II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.805/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_805/2017
Arrêt du 23 janvier 2018
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Seiler, Président,
Donzallaz et Haag.
Greffier: M. Tissot-Daguette.
Participants à la procédure
X.________,
représenté par Me Jacques Fournier, avocat,
recourant,
contre
1. Administration communale d'Anniviers,
2. Conseil d'Etat du canton du Valais.
Objet
Taxes communales,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Valais, Cour de droit public, du 11 août 2017 (A1 16 257).
Faits :
A.
X.________ et Y.________ composent la société simple "A.________". Le 11 mai
2006, cette société a requis du Conseil communal de la Commune de St-Luc
l'autorisation de démolir divers bâtiments, afin de construire sept chalets
mitoyens. Le 23 juin 2006, une seconde autorisation, visant à construire deux
chalets supplémentaires, a été requise par la société. Le 20 décembre 2006, le
Conseil communal a délivré le permis de construire les sept chalets.
L'autorisation prévoyait en particulier que les eaux usées devaient être
raccordées au collecteur public selon les normes en vigueur, le raccordement au
réseau d'eau potable devant quant à lui se faire sur le réseau communal aux
frais du requérant. L'autorisation mentionnait encore l'obligation de prévoir
un nombre de places de stationnement en fonction du nombre de logements et de
la superficie de ceux-ci. Le 29 janvier 2007, le Conseil communal a délivré
l'autorisation de bâtir les deux autres chalets, aux mêmes conditions que les
sept premiers.
Lors de sa séance du 13 mars 2008, le Grand Conseil du canton du Valais a
approuvé le contrat de fusion conclu entre la Commune de St-Luc et cinq autres
communes. Depuis le 1 ^er janvier 2009, la Commune d'Anniviers a repris tous
les droits et obligations des communes fusionnées.
B.
Le 20 août 2010, le Conseil communal de la Commune d'Anniviers a adressé à
X.________ deux factures, l'une, d'un montant de 87'467 fr. 90 et l'autre de
21'600 francs. La première concernait une taxe unique de raccordement au réseau
d'eau potable et à celui des eaux usées, la seconde à une taxe unique de
remplacement pour six places de stationnement manquantes (à 3'600 fr. par
place). Ces deux factures avaient trait à la parcelle sur laquelle se
trouvaient les sept chalets. Le 30 août 2010, X.________ a déposé une
réclamation à l'encontre de ces factures, mentionnant ne plus être le
propriétaire des immeubles en cause. Le 2 septembre 2010, le Conseil communal
d'Anniviers a invité l'intéressé à s'acquitter des deux factures dans un délai
de 30 jours. Le 2 octobre 2010, X.________ a recouru au Conseil d'Etat du
canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) contre cette décision. Lors de
l'échange d'écritures, le Conseil communal de la Commune d'Anniviers, le 13
janvier 2012, a modifié la décision litigieuse en ramenant à 3'500 fr. le
montant de la taxe de remplacement par place de stationnement, mais en ajoutant
une place aux six initialement concernées, faisant ainsi passer le total de la
taxe unique à 24'500 fr. (sept places à 3'500 fr.). Par décision sur recours du
28 septembre 2016, le Conseil d'Etat a confirmé la facture relative à la taxe
de raccordement et celle, modifiée, relative à la taxe de remplacement des sept
places de stationnement. X.________ a contesté ce prononcé le 3 novembre 2016
auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais
(ci-après: le Tribunal cantonal). Celui-ci, par arrêt du 11 août 2017, a rejeté
le recours.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X.________ demande
au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, outre l'effet suspensif,
d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal, ainsi que les décisions du Conseil
d'Etat et de la Commune d'Anniviers et de renvoyer la cause à cette dernière "
pour traitement conforme à la législation "; subsidiairement, il demande le
renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour que celui-ci l'informe de sa volonté
de réformer la décision communale en sa défaveur et lui laisse la possibilité
de retirer son recours. Il se plaint d'application arbitraire du droit communal
et cantonal. Dans le délai de recours, X.________ a fait parvenir un courrier
dans lequel il se plaint encore de violation du principe de la légalité.
Par ordonnance du 12 octobre 2017, le Président de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral a admis la requête d'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat et la Commune
d'Anniviers concluent tous deux au rejet du recours. Dans des observations
finales, X.________ a confirmé ses conclusions.
Considérant en droit :
1.
