II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.782/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_782/2017
Urteil vom 27. März 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Donzallaz, Haag,
Gerichtsschreiberin Straub.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Amt für Gesundheit des Kantons Freiburg, Route des Cliniques 17, 1700
Fribourg,
Kommission für die Aufsicht über die Berufe des Gesundheitswesens und die
Wahrung
der Patientenrechte,
Route des Cliniques 17, 1700 Fribourg.
Gegenstand
Öffentliche Gesundheit, Fortbildung,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts
des Kantons Freiburg, III. Verwaltungsgerichtshof,
vom 24. Juli 2017 (603 2017 101,118).
Sachverhalt:
A.
Dr. med. dent. A.________ ist seit Januar 2009 im Besitz einer
Berufsausübungsbewilligung als selbständiger Zahnarzt im Kanton Freiburg. Er
betreibt in U.________ (FR) eine Zahnarztpraxis und arbeitete im Jahr 2011
zusätzlich in einer Zahnarztpraxis in Winterthur. Im November 2011 stellte der
Kantonszahnarzt des Kantons Zürich fest, dass A.________ für das Jahr 2011
keine Fortbildungsbelege vorweisen konnte. Mit Schreiben vom 7. Februar 2012
teilte ihm das Amt für Gesundheit des Kantons Freiburg mit, dass hinsichtlich
des Umfangs der Fortbildung im Kanton Freiburg derselbe Massstab gelte wie im
Kanton Zürich, und forderte ihn auf, bis Ende Februar 2012 lückenlos über seine
in den Jahren 2009 und 2012 (recte: 2010) absolvierten Fortbildungen zu
informieren. Dr. med. dent. A.________ stellte in der Folge das Gesuch,
nachträglich von der Fortbildungspflicht befreit zu werden. Das Amt für
Gesundheit teilte ihm mit, es sei für die Befreiung von der Fortbildungspflicht
nicht zuständig, und unterbreitete die Angelegenheit der Kommission für die
Aufsicht über die Berufe des Gesundheitswesens und die Wahrung der
Patientenrechte (Aufsichtskommission). Im November 2012 reichte Dr. med. dent.
A.________ diverse Fortbildungsnachweise ein, die vom Amt für Gesundheit an die
Aufsichtskommission übermittelt wurden.
Am 22. Februar 2016 forderte die Aufsichtskommission Dr. med. dent. A.________
auf, die Fortbildungsnachweise für die Jahre 2013, 2014 und 2015 einzureichen.
Am 9. März 2016 übermittelte er entsprechende Unterlagen. Mit Entscheid vom 30.
Mai 2017 stellte die Aufsichtskommission fest, Dr. med. dent. A.________ habe
die erforderlichen Fortbildungsstunden für die Jahre 2011 und 2012 geleistet
bzw. nachgeholt. Im Jahr 2013 habe er keine nachweisbare Fortbildung
absolviert. Für 2014 habe er diverse Belege zu Fortbildungen eingereicht, wobei
jedoch die Ausbildung zum "Golf-med-dent-Coach" sowie ein von Dr. phil.
B.________ angebotener "Essenzkurs" mit dem Titel "Wie Phönix aus der Asche"
nicht anerkannt werden könnten. Er habe somit im Jahr 2014 nachweisbar nur 43.5
Fortbildungsstunden seiner gesetzlichen Fortbildungspflicht geleistet. Im Jahr
2015 habe er einzig Seminare bei Dr. phil. B.________ besucht, die allesamt
nicht anerkannt werden könnten, da sie nicht wissenschaftlich und/oder
praxisrelevant seien. Von den insgesamt für diese Jahre erforderlichen 150
Stunden Fortbildung habe er demnach nur 43.5 Stunden nachgewiesen. Die
Aufsichtskommission stellte fest, Dr. med. dent. A.________ habe gegen Art. 87
des Gesundheitsgesetzes des Kantons Freiburg vom 16. November 1999 [GesG/FR;
BDLF 821.0.1] verstossen, auferlegte ihm eine Busse von Fr. 2'000.- und
verpflichtete ihn, raschmöglichst 100 nachweisbare Fortbildungsstunden
(zusätzlich zum üblichen Jahrespensum von 50 Stunden) nachzuholen. Davon
müssten 33 Stunden vor dem 31. Dezember 2017, 67 Stunden vor dem 31. Dezember
2018 und die Gesamtheit bis zum 31. Dezember 2019 geleistet werden.
