II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.783/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_783/2017
Arrêt du 25 janvier 2018
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Seiler, Président,
Donzallaz et Haag.
Greffière : Mme McGregor.
Participants à la procédure
Services industriels de Genève,
représentés par Me Nicolas Wisard, avocat,
recourants,
contre
A.A.________,
intimé.
Objet
Facture de consommation d'eau et d'électricité,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de
Genève, Chambre administrative, 2ème section, du 4 juillet 2017 (A/2805/
2016-ENERG).
Faits :
A.
A.a. B.A.________ est propriétaire de la parcelle xxx, sur la commune de
X.________, où elle vit avec son époux, A.A.________.
A.b. Le 19 octobre 2015, les Services industriels de Genève (ci-après: les
Services industriels) ont adressé à A.A.________ une facture de 3'267.65 fr.,
soit 135.83 fr. pour l'électricité et 3'131.84 fr. pour l'eau. D'après le
détail des postes, la consommation d'eau au compteur yyy s'élevait à 909 m ^3.
Le 21 octobre 2015, sur demande de A.A.________, un collaborateur des Services
industriels a effectué un essai pour contrôler l'exactitude d'enregistrement du
compteur. D'après le rapport d'essai réalisé le 27 octobre 2015, le compteur
s'est révélé conforme. Le 6 novembre 2015, un collaborateur des Services
industriels a procédé à un contrôle de l'installation sanitaire de l'intéressé
et a constaté une fuite d'eau au niveau du groupe de sécurité du chauffe-eau.
Il a également réinstallé le compteur analysé.
A.c. Le 13 novembre 2015, A.A.________ a formé une réclamation contre la
facture de consommation du 19 octobre 2015. Il a complété cette réclamation par
courrier du 16 février 2016. L'intéressé a fait valoir que sa consommation
annuelle d'eau se montait chaque année entre 175 et 180 m ^3, ^ mise à part une
année de travaux où la consommation d'eau s'était montée à 225 m ^3. Il
sollicitait ainsi une investigation complémentaire quant à cette augmentation
de consommation de 700 m ^3, soit une consommation multipliée par trois, durant
l'année 2014 et 2015.
S'en est suivi un échange de courriers entre A.A.________ et les Services
industriels. A.A.________ faisait valoir en substance que la consommation d'eau
n'avait jamais été aussi importante en trente ans et qu'aucune fuite intérieure
ou extérieure n'avait été constatée. Les Services industriels indiquaient, de
leur côté, que la hausse de consommation était probablement due à la fuite sur
la soupape du bouilleur décelée par leur collaborateur.
A.d. Le 19 mai 2016, les Services industriels ont fait procéder à leurs frais à
l'essai du compteur auprès de l'Institut fédéral de métrologie. Par courrier du
7 juillet 2016, ils ont transmis à A.A.________ le rapport de mesure de
l'Institut fédéral du 21 juin 2016, d'où il ressortait que le compteur
litigieux fonctionnait correctement, selon les tolérances admises par la
directive 75/33/CEE. L'intéressé a contesté ce courrier le 11 juillet 2016.
B.
Par décision sur réclamation du 9 août 2016, les Services industriels ont
confirmé la facture litigieuse.
Contre cette décision, A.A.________ a formé un recours devant la Chambre
administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de
justice), qui l'a admis par arrêt du 4 juillet 2017. L'autorité judiciaire a
annulé la décision du 9 août 2016 et renvoyé la cause aux Services industriels
pour instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle a
considéré en substance que la consommation d'eau pour l'année 2014-2015 ne
pouvait être due qu'à un défaut technique respectivement à une erreur de
raccordement non décelée imputable aux Services industriels. La Cour de justice
a donc renvoyé la cause à l'instance précédente pour une évaluation de la
consommation d'eau durant l'année 2014-2015 en prenant comme base la
consommation habituelle durant les années précédant et suivant la période
litigieuse, conformément à l'art. 44 du Règlement pour la fourniture de l'eau,
adopté par le Conseil d'administration des Services industriels de Genève le 9
septembre 2014 et approuvé par le Conseil d'Etat le 26 novembre 2014 (ci-après:
le Règlement).
