II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.742/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_742/2017
Urteil vom 8. Oktober 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Mayhall.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Bürchen,
vertreten durch Rechtsanwalt Harald Gattlen.
Gegenstand
Abstrakte Normenkontrolle Kurtaxenreglement Bürchen,
Beschwerde gegen das Reglement über die Kurtaxe der Gemeinde Bürchen des
Staatsrats des Kantons Wallis vom 23. August 2017.
Sachverhalt:
A.
Nach dem Gesetz (des Kantons Wallis) vom 9. Februar 1996 über den Tourismus (TG
/VS; SGS 935.1) haben die Gemeinden namentlich die Leitlinien der örtlichen
Tourismuspolitik zu erarbeiten, dies in Zusammenarbeit mit den örtlichen
Tourismusbeteiligten, und die Umsetzung der Leitlinien zu überwachen (Art. 7
Abs. 1 lit. a TG/VS). Weiter obliegt ihnen, die touristische Ausstattung und
Entwicklung auf ihrem Gebiet zu fördern (lit. b) und die Tourismustaxen zu
erheben (lit. c). Das Gesetz kennt drei Formen kommunaler Tourismustaxen,
nämlich die Kurtaxe (Art. 17 ff.), die Beherbergungstaxe (Art. 23 ff.) und die
Tourismusförderungstaxe (Art. 27 ff. TG/VS), die von den Gemeinden anstelle der
Beherbergungstaxe erhoben werden kann.
B.
Die Gemeinden können die Kurtaxe entweder effektiv (nach der tatsächlichen Zahl
der Tage bzw. Nächte) oder pauschal erheben. Falls die Gemeinde den pauschalen
Bezug vorsieht, so ist die Kurtaxenpauschale auf der Grundlage objektiver
Kriterien zu berechnen. Zu beachten ist von Gesetzes wegen insbesondere der
durchschnittliche Belegungsgrad der entsprechenden Beherbergungsform
einschliesslich der gelegentlichen Vermietung (Art. 21 Abs. 3 bis TG/VS in der
Fassung vom 8. Mai 2014, in Kraft seit 1. Januar 2015). Der Kurtaxenertrag
dient namentlich zur Finanzierung eines Informations- und Reservationsdienstes,
der Animation am Ort und der Erstellung und dem Betrieb von Anlagen, die dem
Tourismus, der Kultur und dem Sport dienen (Art. 22 TG/VS).
C.
Am 20. Juni 2017 verabschiedete die Urversammlung der Einwohnergemeinde
Bürchenein neues Kurtaxenreglement (nachfolgend: KTR). Zur Kurtaxe lässt sich
diesen Reglementen entnehmen, dass die Eigentümer bzw. Dauermieter von
Ferienobjekten (Ferienwohnungen und Maiensässe) die Kurtaxe mittels einer
Jahrespauschale zu entrichten haben (Art. 4 Abs. 2). Mit der Jahrespauschale
sind alle Übernachtungen im entsprechenden Objekt, einschliesslich der
gelegentlichen Vermietung, abgegolten (Art. 4 Abs. 3). Die Einwohnergemeinde
Bürchen erhebt in den Geschäftsjahren 2017/2018 und 2018/2019 je Übernachtung
in einer Ferienwohnung eine Kurtaxe von Fr. 3.-- und ab dem Geschäftsjahr 2019/
2020 eine Kurtaxe von Fr. 4.-- (Art. 5 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 lit. b des
Kurtaxenreglements). Die Jahrespauschale für Ferienwohnungen erfährt in Art. 6
des Kurtaxenreglements der Einwohnergemeinde Bürchen folgende weitere
Regelung:
" 1) Die Jahrespauschale wird je Objekt und abgestuft nach dessen Grösse
erhoben.
2) Sie beträgt im touristischen Geschäftsjahr 2017/2018 sowie im touristischen
Geschäftsjahr 2018/2019 für Ferienwohnungen in Bürchen auf der Grundlage des
Kurtaxenansatzes gem. Art. 5 Abs. 1 lit. b) und des durchschnittlichen
Belegungsgrades der entsprechenden Unterkunftskategorie von 49 Nächten
a) für Wohnungen bis und mit 1.5 Zimmer (in der Regel 2 Betten =
Faktor 2) : Fr. 294.--;
b) für Wohnungen bis und mit 2.5 Zimmer (in der Regel 3 Betten =
Faktor 3) : Fr. 441.--;
c) für Wohnungen bis und mit 3.5 Zimmer (in der Regel 4 Betten =
Faktor 4) : Fr. 588.--;
d) für Wohnungen bis und mit 4.5 Zimmer (in der Regel 5 Betten =
Faktor 5) : Fr. 735.--;
e) für Wohnungen bis und mit 5.5 Zimmer und grösser (in der
Regel 6 Betten = Faktor 6) : Fr. 882.--.
3) Sie beträgt ab dem touristischen Geschäftsjahr 2019/2020 für Ferienwohnungen
in Bürchen auf der Grundlage des Kurtaxenansatzes gem. Art. 5 Abs. 2 lit. b)
und des durchschnittlichen Belegungsgrades der entsprechenden
Unterkunftskategorie von 49 Nächten
a) für Wohnungen bis und mit 1.5 Zimmer (in der Regel 2 Betten =
Faktor 2) : Fr. 392.--;
b) für Wohnungen bis und mit 2.5 Zimmer (in der Regel 3 Betten =
Faktor 3) : Fr. 588.--;
c) für Wohnungen bis und mit 3.5 Zimmer (in der Regel 4 Betten =
Faktor 4) : Fr. 784.--;
d) für Wohnungen bis und mit 4.5 Zimmer (in der Regel 5 Betten =
Faktor 5) : Fr. 980.--;
e) für Wohnungen bis und mit 5.5 Zimmer und grösser (in der
Regel 6 Betten = Faktor 6) : Fr. 1'176.--."