B.
Die von Dr. med. dent. A.________ gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde
wies das Kantonsgericht Freiburg mit Urteil vom 24. Juli 2017 ab.
C.
Mit Eingabe vom 12. September 2017 (Postaufgabe: 13. September 2017) erhebt Dr.
med. dent. A.________ beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten. Er beantragt sinngemäss, das angefochtene Urteil sei
aufzuheben und die umstrittenen Fortbildungsstunden seien anzuerkennen. Mit
Schreiben vom 29. September 2017 ersucht er um Erleichterung der
Kostenbeteiligung resp. sinngemäss um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege. Den Erhebungsbogen für die unentgeltliche Rechtspflege inkl.
Beilagen hat er am 13. Oktober 2017 eingereicht.
Das Kantonsgericht verzichtet auf Stellungnahme und beantragt die Abweisung der
Beschwerde. Das Amt für Gesundheit bestreitet die von Dr. med. dent. A.________
behauptete falsche telefonische Auskunft und stellt keinen Antrag. Die
Aufsichtskommission verzichtet auf Vernehmlassung. Das Eidgenössische
Departement des Innern lässt sich nicht vernehmen.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen den verfahrensabschliessenden Entscheid
einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen
Rechts. Der Beschwerdeführer war am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und
ist mit seinen Anträgen unterlegen. Er ist durch den angefochtenen Entscheid
formell und materiell beschwert. Die Voraussetzungen der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten liegen vor (Art. 82 lit. a, Art. 83 e
contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 89 Abs. 1 und Art. 90 BGG).
1.2. Gemäss Art. 42 Abs. 1 BGG hat die Beschwerde die Begehren und deren
Begründung zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen,
inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt (Art. 42 Abs. 2 BGG). Der
Beschwerdeführer stellt keinen formellen Antrag in der Sache. Aus seiner
Begründung kann allerdings geschlossen werden, dass er die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids und die Anerkennung der bei Dr. phil. B.________
absolvierten Ausbildung als Fortbildung anbegehrt.
1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten
Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE
138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.). Die Verletzung von Grundrechten sowie von
kantonalem und interkantonalem Recht untersucht das Bundesgericht in jedem Fall
nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und
begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372).
2.
2.1. Im Bereich der universitären Medizinalberufe sind die Regeln zu deren
privatwirtschaftlicher Ausübung in eigener fachlicher Verantwortung
abschliessend durch das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären
Medizinalberufe (MedBG; SR 811.11) geregelt. Die Erteilung der
Berufsausübungsbewilligung fällt gemäss Art. 34 Abs. 1 MedBG in die
Zuständigkeit der Kantone. Die Bewilligungsvoraussetzungen sind in Art. 36
MedBG abschliessend aufgelistet. Hingegen kann der Kanton gemäss Art. 37 MedBG
vorsehen, dass die Bewilligung zur privatwirtschaftlichen Berufsausübung in
eigener fachlicher Verantwortung mit bestimmten Einschränkungen fachlicher,
zeitlicher und räumlicher Art oder mit Auflagen verbunden wird, soweit sie sich
aus Erlassen des Bundes ergeben oder dies für die Sicherung einer qualitativ
hochstehenden und zuverlässigen medizinischen Versorgung erforderlich ist (vgl.
BGE 143 I 352 E. 3.2 S. 355 f.). Der Kanton bezeichnet eine Behörde, welche die
Personen beaufsichtigt, die im betreffenden Kanton einen universitären
Medizinalberuf privatwirtschaftlich in eigener fachlicher Verantwortung ausüben
(Art. 41 Abs. 1 MedBG). Diese Aufsichtsbehörde trifft die für die Einhaltung
der Berufspflichten nötigen Massnahmen. Sie kann den entsprechenden kantonalen
Berufsverbänden gewisse Aufsichtsaufgaben delegieren (Art. 41 Abs. 2 MedBG).
Die Anordnung der im Bundesgesetz abschliessend aufgezählten
Disziplinarmassnahmen erfolgt durch diese kantonale Aufsichtsbehörde (vgl. Art.