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les Services
industriels de Genève demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et
dépens, d'annuler l'arrêt de la Cour de justice du 4 juillet 2017 et, en tant
que besoin, dire et constater que le bordereau n° 81806043 adressé aux époux
A.________ le 19 octobre 2015, tel que confirmé par la décision sur réclamation
du 9 août 2016, est bien fondé.
A.A.________ conclut à la confirmation de l'arrêt attaqué, tandis que la Cour
de justice renonce à se déterminer.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 143 III
416 consid. 1 p. 417).
1.1. Les recourants étant une collectivité publique, il convient en premier
lieu de s'interroger sur leur qualité pour recourir. Le droit des collectivités
publiques de former un recours en matière de droit public est visé par l'art.
89 al. 2 LTF, dont seule la let. c est susceptible d'entrer en ligne de compte
en l'occurrence. Cette disposition confère la qualité pour recourir notamment
aux communes qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues
par la Constitution cantonale ou la Constitution fédérale. Est en particulier
visée par l'art. 89 al. 2 let. c LTF l'autonomie communale, ancrée au niveau
fédéral à l'art. 50 al. 1 Cst. (ATF 140 I 90 consid. 1.1 p. 92; 138 I 143
consid. 3.1 p. 150; 136 I 404 consid. 1.1.3 p. 407). Pour que le recours soit
ouvert sur cette base, il faut toutefois que l'autonomie communale fasse
l'objet d'un grief recevable (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.1 p. 92), ce qui
suppose que la commune recourante l'invoque d'une manière suffisamment motivée
(cf. art. 106 al. 2 et art. 117 LTF; ATF 140 I 90 consid. 1.1 p. 92 et les
références citées).
En l'occurrence, l'art. 2 al. 1 de la loi sur l'organisation des Services
industriels de Genève du 5 octobre 1973 (LSIG; RS/GE L 2 35) précise que les
Services industriels sont dotés de la personnalité juridique et sont autonomes
dans les limites fixées par la constitution et par la présente loi. Les
recourants ne se prévalent toutefois d'aucune autonomie en matière de
fourniture d'eau, de sorte que leur recours ne peut être ouvert sur cette base.
Le Tribunal fédéral a du reste déjà eu l'occasion de préciser qu'en tant qu'ils
ne sont pas organisés de façon corporative et que les décisions qu'ils prennent
dans l'accomplissement de leurs tâches n'ont pas la portée de celles prises par
une commune, les Services industriels de Genève ne sauraient bénéficier de la
protection des droits constitutionnels reconnue aux communes pour défendre leur
autonomie (cf. arrêt 2P.342/1994 du 4 juillet 1995 consid. 2d).
1.2. Lorsque les conditions de l'art. 89 al. 2 LTF ne sont pas remplies, il
faut examiner si l'autorité peut se prévaloir de l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 140 I
90 consid. 1.2 p. 93 et les références citées). Si cette disposition est en
premier lieu conçue pour des particuliers, il est admis que les collectivités
publiques ou les établissements publics peuvent s'en prévaloir à certaines
conditions qui doivent toutefois être appréciées restrictivement (ATF 141 II
161 consid. 2.1 p. 164; 140 I 90 consid. 1.2 p. 93; 135 I 43 consid. 1.3 p.
47).
1.2.1. Peuvent recourir sur la base de l'art. 89 al. 1 LTF les collectivités
publiques ou les établissements publics si la décision les atteint de la même
manière qu'un particulier, ou du moins de manière analogue, dans leurs intérêts
juridiques ou patrimoniaux (ATF 141 III 353 consid. 5.2 p. 355 s.; 141 II 161
consid. 2.1 p. 164; 140 I 90 consid. 1.2.1 p. 93).
En l'espèce, contrairement à ce qu'ils prétendent, les Services industriels de
Genève ne sont pas touchés par la décision attaquée comme un particulier, mais
dans l'accomplissement de la tâche publique qui leur est confiée, soit la
fourniture de l'eau aux usagers (cf. art. 1 al. 1 LSIG et 7 al. 1 du
Règlement), auprès desquels ils perçoivent des taxes et redevances tarifaires
(art. 46 du Règlement). Les bordereaux qu'ils adressent à cette fin aux usagers
ont le caractère d'une décision et permettent la mise en demeure qui peut aller
jusqu'à l'interruption de la fourniture d'eau (art. 48 al. 3 du Règlement; cf.
arrêt 2P.342/1994 du 4 juillet 1995 consid. 2b). Il s'ensuit que les recourants
ne disposent pas non plus de la qualité pour recourir sous cet angle.
