II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.563/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_563/2017
Sentenza del 7 novembre 2017
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Seiler, Presidente,
Zünd, Stadelmann,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
1. A.________,
2. B.________,
entrambe patrocinate dall'avv. Cesare Lepori,
ricorrenti,
contro
Sezione della popolazione,
Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino,
6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
Revoca rispettivamente mancato rilascio di un permesso di dimora UE/AELS,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 19 maggio
2017 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2017.111).
Fatti:
A.
A.________, cittadina portoghese, è giunta in Svizzera nell'ottobre 2013
proveniente dalla Spagna, dove risiedeva dal 2004. Al suo arrivo, ha ottenuto
dalle autorità del Canton Vaud un permesso di dimora valido fino al 23 gennaio
2019 per svolgere un'attività lucrativa dipendente. Nell'aprile 2016, è stata
autorizzata a trasferirsi nel Cantone Ticino.
A.________ è madre di B.________, cittadina spagnola nata nel dicembre 1997 da
una relazione con un cittadino spagnolo residente in Spagna. Il 20 febbraio
2014, A.________ ha interrotto la propria attività di cameriera; dopo avere
esaurito le indennità di perdita di guadagno di cui beneficiava a seguito della
sua incapacità lavorativa, nel luglio 2016 ha cominciato a percepire
l'assistenza pubblica.
B.
Il 10 settembre 2015, A.________ ha chiesto il ricongiungimento familiare con
la figlia B.________, che nel frattempo era arrivata in Svizzera.
Dopo averla sentita, con decisioni del 1° settembre 2016 la Sezione della
popolazione del Dipartimento delle istituzioni ha revocato ad A.________ il
permesso di dimora di cui disponeva e respinto la domanda di rilascio di un
permesso di dimora alla figlia. Su ricorso, tali provvedimenti sono stati in
seguito confermati sia dal Consiglio di Stato che dal Tribunale cantonale
amministrativo, espressosi in merito con sentenza del 19 maggio 2017. Anch'esso
ha infatti concluso che l'accordo del 21 giugno 1999 tra la Comunità europea e
i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra,
sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681) non conferisce
ad A.________ nessun diritto di continuare a soggiornare in Svizzera e che la
revoca del permesso di cui disponeva è conforme alla legge federale sugli
stranieri. D'altra parte, ritenuto che la richiesta di rilascio di un permesso
formulata a nome della figlia era motivata dalla volontà di quest'ultima di
vivere in Svizzera con la madre, ha constatato che cadevano pure le premesse
per il ricongiungimento familiare. Sempre in questo contesto, ha infine
aggiunto che, non disponendo di mezzi finanziari sufficienti, la figlia non
poteva nemmeno far valere un diritto di soggiorno autonomo.
C.
Con ricorso in materia di diritto pubblico del 19 giugno 2017, formulato per sé
e in rappresentanza della figlia, A.________ si è allora rivolta al Tribunale
federale, chiedendo che - in riforma del giudizio del Tribunale amministrativo
- la revoca del suo permesso di dimora sia annullata e che venga nel contempo
concesso un analogo permesso alla figlia.
Il Tribunale amministrativo ticinese si è riconfermato nel proprio giudizio.
Domandando il rigetto del ricorso, ad esso ha fatto in sostanza rinvio anche la
Sezione della popolazione. Il Governo ticinese si è invece rimesso alle
valutazioni di questa Corte. Con lettera del 25 settembre 2017, le ricorrenti
hanno confermato le proprie richieste e prodotto nuovi documenti da allegare
agli atti.
Diritto:
1.
1.1. Giusta l'art. 83 lett. c n. 2 LTF, il ricorso in materia di diritto
pubblico è inammissibile contro le decisioni in materia di diritto degli
stranieri concernenti permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il
diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto. Le
ricorrenti, patrocinate da un avvocato, non si avvedono di tale norma. Sia come
sia, essa non osta in casu all'esame dell'impugnativa. Da un lato, la procedura
riguarda infatti la revoca di un permesso che avrebbe altrimenti ancora effetti
giuridici (sentenze 2C_993/2015 del 17 marzo 2016 consid. 1 e 2C_967/2010 del
17 giugno 2011 consid. 2.3). D'altro lato, concerne il diritto ad un permesso a
titolo di ricongiungimento familiare che è in via di principio garantito dall'
art. 3 allegato I ALC (sentenze 2C_71/2016 del 14 novembre 2016 consid. 1 segg.
e 2C_495/2014 del 26 settembre 2014 consid. 2.2).
