I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.100/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
8C_100/2017
Urteil vom 14. Juni 2017
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin,
Bundesrichterin Viscione,
Gerichtsschreiberin Betschart.
Verfahrensbeteiligte
Sozialkommission der Stadt Freiburg, Rue de l'Hôpital 2, 1700 Freiburg,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eheleute A.________,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Sozialhilfe,
Beschwerde gegen den Entscheid des Kantonsgerichts Freiburg,
Sozialversicherungsgerichtshof, vom 16. Dezember 2016.
Sachverhalt:
A.
A.a. Die Eheleute A.________ wurden von April bis Juli 2012 und ab 1. August
2014 vom Sozialhilfedienst der Stadt Freiburg mit wirtschaftlicher Sozialhilfe
unterstützt. Die Ehegatten A.________ waren zusammen mit ihrem Sohn
Miteigentümer zu je einem Drittel einer Stockwerkeigentums-Wohnung. Daher
knüpfte die Sozialkommission der Stadt Freiburg die Deckung des
Sozialhilfebudgets im Unterstützungsentscheid vom 30. September 2014 an die
Bedingung, dass das Ehepaar A.________ bis spätestens 31. Dezember 2014 "auf
[dieser] Wohnung [...] einen Hypothekarschuldbrief zu Gunsten des
Sozialhilfedienstes der Stadt Freiburg erstellen" müssen. Dieser Schuldbrief
sei im Grundbuch einzutragen und habe die Vorschüsse an Sozialhilfe in Höhe der
Sozialschuld sicherzustellen (maximaler Betrag des Schuldbriefes: gegenwärtig
Fr. 70'000.--). Sollten die Eheleute A.________ vor der Schuldbrieferrichtung
ihre Anteile verkaufen, hätten sie unverzüglich den Sozialhilfedienst zu
informieren und den Verkaufserlös " (unter Vorbehalt der Grundpfandrechte)
prioritär für die Rückzahlung der Vorschüsse an Sozialhilfe aufzuwenden".
Mit öffentlich beurkundetem Vertrag vom 27. Februar 2015 verkaufte das Ehepaar
A.________ seine Miteigentumsanteile an seinen Sohn. Dieser beglich den
Kaufpreis von Fr. 238'500.- durch Übernahme der auf der Liegenschaft lastenden
Grundpfandrechte (Fr. 198'500.-) sowie durch Rückzahlung des von seinem Vater
bei der Pensionskasse vorbezogenen Betrags von Fr. 40'000.-.
Nachdem sie vom Verkauf erfahren hatte, stellte die Sozialkommission die
wirtschaftliche Hilfe am 28. Mai 2015 mit Wirkung ab 31. März 2015 ein. Zur
Begründung führte sie im Wesentlichen an, dass der Schuldbrief nicht errichtet
worden sei und es die Eheleute unterlassen hätten, den Sozialhilfedienst
rechtzeitig über den Verkauf zu informieren. Zudem hätten sie rechtswidrig über
die Garantie der Vorschüsse an Sozialhilfe verfügt, die die Wohnung dargestellt
habe, zumal sie die Anteile unter dem Marktwert veräussert hätten. Mit dem
Bezug des BVG-Kapitals des Ehemannes verfügten er und seine Gattin bis zum
Zeitpunkt, in dem sie die AHV-Rente vorzeitig beziehen könnten, über genügend
Ressourcen, um ihren Lebensunterhalt sicherzustellen. Sie seien verpflichtet,
mit diesem Kapital im Rahmen der Sozialhilfenormen sparsam umzugehen. Im
Einspracheentscheid vom 6. Oktober 2015 bestätigte die Sozialhilfekommission
diese Verfügung. Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Kantonsgericht
Freiburg mit Verfügung vom 1. Dezember 2015 mangels Rechtsschutzinteresse nicht
ein, weil sich der Ehemann sein Freizügigkeitsguthaben inzwischen habe
auszahlen lassen, so dass er und seine Ehefrau nicht mehr bedürftig seien.
A.b. Mit Schreiben vom 19. Februar 2016 beantragte das Ehepaar A.________ beim
Sozialhilfedienst erneut materielle Hilfe. Mit Verfügung vom 9. Mai 2016 wies
die Sozialkommission zum einen das Unterstützungsgesuch ab. Sie verwies erneut
auf die Veräusserung der Miteigentumsanteile unter Marktwert, zudem hätten die
Eheleute das Guthaben aus der Personalvorsorge von rund Fr. 62'000.- namentlich
zur Rückzahlung von privaten Schulden und Ferienreisen anstatt für ihren
Lebensunterhalt verwendet. Zum andern verpflichtete die Sozialkommission die
Eheleute zur Rückerstattung des Betrags von Fr. 23'081.95 wegen unrechtmässigen
Sozialhilfebezugs, weil diese dem Sozialhilfedienst Zahlungen der Tochter
während der Monate August 2014 bis März 2015 sowie den Kauf von fünf auf den
Namen des Ehemannes immatrikulierten Fahrzeugen verheimlicht hätten. Zudem
werde bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Freiburg eine Strafanzeige wegen
Verletzung der Sozialhilfegesetzgebung erhoben. Die gegen die Verfügung
gerichtete Einsprache wies die Sozialkommission mit Entscheid vom 13. September
2016 ab.