43 Abs. 1 MedBG). Mit Blick auf den Vorrang des Bundesrechts kann eine Person,
die ihren Medizinalberuf selbständig ausübt, indes nur mit den in Art. 43 MedBG
abschliessend aufgeführten Massnahmen diszipliniert werden (vgl. BGE 143 I 352
E. 3.3 S. 356 f.).
2.2. Personen, die den Beruf des Zahnarztes privatwirtschaftlich in eigener
fachlicher Verantwortung ausüben, sind von Gesetzes wegen verpflichtet, ihre
beruflichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten durch lebenslange
Fortbildung zu vertiefen, zu erweitern und zu verbessern (Art. 40 lit. b i.V.m.
Art. 2 Abs. 1 lit. b MedBG). Die lebenslange Fortbildung soll die
Aktualisierung des Wissens und der beruflichen Kompetenz gewährleisten (Art. 3
Abs. 4 MedBG). Sie knüpft an die in Art. 40 lit. a MedBG verankerte
Sorgfaltspflicht an und trägt dem Umstand Rechnung, dass sich die
wissenschaftliche Forschung in der Medizin stetig weiterentwickelt und immer
neue Erkenntnisse und Methoden hinzukommen. Eine regelmässige Aktualisierung
der Kenntnisse und Kompetenzen ist deshalb im Bereich der Medizinalberufe
unerlässlich (vgl. MARIO MARTI/PHILIPP STRAUB, Arzt und Berufsrecht, in: Moritz
W. Kuhn/Tomas Poledna [Hrsg.], Arztrecht in der Praxis, 2. Aufl. 2007, S. 247
f.; WALTER FELLMANN, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [Hrsg.], Kommentar zum
Medizinalberufegesetz, 2009, Rz. 90 zu Art. 40). Analog zu Art. 40 lit. b MedBG
ist gemäss dem Gesundheitsgesetz des Kantons Freiburg jede Person, die einen
Beruf des Gesundheitswesens ausübt, verpflichtet, ihre beruflichen Kenntnisse,
Fähigkeiten und Fertigkeiten im Interesse der Qualitätssicherung durch
Weiterbildung zu vertiefen, zu erweitern und zu verbessern (Art. 87 Abs. 1 GesG
/FR). Die Aufsicht über die Medizinalberufe erfolgt durch die
Aufsichtskommission. Sie sorgt insbesondere für die Einhaltung der Gesetzes-
und Ausführungsbestimmungen über die Pflichten der der Aufsicht unterstellten
Personen (Art. 17 GesG/FR).
Art. 43 Abs. 1 MedBG sieht als Disziplinarmassnahmen für die Verletzung der
Berufspflichten eine Verwarnung (lit. a), einen Verweis (lit. b), eine Busse
bis zu Fr. 20'000.- (lit. c) und ein befristetes (lit. d) oder definitives
(lit. e) Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung in eigener fachlicher
Verantwortung vor. Die Art und Höhe der Sanktion hängt von der Schwere der
Berufspflichtverletzung ab. Bei Verletzung der Pflicht zur lebenslangen
Fortbildung kann die Aufsichtsbehörde eine Verwarnung, einen Verweis oder eine
Busse bis zu Fr. 20'000. - anordnen (Art. 43 Abs. 1 lit. a-c i.V.m. Abs. 2
MedBG; vgl. Urteil 2C_523/2014 vom 18. März 2015 E. 2.2 mit Hinweisen).
2.3. Die in Art. 40 MedBG verankerten Berufspflichten sind im Lichte der
Standesregeln der Berufsorganisationen auszulegen. Die Pflicht zur Fortbildung
wird im MedBG lediglich als Grundsatz festgelegt (Botschaft vom 3. Dezember
2004 zum MedBG, BBl 2005 173 ff. S. 228 f.). Die Standesregeln können - wie im
Bereich der Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte - die Berufspflichten von
Personen, die einen Medizinalberuf ausüben, präzisieren. Sie dürfen jedoch die
in Art. 40 MedBG abschliessend aufgezählten Pflichten nicht ergänzen (vgl.
Urteil 2C_1083/2012 vom 21. Februar 2013 E. 5.1 mit Hinweisen).