1.1. L'arrêt attaqué, qui est une décision finale (art. 90 LTF), rendue dans
une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), en dernière instance cantonale
par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF), ne tombe pas
sous le coup des exceptions de l'art. 83 LTF. La voie du recours en matière de
droit public est donc en principe ouverte. Le mémoire de recours a été déposé
en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (art. 42 al. 1
et 2 LTF) par le destinataire de l'acte attaqué, qui a un intérêt digne de
protection à son annulation ou à sa modification, de sorte qu'il faut lui
reconnaître la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Il convient donc
d'entrer en matière, sous réserve de ce qui suit.
1.2. Dans la mesure où le recourant demande l'annulation des décisions du
Conseil d'Etat et de la Commune d'Anniviers, sa conclusion est irrecevable en
raison de l'effet dévolutif complet du recours déposé auprès du Tribunal
cantonal (ATF 136 II 539 consid. 1.2 p. 543, 470 consid. 1.3 p. 474).
2.
Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité
précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF; ATF 142 I 155 consid. 4.4.3 p. 156). Le
recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été
établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'
art. 95 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort
de la cause (art. 97 al. 1 LTF), ce que la partie recourante doit démontrer
d'une manière circonstanciée, conformément aux exigences de motivation de l'
art. 106 al. 2 LTF. La notion de "manifestement inexacte" correspond à celle
d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358). Les
critiques portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves,
invoquées de manière appellatoire, sont irrecevables (ATF 137 II 353 consid.
5.1 p. 356). Par ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut en
principe être présenté devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 1 LTF).
3.
3.1. L'arrêt entrepris traite successivement de la taxe de remplacement pour
les sept places de stationnement, puis de la taxe de raccordement aux eaux
usées et à l'eau potable. S'agissant de la taxe de remplacement, le Tribunal
cantonal considère que ce sont notamment les anciens règlements de la Commune
de St-Luc qui s'appliquent à la présente cause, ceux-ci prévoyant en
particulier le nombre de places de stationnement par immeuble et leur surface.
Après avoir procédé à une interprétation du règlement communal et l'avoir
comparé aux dispositions de droit cantonal applicables, l'autorité précédente
est arrivée à la conclusion que c'était le maître d'ouvrage, c'est-à-dire le
recourant, et non pas le propriétaire de l'immeuble qui était à considérer
comme le contribuable de la taxe. Le Tribunal cantonal a ensuite jugé, sur la
base du droit communal et cantonal, que le recourant devait s'acquitter d'une
taxe de remplacement pour sept places de stationnement. Le Conseil d'Etat
n'avait pas réformé la décision au détriment du recourant en taxant une
septième place, mais avait simplement donné suite, avant que la taxe ne soit
prescrite, à la demande du Conseil communal tendant à exiger le paiement de la
taxe relative à cette place. Quant à la taxe de raccordement aux eaux usées et
à l'eau potable, l'autorité précédente a jugé que celle-ci était réglée par le
droit communal en vigueur au moment de l'installation des raccordements, soit
en novembre 2007. Sur la base de ces dispositions, le Tribunal cantonal a
considéré que c'était au requérant du raccordement, en l'occurrence le
recourant, qu'il revenait de s'acquitter de la taxe de raccordement en cause.
3.2. Pour sa part, le recourant critique essentiellement l'application des
anciennes dispositions de la Commune de St-Luc par le Tribunal cantonal, aussi
bien pour la taxe de remplacement, que pour la taxe de raccordement. Selon lui,
en agissant de la sorte, l'autorité précédente a appliqué arbitrairement le
droit cantonal, qui traite expressément de la validité des règlements communaux
à la suite de la fusion de communes. S'agissant plus particulièrement de la
taxe de raccordement, le recourant est d'avis que le Tribunal cantonal a
également arbitrairement appliqué le droit communal, qui contient des
dispositions transitoires. Finalement, il estime encore que l'autorité
précédente a arbitrairement appliqué le droit de procédure cantonale
interdisant la reformatio in peius, dès lors qu'elle a confirmé l'ajout de la
septième place de stationnement aux six autres places qui faisaient l'objet de
la taxe de remplacement. Selon lui, il n'était de toute façon pas possible
d'ajouter cette septième place à la taxation, le droit de la taxer étant
prescrit. Dans un complément de recours, le recourant fait encore valoir une
violation du principe de la légalité, estimant qu'il n'existait pas de base
légale permettant de le taxer.
3.3. Le litige porte donc sur le point de savoir si c'est de manière arbitraire
que le Tribunal cantonal a jugé que les anciens règlements de la Commune de
St-Luc, relatifs au parcage des véhicules à moteur, à l'évacuation et au
traitement des eaux usées, ainsi qu'à la fourniture d'eau potable, s'appliquent
à la présente cause. Le cas échéant, il conviendra encore de traiter de la
question du nombre de places de stationnement à prendre en considération pour
fixer la taxe de remplacement.