B.
Mit Entscheid vom 16. Dezember 2016 hiess das Kantonsgericht Freiburg die vom
Ehepaar A.________ dagegen erhobene Beschwerde teilweise gut, hob den
Einspracheentscheid auf und wies die Sache zu neuer Entscheidung an die
Sozialkommission zurück.
C.
Die Stadt Freiburg erhebt gegen diesen Entscheid Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt im Wesentlichen dessen
Aufhebung; zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
Die Beschwerdegegner schliessen sinngemäss auf Abweisung der Beschwerde und des
Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Das Kantonsgericht
verzichtet auf eine Stellungnahme.
Seither bedienen sowohl der Sozialhilfedienst als auch die Eheleute das
Bundesgericht mit dem ab 28. Februar 2017 laufenden Schriftverkehr betreffend
die Übernahme von Krankheitskosten. Zudem legt der Sozialhilfedienst die am 16.
Mai 2017 gegen das Ehepaar ergangenen Strafbefehle auf.
Erwägungen:
1.
Gemäss Art. 54 Abs. 1 BGG wird das Verfahren in einer der Amtssprachen
(Deutsch, Französisch, Italienisch, Rumantsch Grischun) geführt, in der Regel
in der Sprache des angefochtenen Entscheids. Die Rechtsschriften ihrerseits
müssen zwar in einer Amtssprache abgefasst werden (Art. 42 Abs. 1 BGG), doch
muss es sich dabei nicht um die Sprache des angefochtenen Entscheids handeln
(Urteil 2C_700/2015 vom 8. Dezember 2015 E. 1.4 mit Hinweis). Der hier
angefochtene Entscheid des Kantonsgerichts Freiburg erging in deutscher
Sprache. Die Beschwerde wurde zwar auf Französisch geschrieben, doch bot die
Beschwerdeführerin an, ihre Eingabe bei Bedarf übersetzen zu lassen. Aus den
Akten geht hervor, dass sich die Beschwerdegegner teilweise auf Deutsch und
teilweise auf Französisch an die verschiedenen beteiligten Behörden wandten,
was keine eindeutigen Schlüsse auf ihre bevorzugte Sprache zulässt. Daher wird
das vorliegende Urteil in Deutsch abgefasst.
2.
Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen
Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel
steht somit grundsätzlich auch auf dem Gebiet der kantonalen Sozialhilfe zur
Verfügung. Das BGG enthält dazu in Art. 83 keinen Ausschlussgrund.
3.
3.1. Gemäss Art. 90 BGG ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide, die das
Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG). Ebenfalls zulässig ist nach Art. 92 Abs.
1 BGG die Beschwerde gegen selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide
über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren. Gegen andere selbständig
eröffnete Zwischenentscheide ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie einen
nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a
BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).
Rückweisungsentscheide, mit denen eine Sache zur neuen Entscheidung an die
Vorinstanz zurückgewiesen wird, sind Zwischenentscheide, die nur unter den
genannten Voraussetzungen beim Bundesgericht angefochten werden können (BGE 140
V 282 E. 2 S 284; 133 V 477 E. 4.1.3 S. 481). Anders verhält es sich nur dann,
wenn der unteren Instanz, an welche zurückgewiesen wird, kein
Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der
Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (BGE 135 V 141 E. 1.1 S. 143;
134 II 124 E. 1.3 S. 127).
3.2. Zufolge der materiellen Vorgaben des vorinstanzlichen Entscheids, die
ihren Beurteilungsspielraum zumindest stark einschränken, wäre die
Beschwerdeführerin gezwungen, eine ihres Erachtens rechtswidrige Verfügung zu
erlassen. Der vorinstanzliche (Zwischen-) Entscheid hat für sie daher
rechtsprechungsgemäss einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG zur Folge (vgl. BGE 140 V 282 E. 4.2 S. 285 f.). Im
Übrigen würde bei Gutheissung der Beschwerde der vorinstanzliche Entscheid
aufgehoben, was zur Folge hätte, dass über die Sache endgültig entschieden
wäre, indem die Beschwerdegegner (gemäss Einspracheentscheid) keinen Anspruch
auf Sozialhilfe hätten und zur Rückerstattung unrechtmässig bezogener
Sozialhilfeleistungen im Umfang von Fr. 23'081.95 verpflichtet wären. Der
vorinstanzliche Zwischenentscheid ist deshalb selbstständig anfechtbar.
4.
Die Beschwerdeführerin stützt ihre Beschwerdelegitimation sowohl auf die
allgemeine Legitimationsklausel (Art. 89 Abs. 1 BGG) als auch auf die
Gemeindeautonomie (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG).
4.1. Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung hat. Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind Gemeinden und andere
öffentlich-rechtliche Körperschaften zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die
ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt.
