II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.838/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_838/2017
Urteil vom 22. Februar 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Straub.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________, als gesetzliche Vertreterin von B.________,
2. C.________, als gesetzlicher Vertreter von B.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch
Rechtsanwältin Larissa Imbaumgarten,
gegen
Stadt Dübendorf, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf,
handelnd durch die Primarschulpflege Dübendorf, Usterstrasse 16, 8600
Dübendorf,
und diese vertreten durch
Rechtsanwältin Corina Ursprung,
Bezirksrat Uster, Amtsstrasse 3, 8610 Uster.
Gegenstand
Übernahme der Kosten für den Mittagstisch,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4.
Abteilung, Einzelrichter, vom 29. August 2017 (VB.2017.00044).
Sachverhalt:
A.
B.________ (geboren 2006) wohnt mit seinen Eltern in U.________ (ZH) und
besucht dort die Primarschule im Schulhaus D.________. Am 20. Juli 2015
stellten seine Eltern A.________ und C.________ das Gesuch an die Stadt
Dübendorf, die Kosten für den Mittagstisch, den B.________ einmal pro Woche
besuchte, für die Schuljahre 2014/2015 und 2015/2016 auf Fr. 5.- statt Fr. 20.-
festzulegen und den zu viel bezahlten Betrag zurückzuerstatten. Das Ressort
Schülerbelange der Primarschule Dübendorf wies das Gesuch mit Beschluss vom 18.
September 2015 ab.
B.
Die hiergegen ergriffenen kantonalen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg
(Beschluss der Primarschulpflege Dübendorf vom 3. November 2015; Beschluss des
Bezirksrats Uster vom 15. Dezember 2016; Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 29. August 2017).
C.
Mit Eingabe vom 29. September 2017 erheben A.________ und C.________ als
Vertreter ihres Sohnes B.________ beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, eventualiter subsidiäre
Verfassungsbeschwerde. Sie beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 29. August 2017 sei aufzuheben und die Stadt Dübendorf,
handelnd durch die Primarschulpflege Dübendorf, sei zu verpflichten, die Kosten
für den Mittagstisch von B.________ mit Ausnahme des Elternbeitrags von Fr. 5.
- für die Schuljahre 2014/2015 und 2015/2016 zu übernehmen. Eventualiter sei
die Sache mit verbindlichen Erwägungen des Bundesgerichts zur Neubeurteilung an
die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Stadt Dübendorf, handelnd durch die
Primarschulpflege Dübendorf, sei zu verpflichten, ihnen für das Rekursverfahren
vor dem Bezirksrat Uster eine Parteientschädigung von Fr. 5'111.05 zu bezahlen.
Für das vorinstanzliche Verfahren sei ihnen eine Parteientschädigung von Fr.
8'120.70 zuzusprechen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich nimmt in seiner Vernehmlassung zum
behaupteten Widerspruch zum Verwaltungsgerichtsurteil VB.2011.00395 vom 21.
Dezember 2011 Stellung, ohne einen Antrag zu stellen. Der Bezirksrat Uster
verzichtet auf Vernehmlassung. Die Stadt Dübendorf, handelnd durch die
Primarschulpflege Dübendorf, lässt sich ausführlich vernehmen und beantragt die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde sowie eine angemessene
Parteientschädigung. A.________ und C.________ haben eine Stellungnahme zu den
Vernehmlassungen eingereicht.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen den verfahrensabschliessenden Entscheid
einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen
Rechts. Die Beschwerdeführenden waren am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt
und sind mit ihren Anträgen unterlegen. Sie sind durch den angefochtenen
Entscheid formell und materiell beschwert. Die Voraussetzungen der Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten liegen vor (Art. 82 lit. a, Art. 83 e
contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 89 Abs. 1 und Art. 90 BGG).
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.
Für die gleichzeitig erhobene subsidiäre Verfassungsbeschwerde bleibt kein Raum
(Art. 113 BGG).
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95
lit. a und lit. b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge-
und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten
Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE
138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.). Die Verletzung von Grundrechten sowie von
kantonalem und interkantonalem Recht untersucht das Bundesgericht in jedem Fall
nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und
begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372).
