II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.53/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_53/2017
Arrêt du 21 juillet 2017
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Haag.
Greffière : Mme Kleber.
Participants à la procédure
1. X.________,
2. Y.________,
tous deux représentés par Me Pierre Gabus, avocat,
recourants,
contre
Direction générale des douanes,
intimée.
Objet
Obligation de conduire les marchandises au bureau de douane le plus proche;
perception de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 28
novembre 2016.
Faits :
A.
A.a. La société X.________, dite "les Etablissements A.Y.________" ou encore
"les ETS A.Y.________" (ci-après: la société X.________) est une société civile
d'exploitation agricole (SCEA) de droit français, qui a pour activité
l'exploitation de biens agricoles. Elle a été immatriculée au registre du
commerce et des sociétés français le 27 avril 1995 et a son siège à la route de
B.________ à C.________, en France.
Y.________ est co-gérant associé de la société X.________. Il est domicilié
route de B.________ à C.________, en France (cf. art. 105 al. 2 LTF).
A.b. La société X.________ tient une exploitation horticole (plantes en pot
fleuries) sur une parcelle d'une surface de 45'516 m2, située au chemin
D.________, sur la commune de E.________ en Suisse. Selon un extrait du
registre foncier, F.Y.________ est propriétaire de cette parcelle, adjacente à
la frontière franco-suisse.
La clientèle que la société X.________ livre se trouve aussi bien en Suisse
qu'en France. Les serres (situées en Suisse) sont chauffées au moyen de bois
livré de France. Le matériel utilisé à la production et à l'exploitation, comme
les semences et plantes, provient de Suisse et de France. Le transport de ces
marchandises s'effectue par camions.
A.c. En juillet 2007, la Direction d'arrondissement des douanes de Genève
(ci-après: la Direction d'arrondissement) a proposé à la "maison A.Y.________"
un projet de convention contenant des prescriptions sur le traitement douanier
des "cultures maraichères et florales A.Y.________" (cf. art. 105 al. 2 LTF),
destinées à remplacer d'anciennes prescriptions édictées en 1987 par
l'Administration fédérale des douanes (ci-après: AFD). Selon ce projet de
convention, tous les biens importés et exportés par la "maison A.Y.________"
devaient être annoncés au bureau de douane de H.________, hormis les
marchandises admises en franchise conditionnelle, qui pouvaient transiter par
la route de E.________. Par courrier du 19 novembre 2007, Y.________ s'est
opposé à ce projet de convention.
A.d. Le 17 octobre 2013, Y.________ s'est adressé à la Direction
d'arrondissement, en demandant à ce que les camions venant depuis la France en
Suisse pour charger de la marchandise sur le site de son exploitation
horticole, afin de la livrer ensuite dans les magasins G.________, clients de
son entreprise et situés en France, puissent passer par le poste frontière
inoccupé de E.________, à proximité immédiate de son exploitation, au lieu de
celui de H.________. Y.________ a exposé qu'un tel arrangement éviterait 6'500
km de parcours annuel aux 320 à 350 camions circulant entre le lieu de
l'exploitation et la France. Cet aménagement était également sollicité pour les
camions venant de France livrer les plaquettes forestières nécessaires au
chauffage de l'exploitation, le terreau et toutes marchandises destinées
exclusivement à l'exploitation. Y.________ a aussi requis de pouvoir être mis
au bénéfice d'une redevance forfaitaire au titre de la redevance poids lourds
liée aux prestations (ci-après: RPLP ou redevance poids lourds).
Par courrier du 25 novembre 2013, la Direction d'arrondissement a répondu que
le poste de douane de E.________ avait dû être fermé pour des raisons
budgétaires. De plus, autoriser le transport de marchandises en lien direct
avec les partenaires commerciaux de l'entreprise de Y.________ par ce poste de
douane serait contraire aux principes qui gèrent le flux des marchandises sur
la frontière franco-genevoise et créerait une distorsion de concurrence
inacceptable. Il n'était par ailleurs pas possible de prévoir un forfait pour
la fixation du montant à payer en matière de redevance poids lourds.
Par courrier du 26 novembre 2013, les "ETS A.Y.________", soit pour eux
Y.________, ont contesté auprès de la Direction d'arrondissement la teneur du
courrier du 25 novembre 2013 et sollicité une décision.
B.
B.a. Par décision du 30 janvier 2014, notifiée à Y.________, la Direction
d'arrondissement a refusé "la demande de passage de Monsieur Y.________ par le
poste frontière inoccupé de E.________ pour les marchandises destinées à
l'exportation", ainsi que la "demande de paiement de la RPLP par forfait".
