I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.166/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
8C_166/2017
Urteil vom 3. Juli 2017
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Heine,
Gerichtsschreiberin Durizzo.
Verfahrensbeteiligte
IV-Stelle Basel-Stadt,
Lange Gasse 7, 4052 Basel,
Beschwerdeführerin,
gegen
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Denis G. Giovannelli,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Invalidenversicherung
(Invalidenrente; Teilerwerbstätigkeit),
Beschwerde gegen den Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons
Basel-Stadt vom 21. November 2016.
Sachverhalt:
A.
A.________, geboren 1973, ist Mutter von fünf Kindern (geboren 1993, 1995, 1998
[Zwillinge] und 2004). Nach ihrer Einreise in die Schweiz 1992 arbeitete sie
von 1995 bis 1998 für die B.________ GmbH und zuletzt im Jahr 1999 für die
C.________ GmbH. Am 22. Februar 2013 meldete sie sich unter Hinweis auf
Depressionen und Angstzustände bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug
an. Ihr behandelnder Arzt Dr. med. D.________, Psychiatrie und Psychotherapie
FMH, der sie seit dem 13. Dezember 2010 betreute, diagnostizierte am 10. Mai
2013 eine rezidivierende depressive Störung, gegenwärtig mittelgradige Episode
(ICD-10 F33.11) mit somatischem Syndrom, ein Erschöpfungssyndrom (Burn-out;
ICD-10 F48.0) und eine anhaltende somatoforme Schmerzstörung (ICD-10 F45.4)
sowie, ohne Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit, Anpassungsprobleme bei
Veränderung der Lebensumstände (ICD-10 Z60.0), eine atypische familiäre
Situation (ICD-10 Z60.1) und Schwierigkeiten bei der kulturellen Eingewöhnung
(ICD-10 Z60.3). Nach der Verurteilung ihres Ehemannes zu einer Gefängnisstrafe
sei A.________ mit den Kindern überfordert. Wegen verschiedener somatischer
Beschwerden (insbesondere Schmerzen an Schultern und Armen) stand sie zudem in
Behandlung am Spital E.________. Die IV-Stelle Basel-Stadt holte einen
Haushaltsabklärungsbericht vom 13. Dezember 2013 ein, welcher eine
Einschränkung von 27 Prozent in diesem Bereich ergab. Sie liess A.________
durch Dr. med. F.________, Psychiatrie und Psychotherapie FMH, und Dr. med.
G.________, Rheumatologie FMH sowie Innere Medizin FMH, begutachten (Gutachten
vom 18. August 2014 und vom 9. September 2014). Aus somatischer Sicht konnten
keine Diagnosen mit Einfluss auf die Arbeitsfähigkeit gestellt werden. Das
Ganzkörperschmerzsyndrom ohne organische Ursache, ein Diabetes mellitus Typ II
sowie anamnestisch eine Eisenmangelanämie beeinflussten die Arbeitsfähigkeit
nach gutachtlicher Einschätzung nicht. A.________ sei in der angestammten
Tätigkeit als Reinigungsfrau oder in einer anderen leidensangepassten leichten
bis mittelschweren Tätigkeit nicht eingeschränkt. Der psychiatrische Gutachter
diagnostizierte eine rezidivierende depressive Störung, gegenwärtig
mittelgradige Episode (ICD-10 F33.1), sowie, ohne Einfluss auf die
Arbeitsfähigkeit, eine chronische Schmerzstörung mit somatischen und
psychischen Faktoren (ICD-10 F45.41). Er bescheinigte für die bisherigen
Tätigkeiten als Reinigerin und Büglerin eine 50-prozentige Arbeitsunfähigkeit.
Die Einschätzung einer Einschränkung von 27 Prozent im Haushalt bestätigte er.