1.2. Diretta contro una decisione finale di un tribunale superiore (art. 86
cpv. 2 e art. 90 LTF), e presentata nei termini (art. 100 cpv. 1 LTF) dalle
destinatarie della pronuncia contestata, con interesse ad insorgere (art. 89
cpv. 1 LTF), l'impugnativa va quindi esaminata quale ricorso ordinario ex art.
82 segg. LTF.
2.
2.1. Con ricorso in materia di diritto pubblico è tra l'altro censurabile la
violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF). In via generale,
confrontato con una motivazione conforme all'art. 42 LTF, il Tribunale federale
applica il diritto d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF); esso non è vincolato né
agli argomenti fatti valere nel ricorso né ai considerandi dell'istanza
precedente (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1 pag. 254).
Esigenze più severe valgono invece in relazione alla denuncia della violazione
di diritti fondamentali. Il Tribunale federale esamina in effetti simili
censure solo se l'insorgente le ha sollevate in modo preciso (art. 106 cpv. 2
LTF; DTF 134 II 244 consid. 2.2 pag. 246).
2.2. Il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico
sull'accertamento dei fatti svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF
); può scostarsene se è stato eseguito in modo manifestamente inesatto o in
violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF, fattispecie data anche quando
i fatti sono stati constatati in maniera incompleta (art. 105 cpv. 2 LTF;
sentenza 2C_273/2010 del 6 ottobre 2010 consid. 1.3). In questo ultimo caso,
l'incarto dev'essere ritornato all'autorità precedente o all'autorità che ha
statuito in prima istanza, così come prescritto dall'art. 107 cpv. 2 LTF
(sentenze 2C_200/2013 del 16 luglio 2013 consid. 2.2 e 2C_98/2009 del 10 giugno
2009 consid. 2.1).
A meno che non ne dia motivo la decisione impugnata, il Tribunale federale non
considera nemmeno fatti o mezzi di prova nuovi, i quali non possono in ogni
caso essere posteriori al giudizio impugnato (art. 99 cpv. 1 LTF; sentenza
2C_1102/2013 dell'8 luglio 2014 consid. 2.3).
2.3. Nella fattispecie, già solo perché sono prodotti tardivamente, i documenti
acclusi alla replica non possono essere considerati (sentenza 2C_694/2015 del
15 febbraio 2016 consid. 2.3); all'acquisizione agli atti della lettera che
porta la data del 23 giugno 2017 osta inoltre il fatto che essa è successiva al
giudizio impugnato e costituisce quindi un novum in senso proprio (art. 99 cpv.
1 LTF; DTF 133 IV 343 consid. 2.1 pag. 343 seg.).
Visto l'esito della lite, la richiesta di udire la ricorrente 1, espressamente
formulata nel ricorso, non va invece esaminata oltre. Per quanto venga
giustificata con il richiamo all'art. 6 CEDU, occorre però rilevare che questa
norma non trova applicazione, poiché quello circa il permesso di soggiorno non
costituisce né un litigio di carattere civile né un litigio di carattere penale
(sentenze 2C_610/2016 del 6 settembre 2016 consid. 6.1; 2C_210/2015 del 5
novembre 2015 consid. 2 e 2C_506/2012 del 12 giugno 2012 consid. 2.2.2).
3.