4.
4.1. Dans son complément de recours, le recourant invoque une violation des
art. 5 al. 1 et 127 al. 1 Cst. Selon lui, en se fondant sur des bases légales
qui n'étaient plus en vigueur au moment de la taxation, le Tribunal cantonal
aurait violé le principe de la légalité. En réalité, avec ce grief, le
recourant ne se plaint pas de l'absence de base légale, ni d'une quelconque
violation des principes généraux régissant les contributions publiques (cf. ATF
143 I 220 consid. 5.1.1 p. 224 et les références citées). Il cherche bien plus
à contester l'interprétation des dispositions cantonales et communales
effectuée par l'autorité précédente et ayant conduit celle-ci à reconnaître les
anciens règlements communaux comme étant applicables à la présente procédure.
Ce grief se confond donc avec celui d'application arbitraire du droit cantonal
et communal présenté précédemment (cf. consid. 3.2 s. ci-dessus).
4.2. L'interprétation du droit cantonal (et communal) effectuée par les
précédents juges est une question que le Tribunal fédéral ne contrôle pas
librement, mais uniquement sous l'angle des droits constitutionnels et dans la
limite des griefs invoqués (ATF 141 I 172 consid. 4.3 p. 176 et les références
citées). Appelé à revoir l'interprétation d'une norme sous l'angle restreint de
l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par
l'autorité précédente que si elle apparaît insoutenable, en contradiction
manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en
violation d'un droit certain (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1 p. 177 et les
références citées). Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une solution autre
que celle de l'autorité cantonale semble concevable, voire préférable (ATF 140
I 201 consid. 6.1 p. 205).
5.
Le recourant invoque en premier lieu une application arbitraire du droit
cantonal et communal en relation avec la taxe de remplacement pour les sept
places de stationnement, estimant que les anciens règlements de la Commune de
St-Luc ne s'appliquent pas à la présente cause.
5.1. Le Tribunal cantonal a rappelé que l'art. 140 al. 1 de la loi valaisanne
du 5 février 2004 sur les communes (LCo/VS; RSVS 175.1) dispose que la décision
du Grand Conseil prononce la fusion des collectivités intéressées, en prévoyant
notamment que les nouvelles collectivités reprennent tous les droits et toutes
les obligations des anciennes. Il a également mentionné que l'art. 18 du
contrat de fusion des communes ayant formé la Commune d'Anniviers prévoit "que
les règlements de communes fusionnées restent en vigueur, à l'intérieur des
anciennes limites communales, jusqu'à leur abrogation par un règlement de la
commune d'Anniviers et que cette uniformisation doit intervenir avant le 31
décembre 2012 (...) ". A propos de ce délai, l'art. 140 al. 2 let. a LCo/VS,
auquel renvoie le Message accompagnant le projet de décision concernant la
fusion des communes en causes, prévoit la possibilité, en ce qui concerne les
règlements en vigueur, de prolonger la période transitoire jusqu'à la fin de la
période administrative suivante, soit jusqu'au 31 décembre 2016. Sur cette
base, le Tribunal cantonal a considéré qu'en l'absence d'un nouveau règlement
communal des constructions harmonisé ou d'un règlement relatif au parcage des
véhicules de la Commune d'Anniviers, les anciens règlements de la Commune de
St-Luc, c'est-à-dire le règlement communal des constructions et des zones
(ci-après: RCCZ) et le règlement communal sur le parcage des véhicules à moteur
(ci-après: RPVM), étaient applicables à la présente procédure.
5.2. Le recourant est quant à lui d'avis que l'art. 140 LCo/VS a été appliqué
arbitrairement par le Tribunal cantonal. Il estime que la prolongation de la
période transitoire n'est pas automatique et qu'il appartient au Grand Conseil
de l'Etat du Valais de la prononcer, ce que celui-ci n'a pas fait en l'espèce.
Il mentionne en outre que la date déterminante pour l'application du droit est
celle de la décision du Conseil d'Etat, le 28 septembre 2016. A l'exception de
la violation du principe de l'interdiction de la reformatio in peius, le
recourant ne fait pas valoir d'autre grief en relation avec la taxe de
remplacement pour les places de stationnement. Il se contente de relever qu'à
ce jour, il n'existe pas de règlement communal de la Commune d'Anniviers qui
permettrait de prélever une telle taxe. Il ne conteste en particulier pas
l'interprétation matérielle qu'a fait le Tribunal cantonal des dispositions
communales issues en particulier du RCCZ et du RPVM.