Mit Verfügung vom 31. Mai 2016 lehnte die IV-Stelle den Anspruch auf eine
Invalidenrente ab. Dabei ging sie davon aus, dass A.________ als Gesunde ab
August 2013 zu 60 Prozent im Beruf und zu 40 Prozent im Haushalt beschäftigt
gewesen wäre. Ab Februar 2015 hätte sie ihr Arbeitspensum auf 80 Prozent
erhöht. Bei einer 50-prozentigen Arbeitsfähigkeit im (angestammten) Beruf
resultierte für die Zeit ab August 2013 eine Erwerbseinbusse von 16,67 Prozent,
gewichtet 10 Prozent, und ab Februar 2015 eine Erwerbseinbusse von 37 Prozent,
gewichtet 30 Prozent. Im Haushalt bestehe bei einer Einschränkung von 27
Prozent ab August 2013 ein gewichteter Invaliditätsgrad von 10 Prozent und ab
Februar 2015 ein gewichteter Invaliditätsgrad von 5,4 Prozent. Insgesamt ergab
sich dadurch jeweils ein rentenausschliessender Invaliditätsgrad von 21 Prozent
ab August 2013 beziehungsweise 35 Prozent ab Februar 2015.
B.
Die dagegen erhobene Beschwerde, mit welcher A.________ die Zusprechung
mindestens einer halben Invalidenrente beantragte, hiess das
Sozialversicherungsgericht des Kantons Basel-Stadt mit Entscheid vom 21.
November 2016 (teilweise) gut. Es hob die Verfügung vom 31. Mai 2016 auf und
verpflichtete die IV-Stelle, A.________ ab dem 1. Februar 2015 eine
Viertelsrente auszurichten.
C.
Die IV-Stelle führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit
dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen,
dass A.________ keinen Anspruch auf eine Rente der Invalidenversicherung hat.
Die Verfahrensbeteiligten verzichten auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen
Rechtsverletzungen gemäss den Art. 95 f. BGG erhoben werden. Das Bundesgericht
legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt
hat (Art. 105 Abs. 1 BGG), und kann deren Sachverhaltsfeststellung nur
berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und die Behebung des Mangels
für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und Art.
105 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art.
106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend
gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann
eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen und es
kann sie mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung
abweisen. Immerhin prüft das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der
allgemeinen Pflicht zur Begründung der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG),
grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel
nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 141 V 234 E. 1 S. 236 mit Hinweisen).
2.
Die Vorinstanz ist für die Zeit ab Februar 2015 zu einem höheren
Invaliditätsgrad gelangt als die Verwaltung. Sie hat der Versicherten bei den
erwerblichen Auswirkungen auf der Seite des Invalideneinkommens entgegen der
Verwaltung einen leidensbedingten Abzug vom Tabellenlohn in der Höhe von 10
Prozent gewährt. Zur Begründung führte sie Wechselwirkungen zwischen der
jeweiligen Beanspruchung im erwerblichen und im Haushaltsbereich im Rahmen der
Anwendung der gemischten Methode an. Die Versicherte sei infolge ihrer
Erwerbstätigkeit von 50 Prozent und der dadurch bedingten Erschöpfung in ihrer
Leistungsfähigkeit im Haushaltsbereich zusätzlich zu den im
Haushaltsabklärungsbericht ermittelten 27 Prozent eingeschränkt. Zudem bestehe
eine langjährige Arbeitskarenz. Dagegen richtet sich die Beschwerde der
IV-Stelle. Sie macht geltend, die praxisgemäss erforderlichen Voraussetzungen
für die Berücksichtigung von Wechselwirkungen seien nicht erfüllt und ein
leidensbedingter Abzug nicht gerechtfertigt.
3.
Die für die Beurteilung des Rentenanspruchs massgeblichen Bestimmungen und
Grundsätze werden im angefochtenen Entscheid zutreffend dargelegt.
Zu ergänzen bleibt ein Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur
Beachtung von Wechselwirkungen im Rahmen der gemischten
Invaliditätsbemessungsmethode (BGE 134 V 9). Die allfällig verminderte
Leistungsfähigkeit im erwerblichen Bereich oder im Aufgabenbereich infolge der
Beanspruchung im jeweils anderen Tätigkeitsfeld ist nur unter besonderen
Voraussetzungen zu berücksichtigen. Insbesondere wird verlangt, dass die beiden
Tätigkeitsbereiche schlecht vereinbar sind und sich dadurch eine offenkundige
und unvermeidbare negative gesundheitliche Auswirkung ergibt (BGE 134 V 9 E.