4.2. In BGE 140 V 328 kam das Bundesgericht aufgrund einer Gesamtbetrachtung
zum Schluss, dass die Legitimation einer Gemeinde im Rahmen der Sozialhilfe
nach der allgemeinen Legitimationsklausel in der Regel gegeben sein soll. Sie
kann etwa verneint werden, wenn die präjudizielle Wirkung eines Entscheids
weder geltend gemacht noch ersichtlich ist oder wenn ganz unerhebliche
Rechtsfolgen zur Beurteilung anstehen. In solchen Fällen kann von einem
besonderen schutzwürdigen Interesse der Gemeinde nicht mehr gesprochen werden,
sondern es muss angenommen werden, dass es diesfalls nur noch um die richtige
Rechtsanwendung oder gar um eine Frage des Prestiges geht, welche die
Legitimation ausschliessen (BGE 140 V 328 E. 6.6 S. 335 f.).
4.3. In der Sache geht es insbesondere um die Frage, ob Bedürftigen
hypothetisches Vermögen angerechnet werden darf. Die Beurteilung dieser Frage
hat durchaus präjudiziellen Charakter, und die Gemeinden haben ein elementares
Interesse an einer Klarstellung darüber, inwiefern sie keine
Sozialhilfeleistungen auszurichten haben oder solche einstellen dürfen, wenn
die betroffene Person Auflagen nicht befolgt oder die Bedürftigkeit aus eigener
Kraft hätte abwenden können. Damit ergibt sich der Anspruch der
Beschwerdeführerin auf einen Entscheid in der Sache bereits aus der allgemeinen
Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG. Soweit sie sich überdies auf die
Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50 BV) beruft, ist festzuhalten, dass es
gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG rechtsprechungsgemäss ausreicht, wenn die
Gemeinde eine solche Verletzung geltend macht; ob ihr im strittigen Bereich
eine Autonomie tatsächlich zukommt und ob diese verletzt worden ist, ist keine
Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 135 I 43 E. 1.2
S. 45; Urteil 8C_270/2016 vom 17. August 2016 E. 3.3).
5.
5.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen
Rechtsverletzung gemäss Art. 95 und Art. 96 BGG erhoben werden. Der
vorinstanzliche Entscheid stützt sich in der Sache auf kantonales Recht. Als
Beschwerdegrund kommt deshalb hauptsächlich die Verletzung von Bundesrecht,
insbesondere von verfassungsmässigen Rechten der Bundesverfassung in Frage
(Art. 95 BGG). Die Anwendung des kantonalen Rechts als solches bildet nicht
Beschwerdegrund. Überprüft werden kann insoweit nur, ob der angefochtene
Entscheid auf willkürlicher Gesetzesanwendung beruht oder ob das Gesetz oder
seine Anwendung sonst wie gegen übergeordnetes Recht verstossen (vgl. BGE 133
II 249 E. 1.2.1 S. 251 f.). Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der
angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen
Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft; dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht; zudem ist
erforderlich, dass der Entscheid nicht nur in der Begründung, sondern auch im
Ergebnis willkürlich ist (BGE 142 V 513 E. 4.2 S. 517 mit weiteren Hinweisen).
Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen
Anwendung von kantonalem Recht) gelten qualifizierte Anforderungen an die
Begründung. Eine solche Rüge prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen,
sondern nur, wenn sie in der Beschwerde vorgebracht und substanziiert begründet
worden ist. Dies bedeutet, dass klar und detailliert anhand der Erwägungen des
angefochtenen Entscheids darzulegen ist, inwiefern verfassungsmässige Rechte
verletzt worden sein sollen (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 138 I 225 E. 3.2 S. 228;
136 I 65 E. 1.3.1 S. 68; 134 II 244 E. 2.2 S. 246).
5.2. Nach Art. 105 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt
zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Abs. 1). Es kann diese
Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 BGG beruht (Abs. 2). Die Voraussetzungen für eine Sachverhaltsrüge nach Art.
97 Abs. 1 BGG und für eine Berichtigung des Sachverhalts von Amtes wegen nach
Art. 105 Abs. 2 BGG stimmen im Wesentlichen überein (vgl. Urteil 8C_19/2013 vom
18. März 2014 E. 2.2).
5.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als
erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (unechte Noven; Art. 99 Abs.
1 BGG), was in der Beschwerde näher darzulegen ist (Urteil 9C_748/2014 vom 14.
April 2015 E. 2.1 mit Hinweis). Tatsachen oder Beweismittel, die sich erst nach
dem angefochtenen Entscheid ereignet haben oder entstanden sind (echte Noven),
können nicht durch dieses Erkenntnis veranlasst worden sein und sind deshalb
von vornherein unzulässig (BGE 140 V 543 E. 3.2.2.2 S. 548). Da sowohl die von
den Parteien aufgelegten Unterlagen betreffend die Übernahme von
Krankheitskosten als auch die Strafbefehle vom 16. Mai 2017 Umstände betreffen,
die erst nach dem angefochtenen Entscheid eingetreten sind, sind sie im
vorliegenden Verfahren unbeachtlich.
6.