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die
Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder
ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende
Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen
Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Dabei gelten, wie bei
den in Art. 106 Abs. 2 BGG genannten Rügen, strenge Anforderungen an die
Begründung (BGE 140 III 16 E. 1.3.1 S. 17 f.).
2.
In der Beschwerde wird in mehrfacher Hinsicht eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör gerügt.
2.1. Der in Art. 29 Abs. 2 BV garantierte Anspruch auf rechtliches Gehör
umfasst das Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung
eingreifenden Entscheides zur Sache zu äussern und an der Erhebung wesentlicher
Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn
dieses geeignet ist, den Ausgang des Verfahrens zu beeinflussen (BGE 140 I 99
E. 3.4 S. 102; 135 II 286 E. 5.1 S. 293; je mit Hinweisen).
Dem Gehörsanspruch entspricht die Pflicht der Behörden, die Vorbringen
tatsächlich zu hören, ernsthaft zu prüfen und in ihrer Entscheidfindung
angemessen zu berücksichtigen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass die
betroffene Person den Entscheid sachgerecht anfechten kann. Nicht erforderlich
ist, dass sich die Vorinstanz in ihrer Begründung mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich
widerlegt (BGE 142 II 49 E. 9.2 S. 65; 137 II 266 E. 3.2 S. 270 mit Hinweisen).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur; seine Verletzung führt
ungeachtet der Erfolgsaussichten in der Sache selbst in der Regel zur Aufhebung
des angefochtenen Entscheids (BGE 141 V 557 E. 3 S. 563 f).
2.2. Zunächst bringen die Beschwerdeführenden vor, die Vorinstanz habe das
rechtliche Gehör verletzt, indem sie die Situation während den
Strassenbauarbeiten im Jahr 2015 nicht berücksichtigt habe, und indem sie auf
die Beweisanträge, einen Augenschein durchzuführen und ein Gutachten der
Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu) einzuholen, nicht eingegangen sei.
Aus dem angefochtenen Urteil ist indes ersichtlich, dass das Verwaltungsgericht
sehr wohl berücksichtigte, dass die Bushaltestelle aufgrund der Baustelle
zeitweise verschoben war. Es setzte sich sowohl mit dem aufgrund der
verschobenen Bushaltestelle veränderten Schulweg als auch mit der behaupteten
grösseren Verspätung der Busse auseinander. Die Beweisanträge, welche die
Beschwerdeführenden bereits im Verfahren vor dem Bezirksrat Uster gestellt
hatten, wies die Vorinstanz mit der Begründung ab, ein Gutachten sei nicht
notwendig, da sie über genügend Fachkenntnis verfüge, um über die Rechtsfrage
der Zumutbarkeit eines Schulwegs und die Frage, von welcher durchschnittlichen
Gehgeschwindigkeit auszugehen sei, zu entscheiden. Nachdem die Zumutbarkeit des
Schulwegs bezüglich dessen Gefährlichkeit unbestritten sei und sich dessen
Länge problemlos anhand von Karten errechnen lasse, sei auf einen Augenschein,
der keinen zusätzlichen Erkenntnisgewinn verspreche, zu verzichten. Es liegt
keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, wenn ein Gericht auf die Abnahme
beantragter Beweismittel verzichtet, weil es aufgrund der bereits abgenommenen
Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener
Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 f. mit
Hinweisen).
Hinsichtlich der Rüge, die Beschwerdegegnerin habe selbst einen Augenschein
durchgeführt, zu dem die Beschwerdeführenden hätten eingeladen werden müssen,
legte die Vorinstanz dar, dass es sich bei der Begehung des Fussgängerstreifens
durch die Beschwerdegegnerin vom 6. Januar 2016 (recte: 8. Januar 2016) nicht
um einen Augenschein handelte, sondern dass diese in ihrer Rolle als Partei
gehandelt hatte. Der Bezirksrat Uster, vor welchem die Sache in jenem Zeitpunkt
hängig war, war bei der Begehung offensichtlich nicht zugegen.