7.3.1 S. 12). Wechselwirkungen sind nur dann zusätzlich zu berücksichtigen,
wenn aus den Akten erhellt, dass die Arzt- und (Haushalts-) Abklärungsberichte
nicht bereits in Kenntnis der im jeweils anderen Aufgabenbereich vorhandenen
Belastungssituation erstellt worden sind, und konkrete Anhaltspunkte bestehen,
dass eine wechselseitige Verminderung der Leistungsfähigkeit vorliegt, die in
den vorhandenen Berichten nicht hinreichend gewürdigt worden ist (BGE 134 V 9
E. 7.3.2 S. 13). Das Bundesgericht hat sich im Einzelnen auch dazu geäussert,
ob und unter welchen Umständen ein reduziertes Leistungsvermögen im
Haushaltsbereich oder im erwerblichen Bereich zu erfolgen hat (BGE 134 V 9 E.
7.3.3 bis 7.3.5 S. 13 f.). Das in der Erwerbsarbeit oder im häuslichen
Aufgabenbereich infolge der Beanspruchung im jeweils anderen Tätigkeitsfeld
reduzierte Leistungsvermögen kann nur berücksichtigt werden, wenn es
offenkundig ist und ein gewisses normales Mass überschreitet. Dessen Ermittlung
hat stets auf Grund der konkreten Gegebenheiten im Einzelfall zu erfolgen. In
Anlehnung an den sogenannten leidensbedingten Abzug vom statistischen Lohn bei
der Bemessung des Invalideneinkommens von nach Eintritt des Gesundheitsschadens
keine Erwerbstätigkeit mehr ausübenden Versicherten (BGE 129 V 472 E. 4.2.1
[mit Hinweisen] S. 475), welcher unter Berücksichtigung aller jeweils in
Betracht fallenden Merkmale auf insgesamt höchstens 25 Prozent begrenzt ist (
BGE 126 V 75 E. 5b/cc S. 80; Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts I
82/01 vom 27. November 2001, E. 4b/cc, publ. in: AHI 2002 S. 62), hat das
Bundesgericht eine Limitierung der als erheblich anzusehenden Wechselwirkungen
als sachgerecht erachtet. Da invaliditätsfremde Aspekte, anders als beim
erwähnten Leidensabzug, keine Rolle spielen, sei jedoch ein niedrigerer, auf 15
ungewichtete Prozentpunkte festgesetzter Maximalansatz gerechtfertigt (BGE 134
V 9 E. 7.3.6 S. 14).
Ob ein (behinderungsbedingt oder anderweitig begründeter) Abzug vom
Tabellenlohn vorzunehmen ist, stellt eine vom Bundesgericht frei überprüfbare
Rechtsfrage dar (Urteil 8C_652/2008 vom 8. Mai 2009 E. 4, nicht publ. in: BGE
135 V 297). Dagegen ist die Höhe des (im konkreten Fall grundsätzlich
angezeigten) Abzugs eine Ermessensfrage und daher letztinstanzlich nur bei
Ermessensüberschreitung, -missbrauch oder -unterschreitung korrigierbar (BGE
137 V 71 E. 5.1 S. 72 f.; 132 V 393 E. 3.3 S. 399; Urteil 8C_477/2016 vom 23.
November 2016 E. 4.1).
4.
4.1. Nach den vorinstanzlichen Feststellungen wäre die Versicherte als Gesunde
ab August 2013 zu 60 Prozent erwerbstätig und zu 40 Prozent im Haushalt
beschäftigt gewesen. Am 28. Februar 2015 sei ihr Ehemann aus der Schweiz
ausgereist, sodass die Versicherte auf ein höheres Einkommen angewiesen sei.
Die beiden ältesten Töchter seien zwischenzeitlich von zu Hause ausgezogen. Zu
berücksichtigen sei auch das Alter des jüngsten Kindes, des 2004 geborenen
(einzigen) Sohnes. Ein volles Pensum habe die Versicherte jedoch nie versehen.