Die von Berufsorganisationen erlassenen Standesregeln stellen kein objektives
Recht dar und sind nur für die Mitglieder der betreffenden Berufsorganisation
direkt anwendbar. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es indes nicht
verfassungswidrig und verletzt das Legalitätsprinzip nicht, wenn im Gesetz
lediglich die grundsätzlichen Berufspflichten verankert werden, während deren
Präzisierung durch die Standesregeln der Berufsorganisationen erfolgt (BGE 124
I 310 E. 4b S. 315 mit Hinweis). Die massgebenden gesetzlichen Vorschriften
müssen lediglich so präzise formuliert sein, dass der Einzelne sein Verhalten
danach richten resp. die Folgen seines Verhaltens mit einem den Umständen
entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 108 Ia 316 E. 2b/aa S.
319).
Die Lehre weist bezüglich der Präzisierung von offen formulierten
Berufspflichten durch Standesregeln darauf hin, dass diese nicht immer im
öffentlichen Interesse liegen würden. Ein Rückgriff auf selbige zur
Präzisierung einer allgemein gehaltenen Berufsregel des Medizinalberufegesetzes
müsse deshalb voraussetzen, dass die fragliche Standesregel nicht auf
spezifische Interessen des Berufsstandes ausgerichtet sei, sondern die
Sicherstellung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinischen
Versorgung der Bevölkerung bezwecke (vgl. FELLMANN, a.a.O., Rz. 28 f. zu Art.
40; Urteil 2C_901/2012 vom 30. Januar 2013 E. 3.4 mit Hinweisen).
3.
3.1. Die Vorinstanz erwog, da das MedBG keine Regelung bezüglich des
Fortbildungsumfangs enthalte, seien die Regelungen der Schweizerischen
Zahnärzte-Gesellschaft (SSO) und der Vereinigung der Kantonszahnärztinnen und
Kantonszahnärzte der Schweiz (VKZS) als Richtwerte heranzuziehen. Die
Fortbildungsrichtlinien in Ausführung von Artikel 15 des Tarifvertrags (heute:
Fortbildungsrichtlinien, Beilage 1 zu Anhang 3 [Vereinbarung zur
Qualitätssicherung] zum Tarifvertrag zwischen der SSO und den Versicherern
gemäss UVG, <https://www.dentotar.ch/fileadmin/user_upload/4_Tarif/
180101_Tarifvertrag_D.pdf>, besucht am 14. März 2018) sehen vor, dass pro
Kalenderjahr grundsätzlich 80 Stunden Fortbildung geleistet werden sollen,
wovon 30 Stunden als Selbststudium anerkannt werden. Neben dem Selbststudium
gelten wissenschaftliche und/oder praxisrelevante Programmteile von
Veranstaltungen als Fortbildung, wobei die vermittelte Fortbildung in einem
direkten Zusammenhang mit der Berufsausübung stehen muss. Nicht als
praxisrelevante Fortbildung betrachtet werden Veranstaltungen auf den Gebieten
allgemeine Persönlichkeitsschulung, Sprachtraining und Geldanlagemanagement
(vgl. Fortbildungsrichtlinien, <www.kantonszahnaerzte.ch/downloads/
fortbildungsrichtlinien-dt.--neu.pdf> und <https://www.sso.ch/fileadmin/
upload_sso/2_Zahnaerzte/1_Informationen/Fortbildungsrichtlinien_d.pdf>, besucht
am 14. März 2018). Gemäss VKZS wird davon ausgegangen, dass diese schweizweit
gültigen Anforderungen adäquat sind, um die beruflichen Kenntnisse zu
vertiefen, zu erweitern und zu verbessern (vgl. Berufspflicht MedBG,
Lebenslange Fortbildung, <www.kantonszahnaerzte.ch/downloads/
berufspflicht-fortbildung-21-10-2010.pdf>, besucht am 14. März 2018).
Die von den Berufsorganisationen erlassenen Standesregeln stellen kein
objektives Recht dar. Die von der Vorinstanz angewandten Bestimmungen zur
Fortbildungspflicht bezwecken indes die Gewährleistung der Behandlungsqualität
und dienen somit einem öffentlichen Interesse. Es spricht daher nichts dagegen,
sie zur Präzisierung von Art. 40 lit. b MedBG beizuziehen (vgl. Urteil 2C_901/
2012 vom 30. Januar 2013 E. 3.4 mit Hinweisen).