Strittig ist, ob die Vorinstanz gegen Bundesrecht verstossen und die
Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin verletzt hat, indem sie einerseits die
Weigerung der Beschwerdeführerin, das Unterstützungsbudget der Beschwerdegegner
zu decken, als nicht rechtmässig erachtete und andererseits die
Rückerstattungsforderung nicht im vollen, von der Beschwerdeführerin geltend
gemachten Umfang schützte.
7.
7.1. Die Beschwerdeführerin rügt, das Kantonsgericht habe ihre Autonomie
verletzt, indem es in ihren relativ erheblichen Entscheidungsspielraum bei der
Anwendung des Subsidiaritätsprinzips, der Prüfung der Anspruchsvoraussetzung
der Bedürftigkeit und der Sanktionierung von Verletzungen der
Mitwirkungspflichten eingegriffen habe. Ausserdem habe es wesentliche Umstände
des Einzelfalls nicht berücksichtigt und sowohl Art. 12 in Verbindung mit Art.
36 Abs. 4 BV als auch die massgeblichen Bestimmungen des kantonalen Rechts
willkürlich und unter Missachtung der einschlägigen Rechtsprechung des
Bundesgerichts angewandt.
7.2. Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts
gewährleistet (Art. 50 Abs. 1 BV). Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich
autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern
ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der
Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet,
sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 135 I 233 E. 2.2 S.
241 f.; 129 I 410 E. 2.1 S. 413; Urteil 8C_500/2012 vom 22. November 2012 E.
3.2). Allerdings gewährt nicht jeder unbestimmte Gesetzesbegriff des kantonalen
Rechts der Gemeinde einen geschützten Autonomiebereich. Ob die der Gemeinde
gewährte Entscheidungsfreiheit in einem bestimmten Bereich "relativ erheblich"
ist, ergibt sich aus ihrer Bedeutung für den Sinn der kommunalen
Selbständigkeit, das heisst daraus, ob nach der kantonalen Gesetzgebung durch
die kommunale Gestaltung mehr Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie eine
bessere und sinnvollere Aufgabenerfüllung auf lokaler Ebene ermöglicht werden
soll. Geht es um eine Entscheidungsfreiheit, die nicht in erster Linie deshalb
besteht, weil einer Verschiedenheit der lokalen Bedürfnisse Rechnung zu tragen
ist, sondern die sich daraus ergibt, dass in jedem Einzelfall im Interesse der
Betroffenen sachgerechte Entscheidungen gefällt werden sollen, besteht von der
Sache her grundsätzlich noch keine Autonomie der einzelnen Gemeinden. Erst ein
erheblicher Ermessensspielraum, der auch die Berücksichtigung ergänzender
eigener Kriterien erlaubt, begründet in solchen Fällen Autonomie (Urteile
8C_500/2012 vom 22. November 2012 E. 3.3; 2P.230/2005 vom 10. Juli 2006 E. 2.3;
2P.16/2006 E. 2.1; vgl. BGE 140 V 328 E. 6.7 S. 336).
7.3.
7.3.1. Im Kanton Freiburg ist die Gemeindeautonomie gemäss Art. 129 Abs. 2 KV/
FR (SR 131.219) in den Grenzen des kantonalen Rechts gewährleistet. Staat und
Gemeinden ergreifen Massnahmen zur Verhütung von Armut und stellen eine
Sozialhilfe bereit (Art. 55 Abs. 1 KV/FR). Diese ist im Sozialhilfegesetz vom
14. November 1991 (SHG; SGF 831.0.1) geregelt. Nach Art. 22a SHG erlässt der
Staatsrat die Richtsätze für die Berechnung der materiellen Hilfe; dabei
bezieht er sich auf die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für
Sozialhilfe für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe
(SKOS-Richtlinien). Der Staatsrat hat dazu die Verordnung vom 2. Mai 2005 über
die Richtsätze für die Bemessung der materiellen Hilfe nach dem
Sozialhilfegesetz (V-SHG; SGF 831.0.12) erlassen. Für alle Bereiche, die in
dieser Verordnung nicht speziell geregelt sind, gelten die SKOS-Richtlinien,
unter Vorbehalt der Spezialgesetzgebung (Art. 17 V-SHG). Das kantonale Recht
regelt folglich die Voraussetzungen, unter denen eine Person als bedürftig
angesehen wird und die Ziele, die mit den Sozialhilfeleistungen erreicht werden
sollen, für das ganze Kantonsgebiet einheitlich. Die Freiburger Gemeinden
können diese Voraussetzungen, und generell die Regeln zur Berechnung der
materiellen Hilfe, nicht selbständig festlegen und geniessen hier somit keinen
Autonomieschutz gegenüber den Rechtsmittelinstanzen (Urteile 8C_500/2012 vom
22. November 2012 E. 4; 8C_464/2009 vom 1. Februar 2010 E. 4.3.2 mit
Hinweisen).