1.2.2. Les collectivités publiques ou les établissements de droit public sont
aussi légitimées à recourir, en application de l'art. 89 al. 1 LTF, si elles
sont touchées dans leurs prérogatives de puissance publique et qu'elles
disposent d'un intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la
modification de l'acte attaqué (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93; 138 II 506
consid. 2.1.1 p. 508). La qualité pour recourir d'une collectivité publique
fondée sur la clause générale ne doit être admise que de manière restrictive (
ATF 141 II 161 consid. 2.1 p. 164). Il convient de faire preuve d'une retenue
particulière lorsque s'opposent des organes d'une même collectivité publique (
ATF 141 II 161 consid. 2.2 p. 164). En cas de décisions ayant des répercussions
financières, n'importe quel intérêt financier de la collectivité publique
découlant directement ou indirectement de l'exécution d'une tâche publique ne
suffit pas (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93; 134 II 45 consid. 2.2.1 p. 47 et
les références citées). Il faut dans ce cas que la commune soit touchée dans
des intérêts centraux liés à sa puissance publique (cf. ATF 140 I 90 consid.
1.2.2 p. 93; 138 II 506 consid. 2.1.1). La qualité pour recourir est admise
lorsque les prétentions litigieuses atteignent un montant considérable ou que
la question juridique en cause a une valeur de précédent pour l'exécution d'une
tâche publique avec une répercussion financière importante qui dépasse le cas
particulier (ATF 141 II 161 consid. 2.3 p. 165; 138 II 506 consid. 2.1.1 p.
508; arrêts 2C_79/2016 du 10 avril 2017 consid. 2.3.1; 2C_949/2013 du 24 mars
2014 consid. 2.2.2). La qualité pour recourir doit en particulier être reconnue
lorsque la décision attaquée a une influence négative sur le fonctionnement des
organes de l'Etat susceptible de le toucher sensiblement dans un intérêt public
important (ATF 137 IV 269 consid. 1.4 p. 273 s.).
En principe, l'autorité décisionnelle de première instance, déboutée dans la
procédure de recours, n'a pas qualité pour recourir, un intérêt général à une
correcte application du droit n'étant pas suffisant au regard de l'art. 89 al.
1 LTF (ATF 141 III 353 consid. 5.2 p. 356; 140 V 321 consid. 2.1.1 p. 323;
arrêts 2C_79/2016 du 10 avril 2017 consid. 2.3.1; 5A_753/2009 du 18 janvier
2010 consid. 1.2; HANSJÖRG SEILER, Bundesgerichtsgesetz (BGG), 2 ^e éd., 2015,
n° 22 ad art. 89 LTF). Le Tribunal fédéral a cependant admis la qualité pour
recourir de telles autorités lorsque la question juridique en cause a une
valeur de précédent pour l'exécution d'une tâche publique (arrêts 2C_936/2013
du 31 janvier 2014 consid. 1.4.31, non publié in ATF 140 II 80; 1C_74/2015 du 2
février 2015 consid. 1.2; cf. RENÉ WIEDERKEHR, Die Beschwerdebefugnis des
Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG, in recht 2/16 p. 78).
