Gericht die zentrale Fragestellung
vollständig ignoriert und es unterlassen habe, zu prüfen, ob die
Voraussetzungen zur Anwendbarkeit der IVSE gegeben seien.
Wie bereits in E. 4.1 erwähnt, hat die Vorinstanz in ihrem Entscheid die
zentrale Frage der Zuständigkeit sowie die aus ihrer Sicht für deren
Beantwortung massgebenden rechtlichen Bestimmungen und Überlegungen dargelegt.
Sie hat sich nicht geweigert, über die strittige Frage der Zuständigkeit zu
entscheiden und somit keine Rechtsverweigerung begangen, so dass wiederum offen
blieben kann, ob die Gemeinde Galgenen sich überhaupt auf die grundrechtliche
Verfahrensgarantie berufen kann.
4.3. Schliesslich wirft die Beschwerdeführerin der Vorinstanz vor, sie habe
sich in ihrem Entscheid nicht an das vorgegebene Anfechtungsobjekt gehalten,
sondern habe in darüber hinausgehender Weise den Streitgegenstand auf die Frage
des Unterstützungswohnsitzes und der kantonalen Sozialhilfegesetzgebung
ausgeweitet.
Streitgegenstand im System der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das
Rechtsverhältnis, welches - im Rahmen des durch die Verfügung bestimmten
Anfechtungsgegenstandes - den auf Grund der Beschwerdebegehren effektiv
angefochtenen Verfügungsgegenstand bildet; nach dieser Begriffsumschreibung
sind Anfechtungs- und Streitgegenstand identisch, wenn die Verfügung insgesamt
angefochten wird (BGE 125 V 413 E. 1b S. 414). Vorliegend focht die Gemeinde
Galgenen den regierungrätlichen Entscheid vollumfänglich an. Damit besteht
Identität zwischen Streit- und Anfechtungsgegenstand.
Dem regierungsrätlichen Entscheid lag das Gesuch um Klärung des negativen
Kompetenzkonfliktes bezüglich der Zuständigkeit zur (subsidiären)
Kostengutsprache für den ausserkantonalen Heimaufenthalt von C.________
zugrunde. Streitig war und ist die Zuständigkeit bezüglich der (subsidiären)
Kostenübernahmegarantie. Streitgegenstand bildet somit die Frage des
sozialhilferechtlichen Unterstützungswohnsitzes. Eine Rechtsmittelinstanz
bewegt sich nicht bereits dann ausserhalb des Streitgegenstandes, wenn sie
unter Beizug eines von den Parteien nicht erwähnten, aber aus ihrer Sicht
massgeblichen Gesetzes das sich stellende Problem löst. Vielmehr stellt der
Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen ("iura novit curia") einen
wichtigen Garanten für die materielle Rechtmässigkeit des Verwaltungshandelns
dar, weist damit einen engen Bezug zum Gesetzmässigkeitsprinzip auf und steht
zudem im Dienst der Rechtsgleichheit; er gilt in allen Verfahrensordnungen und
wird lediglich im Rahmen des öffentlichen Verfahrensrechts durch das
Rügeprinzip relativiert (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2.
Aufl. 2015, Rz. 99 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. Aufl. 2016, Rz. 998; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches
Prozessrecht, 3. Aufl. 2014, Rz. 1002 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 30 Rz. 25).
Unter Berücksichtigung des Gesagten ist der Einwand der Gemeinde Galgenen
offensichtlich unbegründet.
5.
Das Verwaltungsgericht hat den regierungsrätlichen Entscheid vom 29. November
2016, wonach die Gemeinde Galgenen/SZ zuständiger Unterstützungswohnsitz von
C.________ sei, gestützt auf kantonales Recht bestätigt. Gemäss § 11 Abs. 2
lit. f des Sozialhilfegesetzes des Kantons Schwyz vom 18. Mai 1983 (ShG; SRSZ
380.100) hätten die Gemeinden dafür zu sorgen, dass die Anordnungen der
Fürsorge- sowie der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden vollzogen würden.