D.
Der Staatsrat des Kantons Wallis homologierte das Kurtaxenreglement der
Einwohnergemeinde Bürchen an seiner Sitzung vom 23. August 2017, was im
Staatsratsbulletin des Kantons Wallis in der Ausgabe vom 1. September
2017veröffentlicht wurde. Das Kurtaxenreglement trat am 1. November 2017 in
Kraft.
E.
Mit Eingabe vom 30. September 2017 gelangen B.________ und A.________ an das
Bundesgericht. Sie beantragen, das Reglement betreffend Kurtaxe in Bürchen sei
aufgrund Unvereinbarkeit mit Art. 127 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art.
8 und Art. 9 BV aufzuheben und es sei festzustellen, dass die geplante
Verwendung nicht mit Art. 1 und 2 des Kurtaxenreglements vereinbar ist. Des
Weiteren sei festzustellen, dass die pauschalisierte Erhebung der Kurtaxen nach
Art. 5 Abs. 2 für die Beschwerdeführer nicht willkürfrei im Sinne von Art. 9 in
Verbindung mit Art. 127 Abs. 1 BV ausgelegt werden könne und bei einer
pauschalisierten Abrechnung die Möglichkeit zur effektiven Abrechnung nach Art.
21 TG/VS möglich bleiben müsse. Ferner solle das Bundesgericht festhalten, dass
die Steuerbefreiung nach Art. 2 und Art. 3 lit. a und b des Bürchner
Kurtaxenreglements nicht mit der Rechtsgleichheit nach Art. 8 BV zu vereinbaren
sei. Des Weiteren ersuche er das Bundesgericht, Art. 6 Abs. 2 und Abs. 3 seien
aufgrund der dadurch entstehenden hohen Besteuerung der Beschwerdeführer als
nicht vereinbar mit Art. 127 Abs. 3 BV in Verbindung mit Art. 9 BV zu erklären.
Ferner sei Art. 10 des Erlasses, die amtliche Einschätzung ohne
Rekursmöglichkeit als unzulässig zu erklären, da es dafür im kantonalen
Steuergesetz nach Art. 125 Abs. 1 keine gesetzliche Grundlage gebe, die vor
Art. 127 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 9 BV standhalte. Ebenso sei
festzustellen, dass das kantonale Tourismusgesetz keine solche Delegation
beinhalte. Im Übrigen ersuchen die Beschwerdeführer um Aussetzung des Vollzugs
des Kurtaxenreglements.
F.
Die Einwohnergemeinde Bürchen beantragt, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten, eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Der Staatsrat Wallis hat auf die Einreichung einer
Vernehmlassung verzichtet. Die Beschwerdeführer replizieren und reichen
unaufgefordert weitere Eingaben ein. Die Gemeinde Bürchen dupliziert.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerdeführer haben eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gegen das Kurtaxenreglement der Einwohnergemeinde Bürchen
eingereicht.
1.2. Die Kantone werden weder durch die Bundesverfassung noch durch ein
Bundesgesetz verpflichtet, eine kantonale Instanz zur Überprüfung der
Verfassungsmässigkeit ihrer Erlasse einzurichten (BGE 142 I 99 E. 1.1 mit
zahlreichen Hinweisen). Hat der betreffende Kanton - wie vorliegend der Kanton
Wallis für rein fiskalische Erlasse (vgl. Urteil 2C_519/2016 vom 4. September
2017 E. 1.2.2) - keine kantonale Verfassungsgerichtsbarkeit geschaffen, kann
der kommunale oder kantonale Erlass innert 30 Tagen nach der nach dem
kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht
angefochten werden (Art. 82 lit. b, Art. 101 BGG). Vorliegend hat der Staatsrat
des Kantons Wallis das angefochtene Kurtaxenreglement an seiner Sitzung vom 23.
August 2017 homologiert und diese Beschlüsse in der am 1. September 2017
erschienenen Ausgabe des Amtsblattes veröffentlicht. Die Beschwerde erfolgt
somit fristgerecht.
1.3.
1.3.1. Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle ist einzig die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmungen mit
übergeordnetem Recht (BGE 143 I 272 E. 2.1 S. 276; 142 I 99 E. 1.7.1 S. 106).
Das Bundesgericht hebt ein kantonales Gesetz oder eine kantonale bzw. eine
kommunale Rechtsverordnung in allen Fällen nur auf, falls die Norm sich jeder
verfassungs- und völkerrechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch
bereits, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (BGE
143 I 272 E. 2.5.1 S. 282; 138 I 321 E. 2 S. 323; 137 I 77 E. 2 S. 82).
Feststellungen setzen auch im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ein
eigentliches Feststellungsinteresse und nicht bloss das Interesse einer Klärung
theoretischer Rechtsfragen voraus; an einem Feststellungsinteresse fehlt es
regelmässig, wenn die Beschwerdeführer ihr Ziel mit einem Leistungsantrag
erreichen können (BGE 126 II 300 E. 2c S. 303; ISABELLE HÄNER, Praxiskommentar
zum Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, N. 10 zu Art. 25 VwVG).