5.3. En l'occurrence, le recourant a été taxé en août 2010 par la Commune
d'Anniviers pour six places de stationnement manquantes. Comme l'a relevé
l'autorité précédente, le contrat de fusion de la Commune d'Anniviers prévoyait
que les règlements des communes fusionnées, dont la Commune de St-Luc,
restaient en vigueur jusqu'à ce que la Commune d'Anniviers les abrogent par un
nouveau règlement qui devait intervenir avant le 31 décembre 2012. Par
conséquent, il n'est pas arbitraire d'appliquer les anciens RPVM et RCCZ de la
Commune de St-Luc à la taxe en cause, puisque, lors de la taxation en août
2010, la Commune d'Anniviers n'avait pas encore arrêté de nouveau règlement
abrogeant ces anciens règlements et que le délai prévu par le contrat de fusion
n'était pas encore échu. En effet, en l'absence de dispositions de droit
transitoire expresses, la légalité des actes administratifs doit en principe
être examinée à l'aune des dispositions en vigueur au moment de leur prononcé.
Les modifications législatives ultérieures ne doivent être
qu'exceptionnellement prises en compte, par exemple lorsqu'il existe des
raisons impératives plaidant en faveur de leur application (ATF 139 II 243
consid. 11.1 p. 259 et les références citées; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7e éd. 2016, n. 294). On peut donc relever qu'au
contraire de ce que fait valoir le recourant, ce n'est pas la date de la
décision du Conseil d'Etat qui est pertinente, mais celle de la décision
communale, c'est-à-dire le 20 août 2010. Le fait que le Tribunal cantonal ait
également estimé que c'était la date de la décision du Conseil d'Etat qui était
pertinente n'a aucune incidence sur le résultat, qui demeure exempt
d'arbitraire (cf. ATF 140 I 201 consid. 6.1 p. 205).
5.4. Les anciennes dispositions communales étant applicables au cas d'espèce,
il convient encore de traiter le grief d'arbitraire dans l'application du droit
de procédure cantonale, en relation avec le principe de l'interdiction de la
reformatio in peius.
Le Tribunal cantonal a considéré en bref que le droit de taxer une septième
place de stationnement n'était pas prescrit en 2012 et que l'écrit du 13
janvier 2012 de la Commune d'Anniviers devait être considéré comme une décision
traitant d'un objet différent de celui contenu dans la décision communale du 20
août 2010. Pour sa part, le recourant est d'avis que cette décision du 13
janvier 2012 ne lui a jamais été notifiée et qu'elle doit par conséquent être
considérée comme étant inexistante. Il invoque une application arbitraire de
l'art. 17 de la loi valaisanne du 6 octobre 1976 sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA/VS; RSVS 172.6) qui, selon lui, prévoit
l'établissement d'office du droit ( recte : l'établissement d'office des
faits), ainsi que de l'art. 61 al. 3 LPJA/VS, qui prévoit quant à lui que si
l'autorité de recours envisage de modifier la décision attaquée au détriment de
la partie recourante, elle l'informe de son intention et lui donne l'occasion
de s'exprimer.
Dans la mesure où la motivation du grief d'arbitraire dans l'application du
droit cantonal devrait être considérée comme étant suffisante au sens de l'art.
106 al. 2 LTF, ce qui est hautement douteux en l'espèce, il conviendrait de
l'écarter. En effet, le recourant estime ne pas avoir pu se prononcer sur la
volonté de la commune de taxer l'absence d'une septième place de stationnement.
Or, il ressort des faits de l'arrêt entrepris qu'en date du 7 mars 2012, le
recourant s'est bel est bien exprimé. Dans ces conditions, on ne saurait parler
d'application arbitraire de l'art. 61 al. 3 LPJA/VS. Dans la mesure où le
recourant invoque encore une application arbitraire des règles de droit
cantonal relatives à la prescription, son grief doit d'emblée être écarté,
faute de motivation suffisante. Au demeurant, son grief ne saurait de toute
façon pas être admis. Le recourant, pour justifier la prescription du droit de
taxer, affirme à tort que l'écrit de la commune du 13 janvier 2012 ne lui
aurait pas été notifié, ce qui, comme on l'a vu ci-dessus, est contraire aux
faits retenus par l'autorité précédente.
5.5. On retiendra en définitive que les griefs du recourant quant à
l'application arbitraire du droit cantonal et communal en relation avec la taxe
de remplacement pour sept places de stationnement doivent tous être écartés.
6.