Nach § 18 Abs. 1 ShG falle der Unterstützungswohnsitz in der Regel mit dem
zivilrechtlichen nach Art. 23 ff. ZGB zusammen; abweichende Bestimmungen über
den Unterstützungswohnsitz gemäss Bundesrecht seien auch im innerkantonalen
Verhältnis anwendbar (§ 18 Abs. 2 ShG). Auch wenn das kantonale
Sozialhilfegesetz auf Bestimmungen des Bundesrechts verweise, handle es sich um
kantonales Recht. Mit dem Gesetz des Kantons Schwyz vom 28. März 2007 über
soziale Einrichtungen (SEG; SRSZ 380.300) habe der Gesetzgeber die
Zuständigkeiten des Kantons und der Gemeinden betreffend die sozialen
Einrichtungen und deren Finanzierung geregelt. Als soziale Einrichtungen würden
dabei u.a. Kinder- und Jugendheime gelten (§ 2 Abs. 1 lit. c SEG), wofür die
Gemeinden zuständig seien (§ 10 Abs. 1 SEG). Gemäss § 20 Abs. 1 SEG würden die
Gemeinden subsidiär die Kosten der Einrichtungen nach § 10 SEG tragen.
Angesichts des beschränkten Angebots an Heimen sei der Kanton Schwyz der IVSE
beigetreten. Im Zeitpunkt, als die KESB Ausserschwyz die Unterbringung von
C.________ in den Wohngruppen A.________ angeordnet habe, habe dieser seinen
zivilrechtlichen Wohnsitz bei seinem Vater in der Gemeinde Galgenen/SZ gehabt.
Die Argumentation der Gemeinde Galgenen, wonach sich der zivilrechtliche
Wohnsitz von C.________ unter Anwendung der IVSE an seinem Aufenthaltsort
befinde, verwarf die Vorinstanz. Denn die Gemeinde Galgenen übersehe, dass es
verschiedene Wohnsitzbegriffe gebe und der Unterstützungswohnsitz sich zwar am
zivilrechtlichen Begriff orientiere, eine gestützt auf eine Anordnung der KESB
erfolgte Unterbringung in einem Kinderheim jedoch die bisherige Zuständigkeit
nicht ändere. Angesichts des fehlenden Angebots an geeigneten Einrichtungen
komme es nicht in Frage, durch Platzierung eines Kindes die Kosten auf die
Standortgemeinde zu überwälzen. Gestützt auf diese Überlegungen bestätigte die
Vorinstanz den regierungsrätlichen Entscheid, mit welchem die Gemeinde Galgenen
angewiesen wurde, die subsidiäre Kostengutsprache für die Platzierung von
C.________ in den Wohngruppen A.________ zu leisten.
6.
Die Gemeinde Galgenen legt in ihrer Beschwerde nicht dar, inwiefern der
vorinstanzliche Entscheid - abgesehen von den Rügen betreffend Art. 29 BV (vgl.
E. 4) - gegen Bundesrecht verstossen soll, bzw. übersieht, dass die
Bestimmungen über den Wohnsitz im ZGB gestützt auf den Verweis im kantonalen
Sozialhilferecht - wie die Vorinstanz zutreffend ausführt (BGE 140 I 320 E. 3.3
S. 322) - als kantonales Recht gelten. Die Verletzung von kantonalem Recht ist
jedoch kein zulässiger Beschwerdegrund nach Art. 95 BGG. Im Übrigen beruft sie
sich auf die IVSE, d.h. sie stützt ihre Einwände auf interkantonales Recht im
Sinne von Art. 95 lit. e BGG. Diese sind nachfolgend zu prüfen.
7.
7.1. Nach Art. 1 IVSE bezweckt diese, die Aufnahme von Personen mit besonderen
Betreuungs- und Förderungsbedürfnissen in geeigneten Einrichtungen ausserhalb
ihres Wohnkantons ohne Erschwernisse zu ermöglichen. Nach Art. 4 lit. d IVSE
gilt derjenige Kanton als Wohnkanton, in welchem die Person, welche Leistungen
beansprucht, ihren zivilrechtlichen Wohnsitz hat. Standortkanton ist der
Kanton, in dem die Einrichtung ihren Standort hat (Art. 4 lit. e IVSE).