7.3.2. Gemäss Art. 15 SHG sorgen die Gemeinden dafür, dass den Bedürftigen die
aufgrund dieses Gesetzes gewährten Sozialhilfeleistungen, namentlich die
Eingliederungsmassnahmen, zuteil werden. Sie setzten einen Sozialdienst mit
qualifiziertem Personal ein (Art. 18 Abs. 1 SHG). Dieser hat insbesondere die
Aufgaben, sich an der Vorbeugung zu beteiligen, Sozialhilfe-Dossiers zu
bearbeiten und die persönliche und materielle Hilfe zu leisten (vgl. Art. 18
Abs. 2 SHG). Des weiteren setzen die Gemeinden eine Sozialkommission ein (Art.
19 Abs. 1 SHG), die über die Gewährung, die Verweigerung, die Änderung, die
Aufhebung und die Rückerstattung der materiellen Hilfe entscheidet und die Art,
die Dauer und den Betrag der Hilfe festsetzt (Art. 20 Abs. 1 SHG). Diese
Regelungen enthalten relativ unbestimmte Rechtsbegriffe und eröffnen den
Gemeinden gewisse Entscheidungsspielräume, die es ihnen ermöglichen, dem
konkreten Lebenssachverhalt Rechnung zu tragen und die geeignete
Unterstützungsform zu finden. In diesem Rahmen können sie sich mit Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor Bundesgericht gegen eine
Autonomieverletzung zur Wehr setzen (Urteil 8C_500/2012 vom 22. November 2012
E. 4; vgl. auch BGE 140 V 328 E. 6.4 S. 334 f. und Urteile 8C_764/2015 vom 11.
April 2016 E. 5.2; 8C_464/2009 vom 1. Februar 2010 E. 4.3.2 mit Hinweisen).
8.
8.1. Zur Frage, ob die Beschwerdeführerin die Deckung des Unterstützungsbudgets
ablehnen durfte, führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, dass der Anspruch
auf finanzielle Unterstützung eine Notlage voraussetze (Art. 12 BV; Art. 3
SHG). Gemäss dem Subsidiaritätsprinzip könne Sozialhilfe erst dann ausgerichtet
werden, wenn sich die bedürftige Person nicht selbst helfen könne (z.B. durch
die Annahme einer zumutbaren Arbeit oder Geltendmachung eines ihr zustehenden
Ersatzeinkommens) und wenn Hilfe von Dritten (z.B. von Angehörigen) nicht oder
nicht rechtzeitig erhältlich sei (vgl. Art. 5 SHG und SKOS-Richtlinien Ziff.
A.4). Im Unterschied zum Bereich der Ergänzungsleistungen könne die Hilfe in
Notlagen im Sinn von Art. 12 BV nicht herabgesetzt oder verweigert werden,
selbst wenn die bedürftige Person für ihre Lage selbst verantwortlich sei. Es
handle sich um eine Konkretisierung des Grundsatzes der Subsidiarität der
sozialen Hilfe, die den letzten Rettungsanker für das Individuum darstelle (BGE
134 I 65 E. 3.3 S. 70 f.; 131 I 166 E. 4.3 S. 174 f.; 121 I 367 E. 3b S. 371
ff.). Diesbezüglich sei allein die aktuelle und tatsächliche Lage des
Betroffenen im Zeitpunkt der Prüfung seines Anspruchs auf minimale
Lebensbedingungen massgeblich. Mit andern Worten seien die Gründe, die zur
Bedürftigkeit geführt hätten, unter dem Gesichtspunkt des von Art. 12 BV
gewährten Schutzes irrelevant. Daher habe die Beschwerdeführerin das Gesuch um
wirtschaftliche Hilfe nicht mit der Begründung abweisen dürfen, die
Beschwerdegegner hätten ihr Vermögen verschwendet bzw. sich absichtlich in eine
Notlage manövriert. Die Beschwerdeführerin habe daher die Bedürftigkeit der
Beschwerdegegner anhand der aktuellen und tatsächlichen Verhältnisse
abzuklären.
8.2. Das Grundrecht auf Nothilfe gemäss Art. 12 BV garantiert nicht ein
Mindesteinkommen; verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein
menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz
zu bewahren vermag. Der Anspruch umfasst einzig die in einer Notlage im Sinne
einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung,
Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können (BGE 142 I 1
E. 7.2.1 S. 5 f.; 139 I 272 E. 3.2 S. 276; 138 V 310 E. 2.1 S. 313).
8.2.1. Die Beschwerdeführerin hält dazu fest, sie habe diesem Anspruch Rechnung
getragen und den Beschwerdegegnern nach der Verweigerung der materiellen Hilfe
immerhin Nothilfe in Form von Essens- und Übernachtungsgutscheinen sowie der
Deckung gewisser medizinischer Kosten angeboten. Damit habe sie den Kerngehalt
dieses Grundrechts (vgl. Art. 36 Abs. 4 BV) gemäss der ständigen Rechtsprechung
des Bundesgerichts respektiert. Indem das Kantonsgericht dies nicht beachtet
habe, habe es Art. 12 i.V.m. Art. 36 BV falsch ausgelegt.