1.2.3. En l'occurrence, la Cour de justice a annulé la décision des Services
industriels. Constatant que les compteurs des Services industriels avaient fait
l'objet de deux contrôles ne relevant aucun défaut, l'autorité précédente a
considéré que la consommation d'eau pour l'année 2014-2015 ne pouvait être due
qu'à un défaut technique, respectivement à une erreur de raccordement non
décelée imputable aux Services industriels. Comme le soutiennent les
recourants, ce raisonnement remet fondamentalement en cause le fonctionnement
des Services industriels pour la facturation des livraisons d'eau. En effet, la
réglementation applicable à la fourniture d'eau pose le principe selon lequel
la consommation d'eau s'apprécie en fonction des mesurages opérés par les
compteurs installés à l'entrée des installations des privés. Ce n'est que s'il
est avéré que les compteurs sont frappés de dysfonctionnements techniques que
les mesures qu'ils livrent ne comptent pas (cf. art. 44 du Règlement). En
retenant que la consommation d'eau était imputable aux Services industriels,
alors que les compteurs ne relevaient aucun défaut, la Cour de justice a
renversé la pratique selon laquelle le système d'évaluation de la consommation
est fondé sur les relevés des compteurs. L'arrêt attaqué a ainsi une valeur de
précédent remettant en question les prérogatives de puissance publique des
Services industriels en matière de facturation de la fourniture en eau et dont
les répercussions financières sont nettement susceptibles de dépasser le cas
particulier. Il ne s'agit pas d'une situation où l'intérêt en jeu est
l'application correcte du droit, dans laquelle l'art. 89 LTF ne confère pas aux
autorités décisionnelles de première instance la qualité pour recourir en vue
de contester les décisions des tribunaux supérieurs. Par conséquent, il y a
lieu de reconnaître aux Services industriels la qualité pour recourir sur la
base de la clause générale de l'art. 89 al. 1 LTF.
1.3. Le présent recours est dirigé contre un arrêt de renvoi. Le recours en
matière de droit public est recevable contre les décisions finales, soit celles
qui mettent fin à la procédure (art. 90 LTF). Hormis les situations - non
pertinentes en l'espèce - visées à l'art. 92 LTF, il n'est recevable contre les
décisions incidentes que si celles-ci peuvent causer un préjudice irréparable (
art. 93 al. 1 let. a LTF) ou si l'admission du recours peut conduire
immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure
probatoire longue et coûteuse (art. 93 al. 1 let. b LTF).
En règle générale, une décision de renvoi ne met pas fin à la procédure (ATF
142 V 551 consid. 3.2 p. 556; 142 II 363 consid. 1.1 p. 366; 133 V 477 consid.
4.2 p. 482) et n'est pas non plus de nature à causer un préjudice irréparable
aux parties, le seul allongement de la durée de la procédure ou le seul fait
que son coût s'en trouve augmenté n'étant pas considéré comme un élément
constitutif d'un tel dommage. Cependant, lorsque l'autorité administrative à
laquelle la cause est renvoyée dispose de la qualité pour recourir au Tribunal
fédéral, elle doit pouvoir attaquer un arrêt de renvoi lui enjoignant de rendre
une décision qu'elle juge contraire au droit. A défaut, elle subirait en effet
un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, étant
contrainte de rendre une décision - selon elle - erronée qu'elle ne pourrait
pas soumettre au contrôle du Tribunal fédéral par la voie d'un recours, faute
de remplir l'exigence d'une lésion formelle (" formelle Beschwer "; cf. ATF
133 V 477 consid. 5.2.4 p. 484; arrêt 9C_611/2015 du 8 mars 2016 consid. 1.2).
En tant que son dispositif admet le recours et renvoie la cause aux Services
industriels pour nouvelle décision dans le sens des considérants, l'arrêt
attaqué doit être qualifié de décision incidente au sens de l'art. 93 LTF.
L'arrêt entrepris tranche de manière définitive la question de savoir si la
consommation excessive d'eau pour l'année 2014-2015 était due à un défaut
technique. En obligeant les Services industriels à procéder à une estimation de
la consommation habituelle de l'usager, le jugement attaqué contient une
instruction impérative qui ne leur laisse plus aucune latitude de jugement, de
sorte qu'ils seront tenus de rendre une décision qui, selon eux, est contraire
au droit fédéral. En cela, ils subissent un préjudice irréparable au sens de l'
art. 93 al. 1 let. a LTF, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur leur
recours.
1.4. Pour le surplus, le recours a été formé en temps utile compte tenu des
féries (art. 46 al. 1 let. b et 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites
par la loi (art. 42 LTF) contre une décision prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) sur la base du droit public cantonal (art.
82 let. a LTF). Il convient donc d'entrer en matière.