7.2. Dass ein interkantonaler Sachverhalt im Sinne des Bundesgesetzes vom 24.
Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger
(Zuständigkeitsgesetz, ZUG; SR 851.1) gegeben ist, reicht für sich allein nicht
aus, um die Massgeblichkeit der IVSE zu begründen. Dies ergibt sich bereits
daraus, dass nicht alle Kantone der IVSE und erst recht nicht allen
Teilbereichen beigetreten sind; der Begriff des Unterstützungskantons wird denn
auch in Art. 4 IVSE nicht näher definiert, da im Anwendungsbereich der IVSE
stillschweigend vorausgesetzt wird, dass der Wohnsitzkanton auch der Kanton
ist, welcher für allfällige Sozialhilfeleistungen aufzukommen hat (BGE 142 V
271 E. 6.2 S. 275). Der für die Anwendung der IVSE notwendige interkantonale
Sachverhalt fehlt aber auch, wenn Wohn- und Standortkanton identisch sind (vgl.
ebenfalls BGE 142 V 271 E. 6.2 S. 275).
7.3. Der zivilrechtliche Wohnsitz eines Kindes befindet sich am Wohnsitz der
Eltern, sofern diesen die elterliche Sorge zukommt, resp. bei fehlendem
gemeinsamem Wohnsitz der Eltern am Wohnsitz des Elternteils, unter dessen Obhut
das Kind steht (Art. 25 Abs. 1 Satzteil 1 ZGB). Nach Art. 25 Abs. 1 Satzteil 2
ZGB befindet sich der Wohnsitz des Kindes in den übrigen Fällen an seinem
Aufenthaltsort.
7.4. Vorliegend kommt die IVSE zur Anwendung. Daran ändern auch die
Ausführungen der Gemeinde Galgenen in ihrer Beschwerde vor Bundesgericht
nichts. Soweit sie geltend macht, nach Art. 4 lit. d IVSE befinde sich der
massgebende Wohnsitz von C.________ in Uznach/SG, setzt sie die Anwendbarkeit
der IVSE gerade voraus. Weiter sind sowohl der Kanton Schwyz wie auch der
Kanton St. Gallen dem Geltungsbereichs A (Einrichtungen für Personen bis zum
vollendeten 20. Altersjahr resp. bis zur vollendeten Erstausbildung)
beigetreten und die Wohngruppen A.________ stellen eine Einrichtung im Sinne
des Geltungsbereichs A dar.
Der zivilrechtliche Wohnsitz von C.________ befand sich bei Anordnung der
Unterbringung in den Wohngruppen A.________ gemäss Entscheid des
Bezirksgerichts March vom 17. Juni 2014 am Wohnsitz seines Vaters, mithin in
der Gemeinde Galgenen/SZ (vgl. auch Entscheid der KESB Ausserschwyz vom 29.
Juni 2016, E. 2). Fraglich ist, ob er sich nach der Unterbringung noch ändern
konnte.
Nach BGE 135 III 49 bestimmt sich in jenem Fall, in welchem den Eltern die
Obhut, nicht aber die elterliche Sorge entzogen wurde, der Wohnsitz des
unmündigen Kindes nach seinem Aufenthaltsort. Gestützt auf diesen noch unter
dem bis 31. Dezember 2012 in Kraft gestandenen Kindesrecht ergangenen Urteil
hätte C.________ seinen zivilrechtlichen Wohnsitz nach Art. 25 Abs. 1 Satzteil
2 ZGB in Uznach/SG. Daniel Staehelin führt diese Konstellation als "übrigen
Fall" nach Art. 25 Abs. 1 Satzteil 2 ZGB an (Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch
I, 5. Aufl. 2014, N. 9 zu Art. 25 ZGB). Dies steht jedoch in Widerspruch zu
seinen Ausführungen in N. 4, wonach bei Eltern, denen die gemeinsame elterliche
Sorge zukommt, es keine Rolle spielt, wo sich das Kind aufhalte und ob es unter
der Obhut derjenigen Person steht, welche auch die elterliche Sorge ausübt.