8.2.2. Zwar ist der Beschwerdeführerin darin beizupflichten, dass die vom
Kantonsgericht zitierte Rechtsprechung, wonach die Hilfe auch bei
selbstverschuldeter Notlage nicht verweigert werden darf (BGE 134 I 65 E. 3.3
S. 70 f.; 131 I 166 E. 4.3 S. 174 f.; 121 I 367 E. 3b S. 371 ff.) ausdrücklich
nur auf den in Art. 12 BV gewährleisteten Anspruch auf minimale
Existenzsicherung Bezug nimmt. In der Lehre wurde denn auch schon kritisiert,
dass namentlich aus der Begründung von BGE 134 I 65 nicht genügend klar
hervorgehe, ob und inwieweit die Ausführungen zur Ursachen- und
Verschuldensunabhängigkeit nicht nur für den Anspruch auf Nothilfe, sondern
auch für den kantonalrechtlichen Anspruch auf Sozialhilfe - der umfassender ist
(vgl. BGE 141 I 1 E. 7.2.1 S. 6; BGE 138 V 310 E. 2.1 S. 313) - Geltung
beanspruchen (GUIDO WIZENT, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Diss.
Basel 2014, S. 223). Wie es sich damit verhält, muss hier allerdings nicht
vertieft werden. Im vorliegenden Fall fehlt es einerseits an einer gesetzlichen
Grundlage für den Einbezug hypothetischer Eigenmittel in die
Bedürftigkeitsbemessung und andererseits sieht das kantonale Recht sogar
ausdrücklich vor, dass die materielle Hilfe einer bedürftigen Person selbst
dann nicht verweigert werden darf, wenn diese persönlich für ihren Zustand
verantwortlich ist (Art. 24 Abs. 2 SHG). Die Schlussfolgerung des kantonalen
Gerichts, die Sozialkommission hätte die Deckung des Unterstützungsbudgets
nicht mit der Begründung verweigern dürfen, die Beschwerdegegner hätten ihr
Vermögen verschwendet, erweist sich somit nicht als willkürlich. Daran ändert
auch nichts, dass die Beschwerdeführerin den Beschwerdegegnern immerhin
Nothilfe anbietet (und teilweise auch gewährt) und so den Kerngehalt des
Grundrechts auf Nothilfe wahrt.
8.3. Die Beschwerdeführerin weist des Weiteren darauf hin, dass sie den
Beschwerdegegnern bei der Ablösung aus der Sozialhilfe per Ende März 2015
(Verfügung vom 28. Mai 2015) die Auflage gemacht habe, sparsam mit dem
vorzeitig bezogenen BVG-Kapital von Fr. 62'000.- umzugehen, um ihren
Lebensunterhalt bis zum Erreichen des Alters, in dem ein vorzeitiger Bezug der
AHV-Altersrente möglich sein würde, sicherzustellen. Die Beschwerdegegner
hätten dieses Kapital aber unter anderem dafür benutzt, zwei private Darlehen
im Umfang von je Fr. 10'000.- zurückzuzahlen sowie weitere Schulden
(insbesondere Steuerschulden) zu begleichen und in die Ferien zu fahren. Dieses
Verhalten stelle einen Rechtsmissbrauch dar. Würde die vorinstanzliche
Rechtsprechung geschützt, hätte dies zudem zur Folge, dass das System von
Auflagen und Sanktionen wirkungslos würde, weil Unterstützte, die sich
missbräuchlich verhielten, ihre Einkünfte und Vermögen verschwendeten oder
gegen Auflagen der Sozialbehörden verstiessen, danach ohne Weiteres wieder
Anspruch auf Sozialhilfe hätten und höchstens eine zeitlich beschränkte Kürzung
befürchten müssten. Sodann würden solche Personen bevorzugt gegenüber
gutgläubigen Unterstützten, die ihre Mittel sparsam einsetzten, um den
Rückgriff auf die Sozialhilfe zu verzögern oder zu vermeiden.
8.3.1. Es ist anerkannt, dass das Rechtsmissbrauchsverbot als Teilgehalt des
Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 2 Abs. 2 ZGB und Art. 9 BV) die
zweckwidrige Berufung auf ein Rechtsinstitut zur Verwirklichung von Interessen
untersagt, die dieses nicht schützen will (vgl. BGE 110 Ib 332 E. 3a S. 336).
Es beansprucht auch im öffentlichen Recht allgemeine Geltung (BGE 121 II 5 E.
3a S. 7). Rechtsmissbrauch setzt notwendigerweise voraus, dass die bedürftige
Person absichtlich die eigene Lage allein zum Zweck verursacht hat, um sich in
der Folge auf das Recht auf Hilfe in Notlagen und darüber hinaus gehende
Sozialhilfe berufen zu können. Dieser Wille muss klar und unbestreitbar
festgestellt werden. Der Missbrauch muss daher offensichtlich sein. Blosse
Verdachtsmomente und Indizien genügen nicht (vgl. dazu BGE 134 I 65 E. 5.2 S.
