II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.994/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_994/2017
Urteil vom 26. Juni 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin De Sépibus.
Verfahrensbeteiligte
Bringen AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Dr. Martin Moser und Ulrich Keusen, Rechtsanwälte,
gegen
Wettbewerbskommission.
Gegenstand
Publikation der Sanktionsverfügung vom 29. Juni 2015,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
24. Oktober 2017 (B-149/2017).
Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 29. Juni 2015 (nachfolgend: Sanktionsverfügung) hat die
Wettbewerbskommission (WEKO) die Bringhen AG gestützt auf Art. 49a Abs. 1 des
Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG; SR 251) wegen Absprachen nach Art. 5
Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 KG sanktioniert. Die Bringhen AG hat dagegen Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht; das Verfahren ist hängig.
Die WEKO lud in der Folge die Bringhen AG ein, Textstellen der
Sanktionsverfügung, die nach derer Ansicht Geschäftsgeheimnisse enthalten
würden, im Hinblick auf eine vorgesehene Publikation im Publikationsorgan der
WEKO "Recht und Politik des Wettbewerbs (RPW) " zu bezeichnen. Die Bringhen AG
beantragte, auf die Publikation zu verzichten, unterliess es aber,
Schwärzungsanträge zum Schutz allfälliger Geschäftsgeheimnisse zu stellen.
B.
Am 21. November 2016 erliess die WEKO folgende Verfügung (nachfolgend:
Publikationsverfügung) :
"1. Die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 29. Juni 2015 betreffend die
Untersuchung 22-0420: Badezimmer wird nach Eintritt der Rechtskraft der
Publikationsverfügung gegen die A.________ AG vom 21. November 2016 in der
Zeitschrift Recht und Politik des Wettbewerbs in der Version 1 veröffentlicht,
die sich im Anhang zu vorliegender Verfügung befindet.
2. Bis zum Eintritt der Rechtskraft der vorliegenden Publikationsverfügung wird
die Sanktionsverfügung der Wettbewerbskommission vom 29. Juni 2015 betreffend
die Untersuchung 22-0420 unter Berücksichtigung der Schwärzungsanträge der
A.________ AG in der Version 2, die sich im Anhang zur vorliegenden Verfügung
befindet, auf der Internetseite der Wettbewerbskommission und seines
Sekretariats veröffentlicht.
3. Einer allfälligen Beschwerde wird in Bezug auf die Ziffern 1 und 2 des
Dis-positivs die aufschiebende Wirkung entzogen."
C.
Am 24. November 2016 hat die WEKO die Sanktionsverfügung auf ihrer Webseite
publiziert. Mit Eingabe vom 25. November 2016 erhob die Bringhen AG gegen die
Publikation Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dieses ordnete
superprovisorisch an, die Publikation von der Webseite zu entfernen und eine
weitere Publikation einstweilen zu unterlassen. Die WEKO kam dem nach, worauf
das Verfahren abgeschrieben wurde.
D.
Die Bringhen AG erhob am 9. Januar 2017 Beschwerde gegen die Verfügung vom 21.
November 2016 an das Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag, die
Publikationsverfügung sei aufzuheben. Eventualiter seien die Ziffern 2 bis 4
der Publikationsverfügung aufzuheben. In prozessualer Hinsicht sei die
aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen; der WEKO sei
vorsorglich zu verbieten, jegliche Veröffentlichungen, namentlich elektronische
Veröffentlichungen, der nicht rechtskräftigen Sanktionsverfügung vorzunehmen.
Schliesslich sei festzustellen, dass die aufschiebende Wirkung einer
allfälligen Beschwerde mit der angefochtenen Verfügung willkürlich entzogen
worden sei.
Mit Zwischenverfügung vom 13. Januar 2017 untersagte das
Bundesverwaltungsgericht der WEKO die Veröffentlichung der Sanktionsverfügung.
Mit Zwischenverfügung vom 16. Februar 2017 stellte das Bundesverwaltungsgericht
die aufschiebende Wirkung der Beschwerde vom 9. Januar 2017 wieder her. Mit
Urteil vom 24. Oktober 2017 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde
der Bringhen AG vom 9. Januar 2017 ab, soweit es darauf eintrat.