Soweit sich der für Belange in Zusammenhang mit der IVSE massgebende Wohnsitz
eines minderjährigen Kindes nach seiner Fremdplatzierung noch ändern kann und
nicht der bei Anordnung der Heimunterbringung bestehende erhalten bleibt,
befindet sich der Wohnsitz von C.________ an seinem Aufenthaltsort in Uznach/
SG.
8.
8.1. Bedürftige werden von ihrem Wohnkanton unterstützt (Art. 115 Satz 1 BV).
Der Bund regelt die Ausnahmen und Zuständigkeiten (Art. 115 Satz 2 BV). Das
ZUG präzisiert in dem durch die Verfassung vorgegebenen Rahmen, welcher Kanton
für die Fürsorge zuständig ist, und es regelt den Ersatz von
Unterstützungskosten unter den Kantonen (vgl. Art. 1 Abs. 1 und 2 ZUG). Danach
obliegt die Unterstützung eines Schweizer Bürgers grundsätzlich dem Wohnkanton
(Art. 12 Abs. 1 ZUG). Der Wohnkanton unterliegt gegenüber dem Aufenthaltskanton
einer gewissen Ersatzpflicht (vgl. Art. 14 ZUG). Die Begriffe des Aufenthalts-
und Wohnkantons sind solche des Bundesrechts (BGE 139 V 433 E. 3.1 S. 434 mit
Hinweis).
8.2. Im innerkantonalen Verhältnis bestimmt das kantonale Recht das zuständige
Gemeinwesen (vgl. Urteil 8C_701/2013 vom 14. März 2014 E. 3.2). Gemäss § 18
Abs. 1 ShG fällt der Unterstützungswohnsitz in der Regel mit dem
zivilrechtlichen Wohnsitz im Sinne von Art. 23 ff. ZGB zusammen; gemäss Abs. 2
sind jedoch abweichende Bestimmungen über den Unterstützungswohnsitz gemäss
Bundesrecht (Beginn und Beendigung, Heim- und Anstaltsaufenthalt, Aufenthalt in
der Familienpflege, Wohnsitz der Familienangehörigen usw.) auch im
innerkantonalen Verhältnis anwendbar. Damit gelten die Ausnahmen gemäss ZUG
auch im innerkantonalen Verhältnis, wenn auch als kantonales Recht (BGE 140 I
320 E. 3.3 S. 322).
8.3. Die unterstützungsbedürftige Person hat ihren Wohnsitz im Sinne des ZUG
(Unterstützungswohnsitz), welcher nicht zwingend identisch ist mit dem
zivilrechtlichen Wohnsitz, in dem Kanton, in dem sie sich mit der Absicht
dauernden Verbleibens aufhält. Dieser Kanton wird als Wohnkanton bezeichnet (
Art. 4 Abs. 1 ZUG). Wer aus dem Kanton wegzieht, verliert nach Art. 9 Abs. 1
ZUG den bisherigen Unterstützungswohnsitz (BGE 139 V 433 E. 3.2.1 S. 435 mit
Hinweis).
8.4.
8.4.1. Für minderjährige Kinder gelangt bezüglich des Unterstützungswohnsitzes
die folgende Spezialregelung gemäss Art. 7 ZUG zur Anwendung: Das minderjährige
Kind teilt, unabhängig von seinem Aufenthaltsort, den Unterstützungswohnsitz
der Eltern oder jenes Elternteils, unter dessen elterlicher Sorge es steht
(Abs. 1). Wenn die Eltern keinen gemeinsamen zivilrechtlichen Wohnsitz haben,
teilt es den Unterstützungswohnsitz jenes Elternteils, bei dem es wohnt (Abs.
2). Es hat demgegenüber einen eigenen Unterstützungswohnsitz am letzten
Unterstützungswohnsitz nach den Abs. 1 und 2, wenn es dauernd nicht bei den
Eltern oder einem Elternteil wohnt (Abs. 3 lit. c).