2.
Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'une appréciation
arbitraire des preuves. Ils reprochent aux juges précédents d'avoir
arbitrairement écarté les rapports de mesure réalisés par les Services
industriels et l'Institut fédéral de métrologie.
2.1. Le Tribunal fédéral, qui est un juge du droit, conduit son raisonnement
juridique sur la base des faits constatés par l'autorité précédente (art. 105
al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon
manifestement inexacte - ce qui correspond à la notion d'arbitraire (ATF 136 II
304 consid. 2.4 p. 313 s.) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF
(art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible
d'influer sur le sort de la cause (cf. art. 97 al. 1 LTF), ce qu'il incombe à
la partie recourante de démontrer d'une manière circonstanciée, conformément
aux exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 141 I 36 consid.
1.3 p. 41).
L'appréciation des preuves est arbitraire lorsqu'elle est manifestement
insoutenable, en contradiction avec le dossier, ou contraire au sens de la
justice et de l'équité ou lorsque l'autorité ne tient pas compte, sans raison
sérieuse, d'un élément propre à modifier la décision, se trompe sur le sens et
la portée de celui-ci ou, se fondant sur les éléments recueillis, en tire des
constatations insoutenables (cf. ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 137 III
226 consid. 4.2 p. 234; 136 III 552 consid. 4.2 p. 560).
2.2. En l'occurrence, les recourants ont produit un rapport d'essai des
Services industriels daté du 27 octobre 2015 ainsi qu'un rapport de mesure du
21 juin 2016 réalisé par l'Institut fédéral de métrologie. Ces deux pièces ont
établi que le compteur d'eau froide installé chez A.A.________ en 2014 et 2015
était conforme à la directive 75/33/CEE. Plus précisément, " les déviations
constatées lors du contrôle du compteur d'eau froide [étaient] conformes aux
erreurs maximales tolérées selon la directive " (cf. rapport de mesure du 21
juin 2016). Dans l'arrêt attaqué, la Cour de justice a admis que les deux
contrôles n'avaient relevé aucun défaut (cf. arrêt attaqué p. 8). Elle a
cependant considéré que la consommation d'eau pour l'année 2014-2015, plus de
trois fois plus importante que les années précédentes, ne pouvait être due qu'à
un défaut technique respectivement à une erreur de raccordement non décelée
imputable aux Services industriels. D'après les juges précédents, du moment
qu'aucune intervention n'avait été effectuée sur les installations sanitaires
de l'immeuble entre les années 2014 et 2016, la baisse de consommation à 238 m3
relevée durant l'année 2015-2016 ne pouvait s'expliquer que par la mise en
place d'un nouveau compteur. Une telle appréciation des preuves, qui relève de
l'intime conviction des juges précédents, est en contradiction manifeste avec
les documents précités. L'arrêt attaqué ne s'appuie sur aucune pièce du dossier
ni aucun autre élément probant pour parvenir à cette conclusion. Si la Cour de
justice avait des doutes sur la portée probante des expertises, elle devait
ordonner des mesures probatoires complémentaires. En se contentant d'écarter,
sans motifs suffisants, les deux expertises versées au dossier, la Cour de
justice a procédé à une appréciation arbitraire des preuves. L'appréciation à
laquelle a procédé l'autorité précédente est par ailleurs de nature à modifier
la décision dans la mesure où l'existence d'un défaut technique ou d'une erreur
de raccordement imputable aux Services industriels entraîne l'application de
l'art. 44 du Règlement. Le grief des recourants doit partant être admis.
3.
Il s'ensuit que le recours doit être admis et l'arrêt attaqué annulé. La cause
est renvoyée à la Cour de justice pour une nouvelle décision dans le sens des
considérants. Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 66 al.
1 et 4 LTF). Agissant dans l'exercice de leurs attributions officielles, les
Services industriels ne peuvent prétendre à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. L'arrêt du 4 juillet 2017 de la Cour de justice est
annulé et la cause lui est renvoyée afin qu'elle statue dans le sens des
considérants.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à l'intimé, ainsi
qu'à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre
administrative, 2ème section.
Lausanne, le 25 janvier 2018
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
La Greffière : McGregor
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