3.1. Nel suo giudizio la Corte cantonale esclude innanzitutto che, "allo stato
attuale delle cose", la ricorrente 1 possa appellarsi ai diritti riconosciuti
dall'accordo sulla libera circolazione delle persone. In questo contesto,
rileva infatti: (a) che la ricorrente 1 è senza impiego da oltre due anni,
ritenuto che non svolge più un'attività lavorativa dipendente ormai dal
febbraio 2014; (b) che la stessa non dispone nel contempo di mezzi finanziari
sufficienti per poter pretendere di ottenere un permesso di soggiorno quale
persona senza attività lucrativa, poiché dal luglio 2016 è a carico
dell'assistenza pubblica; (c) che la ricorrente 1 asserisce di essere stata
costretta a far capo alla pubblica assistenza a causa delle lungaggini relative
alla procedura per l'ottenimento di una rendita AI, da lei richiesta il 24
luglio 2014, a seguito di un infortunio subito il 20 febbraio 2014, che
l'avrebbe resa totalmente inabile al lavoro, ma non ha finora prodotto né la
documentazione volta a dimostrare di avere subito un infortunio tale da averle
comportato un'incapacità lavorativa al 100 %, né la documentazione necessaria a
dimostrare che sarebbe in procinto di ottenere una rendita AI; (d) che dagli
atti emerge piuttosto che la stessa soffrirebbe di un "episodio depressivo
grave" e di una "sindrome dissociativa motoria", ovvero che l'inabilità al
lavoro iniziata il 20 febbraio 2014 è dovuta a malattia; (e) che non risultando
essere stata colpita da inabilità permanente al lavoro e non avendo mai
trasmesso una qualsiasi lettera o decisione dell'ufficio AI che le prospetti la
concessione di prestazioni, la ricorrente non può invocare nemmeno il diritto a
rimanere sancito dall'art. 4 cpv. 1 allegato I ALC; (f) che preso atto del
fatto che la sua richiesta era motivata dalla volontà di vivere in Svizzera con
la madre, cadevano pure le premesse per la concessione di un permesso di dimora
UE/AELS alla ricorrente 2.
Passato all'esame della fattispecie nell'ottica della legge federale sugli
stranieri, meno favorevole dell'accordo sulla libera circolazione delle
persone, il Tribunale amministrativo ticinese giustifica quindi la revoca del
permesso della ricorrente 1 e il diniego del permesso richiesto dalla
ricorrente 2 anche dal profilo del diritto interno.
3.2. Da parte sua, la ricorrente 1 sostiene invece di avere per lo meno un
potenziale diritto a rimanere in Svizzera in virtù dell'art. 4 allegato I ALC e
che, in attesa di una risposta dell'ufficio AI, il permesso di dimora non
poteva esserle revocato.
Nel medesimo tempo, sollecita il rilascio di un permesso di soggiorno UE/AELS a
favore della figlia.
4.
4.1. Giusta l'art. 4 cpv. 1 allegato I ALC, i cittadini di una parte contraente
e i membri della loro famiglia hanno diritto di rimanere sul territorio di
un'altra parte contraente dopo avere cessato la propria attività economica.
L'art. 4 cpv. 2 allegato I ALC precisa che, conformemente all'art. 16 ALC, si
fa riferimento al regolamento 1251/70 (GU L 142 del 1970, pag. 24) e alla
direttiva 75/34/CEE (GU L 14 del 1975, pag. 10) "secondo il testo in vigore al
momento della firma dell'accordo".
4.2. Il regolamento 1251/70 prevede che ha diritto di rimanere a titolo
permanente nel territorio di uno Stato membro il lavoratore che, essendo
residente senza interruzione nel territorio di tale Stato da più di due anni,
cessa di esercitarvi un'attività subordinata a seguito di inabilità permanente
al lavoro (art. 2 par. 1 lett. b prima frase); se tale inabilità è dovuta ad
infortunio sul lavoro o malattia professionale che diano diritto ad una
pensione interamente o parzialmente a carico di un'istituzione di tale Stato,
non è prescritta alcuna condizione di durata della residenza (art. 2 par. 1
lett. b seconda frase).
Per l'esercizio del diritto di rimanere, il beneficiario dispone di un periodo
di due anni dal momento in cui il diritto è stato acquisito a norma dell'art.
2, paragrafo 1 a) e b), e dell'art. 3 (art. 5 par. 1); nessuna formalità è
imposta al beneficiario ai fini dell'esercizio del diritto di rimanere (art. 5
par. 2; sentenza 2C_607/2013 del 27 novembre 2013 consid. 3.3, da cui risulta
che esso può avvenire anche per atti concludenti).
4.3. Ai cittadini dell'UE e dell'AELS o ai loro familiari che possono
prevalersi di un diritto di rimanere in Svizzera giusta le disposizioni
dell'ALC o della Convenzione AELS è rilasciato un permesso di dimora UE/AELS
(art. 22 dell'ordinanza del 22 maggio 2002 sull'introduzione della libera
circolazione delle persone [OLCP; RS 142.203]).