E.
Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hat die Bringhen AG am 24.
November 2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim
Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, die Publikationsverfügung der WEKO sowie
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts seien aufzuheben. Eventualiter sei die
Sache im Sinne der Erwägungen an die WEKO zurückzuweisen. Subeventualiter sei
die WEKO anzuweisen, vor der Publikation der Sanktionsverfügung eine Frist zur
Bezeichnung von Geschäftsgeheimnissen und Abdeckungsanträgen anzusetzen. Der
vorliegenden Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Mit Verfügung vom 15. Dezember 2017 erkannte der Präsident der II.
öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu.
Die WEKO beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Bringhen
AG repliziert.
Erwägungen:
1.
1.1. Die amtliche Publikation einer (Sanktions-) Verfügung ist tatsächliches
Verwaltungshandeln. Streitigkeiten über die Veröffentlichung müssen - sofern
die Voraussetzungen zutreffen - verfügungsweise entschieden werden (Art. 25a
VwVG [SR 172.021]; Art. 25 DSG). Die WEKO hat mit Verfügung vom 21. November
2016 festgehalten, dass die Sanktionsverfügung zu publizieren sei. Diese
Verfügung kann beim Bundesverwaltungsgericht und dessen Entscheid hernach mit
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht
angefochten werden. Die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde (Art. 42
Abs. 2 und Art. 100 Abs. 1 BGG) richtet sich gegen einen Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG), der sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützt (Art. 82 lit. a BGG), wozu keine Ausnahmen
bestehen (Art. 83 BGG). Die Beschwerdeführerin ist direkte Adressatin des
angefochtenen Entscheides; sie wird materiellrechtlich durch die vorgesehene
Veröffentlichung der Sanktionsverfügung beschwert und insofern hat sie ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Entscheids. Sie ist deshalb zur
Beschwerdeerhebung berechtigt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2. Anfechtbar ist allerdings nur das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
(sog. Devolutiveffekt); auf den Antrag der Beschwerdeführerin auf Aufhebung
auch der Verfügung der WEKO kann daher von vornherein nicht eingetreten werden.
Immerhin gelten Entscheide unterer Instanzen als inhaltlich mitangefochten
(vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; 129 II 438 E. 1 S. 441).
1.3. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann insbesondere die Verletzung
von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet
das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm
angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die
von den Beschwerdeführern geltend gemacht und begründet werden (vgl. Art. 42
Abs. 2 BGG).
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
1.5. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK
(Unschuldsvermutung), des Verfassungs- (Verletzung des Persönlichkeitsrechts,
der Unschuldsvermutung, des Verhältnismässigkeitsprinzips und der
Begründungspflicht) und des Bundesgesetzesrechts.
2.
2.1. Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, dass die Vorinstanz das rechtliche
Gehör verletzt habe, indem sie die von ihr vorgebrachte Rüge der Verletzung der
Begründungspflicht nicht geprüft habe. Indem die Vorinstanz von einer
Verletzung eines anderen Teilgehalts des rechtlichen Gehörs ausgegangen sei, in
casu dem Recht auf Anhörung und Mitwirkung, habe sie zu Unrecht darauf
geschlossen, die Beschwerdeführerin habe ihre Rüge nicht substantiiert.
2.2. Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die Behörde die
Vorbringen der betroffenen Person hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu
begründen. Dabei kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte
beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene
Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller
Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 138 IV 81
E. 2.2 S. 84; 136 I 229 E. 5.2 S. 236 m.H.). Es genügt dabei, wenn die
Begründung implizit erfolgt (BGE 141 V 557 E. 3.2.1 S. 565).