8.4.2. Letzteres ist der Fall bei Unmündigen, welche unter elterlicher Sorge
stehen, wirtschaftlich unselbstständig sind und dauerhaft nicht bei den Eltern
oder einem Elternteil leben. Erfasst werden durch diese Bestimmung freiwillige
und behördliche Fremdplatzierungen ohne Entzug der elterlichen Sorge (Urteil
2A.134/2006 vom 29. Juni 2006 E. 4.3.1; Werner Thomet, Kommentar zum
Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG], 2.
Aufl. 1994, Rz. 125). Als eigener Unterstützungswohnsitz des minderjährigen
Kindes gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. c in Verbindung mit Abs. 1 und 2 ZUG gilt der
Ort, an dem es unmittelbar vor der Fremdplatzierung gemeinsam mit den Eltern
oder einem Elternteil gelebt bzw. Wohnsitz gehabt hat. Der derart definierte
Unterstützungswohnsitz bleibt künftig für die gesamte Dauer der
Fremdplatzierung der gleiche, auch wenn die Eltern oder der sorgeberechtigte
Elternteil den Wohnsitz wechseln. Ziel der damaligen, auf 1. Juli 1992 in Kraft
getretenen Gesetzesrevision war es, jeder unmündigen Person rasch und eindeutig
einen Unterstützungswohnsitz zuweisen zu können, der bei dauernd
Fremdplatzierten im Interesse der Standortgemeinden von Heimen und anderen
sozial-pädagogischen Einrichtungen möglichst nicht am Aufenthaltsort sein
sollte. Ein eigener Unterstützungswohnsitz am Aufenthaltsort soll nur bestehen,
wenn kein "letzter gemeinsamer Wohnsitz" mit den Eltern oder einem Elternteil
vorhanden ist (BGE 139 V 433 E. 3.2.2 S. 436 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil
8C_701/2013 vom 14. März 2014 E. 3.2.2.1).
8.4.3. Als lediglich vorübergehend - und damit keinen eigenen
Unterstützungswohnsitz des minderjährigen Kindes nach Art. 7 Abs. 3 lit. c in
Verbindung mit Abs. 1 und 2 ZUG begründend - gelten Fremdaufenthalte in
auswärtigen Institutionen, die entweder nur von kurzer Dauer sind oder bei
denen ein enger Kontakt zwischen Kindern und Eltern aufrecht erhalten wird und
die Absicht besteht, dass die Kinder nach einer bestimmten Zeit wieder zu den
Eltern ziehen. Kümmern sich die Eltern hingegen nicht ernstlich um ihre Kinder
bzw. nehmen sie ihre elterliche Sorge nicht wahr und erfolgt die
Fremdplatzierung auf unbestimmte Zeit oder für mehr als sechs Monate, spricht
dies in der Regel für die Dauerhaftigkeit des Fremdaufenthaltes (vgl. Thomet,
a.a.O., Rz. 132). Ob dabei die elterliche Sorge entzogen wird oder
entsprechende Bestrebungen bestehen, ist nicht massgeblich. Genauso wenig kommt
es auf die tatsächliche Dauer des Fremdaufenthaltes an. Entscheidend ist
einzig, ob bei Beginn der Fremdplatzierung von Dauerhaftigkeit auszugehen oder
nur eine vorübergehende Lösung beabsichtigt war. Andernfalls könnte immer erst
nach einer bestimmten Dauer des Fremdaufenthalts darüber entschieden werden,
welcher Kanton letztlich die Kosten zu tragen hat, was nicht dem Sinn des
Gesetzes entsprechen kann, will dieses doch gerade für klare Verhältnisse bei
der interkantonalen Zuständigkeitsausscheidung sorgen (vgl. Art. 1 Abs. 1 ZUG
und Botschaft des Bundesrates vom 17. November 1976 zu einem Bundesgesetz über
die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [BBl 1976 III 1193 ff.,
insb. 1201]; Urteil 2A.134/2006 vom 29. Juni 2006 E. 4.3.1). Vorübergehend
nicht bei den Eltern lebt ein Kind beispielsweise im Rahmen von Ferien, Spital-
oder Kuraufenthalten, Abklärungen der Invalidenversicherung, für die Dauer der
Unpässlichkeit eines Elternteils oder bei auswärtiger Schul- oder
Berufsausbildung. Anders verhält es sich, wenn die Eltern oder ein Elternteil
sich nicht ernstlich um das fremdplatzierte Kind kümmern bzw. die elterliche
Sorge faktisch nicht wahrnehmen. In diesem Fall sind in der Regel auch die
Voraussetzungen zur Entziehung der elterlichen Sorge nach Art. 311 Abs. 1 Ziff.