Secondo le "Istruzioni OLCP" della Segreteria di Stato della migrazione del
giugno 2017, il diritto di rimanere è volto a garantire l'ulteriore permanenza
nello Stato di residenza dopo la fine dell'attività lucrativa. Di principio, il
diritto di rimanere sussiste indipendentemente dal fatto che l'interessato
percepisca l'aiuto sociale (cifra 10.3.1; DTF 141 II 1 consid. 4.1 pag. 11;
sentenza 2C_587/2013 del 30 ottobre 2013 consid. 3.2).
5.
5.1. Nella fattispecie, la ricorrente 1 vive in Svizzera dall'ottobre 2013. Dal
giudizio impugnato risulta che ha lavorato quale dipendente fino al 20 febbraio
2014, quando ha interrotto la propria attività di cameriera per incapacità
lavorativa.
A quel momento, la stessa era nel nostro Paese solo da pochi mesi e non può
quindi richiamarsi all'art. 4 allegato I ALC in relazione con l'art. 2 par. 1
lett. b prima frase del regolamento 1251/70, poiché essi richiedono una
residenza senza interruzione nel territorio dello Stato in questione superiore
a due anni. Sempre dal profilo dell'accordo sulla libera circolazione delle
persone, entra invece in considerazione l'applicazione dell'art. 2 par. 1 lett.
b seconda frase e si pone di conseguenza la questione a sapere se l'inabilità
al lavoro della ricorrente 1 è "dovuta ad infortunio sul lavoro o a malattia
professionale che diano diritto ad una pensione interamente o parzialmente a
carico di un'istituzione di tale Stato".
5.2. Per rispondere a tale quesito, gli accertamenti contenuti nel giudizio
impugnato, che in merito all'art. 2 par. lett. b del regolamento 1251/70 non si
esprime, non sono tuttavia sufficienti.
Decisiva è infatti l'esistenza o meno di un "infortunio sul lavoro" o di una
"malattia professionale" (art. 2 par. 1 lett. b seconda frase del regolamento
1251/70), ovvero aspetti che non sono oggetto di nessuna constatazione
specifica. In particolare, l'affermazione della Corte cantonale secondo cui
"risulta piuttosto" che la ricorrente "soffre di un episodio depressivo grave"
e di una "sindrome dissociativa motoria" è vaga e non può essere considerata
una constatazione vincolante, atta ad escludere l'infortunio sul lavoro o la
malattia professionale.
D'altra parte, la Corte cantonale nemmeno può negare il diritto al soggiorno in
base dell'art. 4 allegato I ALC e confermare la revoca con il semplice
argomento che la ricorrente 1 non ha prodotto né la documentazione "volta a
dimostrare di avere subito un infortunio tale da averle comportato
un'incapacità lavorativa al 100 %", né quella necessaria a attestare che
"sarebbe in procinto di ottenere una rendita AI".
In effetti, quando è in corso una procedura in materia di assicurazioni sociali
volta a chiarire l'incapacità al lavoro, come pare essere qui il caso, per
affrontare la questione del diritto al soggiorno in base all'art. 4 allegato I
ALC in relazione con l'art. 2 par. 1 lett. b del regolamento 1251/70 occorre di
regola attendere che la prima procedura sia conclusa; un'eccezione è ammessa
solo quando l'esito della stessa è scontato (DTF 141 II 1 consid. 4.1 e 4.2.1.
pag. 11 seg.; sentenze 2C_1102/2013 dell'8 luglio 2013 consid. 4.4 e 2C_587/
2013 del 30 ottobre 2013 consid. 4.3).
5.3. Così stando le cose, il giudizio impugnato va annullato e l'incarto
rinviato all'istanza precedente affinché, dopo avere eseguito gli accertamenti
mancanti in collaborazione con le ricorrenti (art. 90 LStr, che la Corte
cantonale fa bene a menzionare a chiare lettere nel suo giudizio), proceda ad
un nuovo esame della fattispecie (art. 107 cpv. 2 LTF; precedente consid. 2.2).
Approfondita l'effettiva portata della procedura AI in corso, essa dovrà fare
luce sull'origine dell'incapacità al lavoro della ricorrente 1. Se dagli
accertamenti risulterà che l'incapacità al lavoro non è dovuta né a un
"infortunio sul lavoro" né a una "malattia professionale", il diritto al
soggiorno in base all'art. 4 allegato I ALC in relazione con l'art. 2 par. 1
lett. b del regolamento 1251/70 seconda frase potrà essere escluso. In caso
contrario (constatazione di un "infortunio sul lavoro" o di una "malattia
professionale"), e in assenza di elementi inequivocabili in merito all'esito
della procedura AI, la Corte cantonale annullerà invece la revoca.