3.2. Gemäss den vorinstanzlichen Erwägungen ist unbestritten, dass der
Beschwerdeführer im Jahr 2013 keine Fortbildungsveranstaltungen besuchte, und
dass 43.5 Fortbildungsstunden für das Jahr 2014 anerkannt werden können. Die
Ausbildung zum "Golf-med-dent-Coach" und der "Essenzkurs: Wie Phönix aus der
Asche" sowie die im Jahr 2015 besuchten Kurse im Bereich der "Neuen
Anthropologie" bzw. "Amosophie" seien dagegen nicht zahnmedizinisch relevante
Fortbildungen. Insbesondere sei kein direkter Zusammenhang mit den in der
zahnärztlichen Ausbildung erlernten und durch Fortbildung zu erhaltenden
Fähigkeiten oder mit der Berufstätigkeit als Zahnarzt ersichtlich. Entscheidend
sei zudem, dass die "Amosophie" versicherungsrechtlich nicht als
kassenpflichtige Alternativmedizin anerkannt sei und auch von den
Zusatzversicherungen nicht vergütet werde. Der Beschwerdeführer sei mehrmals
ausdrücklich auf seine Fortbildungspflicht aufmerksam gemacht worden und könne
aus seiner angeblichen Rechtsunkenntnis ohnehin keine Vorteile ableiten. Die
Busse von Fr. 2'000.- sei verhältnismässig und die Verpflichtung, die nicht
absolvierte Fortbildung nachzuholen, sei nicht zu beanstanden.
4.
Der Beschwerdeführer hält diesen Erwägungen nichts Substanzielles entgegen.
Soweit die vorliegende Beschwerde unter Anwendung der bei Laienbeschwerden
üblichen wohlwollenden Betrachtungsweise den Begründungsanforderungen überhaupt
genügt, erweist sie sich als unbegründet. Der Beschwerdeführer setzt sich weder
mit den rechtlichen Grundlagen noch mit den vorinstanzlichen Erwägungen
auseinander. Er beschränkt sich in seinen appellatorischen Ausführungen darauf,
seinen bereits vorgetragenen Standpunkt zu wiederholen und allgemeine Kritik an
der arbeitsmarktlichen Situation im Bereich der Zahnmedizin zu üben. Er vermag
damit nicht darzulegen und es ist auch nicht ersichtlich, dass der angefochtene
Entscheid Recht verletzen würde. Die nicht näher begründete Behauptung, die
Nichtanerkennung seiner Ausbildung stelle einen Fall extremer Willkür und einen
Angriff auf die Menschenrechte dar, genügt den Anforderungen an die Begründung
gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG offensichtlich nicht, sodass darauf nicht weiter
einzugehen ist (vgl. E. 1.3 hiervor).
Soweit der Beschwerdeführer erneut vorbringt, er sei im Jahr 2010 telefonisch
von einem Mitarbeiter des Amts für Gesundheit dahingehend falsch beraten
worden, dass ihn die Weiterbildung nicht betreffe, kann auf die
vorinstanzlichen Erwägungen verwiesen werden. Nachdem er unbestrittenermassen
im November 2011 vom Kantonszahnarzt des Kantons Zürich und im Februar 2012 vom
Amt für Gesundheit des Kantons Freiburg auf seine Fortbildungspflicht
aufmerksam gemacht wurde, wäre die angebliche Fehlinformation für die
vorliegend strittigen Jahre 2013-2015 ohnehin nicht von Bedeutung.
5.
5.1. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten als unbegründet und ist abzuweisen.
5.2. Angesichts der Sach- und Rechtslage bestanden vorliegend keine
realistischen Erfolgsaussichten. Die Beschwerde erweist sich damit als
aussichtslos. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist abzuweisen (Art. 64
BGG; BGE 140 V 521 E. 9.1 S. 537 mit Hinweisen). Die Gerichtskosten sind dem
unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 65 und Art. 66 Abs. 1 BGG).
Bei der Festsetzung der Höhe der Kosten wird dem Umstand Rechnung getragen,
dass über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung nicht
vorweg entschieden wurde, was es ihm ermöglicht hätte, seine Eingabe allenfalls
noch zurückzuziehen. Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs.
3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000. - werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Kantonsgericht des Kantons
Freiburg, III. Verwaltungsgerichtshof, und dem Eidgenössischen Departement des
Innern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. März 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Straub
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