1.3.2. Die Beschwerdeführer beantragen undifferenziert die Aufhebung des
gesamten Kurtaxenreglements der Einwohnergemeinde Bürchen und stellen
zahlreiche Feststellungsanträge, ohne darzulegen, worin ihr
Feststellungsinteresse bestehen sollte. Aus der Beschwerdebegründung, welche
zur Auslegung der Beschwerdeanträge herangezogen werden kann (anstatt vieler
BGE 137 II 313 E. 1.3 S. 317), ergibt sich, dass die Beschwerdeführer die Art.
2, Art. 3 lit. a und b, Art. 4 Abs. 2 sowie Art. 6 Abs. 2 und 3 und Art. 10 des
Kurtaxenreglements der Einwohnergemeinde Bürchen anfechten und die übrigen
Vorbringen in der Beschwerdeschrift der Begründung dienen. Auf diese
kassatorischen Anträge kann eingetreten werden. Nicht einzutreten ist, mangels
in der Beschwerdeschrift dargelegten Feststellungsinteresses, auf die
gestellten Feststellungsanträge.
1.4. Bei aller Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG) untersucht
das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht
der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend
gemachten Rügen, es sei denn, die rechtlichen Mängel lägen geradezu auf der
Hand. Die Begründung muss nicht ausdrücklich die angeblich verletzten
Rechtsnormen oder Prinzipien bezeichnen und auch nicht zutreffend, aber doch
sachbezogen sein und erkennen lassen, dass und weshalb nach Auffassung der
Beschwerdeführer Recht verletzt ist (BGE 140 III 86 E. 2 S. 88 ff.; 139 I 306
E. 1.2 S. 308 f.; 138 I 217 E. 3.1 S. 219). Die Verletzung von Grundrechten
und von kantonalem (einschliesslich kommunalem) und interkantonalem Recht
prüft das Bundesgericht in jedem Fall nur, falls eine solche Rüge in der
Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist
(qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140
IV 57 E. 2.2 S. 60; 137 II 305 E. 3.3 S. 310 f.). Wird keine Verfassungsrüge
erhoben, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht gutheissen,
wenn eine Verfassungsverletzung tatsächlich vorliegt (BGE 141 I 36 E. 1.3 S.
41; 139 I 229 E. 2.2 S. 232).
1.5. Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um Personen, die über
Grundbesitz in der Einwohnergemeinde Bürchen verfügen, und als Wohnsitzadresse
eine Adresse ausserhalb des Kantons Wallis angeben. Auszugehen ist somit davon,
dass es sich bei diesen Liegenschaften um eine Ferienwohnungen handelt, und die
Beschwerdeführer (in Eigennutzung) als übernachtende Gäste die Kurtaxe schulden
oder als Beherberger unter subsidiärer Haftung die Kurtaxe einzukassieren haben
(Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 4 Abs. 2 des Kurtaxenreglements), weshalb sie
durch das angefochtene Kurtaxenreglement betroffen und zur Beschwerdeführung
legitimiert sind (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG).
1.6. Das vorliegende bundesgerichtliche Normenkontrollverfahren ist, angesichts
der fehlenden kantonalen Verfassungsgerichtsbarkeit in abgaberechtlichen
Angelegenheiten, ein erstinstanzliches Verfahren (Art. 87 Abs. 1 BGG). Das
Bundesgericht erhebt somit den Sachverhalt in Anwendung des Bundesgesetzes vom
4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273) selbst (Art. 55 Abs.
1 BGG), wobei es sich insbesondere auf die von den Verfahrensparteien
eingereichten Beweismittel, amtliche Verlautbarungen und notorische Tatsachen
stützt und diese einer freien Beweiswürdigung unterzieht (Urteil 2C_519/2016
vom 4. September 2017 E. 1.5.5).
2.
Die Beschwerdeführer rügen, die pauschalisierte Kurtaxe entbehre deswegen einer
genügenden gesetzlichen Grundlage, weil die Abgabe höher als die Steuer sei,
und somit beim Verfahrensrecht auf das kantonale Steuergesetz abzustellen sei.
Eine pauschalisierte Kurtaxe sei des Weiteren nur zulässig, wenn sie von
sämtlichen Hauseigentümern der betreffenden Gemeinde erhoben würde, weshalb die
Art. 2 sowie Art. 3 lit. a und b Art. 1 Abs. 1 des TG/VS (nachhaltige
Tourismuspolitik) und Art. 8 BV verletzten. Art. 4 Abs. 2 des
Kurtaxenreglements verstosse deswegen gegen Art. 19 Abs. 1 und Abs. 2 TG/VS,
weil die Kurtaxe im Kanton Wallis entgegen der anders lautenden
bundesgerichtlichen Rechtsprechung keine Steuer sei, mit welcher der Tourismus
gefördert werden könne, sondern es um ein touristisches Grundangebot für Gäste
im Sinne der Kurtaxe nach Art. 22 TG/VS gehe. Weil der Förderungsgedanke mit
der Walliser Kurtaxe nicht möglich sei, könnten auch die örtlichen Behörden
nicht entscheiden, in welchem Mass der Tourismus mit der Kurtaxe zu fördern
sei; die Kurtaxe müsse vielmehr verursachergerecht ausgestaltet werden. Im
Übrigen sei die Kurtaxe gemäss dem angefochtenen Reglement keine Steuer von
geringer Höhe mehr, weshalb sie gegen den Grundsatz der Allgemeinheit und
Gleichmässigkeit der Besteuerung gemäss Art. 127 Abs. 2 in Verbindung mit Art.