Daher sei mit der IV-Stelle davon auszugehen, dass die Versicherte ab Februar
2015 zu 80 Prozent erwerbstätig wäre.
4.2. Im Haushalt sei die Versicherte nach dem Abklärungsbericht vom 13.
Dezember 2013 zu 27 Prozent eingeschränkt. Diese Einschätzung habe der
psychiatrische Gutachter Dr. med. F.________ bestätigt.
4.3. Hinsichtlich der Einschränkungen im Beruf stützte sich das kantonale
Gericht auf das rheumatologische und das psychiatrische Gutachten der Dres.
med. G.________ und F.________. Aus rheumatologischer Sicht bestünden keine
Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit bei Ausübung einer leichten bis
mittelschweren Tätigkeit. Der psychiatrische Gutachter bescheinige eine
Arbeitsunfähigkeit von 50 Prozent zufolge einer rezidivierenden depressiven
Störung, gegenwärtig mittelgradige Episode (ICD-10 F33.1). Die chronische
Schmerzstörung habe keinen Einfluss auf die Arbeitsfähigkeit. Zu diesem Schluss
sei der psychiatrische Gutachter gestützt auf die Förster-Kriterien gekommen.
Der Regionale Ärztliche Dienst (RAD) habe am 4. Dezember 2015 eine Prüfung nach
den nunmehr massgeblichen Standardindikatoren vorgenommen und die gutachtliche
Einschätzung bestätigt.
4.3.1. Bei den erwerblichen Auswirkungen stellte das kantonale Gericht sowohl
beim Validen- wie auch beim Invalideneinkommen mit der IV-Stelle auf die
Tabellenlöhne nach der vom Bundesamt für Statistik herausgegebenen
Lohnstrukturerhebung (LSE) ab. Als Gesunde könnte die Versicherte nach den
vorinstanzlichen Feststellungen ab August 2013 31'076 Franken für ein
60-Prozent-Pensum und ab Februar 2015 41'434 Franken für ein 80-Prozent-Pensum
verdienen. Das Invalideneinkommen belief sich auf 25'897 Franken, bei Gewährung
eines 10-prozentigen Abzuges 23'307 Franken. Für die Zeit ab August 2013 ergab
sich auch unter Berücksichtigung des letztinstanzlich streitigen
leidensbedingten Abzuges beziehungsweise der Wechselwirkungen ein
rentenausschliessender Gesamtinvaliditätsgrad von 26 Prozent. Ab Februar 2015
resultierte aus dem Vergleich des Valideneinkommens von 41'434 Franken mit dem
Invalideneinkommen von 23'307 Franken eine Erwerbseinbusse von 44 Prozent,
gewichtet (entsprechend der Beschäftigung im Beruf mit einem 80-Prozent-Pensum)
35,2 Prozent. Zuzüglich des gewichteten Invaliditätsgrades von 5,4 Prozent für
den Haushaltsbereich (veranschlagt mit 20 Prozent, Einschränkung von 27
Prozent) ergab sich insgesamt ein Invaliditätsgrad von 41 Prozent.
4.3.2. Den gewährten leidensbedingten Abzug von 10 Prozent begründete das
kantonale Gericht damit, dass die Ausübung einer Erwerbstätigkeit mit einem
50-Prozent-Pensum zu einer Erschöpfung in der Leistungsfähigkeit im
Haushaltsbereich führe, wodurch die Versicherte zusätzlich eingeschränkt sei.
Der psychiatrische Gutachter und die Haushaltsabklärungsperson hätten die
Einschränkung im Haushalt von lediglich 27 Prozent - gegenüber der
50-prozentigen Arbeitsunfähigkeit im Beruf - damit begründet, dass in diesem
Bereich die vertraute Umgebung und die freie Zeiteinteilung zu berücksichtigen
seien. Dadurch sei die Versicherte weniger stark eingeschränkt als im Beruf.