73; Urteile 8C_270/2016 vom 17. August 2016 E. 8.3; 8C_927/2008 vom 11. Februar
2009 E. 5.3; CLAUDIA HÄNZI, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für
Sozialhilfe, 2011, S. 153 f.; PETER MÖSCH PAYOT, Sozialhilfemissbrauch?!, in:
Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, a.a.O., S. 284 f.; WIZENT, a.a.O.,
S. 224 ff.). Ein - wenn auch stossendes - renitentes Verhalten gegenüber der
Behörde begründet für sich allein noch keinen Rechtsmissbrauch (Urteil 8C_927/
2008 vom 11. Februar 2009 E. 6.2). Vorliegend verwendeten die Beschwerdegegner
zwar einen Teil des Vorsorgekapitals zur Rückzahlung von privaten Darlehen und
weiterer Schulden sowie (im Umfang von Fr. 2'000.-) für einen Ferienaufenthalt,
wodurch ihnen weniger Mittel zur Bestreitung ihres Lebensunterhalts zur
Verfügung standen. Doch ist nicht erkennbar, dass dies in der eindeutigen
Absicht geschehen wäre, eine erneute sozialhilferechtliche Bedürftigkeit
herbeizuführen, zumal sie für die Verwaltung des BVG-Kapitals die Unterstützung
der Caritas Freiburg in Anspruch nahmen. Ein offensichtlicher Missbrauch ist
daher nicht erkennbar. Deswegen kann auch weiter offenbleiben, ob und unter
welchen Voraussetzungen ein rechtsmissbräuchliches Verhalten allenfalls eine
vollständige Verweigerung der Unterstützungsleistungen rechtfertigen könnte (
BGE 139 I 218 E. 5.5 S. 229).
8.3.2. Entgegen der Beschwerdeführerin ist sodann nicht zu befürchten, dass
angesichts des vorinstanzlichen Entscheids Auflagen und Weisungen mangels
wirksamer Sanktionen inskünftig obsolet würden. Sanktionen in Form von
Kürzungen bis hin zur Leistungseinstellung sind (unter Vorbehalt des Anspruchs
auf Nothilfe gemäss Art. 12 BV) nach Massgabe des jeweils anwendbaren
kantonalen Rechts grundsätzlich zulässig. Im Kanton Freiburg ist die
Leistungseinstellung in Art. 10 Abs. 5 V-SHG geregelt und nur ausnahmsweise
zulässig, wenn die unterstützte Person sich ausdrücklich und wiederholt
weigert, eine ihr zumutbare und zur Verfügung stehende Beschäftigung anzunehmen
oder einen ihr zustehenden Anspruch auf Ersatzeinkommen geltend zu machen.
8.3.3. Auch mit Blick auf diese Überlegungen erweist sich die Anwendung des
kantonalen Rechts durch die Vorinstanz nicht als willkürlich (zumal diese
angesichts der verschiedenen Pflichtverletzungen der Beschwerdegegner ebenfalls
auf die Möglichkeit von Sanktionen hinweist). Zudem steht der Entscheid nicht
im Widerspruch zum Urteil des Bundesgerichts 2P.156/2005 vom 17. Oktober 2005,
auf das sich die Beschwerdeführerin beruft: Dort weigerte sich der Unterstützte
trotz mehrfacher Aufforderung und zweimaliger Kürzung der
Unterstützungsleistung, eine Arbeit zu suchen, was die Anrechnung eines
hypothetischen Einkommens von Fr. 500.- (nicht aber die vollständige
Einstellung der Sozialhilfe) rechtfertigte (vgl. insbes. E. 5 des genannten
Urteils).
8.4. Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, die Beschwerdegegner seien
nicht bedürftig, weil sie ihre Anteile an der Wohnung unter dem Marktwert
veräussert und sich geweigert hätten, einen Schuldbrief auf den
Miteigentumsanteilen zu errichten, freiwillig auf die günstige Wohnmöglichkeit
in der angestammten Wohnung verzichtet hätten, ihr Vorsorgekapital verschwendet
hätten, von ihrer Tochter finanziell unterstützt würden und vier Personenwagen
auf den Namen des Beschwerdegegners immatrikuliert seien. Indem die Vorinstanz
diese Umstände nicht beachtet habe, habe sie auch das Subsidiaritätsprinzip
verletzt. Was die Veräusserung der Miteigentumsanteile und die Verwendung des
BVG-Kapitals betrifft, kann auf das bereits Gesagte verwiesen werden, wonach
auf den aktuellen Bedarf abzustellen ist. Zur Wohnmöglichkeit, den Zahlungen
der Tochter und den Fahrzeugen hält die Vorinstanz zutreffend fest, dass solche
Umstände in der Prüfung der Bedürftigkeit abzuklären sind. Insofern kann der
Vorinstanz auch keine unrichtige Beweiswürdigung vorgeworfen werden. Im Übrigen
weist die Vorinstanz zu Recht darauf hin, dass in diesem Zusammenhang auch eine
allfällige Verwandtenunterstützungspflicht gemäss Art. 328 ZGB untersucht
werden kann, dass aber die materielle Hilfe nicht vorab mit dem Verweis auf die
blosse Möglichkeit freiwilliger Unterstützungsleistungen von Verwandten oder
Bekannten verweigert werden durfte.
9.