2.3. Der Beschwerdeführerin ist insofern zuzustimmen, als die Vorinstanz davon
ausgegangen zu sein scheint, dass die Beschwerdeführerin eine Verletzung des
Rechts auf Anhörung und Mitwirkungsrechts gerügt habe (E. 4.1 des angefochtenen
Urteils). Die Vorinstanz hat aber dennoch, wenn nicht explizit, so jedoch
implizit die Rüge der mangelhaften Begründung der Publikationsverfügung
geprüft. So stellt sie fest (E. 6.1.2 des angefochtenen Urteils), dass die WEKO
ihren Entscheid in Übereinstimmung mit dem gesetzlichen Zweck unter Nennung der
Gründe angemessen begründet habe. Die Beschwerdeführerin dringt insofern mit
ihrer Rüge nicht durch.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt sodann, dass kein öffentliches Interesse an
einer Publikation der Sanktionsverfügung bestehe, insbesondere auch nicht vor
ihrer Rechtskraft bzw. vor der Rechtskraft der Publikationsverfügung. Die
Publikation diene dem "naming and shaming" und verstärke damit die Sanktion mit
einer,,Reputationsstrafe".
3.2. Das Bundesgericht hat im Nikon-Urteil die die Ziele der durch die
Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO wie folgt zusammengefasst (BGE 142 II
268 E. 4.2.5 S. 273 f.) :
3.2.1 Erstens haben Entscheide im Rahmen des Kartellgesetzes einen Einfluss auf
das Wirtschaften der Unternehmer; es ist deshalb naheliegend, dass die
Verfügungen der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht werden, damit diese ihr
Verhalten an der Praxis der Wettbewerbsbehörden ausrichten können. Dies ist zum
einen wegen der geringen Anzahl von höchstrichterlichen Entscheiden und
angesichts der - aufgrund von zu beantwortenden komplexen Fragen - langen
Verfahrensdauer und zum anderen wegen der Tatsache, dass nicht jede
ursprünglich strittige Frage bis vor das Bundesgericht getragen wird, besonders
angezeigt. Insofern dient die Veröffentlichung zunächst der Prävention und der
Rechtssicherheit.
3.2.2 Die Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO dient zweitens auch der
Transparenz der Verwaltungsaktivitäten, insbes. über die Rechtsanwendung und
Rechtsfortentwicklung. Das KG hat deshalb teilweise die mit dem
Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ; SR 152.3) in der
Bundesverwaltung implementierte Politik des "open government", um
Informationsbedürfnisse zu befriedigen und zur aktiven Verwaltungskontrolle und
zu einem Wandel der Verwaltungskultur beizutragen, vorweggenommen.
3.2.3 Drittens sollen mit der Veröffentlichung der Verfügungen die
verschiedenen, mit Wirtschaftsfragen befassten kantonalen und Bundesbehörden
über die Praxis der Spezialisten informiert werden. Es geht mit anderen Worten
nicht nur darum, dass die WEKO für sich und die Unternehmen ihre Praxis
publiziert, sondern zum einen auch für kantonale Behörden für zivilrechtliche
Verfahren (vgl. Art. 12 KG) oder für Verwaltungsverfahren (z.B. BGBM [SR
943.02]) und zum anderen für andere Bundesbehörden (z.B. BGBM).
3.3 Die WEKO hat das öffentliche Interesse an der Publikation der
Sanktionsverfügung mit dem Hinweis gerechtfertigt, dass damit eine
Grundsatzfrage zu den Bruttopreisen entschieden worden sei und es zu diesem
Thema keine höchstrichterliche Rechtsprechung gebe. Sie habe schnellstmöglich
die Allgemeinheit sowie die Gerichte und Behörden über ihre Praxis informieren
wollen. Diese Zielsetzungen stimmen mit den vom Bundesgericht im Nikon-Urteil
erfolgten Erwägungen zum Zweck der Veröffentlichungen der Verfügungen der WEKO
überein. Die Vorinstanz hat insofern zu Recht das öffentliche Interesse an der
Veröffentlichung der Sanktionsverfügung bejaht.