Un'autorizzazione di soggiorno UE/ALES ha infatti una natura dichiarativa e la
sua revoca presuppone quindi che le condizioni costitutive di un tale permesso
siano venute a mancare (DTF 136 II 329 consid. 2.2 in fine pag. 333; sentenza
2C_148/2010 dell'11 ottobre 2010 consid. 2).
Ma, per l'appunto, in presenza di un "infortunio sul lavoro" o di una "malattia
professionale" e mancando elementi inequivocabili in merito all'esito della
procedura in materia di AI, la questione a sapere se dette condizioni siano
venute meno non può avere risposta, finché le autorità competenti in materia di
assicurazioni sociali adite non si siano definitivamente pronunciate (DTF 141
II 1 consid. 4.2.1. pag. 11 seg.; sentenze 2C_1102/2013 dell'8 luglio 2014
consid. 4.4 seg. e 2C_587/2013 del 30 ottobre 2013 consid. 4.3; MARC SPESCHA,
in: Spescha/Thür/Zünd/Bolzli/Hruschka, Kommentar Migrationsrecht, 4a ed. 2015,
n. 4a ad art. 4 allegato 1 ALC e n. 1 ad art. 24 allegato I).
5.4. Cadute le conclusioni tratte nel giudizio impugnato in merito alla
situazione della ricorrente 1, cadono anche quelle relative alla ricorrente 2,
che sulle prime si fondano.
Svolto l'esame della situazione della madre, il Tribunale cantonale
amministrativo dovrà di conseguenza esprimersi di nuovo anche sulla posizione
della figlia, che non ha ancora raggiunto i 21 anni di età e che, in presenza
di un diritto di soggiorno della madre, avrà in via di principio un diritto
derivato al soggiorno in Svizzera in base all'art. 3 cpv. 1 e 2 lett. a
allegato I ALC (sentenze 2C_131/2016 del 10 novembre 2016 consid. 3 seg.;
2C_909/2015 del 1° aprile 2016 consid. 3 seg. e 2C_545/2015 del 14 dicembre
2015 consid. 3 seg.; 2C_1061/2013 del 14 luglio 2015 consid. 6.4).
6.
6.1. Per quanto precede, il ricorso dev'essere accolto, la sentenza del 19
maggio 2017 del Tribunale cantonale amministrativo annullata e l'incarto
rinviato a quest'ultimo per nuovo giudizio, nel senso dei considerandi.
6.2. Per giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per
procedere a complementi istruttori con esito aperto comporta che chi ricorre
sia considerato vincente (sentenze 2C_249/2011 del 3 febbraio 2012 consid. 6 e
2C_60/2011 del 12 maggio 2011 consid. 2.4).
6.3. Soccombente, lo Stato del Cantone Ticino è dispensato dal pagamento delle
spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF); esso deve però corrispondere alle
ricorrenti, patrocinate da un avvocato, un'indennità per ripetibili per la sede
federale (art. 68 cpv. 1 e 2 LTF).
6.4. Visto l'esito della causa, la domanda di assistenza giudiziaria presentata
davanti al Tribunale federale dev'essere considerata priva di oggetto (sentenze
2C_968/2016 dell'8 marzo 2017 consid. 8.3 e 2C_182/2012 del 18 luglio 2012
consid. 6.3).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto. La sentenza del 19 maggio 2017 è annullata e la causa
rinviata al Tribunale cantonale amministrativo per nuovo giudizio, nel senso
dei considerandi.
2.
Non vengono prelevate spese.
3.
Lo Stato del Cantone Ticino verserà alle ricorrenti, creditrici solidali,
un'indennità complessiva di fr. 2'500.-- a titolo di ripetibili per la sede
federale.
4.
L'istanza di assistenza giudiziaria è priva di oggetto.
5.
Comunicazione al patrocinatore delle ricorrenti, alla Sezione della popolazione
del Dipartimento delle istituzioni, al Consiglio di Stato e al Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino, nonché alla Segreteria di Stato della
migrazione.
Losanna, 7 novembre 2017
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Seiler
Il Cancelliere: Savoldelli
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