2 ZGB gegeben. Dass die elterliche Sorge tatsächlich entzogen wurde, ist
indessen für die Begründung des eigenen Unterstützungswohnsitzes nach Art. 7
Abs. 3 lit. c ZUG nicht erforderlich. Erfolgt eine Fremdplatzierung
demgegenüber auf unbestimmte Zeit oder für mehr als sechs Monate, so kann
grundsätzlich von ihrer Dauerhaftigkeit ausgegangen werden. Zudem ist der Zweck
des Aufenthaltes massgebend: Therapeutische und der Abklärung dienende
Massnahmen sprechen gegen und Kindesschutzmassnahmen tendenziell für eine
dauernde Fremdplatzierung (vgl. zum Ganzen Urteil 8C_701/2013 vom 14. März 2014
E. 3.2.2.2).
8.5. Mit Entscheid der KESB Ausserschwyz vom 29. Juni 2016 wurde den Eltern das
Aufenthaltsbestimmungsrecht nach Art. 310 Abs. 1 ZGB entzogen und C.________
auf unbestimmte Zeit in den Wohngruppen A.________ untergebracht. Demnach liegt
eine dauerhafte Fremdplatzierung im Sinne von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG vor.
Sein Unterstützungswohnsitz befindet sich somit am letzten mit einem Elternteil
gemeinsam gehabten Wohnsitz. Dies war gemäss bezirksgerichtlichem Entscheid vom
17. Juni 2014 der Wohnsitz des Vaters in der Gemeinde Galgenen/SZ (vgl. auch
den Entscheid der KESB Ausserschwyz vom 26. Juni 2016 E. 2). Nach Art. 7 Abs. 3
lit. c ZUG befindet sich der unterstützungsrechtliche Wohnsitz von C.________
in der Gemeinde Galgenen/SZ.
9.
9.1. Soweit im Rahmen der IVSE sich der Wohnsitz von C.________ nach den Normen
des ZGB richtet und sich dieser an seinem Aufenthaltsort in Uznach/SG befindet
(E. 7.4), besteht eine Diskrepanz zum unterstützungsrechtlichen Wohnsitz nach
Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG, welcher sich in Galgenen/SZ befindet (E. 8.5). Es
bleibt zu prüfen, welcher der beiden für den strittigen Sachverhalt massgebend
ist.
9.2. Beim ZUG handelt es sich um ein Bundesgesetz, mit welchem der Gesetzgeber
dem in der Verfassung vorgegebenen Auftrag zur Regelung der Ausnahmen und
Zuständigkeiten gemäss Satz 2 von Art. 115 BV nachkommt (vgl. etwa Thomet,
a.a.O., Rz. 19 f. und 24 ff. oder Dorothea Riedi Hunold, St. Galler Kommentar,
Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, N. 11 zu Art. 115 BV). Die
dort für die Bestimmung der interkantonalen Zuständigkeit geregelten Begriffe
des Aufenthalts-, Wohn- und Heimatkantons sind solche des Bundesrechts (BGE 139
V 433 E. 3.1 S. 435 mit Hinweis).
9.3. Bei der IVSE handelt es sich um eine interkantonale Vereinbarung. Sie ist
kein allgemein verbindlich erklärter interkantonaler Vertrag nach Art. 48a BV.
Vielmehr geht es um eine interkantonale Vereinbarung im Sinne von Art. 48 BV.