Das öffentliche Interesse wird auch nicht dadurch hinfällig, dass die
Publikation vor der Rechtskraft der Sanktionsverfügung bzw. der Rechtskraft der
Publikationsverfügung erfolgt. Wie das Bundesgericht im Nikon-Urteil feststellt
(BGE 142 II 268 E.4.2.5.4 S. 274), hält der Gesetzgeber eine Publikation von
(nicht rechtskräftigen) Entscheiden der WEKO als notwendig, um
volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und
anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und somit wirksamen Wettbewerb
verwirklichen zu können und nimmt dabei in Kauf, dass publizierte Verfügungen
der WEKO in einem späteren Verfahrensstadium auch aufgehoben oder korrigiert
werden können.
4.
4.1. Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung des
Verhältnismässigkeitsprinzips. Die Publikation der Sanktionsverfügung sei nicht
geeignet, ihre Ziele zu erreichen. Insbesondere sei die Publikation nicht der
Rechtssicherheit dienlich. Weiter sei die Publikation der über 700 Seiten
langen Sanktionsverfügung kaum geeignet, einem fachkundigen Publikum zu
vermitteln, welche Verhaltensweisen die WEKO als unzulässig erachte. Zudem sei
es nicht erforderlich, die Namen der betroffenen Firmen zu publizieren.
Schliesslich sei eine Publikation erst zumutbar, wenn die angeblich falsche
Darstellung des Sachverhalts in der Sanktionsverfügung korrigiert worden sei.
4.2. Bei der Beurteilung der Verletzung der Verhältnismässigkeit gilt es kurz
das zugrundeliegende Verwaltungsrechtsverhältnis sowie die einschlägige
gesetzliche Grundlage zu bestimmen:
4.2.1. Gegen die Beschwerdeführerin ist eine Untersuchung (Art. 27 KG) wegen
Preis- und Mengenabreden gemäss Art. 5 Abs. 3 KG eröffnet worden, welche mit
der Verfügung vom 29. Juni 2015 abgeschlossen wurde. Die Beschwerdeführerin
wurde in diesem Rahmen zu einer finanziellen Sanktion verurteilt.
4.2.2. Nach Art. 48 Abs. 1 KG können die Wettbewerbsbehörden, d.h. u.a. die
WEKO und ihr Sekretariat (vgl. etwa Pierre Tercier/Vincent Martenet, in:
Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.], Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 13
ad Art. 48 LCart), ihre Entscheide veröffentlichen; sofern ein genügendes
Interesse besteht, sind diese zu veröffentlichen (Tercier/Martenet, a.a.O., N.
22 f. ad Art. 48 LCart). Entscheide sind - wie der französische Wortlaut auch
nahelegt - u.a. Verfügungen i.S. von Art. 5 VwVG, also auch
Sanktionsverfügungen nach Art. 49a Abs. 1 KG (BGE 142 II 268 E. 4.2.2 S. 271
f.).
4.2.3. Wie das Wort "können" ausdrückt, steht den Wettbewerbsbehörden ein
Ermessen zu (vgl. etwa Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, volume 1,
2012, S. 740); die Handhabung dieses Ermessens ist eine Frage der
Angemessenheit. Angemessenheit ist die den Umständen angepasste Lösung im
rechtlich nicht normierten Handlungsspielraum (BGE 118 Ib 317 E. 3c S. 324)
oder Zweckmässigkeit bzw. Opportunität (BGE 129 II 193 E. 5.1 S. 208). Die
Frage der Angemessenheit kann sich dementsprechend nur dort stellen, wo das
Recht - selbst der Verhältnismässigkeitsgrundsatz - als Regulativ nicht mehr
hinkommt (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.
Aufl. 2014, § 26 Rz. 4 petit). Hält sich die Behörde an den Ermessensspielraum
und übt ihr Ermessen unzweckmässig aus, handelt sie unangemessen, aber nicht
rechtswidrig. Übt sie dagegen ihr Ermessen in einer Weise aus, dass die
getroffene Anordnung dem Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspricht, liegt
Ermessensmissbrauch vor. Dazu gehört u.a. die unverhältnismässige Handhabung
des Ermessens (vgl. BGE 142 II 268 E. 4.2.3 S. 272; Moor/Flückiger/Martenet,
a.a.O., S. 743; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 26 Rz. 14 und 18).