Die Vorinstanz gelangte zu einer anderen Auffassung. Die Versicherte könne den
Haushalt nicht gänzlich frei einteilen, sondern sei an Tageszeiten gebunden,
müsse sie sich doch darum kümmern, dass die Kinder am Morgen rechtzeitig
aufstünden, und für die Zubereitung der Mahlzeiten für die Kinder besorgt sein.
Dies falle umso mehr ins Gewicht, wenn wegen der zugemuteten ausserhäuslichen
Erwerbstätigkeit von 50 Prozent nur noch die halbe Zeit für den Haushalt zur
Verfügung stehe. Die Versicherte stehe dadurch sowohl im Beruf als auch im
Haushalt unter einem Zeitdruck und bedürfe infolge der Beanspruchung im jeweils
anderen Tätigkeitsfeld vermehrter Pausen. Diese Wechselwirkungen seien
zusätzlich zu berücksichtigen.
5.
Zu prüfen sind zunächst die von der Vorinstanz bei den erwerblichen
Auswirkungen im Rahmen des leidensbedingten Abzugs berücksichtigten
Wechselwirkungen.
5.1. Die IV-Stelle macht geltend, dass der psychiatrische Gutachter ebenso wie
die RAD-Ärztin bei ihrer Beurteilung Kenntnis von der (Belastungs-) Situation
im Haushalt gehabt hätten. Die zuständige Mitarbeiterin des Abklärungsdienstes
habe ihrerseits bei ihrer Stellungnahme zu den von der Versicherten im
Vorbescheidverfahren vorgebrachten Einwänden keinen Anlass gesehen, ihre
frühere Einschätzung zur Einschränkung im Haushalt zu revidieren. Es habe bei
den Ärzten und bei der Abklärungsperson also keine Unkenntnis von der
jeweiligen Belastungssituation und von den Leistungseinbussen im anderen
Bereich bestanden. Es seien nicht pauschal schon dann Wechselwirkungen
anzunehmen, wenn Betreuungspflichten gegenüber Minderjährigen bestünden und die
versicherte Person für das Mittagessen und das Aufstehen ihrer Kinder besorgt
sein müsse. Zum Zeitpunkt der Annahme einer Pensenerhöhung hätten überdies nur
noch die beiden damals siebzehn Jahre alten Töchter und der schulpflichtige
zehneinhalbjährige Sohn im Haushalt der Versicherten gelebt, also vier und
nicht mehr sieben Personen wie bei der Haushaltsabklärung. Das Arbeitsvolumen
im Haushalt sei damit geringer geworden. Zudem sei es den beiden beinahe
mündigen Töchtern zuzumuten, Mitverantwortung dafür zu übernehmen, dass der
kleinere Bruder aufgeweckt werde, und bei der Zubereitung der Mahlzeiten
mitzuhelfen. Die Abklärungsperson habe es in ihrem Bericht vom 13. Dezember
2013 als zumutbar erachtet, dass die Versicherte am Mittag eine kleine Mahlzeit
zubereite. Durch die Mithilfe der Töchter und die Beschränkung auf einfache
Mahlzeiten könne die mit der Vorbereitung verbundene Belastung verringert
werden. Zudem würden die Primarschulen für ihre Schüler einen Mittagstisch zu
günstigen Preisen anbieten, welche Möglichkeit dem jüngsten Kind zur Verfügung
stehe. Das zumutbare Pensum von 50 Prozent könne auf den Nachmittag gelegt
werden, sodass genügend Zeit zur Vorbereitung des Mittagessens bleibe.
Schliesslich müsse die der Versicherten zumutbare einfache Tätigkeit nicht
zwangsläufig körperlich anstrengend sein.
5.2. Die Rechtsprechung verlangt eine gegenseitige Beeinflussung der jeweiligen
Belastung in den beiden Tätigkeitsbereichen. Das kantonale Gericht hat allein
berücksichtigt, dass die Versicherte unter zeitlichem Druck stehe, weil sie den
jüngsten Sohn am Morgen aufwecken und ihm ein Mittagessen zubereiten müsse.