Zu prüfen bleibt, ob das Kantonsgericht den Rückerstattungsanspruch zu Recht
von Fr. 23'081.95 (Gesamtbetrag der Unterstützungsleistungen von 2012 bis 2015)
auf denjenigen Betrag reduzierte, der den Beschwerdegegnern gestützt auf die
Verfügung vom 30. September 2014, mithin von August 2014 bis März 2015,
ausgerichtet wurde.
9.1. Die Vorinstanz führte dazu aus, dass nach Art. 30 Abs. 1 SHG den zu
Unrecht bezogenen Betrag zurückzuerstatten hat, wer infolge unwahrer oder
unvollständiger Angaben materielle Hilfe erhalten hat. Dieser
Rückerstattungsanspruch knüpfe ausschliesslich an die Unrechtmässigkeit des
Leistungsbezugs infolge unwahrer oder unvollständiger Angaben an, ohne dass er
auf Seiten des Hilfeempfängers ein schuldhaftes Verhalten voraussetze. Immerhin
müsse eine Verletzung der Auskunfts- oder Meldepflicht in materieller Hinsicht
zu einem unrechtmässigen Bezug der Fürsorgeleistungen geführt haben. Ein
solcher liege nicht nur dann vor, wenn die Hilfe bei korrekter Mitwirkung gar
nicht oder in geringerem Umfang gewährt worden wäre, sondern auch, wenn durch
das unlautere Verhalten ein möglicher Rückgriff vereitelt werde. Vorliegend
habe die Sozialkommission in ihrem Entscheid vom 30. September 2014 als
Bedingung für die Deckung des Sozialhilfebudgets festgehalten, dass die
Beschwerdegegner bis spätestens am 31. Dezember 2014 zur Sicherung der
Rückerstattung einen Schuldbrief errichten und die Behörde über einen
allfälligen Verkauf unverzüglich informieren müssten. Die Beschwerdegegner
hätten in der Folge jedoch keinen Schuldbrief errichtet, sondern ihre Anteile
ohne Gewinn veräussert. Auch hätten sie die Behörde erst nachträglich über den
Verkauf informiert und dadurch einen möglichen Rückgriff vereitelt. Die
Verletzung der Verfahrenspflichten habe damit zu einem unrechtmässigen Bezug
von Fürsorgeleistungen geführt. Die verfügte Rückerstattung erweise sich
demnach als rechtmässig, soweit die entsprechenden gewährten und nun
zurückgeforderten Fürsorgeleistungen auf dem Entscheid der Sozialkommission vom
30. September 2014 basierten, welche die einschlägigen Bedingungen zum
Grundpfand etablierte. Soweit es sich indes um Fürsorgeleistungen handle, die
den Beschwerdegegnern im Jahr 2012 gestützt auf den Entscheid der
Sozialkommission vom 7. Mai 2012 gewährt worden seien, fehle eine entsprechende
Grundlage für die Rückerstattung. Die Sozialkommission habe daher die
Rückerstattungsforderung neu zu berechnen und dabei nur die ab 2014
ausgerichteten Leistungen zu berücksichtigen.
9.2. Die Ausführungen in der Beschwerde lassen die vorinstanzlichen
Ausführungen nicht als willkürlich oder sonstwie qualifiziert rechtsfehlerhaft
erscheinen, soweit sie den qualifizierten Anforderungen gemäss Art. 42 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2 BGG überhaupt genügen. Namentlich enthält
erst die Verfügung vom 30. September 2014 die Bedingungen zur Errichtung des
Schuldbriefs bzw. betreffend die Information der Behörden im Fall eines
Verkaufs, während der Verfügung vom 7. Mai 2012 noch nichts dergleichen
entnommen werden kann. Mithin konnten die Beschwerdegegner in diesem früheren
Zeitpunkt auch noch keine entsprechenden Pflichten verletzen. Daher ist es auch
nicht willkürlich, den Rückerstattungsanspruch auf die ab August 2014
ausgerichteten Unterstützungsleistungen zu begrenzen. Schliesslich widerspricht
der angefochtene Entscheid auch nicht dem Urteil 8C_189/2014 vom 13. März 2015:
Zwar erachtete es das Bundesgericht dort nicht als willkürlich, dass der
Betroffene wegen verschiedener Meldepflichtverletzungen zur Rückerstattung des
Gesamtbetrags der Unterstützungsleistungen verpflichtet worden war. Allerdings
wurde die Frage ebenfalls nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür geprüft.
Zudem war es dem damaligen Beschwerdeführer nicht gelungen, mit der
erforderlichen Begründungsdichte aufzuzeigen, dass er nur einen Teilbetrag
zurückzuerstatten habe (vgl. E. 3 des Urteils).
10.
Das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung wird mit dem Urteil in der
Sache gegenstandslos.
11.
Die unterliegende Beschwerdeführerin, um deren Vermögensinteresse
(Sozialhilfeleistungen) es in der Hauptsache geht (Art. 66 Abs. 4 BGG; Urteil
8C_79/2010 vom 24. September 2010 E. 8, nicht publ. in: BGE 136 V 346), trägt
die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Kantonsgericht Freiburg,
Sozialversicherungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 14. Juni 2017
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Betschart
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