9 BV verstosse und das Doppelbesteuerungsverbot (Art. 127 Abs. 3 BV) verletze.
Im Übrigen sei die Annahme einer durchschnittlichen Belegung von 49 Nächten
viel zu hoch. Sinngemäss rügen die Beschwerdeführer mit ihren Vorbringen gegen
Art. 5 Abs. 3 des angefochtenen Kurtaxenreglements wohl auch den angewandten
Bettenfaktor.
3.
3.1. Kurtaxen werden zur Finanzierung der Förderung des Fremdenverkehrs
erhoben, weshalb sie in ständiger Rechtsprechung als Zwecksteuern qualifiziert
werden (BGE 102 Ia 143 E. 2a S. 144, mit zahlreichen Hinweisen). Werden sie nur
von einer bestimmten Gruppe mit der Begründung erhoben, diese Gruppe stehe zu
bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens in einer näheren Beziehung als die
übrigen Steuerpflichtigen, sind die Kurtaxen als (zweckgebundene)
Kostenanlastungssteuerneinzustufen (BGE 124 I 289 E. 3b S. 292, letztmals
bestätigt in Urteil 2C_519/2016 vom 4. September 2017 E. 3.5.3; Urteil 2C_794/
2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.2.2 f., in: ASA 84 S. 725, StR 71/2016 S. 542,
ZBl 118/2017 S. 153, mit zahlreichen Hinweisen auf weitere Kantone vgl. auch
BGE 141 II 182 E. 6.7 S. 197 f.). Die Beschwerdeschrift ist nicht geeignet, die
ständige bundesgerichtliche Praxis zur abgaberechtlichen Qualifikation von
Kurtaxen in Frage zu stellen.
3.2. Gemäss Art. 17 Abs. 1 TG/VS sind im Kanton Wallis, vorbehältlich einer
Steuerbefreiung, kurtaxenpflichtig die Gäste, die im Einzugsgebiet eines
anerkannten Verkehrsvereins übernachten. Die Kurtaxe wird gestützt auf ein
durch die Urversammlung oder den Generalrat genehmigtes und vom Staatsrat
homologiertes (kommunales) Reglement erhoben, welches namentlich den Ansatz der
Kurtaxe, die Befreiungsfälle und die Ermässigungen, die Erhebungsweise und die
Verwendung der Taxe bestimmt (Art. 17 Abs. 2 TG/VS). Der Kurtaxenansatz trägt
der Ausstattung des Ferienortes, der Beherbergungsform und der geographischen
Lage der Unterkunft Rechnung und kann je nach Saison variieren (Art. 19 Abs. 1
TG/VS); er berechnet sich anhand der verursachten Kosten der Dienstleistungen,
für welche diese Einnahmen gemäss Art. 22 TG/VS eingesetzt werden können (Art.
19 Abs. 2 TG/VS). Wie die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerdeschrift selbst
einräumen, besteht mit Art. 21 Abs. 3bis TG/VS auch eine ausdrückliche
gesetzliche Grundlage für die Erhebung der Abgabe in der Form der
Jahrespauschale (vgl. unten, E. 4.2). Die formell-gesetzliche Grundlage der
Kurtaxe enthält somit den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der
Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen, weshalb eine Verletzung des
Legalitätsprinzips im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 BV; vgl. etwa BGE 143 II 8
E. 7.1 S. 22) nicht ansatzweise ersichtlich ist. Gegen welches übergeordnetes
Recht (vgl. oben, E. 1.4) die in Art. 10 des Kurtaxenreglements geregelten
Bezugsmodalitäten verstossen sollen, bleibt unerfindlich. Aus welchen Gründen
die Gemeinde Bürchen nicht hätte berechtigt sein sollen, die Bezugsmodalitäten
der Kurtaxe im Kurtaxenreglement zu regeln, und im Bedarfsfall eine amtliche
Einschätzung vorzunehmen (Art. 17 Kurtaxenreglement), geht aus der
Beschwerdeschrift ebensowenig hervor wie die Norm, gestützt auf welche ab einer
bestimmten Abgabenhöhe die formell-gesetzlichen Steuerverfahrensbestimmungen
zur Anwendung gelangen sollten, weshalb schon aus Gründen der nicht erfüllten
qualifizierten Rügepflicht (vgl. oben, E. 1.4) auf diese Rüge nicht weiter
einzugehen ist.
3.3. Als Kostenanlastungssteuern ausgestaltete Kurtaxen stehen in einem
Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung (Art. 127
Abs. 2 BV), weshalb ihre Erhebung sachlich haltbare Gründe voraussetzt, die
betreffenden staatlichen Aufwendungen der erfassten Personengruppe anzulasten.