2.3. Die Beschwerdeführenden rügen weiter, das Verwaltungsgericht habe das
rechtliche Gehör verletzt, da es auf ihre Berechnungsweise des Schulweges nicht
eingegangen sei, sich nicht mit der Diskrepanz zwischen den von ihm zitierten
Studien und den Erkenntnissen der bfu bezüglich der Gehgeschwindigkeit von
Kindern auseinandergesetzt und den Einwand nicht beachtet habe, dass B.________
zusätzlich Zeit benötige, um den Schulhausplatz zu überqueren, zum Schulzimmer
zu gelangen und sich für den Unterricht bereit zu machen. Dem ist zu
widersprechen: Die Vorinstanz führte aus, weshalb sie sich auf die vom
Bezirksrat berechnete Distanz zwischen der Bushaltestelle und dem Elternhaus
stützte und nicht von der gleichen Gehgeschwindigkeit ausging wie die
Beschwerdeführenden. Sie gelangte zum Schluss, dass B.________ nach der Ankunft
beim Schulhaus fünf Minuten verbleiben, um ins Schulzimmer zu gelangen und sich
für den Unterricht bereit zu machen. Sie hat diesen Aspekt mithin nicht
unbeachtet gelassen. Es ist nicht ersichtlich, dass sich die Vorinstanz
ungenügend mit ihrem früheren Urteil VB.2011.00395 vom 21. Dezember 2011
befasst oder entscheidrelevanten Einwänden der Beschwerdeführenden nicht
Rechnung getragen hätte. Sie war zur Wahrung des rechtlichen Gehörs nicht
verpflichtet, sich in ihrer Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinanderzusetzen und jeden einzelnen Einwand ausdrücklich zu widerlegen
(vgl. E. 2.1 hiervor).
Nach dem Gesagten genügen die vorinstanzlichen Erwägungen den Anforderungen an
die Begründungspflicht und es liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs
vor.
3.
In der Beschwerde wird weiter geltend gemacht, die Vorinstanz habe den
Sachverhalt offensichtlich willkürlich und falsch erstellt. Sie habe die
Situation während der Bauphase nicht berücksichtigt und den zeitlichen Aufwand
für den Schulweg falsch berechnet. Insbesondere sei sie von zu kurzen
Fusswegstrecken und einer zu hohen Gehgeschwindigkeit ausgegangen.
3.1. Die Beschwerdeführenden stellen in ihrer Beschwerde in weitgehend
appellatorischen Ausführungen den vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen
ihre eigene Darstellung der Fakten gegenüber, ohne indes aufzuzeigen, inwiefern
die Feststellungen im angefochtenen Entscheid offensichtlich falsch wären. Es
trifft nicht zu, dass die Vorinstanz die Situation während der Bauphase nicht
berücksichtigte (vgl. E. 2.2 hiervor). Für die Berechnung der
Gehgeschwindigkeit von Kindern verwies sie im angefochtenen Entscheid auf
Erkenntnisse aus der Verkehrsunfallforschung und bezog auch die Angaben der bfu
in ihre Erwägungen mit ein. Für die zu erwartenden Verspätungen der Busse und
die durchschnittlichen Wartezeiten an den Ampeln stützte sie sich auf Angaben
der Verkehrsbetriebe Glattal AG bzw. der Kantonspolizei Zürich, die auch den
Berechnungen in der Beschwerde zugrundeliegen. Die Vorinstanz konnte anhand
dieser Informationen den Sachverhalt ohne Augenschein willkürfrei feststellen.
3.2. Soweit die Beschwerdeführenden weitere Sachverhaltselemente im
angefochtenen Entscheid als falsch bezeichnen, ohne diese Rüge zu
substanziieren und darzulegen, dass die Richtigstellung für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein könnte, ist darauf nicht weiter einzugehen (vgl.
E. 1.3 hiervor). Die Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts sind
somit für das Bundesgericht verbindlich.
4.
In der Beschwerde wird eine Verletzung des Anspruchs auf Grundschulunterricht
gemäss Art. 19 BV gerügt.
4.1. Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV gewährleistet als Grundrecht einen
Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht (vgl. BGE
140 I 153 E. 2.3.1 S. 156; Urteil 2C_206/2016 vom 7. Dezember 2017 E. 2.1, zur
Publikation vorgesehen). Der Unterricht muss grundsätzlich am Wohnort der
Schülerinnen und Schüler erteilt werden; die räumliche Distanz zwischen Wohn-
und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht
gefährden (BGE 140 I 153 E. 2.3.3 S. 157). Aus der in Art. 19 BV garantierten
Unentgeltlichkeit ergibt sich daher auch ein Anspruch auf Übernahme der
Transportkosten, wenn der Schulweg wegen übermässiger Länge oder Gefährlichkeit
dem Kind nicht zugemutet werden kann (133 I 156 E. 3.1 S. 158 f mit Hinweisen).