Eine entsprechende zeitliche Überbeanspruchung hat sie auch für den Beruf
angenommen. Allein das Wecken und das Zubereiten eines kleinen Mittagessens für
den Sohn vermag jedoch keine offenkundige und über ein normales Mass
hinausgehende zeitliche Überbelastung zu begründen. Zudem steht in
sachverhaltlicher Hinsicht nicht fest, welchen Belastungen die Versicherte im
Beruf ausgesetzt ist, denn sie hat bis zum Verfügungserlass keine
Erwerbstätigkeit aufgenommen. Eine Wechselwirkung wäre nur dann anzunehmen,
wenn mit der noch zumutbaren Erwerbstätigkeit im 50-Prozent-Pensum Belastungen
einhergingen, die mit der Beanspruchung im Haushalt nicht zu vereinbaren sind
und daher zu einer zusätzlichen Einschränkung des Leistungsvermögens im
Haushalt führen. Für eine Berücksichtigung von Wechselwirkungen bleibt im
vorliegenden Fall kein Raum.
5.3. Entgegen dem angefochtenen Entscheid sind allfällige Wechselwirkungen
stets vom anteilsmässig bedeutenderen zum weniger bedeutenden Bereich zu
berücksichtigten (BGE 134 V 9 E. 7.3.5 S. 14). Bei einer hypothetischen
Erwerbstätigkeit im 80-Prozent-Pensum im Gesundheitsfall wäre also eine
zusätzliche Einschränkung zufolge von Wechselwirkungen im Haushalt und nicht im
Beruf zu berücksichtigen. Selbst wenn mit dem kantonalen Gericht von
Wechselwirkungen auszugehen wäre, müssten die von ihm gewährten 10
Prozentpunkte bei der Einschränkung im Haushalt hinzugezählt werden. Diese
beträgt nach den vorinstanzlichen Feststellungen 27 Prozent, zu berücksichtigen
wären insgesamt also 37 Prozent. Gewichtet mit der 20-Prozent-Beschäftigung im
Haushalt resultierte für diesen Bereich ein Invaliditätsgrad von 7,4 Prozent.
Dies führte auch zusammen mit dem gewichteten Invaliditätsgrad von 30 Prozent
im Beruf, wie von der IV-Stelle ermittelt, nicht zu einer rentenbegründenden
Invalidität.
6.
Was die erwerblichen Auswirkungen der Gesundheitsschädigung betrifft,
kritisiert die beschwerdeführende IV-Stelle, dass das kantonale Gericht die
lange Abwesenheit vom Arbeitsmarkt berücksichtigt habe. Der Einwand ist
zutreffend. Nach der Rechtsprechung zum leidensbedingten Abzug vom Tabellenlohn
auf Seiten des Invalideneinkommens gilt dieser Umstand nicht als relevant (BGE
126 V 75 E. 5a/cc S. 79; SVR 2016 IV Nr. 21 S. 62, 9C_808/2015 vom 29. Februar
2016 E. 3.4.2; Urteile 8C_805/2016 vom 22. März 2017 E. 3.3; 8C_351/2014 vom
14. August 2014 E. 5.2.4.2). Zu prüfen wäre im Übrigen, ob hier nicht ohnehin
invaliditätsfremde Gründe dafür verantwortlich sind, welche unberücksichtigt
bleiben (Urteil 8C_32/2017 vom 12. April 2017 E. 3.3).
7.
Das Gesuch um aufschiebende Wirkung der Beschwerde wird mit dem heutigen Urteil
gegenstandslos.
8.
Das Verfahren ist kostenpflichtig (Art. 65 BGG). Die Gerichtskosten werden der
unterliegenden Beschwerdegegnerin auferlegt (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts
des Kantons Basel-Stadt vom 21. November 2016 wird aufgehoben und die Verfügung
der IV-Stelle Basel-Stadt vom 31. Mai 2016 bestätigt.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 800.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des
vorangegangenen Verfahrens an das Sozialversicherungsgericht des Kantons
Basel-Stadt zurückgewiesen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons
Basel-Stadt und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 3. Juli 2017
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Durizzo
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