Zudem muss die allfällige Abgrenzung nach haltbaren Kriterien erfolgen;
andernfalls verletzt die Abgabe das Gleichheitsgebot (BGE 143 II 283 E. 2.3.2
S. 289, mit zahlreichen Hinweisen; zu Tourismusabgaben insbesondere Urteil
2C_794/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.3.1). Die Einführung einer Kurtaxe in
Form einer Kostenanlastungssteuer hält wegen ihrer - durch ihren
Finanzierungszweck vorgegebenen - Beschränkung auf einen reduzierten
abgabepflichtigen Personenkreis vor dem Rechtsgleichheitsgebot nur stand, wenn
sie tatsächlich auch zweckgemäss, d.h. zur ausschliesslichen Förderung des
Fremdenverkehrs, verwendet wird. Nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis
zählen zur Förderung eines Kur- oder Sportortes sämtliche Aufwendungen, welche
für dieselbe Gemeinde, würde sie kein Kur- oder Sportort sein, allein niemals
gemacht worden wären, so etwa der Personal- und Sachaufwand für ein mit allen
modernen Hilfsmitteln ausgerüstetes, reich dokumentiertes und dem Besucher mit
Gratisauskünften dienendes Verkehrsbüro, Beiträge an Sportorganisationen,
Sporteinrichtungen und Sportanlässe für ein (internationales) Publikum, der
Aufwand für das Kurorchester, der Unterhalt von Spazierwegen, Ruhebänken und
Skipisten, der Bau und Unterhalt einer Reithalle, eines Hallenschwimmbades,
einer Kunsteisbahn etc. (BGE 93 I 17 E. 5b S. 25). Ob einzelne dieser
Einrichtungen auch durch die Personen mit Wohnsitz in der betreffenden Gemeinde
benützt werden, vermag die Zweckgebundenheit der Finanzierung nicht zu ändern;
entscheidend bleibt einzig, ob mit den Kurtaxen Einrichtungen finanziert
werden, die für Ortsansässige allein nicht geschaffen oder betrieben würden.
Entsprechend ist es nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis mit der
Rechtsgleichheit vereinbar, die Kurtaxe nur von Personen ohne Wohnsitz in der
betreffenden Gemeinde zu erheben, stehen diese Personen doch in einer näheren
Beziehung zu den zur Förderung des Fremdenverkehrs getätigten Aufwendungen als
die Personen mit Wohnsitz in der Gemeinde (BGE 93 I 17 E. 5b S. 26, letztmals
bestätigt in Urteil 2C_794/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.3.5, E. 4.2.1). Mit
der Rechtsgleichheit unvereinbar wäre jedoch etwa, die Kurtaxe ausschliesslich
von ausserkantonalen Ferienhauseigentümern zu erheben, ist doch nicht
ersichtlich, weshalb die Gruppe der ausserkantonalen Ferienhauseigentümern in
einer näheren Beziehung zu den Aufwendungen für den Fremdenverkehr stehen
sollten als die Gruppe der innerkantonalen Ferienhauseigentümern ohne Wohnsitz
in der betreffenden Gemeinde (Urteil 2C_794/2015 vom 22. Februar 2016 E. 4.2,
E. 4.3).
3.4. Gemäss Art. 22 TG/VS ist der Kurtaxenertrag im Interesse der
Steuersubjekte zu verwenden und dient insbesondere der Finanzierung des
Betriebs eines Informations- und Reservationsdienstes, der Animation vor Ort
sowie der Erstellung und dem Betrieb von touristischen, sportlichen oder
kulturellen Anlagen. Die Rüge der Beschwerdeführer, eine pauschalisierte
Kurtaxe sei nur für alle Haus- oder Wohnungseigentümer in der betreffenden
Gemeinde zulässig, übersieht, dass die Zweckgebundenheit der Kurtaxe gemäss
ständiger bundesgerichtlicher Praxis danach beurteilt wird, ob sie zur
Finanzierung von Anlagen verwendet wird, welche für denselben Ort, wäre er kein
Kur- oder Sportort, nicht erstellt worden wären (oben, E. 3.4). Angesichts
dessen, dass sowohl ein Informations- und Reservationsdienst für touristische
Zwecke und die sportlichen, kulturellen oder touristischen Anlagen und Anlässe
für Ortseinwohner alleine nicht geschaffen worden wären, stehen die Personen,
die in der Einwohnergemeinde Bürchen übernachten, ohne dort Wohnsitz zu haben,
in einer näheren Beziehung zu diesen Einrichtungen als Personen mit Wohnsitz,
weshalb der Kreis der Abgabepflichtigen in Art. 2 Abs. 1 des betreffenden
Kurtaxenreglements nach sachlichen Kriterien definiert worden ist und die
Abgabenbefreiung von Personen mit Wohnsitz vor dem Rechtsgleichheitsgebot
sowie dem Prinzip der Allgemeinheit der Besteuerung stand hält. Darüber
hinaus ist die Abgabe auch geschuldet, wenn in der Gemeinde wohnhafte
Eigentümer von Zweitwohnungen diese an Personen mit Wohnsitz ausserhalb der
Gemeinde vermieten (Art. 3 lit. a des Kurtaxenreglements). Denn auch diese
Wohnungen werden von Personen benützt, welche nicht ortsansässig sind, und
deshalb als Verursacher der tourismusbedingten Aufwendungen betrachtet werden
können. Demgegenüber sind ortsansässige Personen nicht hauptsächliche
Verursacher dieser Aufwendungen, selbst wenn sie in der Gemeinde auch eine
Ferienunterkunft besitzen, die sie ausschliesslich selber benutzen. Im Lichte
der abstrakten Kostennähe, wie sie für die Kurtaxe massgebend ist, ist es
deshalb zulässig, dass sie von der Abgabe befreit werden (eingehend Urteil
2C_672/2017 vom heutigen Tag E. 3). Art. 8 Abs. 1 BV ist deshalb durch die
Regelung von Art. 2 und Art. 3 lit. a Kurtaxenreglement nicht verletzt. Zudem
findet sich die Abgabenbefreiung der in der Gemeinde wohnhaften Personen
bereits im kantonalen Recht (Art. 18 Abs. 1 lit. a TG/VS). Dass ein anderes
Gesetz in der Volksabstimmung abgelehnt wurde, ändert daran nichts.