Derartige Verträge dürfen den Rechten anderer Kantone sowie dem Recht und den
Interessen des Bundes nicht zuwiderlaufen (Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BV). Letzteres
ergibt sich bereits aus Art. 49 Abs. 1 BV. Das in den interkantonalen
Vereinbarungen geschaffene Recht gilt als kantonales Recht im Sinne von Art. 49
Abs. 1 BV (Rainer J. Schweizer/Ursula Abderhalden, St. Galler Kommentar, Die
schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, N. 44 ff. und 60 zu Art. 48 BV;
Häfelin/Haller/Keller/ Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl.
2016, Rz. 1272; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 4. Aufl. 2016, § 25 Rz. 18; Bernhard Waldmann/Zeno Schnyder
von Wartensee, Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 66 zu Art. 48 BV).
Dies gilt auch für bundesrechtliche Normen, welche mittels Verweis im (inter-)
kantonalen Recht als (subsidiär) anwendbar erklärt werden (vgl. BGE 140 I 320
E. 3.3 S. 322). Mit einer interkantonalen Vereinbarung kann die
Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen nicht abgeändert werden (vgl.
Schweizer/Abderhalden, a.a.O., N. 60 zu Art. 48 BV; Häfelin/Haller/ Keller/
Thurnherr, a.a.O., Rz. 1278; Tschannen, a.a.O., § 25 Rz. 19) und sie darf auch
nichts enthalten, das den Bund oder andere Kantone bei der Erfüllung ihrer
Aufgaben beeinträchtigt (Waldmann/Schnyder von Wartensee, a.a.O., N. 41 zu Art.
48 BV).
9.4. Für die Beurteilung der Frage, wer für die Kosten der durch die KESB
Ausserschwyz angeordneten Unterbringung von C.________ in den ausserkantonalen
Wohngruppen A.________ aufzukommen hat, ist namentlich von Bedeutung, dass die
Sozialhilfebehörden gestützt auf kantonales Recht die Übernahme der Kosten
einer bundesrechtskonform angeordneten Massnahme der zuständigen Kinder- und
Erwachsenenschutzbehörde nicht verweigern dürfen (BGE 135 V 134). Diese
Rechtsprechung hat nicht nur für Bestimmungen des kantonalen Sozialhilferechts
zu gelten, sondern auch für das im Rahmen von Art. 48 und Art. 49 Abs. 1 BV
ebenfalls auf der Stufe kantonales Recht befindliche interkantonale Recht.
Etwas anderes würde dem Sinn und Zweck der IVSE (vgl. E. 7.1) zuwiderlaufen und
zu unbilligen Resultaten führen. So wird denn auch im Kommentar der Konferenz
der kantonalen Sozialdirektoren zur IVSE (abrufbar unter: http://www.sodk.ch/
ueber-die-sodk/ivse/regelwerk-der-ivse) bezüglich der Definition des
Wohnkantons nach Art. 4 lit. d IVSE festgehalten:
"Für den Bereich A kann in bestimmten Fällen der zivilrechtliche Wohnsitz,
welcher Grundlage für die IVSE bildet, vom unterstützungsrechtlichen Wohnsitz
abweichen. So bleibt der Unterstützungswohnsitz nach Art. 7, Abs. 3, Buchstabe
c, ZUG in jener Gemeinde, in der das unmündige Kind unmittelbar vor der
Fremdplatzierung gemeinsam mit den Eltern oder einem Elternteil gelebt hat. Am
1.1.1988 wurde das ZGB revidiert und Art. 25 wie folgt redigiert: "Al1-16s
Wohnsitz des Kindes unter elterlicher Gewalt gilt der Wohnsitz der Eltern oder,
wenn die Eltern keinen gemeinsamen Wohnsitz haben, der Wohnsitz des
Elternteils, unter dessen Obhut das Kind steht; in den übrigen Fällen gilt sein
Aufenthaltsort als Wohnsitz." Für die "übrigen Fälle" würde dies bedeuten, dass
der Standortkanton die Kosten trägt, was nicht Sinn und Zweck der IVSE
entspricht. Es dürfte sich jedoch um eine so kleine Anzahl Fälle handeln, dass
sich die Schaffung eines Ausnahmetatbestandes nicht rechtfertigt. Im Rahmen der
Revision des Scheidungsrechtes können seit dem 1. Januar 2000 nicht
verheiratete oder geschiedene Eltern unter bestimmten Voraussetzungen gemeinsam
die elterliche Sorge ausüben. Damit werden verschiedene Lösungen in Bezug auf
den zivilrechtlichen Wohnsitz möglich. Die Praxis wird zeigen, ob hier gewisse
Probleme für die IVSE entstehen können."