4.2.4. Die Vorinstanz hat festgestellt, dass die Veröffentlichung der
Sanktionsverfügung zur Zweckerreichung geeignet sei, weil die WEKO damit im
Sinne einer Warnpraxis das Wettbewerbsverhalten beeinflusst, das
Verwaltungshandeln öffentlich macht sowie die Be-hörden über die Entscheidung
informiert. Die Veröffentlichung sei sodann erforderlich, da insbesondere das
fachkundige Publikum darauf angewiesen sei, die Verfügung als Ganzes zur
Kenntnis nehmen zu können. Schliesslich sei die Veröffentlichung zumutbar, da
das öffentliche Interesse das private Interesse der Beschwerdeführerin an der
Vermeidung eines allfälligen Reputationsschaden überwiege. Dem Privatinteresse
werde ausreichend Rechnung getragen dadurch, dass für jedermann ersichtlich
ist, dass die Sanktionsverfügung noch nicht in Rechtskraft erwachsen ist.
4.2.5. Diesen Ausführungen ist grundsätzlich nichts entgegenzusetzen. Wenn auch
eine gekürzte Fassung der Verfügung zur Erreichung der Zielsetzungen
ausgereicht hätte, so kann der WEKO mangels eines solchen Antrags nicht
vorgeworfen werden, dies nicht von Amtes wegen getan zu haben. Was die
Veröffentlichung des Namens der Parteien anbelangt, ist Art. 28 KG zu
berücksichtigen. Danach wird die Eröffnung der Untersuchung u.a. mit den Namen
der Adressaten der Untersuchung publiziert. Diese Vorgabe hat verbindlichen
Charakter (Art. 190 BV). Der Name ist insofern dem Publikum bekannt. Die
Sanktionsverfügung liesse sich zudem wohl kaum mehr so anonymisieren, dass
keine Rückschlüsse auf die Namen möglich ist. Des Weiteren gilt zu beachten,
dass auch im Strafgerichtsverfahren Urteile grundsätzlich samt Namen verkündet
werden; für eine Anonymisierung müssen besondere Voraussetzungen gegeben sein
(vgl. Art. 149 Abs. 2 und 150 StPO).
4.2.6. Der Name ist also bereits früher - und zwar zu Recht - bekannt. Die
gesetzlich vorgesehene Namensnennung ist dabei Folge einer vom Gesetzgeber
vorgenommenen Abwägung zwischen dem Interesse der Beschwerdeführerin und
anderer Wirtschaftsteilnehmer (vgl. BGE 142 II 268 nicht publizierte E. 8.4.1).
Auch die Rüge der Unzumutbarkeit der Veröffentlichung der Publikationsverfügung
vor Eintritt der Rechtskraft der Sanktionsverfügung geht fehl. Diese
Rechtsfolge wurde vom Gesetzgeber ausdrücklich in Kauf genommen (vgl. BGE 142
II 268 nicht publizierte E. 8.4.1).
5.
5.1. Die Beschwerdeführerin rügt sodann, dass die Vorinstanz zu Unrecht
festgestellt habe, dass die Publikation der Sanktionsverfügung in Anbetracht
der in ihr enthaltenen ruf- und geschäftsschädigenden Ausführungen keinen
Verstoss gegen die durch Art. 6 Ziff. 2 EMRK garantierte Unschuldsvermutung
darstelle. Sie macht insbesondere geltend, dass die im Nikon-Urteil erfolgten
Erwägungen nicht relevant seien, da dort nicht wie vorliegend die Frage
strittig gewesen sei, ob der Entscheid überhaupt veröffentlicht werden dürfe.
5.2. Dieses Argument verfängt nicht. Das Bundesgericht hat im Nikon-Urteil
festgehalten, dass die Publikation der Sanktionsverfügung vor Rechtskraft die
Unschuldsvermutung nicht verletze, da Art. 6 Abs. 2 EMRK den staatlichen
Behörden nicht verbiete, die Öffentlichkeit über laufende strafrechtliche
Untersuchungen und Verfahren zu informieren. (BGE 142 II 268, nicht publizierte
E. 8.3 und 8.4.1). Diese Rechtsprechung ist auch im vorliegenden Fall zu
berücksichtigen, weshalb auch diese Rüge unbegründet ist.