Le recourant se plaint ensuite d'une application arbitraire du droit cantonal
et communal en relation avec la taxe de raccordement au réseau des eaux usées
et de l'eau potable.
6.1. Le Tribunal cantonal a également commencé par examiner quelles
dispositions s'appliquaient, c'est-à-dire s'il convenait d'appliquer le droit
de la Commune d'Anniviers ou celui de la Commune de St-Luc. A ce propos, il a
jugé que lorsqu'il s'agit de tirer les conséquences juridiques d'un événement
passé qui constitue le fondement de la naissance d'un droit ou d'une
obligation, il convient d'appliquer le droit en vigueur au moment de cet
événement. Se référant en particulier à l'ATF 106 Ia 242 consid. 3b p. 242 ss,
qui prévoit que la taxe unique de raccordement est due lorsque le raccordement
est effectif et que l'utilisation est possible, l'autorité précédente a
considéré qu'en cas de vente du terrain et en l'absence de règles contraires,
la débitrice de la taxe restait la personne qui était propriétaire de terrain
au moment où la taxe est devenue exigible. Appliquant cette théorie à la
présente cause, le Tribunal cantonal a jugé que le raccordement intervenu en
novembre 2007 devait être taxé sur la base des anciens règlements communaux en
vigueur à cette époque, soit celui relatif à l'évacuation et au traitement des
eaux usées (ci-après: REU) et celui concernant la fourniture d'eau potable
(ci-après: REP). Il a ajouté que les nouveaux règlements de la Commune
d'Anniviers sont entrés en vigueur postérieurement à la date précitée, le 1er
janvier 2009 s'agissant du règlement de la commune d'Anniviers sur l'eau
potable, et le 28 avril 2010 quant à celui sur les eaux à évacuer.
6.2. Le recourant est pour sa part d'avis que le "règlement concernant
l'alimentation en eau potable n'était pas homologué par le Conseil d'Etat" et
que les anciens règlements de la Commune de St-Luc ont été remplacés par ceux
de la Commune d'Anniviers. Il ajoute que les nouveaux règlements de la Commune
d'Anniviers contiennent tous deux des dispositions transitoires (art. 45 du
règlement sur les eaux à évacuer et art. 28 du règlement sur l'eau potable)
fondant une application des nouveaux textes dès leur entrée en vigueur. Il
estime que c'est le droit communal en vigueur au moment où l'autorité de
première instance a statué (août 2010) qui doit être appliqué et que "le
nouveau droit est présumé meilleur", le droit fédéral prévoyant même
l'application immédiate du nouveau droit en cours de procédure.
6.3. En premier lieu, il convient de relever que l'affirmation selon laquelle
le REP (pour autant que le recourant ait désiré parler de ce règlement, ce qui
ne ressort pas clairement de son recours) n'aurait pas été homologué ne peut
être qu'écartée. En effet, l'art. 31 REP mentionne expressément que celui-ci a
été approuvé par le Conseil d'Etat le 5 mai 1993. Les explications données à
l'appui du recours, ne permettent pas d'arriver à une autre conclusion. Quant à
la motivation de l'autorité précédente, celle-ci ne saurait être jugée comme
étant arbitraire. Il est pleinement soutenable et au surplus conforme à la
jurisprudence fédérale (cf. ATF 140 II 134 consid. 4.2.4 p. 140), d'appliquer
le droit en vigueur au moment où la taxe est due, c'est-à-dire, en
l'occurrence, en 2007. L'application du "nouveau droit" n'intervient pas de
manière générale, comme semble le penser le recourant, mais en principe
uniquement en relation avec les nouvelles règles de procédure (cf. ATF 137 II
409 consid. 7.4.5 p. 417), règles qui ne sont pas litigieuses en l'espèce. Si
les nouveaux règlements communaux contiennent certes des dispositions
transitoires, aucune d'entre elles ne dispose cependant que le nouveau droit
devrait être appliqué à des situations de fait antérieures à son entrée en
vigueur (au 1er janvier 2009 pour le règlement sur l'eau potable et au 28 avril
2010 pour le règlement sur les eaux à évacuer). Par conséquent, appliquer au
recourant le droit en vigueur à la date du raccordement, soit les anciens REP
et REU, n'est aucunement arbitraire. Son grief doit par conséquent être écarté.
Le recourant ne contestant pas, sous l'angle de l'arbitraire, l'application
matérielle de ces deux règlements, il n'y a pas à procéder à de plus amples
considérations.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure
où il est recevable. Le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 66
al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 5'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à l'Administration
communale d'Anniviers, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal
cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 23 janvier 2018
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Tissot-Daguette
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