3.5. Beweismittel dafür, dass die Kurtaxenerträge entgegen der ausdrücklichen
Bestimmung von Art. 22 TG/VS für andere Bedürfnisse als die Förderung des
Fremdenverkehrs verwendet würden, haben die Beschwerdeführer nicht ins Recht
gelegt, weshalb auf die Rüge, die Kurtaxe werde nicht "verursachergerecht" (im
Sinne von Art. 19 Abs. 2 TG/VS) bemessen oder sei eine verkappte
Aufenthaltssteuer, nicht weiter einzugehen ist. Die Rüge, Marketingkosten
könnten nicht durch die Erhebung von Kurtaxen finanziert werden, ist zwar
zutreffend (siehe BGE 100 Ia 60 E. 3 S. 71 ff.), aber deswegen nicht
zielführend, weil gemäss dem im Recht liegenden, offiziellen
Finanzierungskonzept Bürchen-Tobel, entgegen den vereinfachenden Informationen
Kurtaxenreglement der Gemeinde Bürchen vom 27. April 2017, die Marketingkosten
vollständig durch die Beherbergungsabgabe gedeckt und nicht mit der Kurtaxe
finanziert werden.
4.
4.1. Als begründet erweist sich jedoch die Rüge, die in Art. 6 Abs. 2 und Abs.
3 des angefochtenen Kurtaxenreglements festgesetzten Jahrespauschalen beruhten
auf einem viel zu hoch angesetzten Wert der durchschnittlichen Belegung.
4.2. Art. 21 TG/VS lautet wie folgt:
1) Die Kurtaxe wird je Übernachtung erhoben.
2) Wer kurtaxenpflichtige Gäste beherbergt, ist verpflichtet, die Kurtaxe
einzukassieren und der Gemeinde oder dem Organ, welchem diese Aufgabe delegiert
ist, zu überweisen, andernfalls muss er sie selbst bezahlen. Der
kurtaxenpflichtige Eigentümer und der Dauermieter haben dieselbe Verpflichtung
zur Überweisung.
3) Auf Begehren hin können kurtaxenpflichtige Eigentümer oder Dauermieter die
Kurtaxe in Form einer Jahrespauschale entrichten. Die Jahrespauschale darf die
gelegentliche Vermietung einschliessen. Auf Antrag des Verkehrsvereins setzt
der Gemeinderat der betroffenen Gemeinde/n unter Beachtung des
durchschnittlichen örtlichen Belegungsgrades der Beherbergungsform des
Gesuchstellers pauschal die Anzahl Übernachtungen fest. Die Anzahl
Übernachtungen darf die gelegentliche Vermietung einschliessen.
3bis) Die Gemeinden können mittels Reglements eine pauschale Erhebung der Taxe
vorsehen. Diese Pauschale ist auf der Grundlage objektiver Kriterien zu
berechnen, unter Beachtung des durchschnittlichen Belegungsgrades der
entsprechenden Beherbergungsform einschliesslich der gelegentlichen
Vermietung.
(...)
4.3. Gemäss den im Homologationsverfahren eingereichten Unterlagen wurde die
durchschnittliche Belegung für die Einwohnergemeinde Bürchen wie folgt
berechnet:
Bürchen durchschnittliche Belegung
Eigenbedarf Vermietung
Logiernächte 6206 31165
Übernachtungen mit LN-Pauschale 23325 23325
Total Logiernächte 29531 54490
Anzahl Betten 2318 981
Durchschnittliche Belegung (Tage) 13 56
Abzug von sieben Nächten -7
Total durchschnittliche Belegung (Tage) k.A. 49
4.4. Gemäss der gesetzlichen Vorgabe von Art. 21 Abs. 3bis TG/VS ist der
durchschnittliche Belegungsgrad der entsprechenden Beherbergungsform für die
Berechnung der Pauschale relevant. Als mögliche Beherbergungsformen kommen die
Eigennutzung, die Eigennutzung mit gelegentlicher Vermietung und die
gewerbliche Vermietung in Frage, weshalb sämtliche Varianten für die Berechnung
massgeblich sind. In ihrem Mitbericht vom 7. August 2017 hielt die kantonale
Dienststelle für Wirtschaftsentwicklung fest, die statistischen Grundlagen für
die Berechnung der Eigenbelegung seien nicht sehr aussagekräftig; die effektive
Belegung in Form der Eigennutzung könne auch bei bestem Willen nicht
zweifelsfrei ermittelt werden. Die Gemeinde Bürchen habe sich aufgrund der
unsicheren Datenlage entschieden, für die Berechnung des durchschnittlichen
Belegungsgrades die Daten der vermieteten Ferienwohnungen heranzuziehen, was
eine durchschnittliche Auslastung von 56 Nächten ergebe. Von diesem Wert sei im
Sinne des Entgegenkommens der Gemeinde noch sieben Tage abgezogen worden, womit
ein Durchschnittswert von 49 Nächten festgelegt werde. Dieser Wert erscheine
angesichts einer im Jahr 2016 durchgeführten Umfrage des Walliser
Observatoriums mit über 1'200 Antworten, wonach die Besitzer im Schnitt über 50
Tage pro Jahr in ihrer Residenz verbringen würden, als nicht unangemessen hoch.