Diesen Ausführungen ist zu entnehmen, dass die Konferenz der Sozialdirektoren
sich bereits bewusst war, dass es bei Anwendung der zivilrechtlichen
Bestimmungen zum Wohnsitz nach IVSE zu unerwünschten systemwidrigen Ergebnissen
kommen kann. Sie hat jedoch darauf vertraut, dass es sich dabei um seltene
Einzelfälle handelt und die betroffenen Gemeinwesen Hand bieten zu einer
befriedigenden Lösung. Im Schlussbericht vom 2. Februar 2015 zum Projekt
"Weiterentwicklung der IVSE" (abrufbar unter: http://www.sodk.ch/ueber-die-sodk
/ivse/geschichte/) wird etwa festgehalten, dass in Zusammenhang mit den
zunehmenden Problemen bezüglich der Zuständigkeit infolge offener Fragen der
Interpretation von Art. 23 und 25 ZGB Lösungsvorschläge zu prüfen seien, da
Standortkantone nicht zusätzliche Kosten für Kinder und Jugendliche aus anderen
Kantonen tragen müssten. Wie es sich damit verhält, kann dahingestellt bleiben.
Für die vorliegende Konstellation ist jedenfalls festzuhalten, dass die nach
Art. 4 lit. d IVSE als interkantonales resp. als kantonales Recht anwendbaren
Bestimmungen des Wohnsitzes nach ZGB zu einer Verhinderung oder zumindest
übermässigen Erschwerung von Bundesrecht, d.h. der angeordneten Unterbringung
nach Art. 310 Abs. 1 ZGB, führen. Dies stellt einen Verstoss gegen Art. 48 Abs.
3 BV resp. Art. 49 Abs. 1 BV dar. Nachdem auch die Konferenz der
Sozialdirektoren selbst erkannt hat, dass bei dieser Konstellation ein nicht
dem Sinn und Zweck der IVSE entsprechendes Ergebnis resultiert, ist
interkantonal unter Anwendung des bei interkantonalen Sachverhalten
massgebenden Bundesrechts vom Unterstützungswohnsitz nach Art. 7Abs. 3 lit. c
ZUG auszugehen.
9.5. Die Gemeinde Galgenen ist nach dem Gesagten sowohl unter Beachtung des
interkantonal (E. 9.4) als auch des innerkantonal massgebenden
Unterstützungswohnsitzes (E. 8.2) zuständig für die subsidiäre Kostengutsprache
für die Unterbringung von C.________ in den Wohngruppen A.________. Der
vorinstanzliche Entscheid ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.
10.
Das Verfahren ist kostenpflichtig. Die unterliegende Gemeinde Galgenen hat die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die beteiligten Parteien und
Beigeladenen haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, da sie im
Rahmen ihres amtlichen Wirkungskreises tätig wurden (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Abweichendes gilt nur für die Wohngruppen A.________, welchen eine
Parteientschädigung zu Lasten der Gemeinde Galgenen zusteht (Art. 68 Abs. 1 und
2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Sozialpädagogischen Wohngruppen A.________ für
das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2800.- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Uznach, den
Sozialpädagogischen Wohngruppen A.________, der Kindes- und
Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Ausserschwyz, der Beiständin von C.________,
dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz und dem Amt für Gesundheit und
Soziales des Kantons Schwyz schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 21. November 2017
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Riedi Hunold
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