Während der Mittagspause kann die erneute Beförderung durch einen von der
Schule organisierten Mittagstisch ersetzt werden (BGE 140 I 153 E. 2.3.3 S.
157). Ist es den Schülern bei unzumutbarem Schulweg wegen fehlender
(schulischer oder elterlicher) Transportmöglichkeit oder aus
schulorganisatorischen Gründen nicht möglich, nach Hause zurückzukehren um dort
ihr Mittagessen einzunehmen, setzt die Garantie der Unentgeltlichkeit des
Grundschulunterrichts voraus, dass der den Eltern verbleibende Kostenbeitrag an
den Mittagstisch die zu Hause anfallenden Verpflegungskosten grundsätzlich
nicht überschreitet (Urteil 2C_433/2011 vom 1. Juni 2012 E. 5.2).
4.2. Die Beschwerdeführenden machen geltend, eine Mittagspause von 40 oder
eventuell 35 Minuten sei zu kurz und könne einem Primarschulkind nicht
zugemutet werden; angemessen wäre eine Mittagspause von mindestens 45 Minuten.
Die Schule habe deshalb eine Mittagspause von 115 Minuten vorgesehen, in der
die Kinder nach Hause zurückkehren, sich verpflegen und neue Kräfte für den
Unterricht am Nachmittag sammeln sollten. B.________ müsse 85 Minuten Schulweg
in Kauf nehmen, um 30 Minuten zu Hause verbringen zu können. Sein Schulweg sei
zu anspruchsvoll, um einen Teil davon als Erholungszeit zu qualifizieren. Durch
die lange Wegzeit werde sein verfassungsmässiger Anspruch auf ausreichenden und
unentgeltlichen Grundschulunterricht vereitelt.
4.3. Für die Rüge der Verletzung verfassungsmässiger Rechte gilt eine
qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. E. 1.2 hiervor). Soweit
die Beschwerde diesen Anforderungen überhaupt genügt, gelingt es den
Beschwerdeführenden jedoch nicht, eine Verfassungsverletzung darzutun. Gemäss
den verbindlichen Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts (vgl. E.
3.2 hiervor) hätte B.________ in den vorliegend strittigen Schuljahren etwas
mehr als 40 Minuten seiner Mittagszeit zu Hause verbringen können. Es ist vor
dem Hintergrund des Rechts auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz einen Teil des
Schulwegs zur Mittagspause bzw. Erholungszeit rechnete. Sie liess dabei nicht
ausser Acht, dass der Schulweg für B.________ teilweise anspruchsvoll war, und
rechnete nur das letzte Wegstück nach der Überquerung des Fussgängerstreifens
bis zur elterlichen Liegenschaft (bzw. das erste Stück des Wegs zurück zur
Schule) zur Erholungszeit. Gemäss dem festgestellten Sachverhalt ist dieses
Wegstück nicht besonders gefährlich oder anspruchsvoll, sondern führt über Wege
und Quartierstrassen, die für einen Schüler der zweiten Klasse problemlos zu
begehen sind. Mit der Vorinstanz ist daher von einer Erholungszeit von
insgesamt 60 Minuten auszugehen, was nicht als unzumutbar zu bezeichnen ist.
Das Grundrecht auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht wurde
folglich durch den Entscheid, den Kostenbeitrag für den Mittagstisch nicht auf
Fr. 5.- zu reduzieren, nicht verletzt.
4.4. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten als unbegründet und ist abzuweisen. Der Antrag, die Kosten des
vorinstanzlichen Verfahrens neu zu verlegen und den Beschwerdeführenden für die
kantonalen Rekurs- und Verwaltungsbeschwerdeverfahren eine Parteientschädigung
auszurichten, wird damit gegenstandslos.
5.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens
den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Stadt Dübendorf
obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und hat daher entgegen ihrem Antrag
keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
2.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 4. Abteilung, Einzelrichter, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. Februar 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Straub
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