Gemäss der mit Eingabe vom 1. Mai 2018 eingereichten Umfrageresultaten des
Walliser Tourismus Observatoriums setzt sich die durchschnittliche Belegung in
der Gemeinde Bürchen jedoch (in korrigierter Version, vgl. dazu unten, E.5) wie
folgt zusammen:
+-----------------------------------------------------------------------------+
|Bürchen |durchschnittliche | | |
| |Belegung | | |
|--------------------------------+-------------------------+-----------+------|
| |Eigenbedarf |Vermietung |Total |
| | | | |
|--------------------------------+-------------------------+-----------+------|
|Logiernächte | 6206 | 31165 | 37371|
| | | | |
|--------------------------------+-------------------------+-----------+------|
|Übernachtungen mit LN-Pauschale | 21900 | 21900 | 43800|
| | | | |
|--------------------------------+-------------------------+-----------+------|
|Total Logiernächte | 28106 | 53065 | 81171|
| | | | |
|--------------------------------+-------------------------+-----------+------|
|Anzahl Betten | 2318 | 981 |3299 |
|--------------------------------+-------------------------+-----------+------|
|Durchschnittliche Belegung | 12 | 54 | 25 |
|(Tage) | | | |
+-----------------------------------------------------------------------------+
4.5. Das Bundesgericht hat im Urteil 2C_519/2016 vom 4. September 2017 zum
Kurtaxenreglement Leukerbad erwogen, ein Abstellen auf die durchschnittliche
Frequenz der vermieteten Wohnungen allein als Berechnungsgrundlage der
Jahrespauschale sei angesichts dessen, dass diese Zahl weit über dem (sämtliche
Varianten der Beherbergungsform berücksichtigenden) Total der
durchschnittlichen Auslastung liege, mit Art. 21 TG/VS nicht vereinbar; die der
Berechnung der Jahrespauschale zu Grunde gelegte Zahl von 60 Übernachtungen sei
nicht nachgewiesen, weshalb sich das Kriterium als willkürlich erweise und
gegen Art. 21 Abs. 3 bis TG/VS verstosse (E. 3.6.9, E. 3.6.11). Mit Blick auf
eine "Grauziffer" könne zwar eine Anhebung vorgenommen werden, diese müsste
aber auf einer vernünftigen Extrapolation der erhobenen Daten beruhen;
insbesondere lasse sich statistisch kaum erhärten, dass die selbstbenutzten
Objekte stärker beansprucht worden seien als die vermieteten (E. 3.6.10).
Angesichts der Verfassungswidrigkeit der im Kurtaxenreglement festgesetzten
Jahrespauschale wies das Bundesgericht den Gemeinderat Leukerbad an, in einer
ersten Phase das statistische Material zu ergänzen und den Nachweis für als
massgeblich erklärte durchschnittliche Belegung zu erbringen; einstweilen könne
auf die als statistisch untermauerte Anzahl der durchschnittlichen totalen
Belegung abgestellt werden (E. 3.6.11).
4.6. Die Einwohnergemeinde Bürchen hat in Art. 6 Abs. 2 und 3 des angefochtenen
Kurtaxenreglements ebenfalls auf die durchschnittliche Belegung der
vermieteten Wohnungen alleine abgestellt und die übrigen Beherbungsformen
nicht berücksichtigt. Von dieser als massgeblich erklärten durchschnittlichen
Auslastung der vermieteten Wohnungen hat sie jedoch nicht noch einen Zuschlag
für angeblich zu Unrecht nicht deklarierte "Dunkelziffern" erhoben, sondern im
Sinne eines Entgegenkommens einen Wert von sieben Nächten in Abzug gebracht.
Der als Ergebnis dieser Berechnung verwendete Durchschnittswert von 49 Nächten
ist demnach tiefer als derjenige anderer Gemeinden. Er liegt dennoch so weit
über dem statistisch belegten, auf dem Eigenbedarf und der Vermietung
basierenden Durchschnittswert von 25 Nächten, dass eine mit Art. 21 Abs. 3bis
TG/VS konforme Auslegung nicht möglich ist. Die Beschwerde ist in diesem Punkt
begründet und Art. 6 Abs. 2 und Abs. 3 des Kurtaxenreglements der Gemeinde
Bürchen sind aufzuheben. Um die Kurtaxen weiterhin zu erheben, kann die
zuständige Gemeindeversammlung einstweilen einen sich darauf beziehenden
Durchschnitt beschliessen; mit Blick auf die Dunkelziffer dürfte eine massvolle
Aufrundung allenfalls noch haltbar sein (vgl. oben, E. 4.5). Soweit
weitergehend verlangt Art. 21 Abs. 3bis TG/VS einen detaillierten und
transparenten Berechnungsnachweis.
5.