6.
6.1. Die Beschwerdeführerin rügt sodann, dass die Vorinstanz ihre
Wirtschaftsfreiheit, ihre Persönlichkeitsrechte sowie ihr rechtliches Gehör
verletze, wenn sie davon ausgehe, dass sie darauf verzichtet habe,
Geschäftsgeheimnisse in der Sanktionsverfügung zu bezeichnen. Sie macht
geltend, sie habe mehrfach darauf hingewiesen, dass die Sanktionsverfügung noch
Geschäftsgeheimnisse enthalte, sei jedoch der Auffassung gewesen, dass zunächst
über die Frage der Publikation an sich habe entschieden werden müssen. Sie habe
zudem nicht ihre Rechtslage schwächen wollen durch die Stellung von
Schwärzungsanträgen.
6.2. Den Argumenten der Beschwerdeführerin ist nicht zu folgen. Soweit sie die
Verletzung von verfassungsmässigen Rechten rügt, kann darauf mangels
ausreichender Substantiierung nicht eingegangen werden. Das Argument, sie habe
ihre Rechtslage nicht durch die Stellung von Schwärzungsanträgen schwächen
wollen, ist nicht nachvollziehbar. Es wäre vielmehr ihre prozessökonomische
Pflicht gewesen, alle Anträge sofort zu stellen. Indem sie auch auf die zweite
Aufforderung der WEKO, Schwärzungsanträge zu stellen, nicht eingegangen ist,
durfte die Vorinstanz annehmen, sie habe auf weitere rechtserhebliche
Vorbringen verzichten wollen. Die Beschwerdeführerin dringt insofern auch mit
dieser Rüge, soweit sie genügend substantiiert worden ist, nicht durch.
7.
7.1. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, dass die Vorinstanz, indem sie auf das
Begehren, es sei festzustellen, dass die WEKO die aufschiebende Wirkung in der
Publikationsverfügung willkürlich entzogen habe, nicht eingetreten sei, gegen
Art. 25 VwVG verstossen habe.
7.2. Feststellungsbegehren sind subsidiär zu Leistungsbegehren und nur
zulässig, wenn daran ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht. Zudem
kann ein Feststellungsantrag nicht abstrakte, theoretische Rechtsfragen zum
Gegenstand haben, sondern nur konkrete Rechte oder Pflichten (vgl. BGE 137 II
199 E. 6.5 S. 218; 126 II 300 E. 2c S. 303).
7.3. Soweit die Beschwerdeführerin durch das Vorgehen der WEKO ein Schaden
erwachsen wäre, steht ihr die Möglichkeit offen, dies im Rahmen eines
Leistungsbegehrens gemäss Art. 55 Abs. 4 VwVG beurteilen zu lassen. Sie hat
insofern kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse, weshalb auf ihr
Feststellungsbegehren nicht eingetreten werden kann.
8.
8.1. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, dass die Vorinstanz eine
rechtswidrige Kostenverlegung vorgenommen habe. In Ziff. 4 des Dispositivs habe
sie festgehalten, über die Kosten des Zwischenentscheids werde mit dem
Entscheid in der Sache befunden, im Endentscheid dies aber offensichtlich
vergessen.
8.2. Die Vorinstanz hat in ihrem Endentscheid festgehalten, dass der
Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen sei, auch nicht für
prozessuale Zwischenschritte, da sie vollständig unterlegen sei. Die
Beschwerdeführerin zeigt nicht auf, gegen welche Rechtsnorm dieser
Kostenentscheid verstossen sollte, weshalb auf diese Rüge mangels ausreichender
Substantiierung nicht einzutreten ist.
9.
Demnach sind keine Gründe gegen eine Publikation der Sanktionsverfügung
ersichtlich; insofern erweist sich die Beschwerde als unbegründet und die
Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem
Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht
zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Wettbewerbskommission und dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 26. Juni 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: De Sépibus