Hinsichtlich des Bettenfaktors geht aus der von der Einwohnergemeinde Bürchen
im Homologationsverfahren eingereichten Unterlage zur detaillierten Berechnung
der durchschnittlichen Auslastung hervor, dass der Umstand, dass die Betten im
Durchschnitt nicht immer von Erwachsenen belegt seien, in der Berechnung der
Durchschnittsauslastung vollumfänglich berücksichtigt worden ist. Konkret sind
die Logiernächte der Kinder zwischen sechs und 16 Jahren nur zur Hälfte
eingerechnet und die Logiernächte der Kinder unter sechs Jahren gänzlich bei
der Berechnung abgezogen worden. In dem mit Replik eingereichten
Umfrageresultat des Walliser Tourismus Observatoriums wurde hingegen eine um
einen Berechnungsfehler bei der Berücksichtigung von Jugendlichen korrigierte
Version eingereicht. Diese Sachverhaltsdarstellung wurde gemäss der Aktenlage
weder vom kantonalen Amt für Wirtschaftsentwicklung noch vom Beschwerdeführer
substantiiert bestritten, weshalb im vorliegenden Verfahren darauf abzustellen
ist. Angesichts dessen, dass sich der Berechnungsfehler nicht auf den
statistisch untermauerten und als zulässig erachteten Durchschnittswert von 25
Tagen (vgl. oben, E. 4.3) auswirkt, lässt sich der dem angefochtenen
Kurtaxenreglement zu Grunde liegende Bettenfaktor gesetzeskonform auslegen. Die
erhobene Rüge, der Bettenfaktor sei wegen der Berücksichtigung von
Übernachtungen von Personen, welche keine oder eine halbe Kurtaxe auslösten,
falsch berechnet worden, erweist sich somit als unbegründet. Diese
Sachverhaltsdarstellung wurde gemäss der Aktenlage weder vom kantonalen Amt für
Wirtschaftsentwicklung noch von den Beschwerdeführern substantiiert bestritten,
weshalb im vorliegenden Verfahren darauf abzustellen ist. Die erhobene Rüge,
der Bettenfaktor sei wegen der Berücksichtigung von Übernachtungen von
Personen, welche keine oder eine halbe Kurtaxe auslösten, falsch berechnet
worden, erweist sich somit als unbegründet.
6.
6.1. Die Beschwerdeführer rügen, die erhobenen Kurtaxen würden gegen das
Doppelbesteuerungsverbot (Art. 127 Abs. 3 BV) verstossen.
6.2. Eine gegen Art. 127 Abs. 3 BV verstossende Doppelbesteuerung liegt nach
der Rechtsprechung (BGE 137 I 145 E. 2.2 S. 147) dann vor, wenn eine
steuerpflichtige Person von zwei oder mehreren Kantonen für das gleiche
Steuerobjekt und für die gleiche Zeit zu Steuern herangezogen wird (aktuelle
Doppelbesteuerung) oder wenn ein Kanton in Verletzung der geltenden
Kollisionsnormen seine Steuerhoheit überschreitet und eine Steuer erhebt, die
einem anderen Kanton zusteht (virtuelle Doppelbesteuerung). Solange die Kurtaxe
von geringer Höhe ist, die nicht in der Grössenordnung derjenigen Steuern
liegt, die der Pflichtige bei Wohnsitz am betreffenden Ort auf seinem Einkommen
und Vermögen bezahlen müsste, ist sie mit dem Doppelbesteuerungsverbot
vereinbar (BGE 102 Ia 143 E. 2a S. 144 f., letztmals bestätigt in Urteil 2C_794
/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.3.3; ERNST BLUMENSTEIN/PETER LOCHER, System des
Schweizerischen Steuerrechts, 7. Aufl. 2016, S. 117; GIOVANNI BIAGGINI, Orell
Füssli's Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
2. Aufl. 2017, N. 16 zu Art. 127 BV). Die für die Gemeinde Bürchen als zulässig
erachteten Jahrespauschalen (vgl. oben, E. 4.6) erscheint im Quervergleich mit
anderen Kurtaxen (ausführlich Urteil 2C_519/2016 vom 4. September 2017 E.
3.5.9, E. 3.6.7; vgl. auch BGE 102 Ia 143 E. 4 S. 151 f.) noch als moderate,
zweckgebundene Sondersteuer und nicht als allgemeine Steuer. Es liegt weder
eine aktuelle noch eine virtuelle Doppelbesteuerung vor, weshalb sich die Rüge
der Verletzung des Doppelbesteuerungsverbots unter diesem Gesichtspunkt als
unbegründet erweist. Eine Schlechterstellung hat der Beschwerdeführer in seiner
Beschwerdeschrift nicht gerügt, weshalb auf diesen Aspekt des
Doppelbesteuerungsverbots nicht weiter einzugehen ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
7.
Mit dem vorliegenden Urteil in der Sache wird der implizite Antrag um Erteilung
der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde gegenstandslos. Bei diesem
Verfahrensausgang dringen die Beschwerdeführer und die in ihren
Vermögensinteressen betroffene, aber in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelnde
Einwohnergemeinde Bürchen mit ihren Anträgen je rund zur Hälfte durch, weshalb
sie anteilsmässig kostenpflichtig werden (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG), wobei den
Beschwerdeführern ihr Kostenanteil unter solidarischer Haftbarkeit und zu
gleichen Teilen aufzuerlegen ist (Art. 66 Abs. 5 BGG). Parteientschädigungen
sind weder den nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern noch der Gemeinde
zuzusprechen, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelt (Art. 68 Abs. 3 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird teilweise
gutgeheissen. Art. 6 Abs. 2 und 3 des Kurtaxenreglements der Gemeinde Bürchen
werden insofern aufgehoben, als sie einen durchschnittlichen Belegungsgrad von
49 Nächten vorsehen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit auf sie
einzutreten ist.
2.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 1'500.-- werden der
Einwohnergemeinde Bürchen und den Beschwerdeführern je hälftig, das heisst je
Fr. 750.--, auferlegt. Die Beschwerdeführer tragen ihren Anteil von Fr. 750.--
zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftbarkeit.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, der Gemeinde Bürchen und dem
Staatsrat des Kantons Wallis schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. Oktober 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Mayhall
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