B.b. Contre cette décision, les "Etablissements A.Y.________", respectivement
Y.________, ont formé, le 28 février 2014, un recours auprès de la Direction
générale des douanes, demandant à celle-ci "d'autoriser le passage par la
douane de E.________ aux marchandises destinées à la clientèle située sur le
territoire français" et l'exonération, respectivement la perception forfaitaire
de la RPLP pour les camions concernés. Par décision du 27 novembre 2014, dont
les "Etablissements A.Y.________" sont le destinataire (cf. art. 105 al. 2
LTF), la Direction générale des douanes a rejeté le recours.
B.c. Le 16 janvier 2015, la société X.________, "agissant par Y.________", a
formé recours contre la décision du 27 novembre 2014 auprès du Tribunal
administratif fédéral, qui l'a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, par
arrêt du 28 novembre 2016. Au préalable, le Tribunal administratif fédéral a
relevé que seule la société X.________ avait la qualité pour recourir,
Y.________ n'ayant participé à la procédure antérieure qu'en tant que
représentant de celle-ci. Il a ensuite déclaré irrecevable la nouvelle
conclusion formulée par la recourante tendant à l'exonération de tout droit de
douane. Au fond, il a rejeté la conclusion visant à ce que "soit autorisé le
passage des marchandises importées de et exportées vers la France par le poste
frontière de E.________", ainsi que celle tendant à l'exonération de la
redevance poids lourds, subsidiairement la mise au bénéfice d'une taxe
forfaitaire pour cette redevance.
C.
Contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 28 novembre 2016, la
société X.________ (ci-après: la recourante 1) et Y.________ (ci-après: le
recourant 2) forment un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral,
auquel ils demandent, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du 28
novembre 2016, ainsi que la décision du 27 novembre 2014 de l'Administration
fédérale des douanes et celle du 30 janvier 2014 de la Direction
d'arrondissement, d'autoriser le passage des marchandises d'approvisionnement
importées de France, ainsi que le passage des marchandises exportées vers la
France par le poste frontière de E.________, et d'exonérer "les Etablissements
A.Y.________", respectivement Y.________, de la redevance poids lourds,
subsidiairement de les mettre au bénéfice d'une taxe forfaitaire.
Le Tribunal administratif fédéral renonce à prendre position sur le recours. La
Direction générale des douanes, pour l'Administration fédérale des douanes,
conclut au rejet du recours. Dans leurs observations du 28 mars 2017, les
recourants persistent intégralement dans les termes et conclusions de leur
mémoire de recours.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 III
395 consid. 2.1 p. 397; 140 IV 57 consid. 2 p. 59).
1.1. L'arrêt entrepris constitue une décision finale (art. 90 LTF), rendue par
le Tribunal administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF) dans une cause de
droit public (art. 82 let. a LTF). Le litige concerne les obligations de
passage en douane (cf. art. 21 ss de la loi fédérale du 18 mars 2005 sur les
douanes [LD; RS 631.0]) et l'assujettissement à la redevance sur les poids
lourds (cf. loi fédérale du 19 décembre 1997 concernant une redevance sur le
trafic des poids lourds liée aux prestations [LRPL; RS 641.81]). Le recours ne
tombe par conséquent pas sous le coup de l'exception de l'art. 83 let. l LTF,
selon laquelle le recours est irrecevable contre les décisions en matière de
perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids
des marchandises, ni d'aucune autre clause d'irrecevabilité figurant à l'art.
83 LTF. La voie du recours en matière de droit public est donc en principe
ouverte.
1.2. Le recours a en outre été déposé en temps utile compte tenu des féries
(art. 46 al. 1 let. c et 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42
LTF). Toutefois, les conclusions en annulation des décisions des 30 janvier et
27 novembre 2014 de la Direction d'arrondissement, respectivement de la
Direction générale des douanes de l'AFD, sont irrecevables en raison de l'effet
dévolutif complet du recours auprès du Tribunal administratif fédéral (cf. art.
54 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA;
RS 172.021]; cf. ATF 136 II 539 consid. 1.2 p. 543).
1.3. Reste à examiner la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF).
1.3.1. La recourante 1, destinataire de l'arrêt entrepris (art. 89 al. 1 let. a
LTF), est particulièrement atteinte par la décision attaquée, qui lui refuse le
transit des marchandises qu'elle importe et exporte de et vers la France par
l'ancien poste frontière de E.________ et l'exonération, subsidiairement la
perception forfaitaire, de la redevance RPLP, et a un intérêt digne de
protection à son annulation ou à sa modification (art. 89 al. 1 let. b et c
LTF). Elle dispose ainsi de la qualité pour recourir.
1.3.2. S'agissant du recourant 2, celui-ci n'a pas participé, en son nom
propre, à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral et n'est pas
destinataire, en son nom propre, de l'arrêt entrepris.
Seul a en principe la qualité pour recourir celui qui apparaît formellement
atteint, c'est-à-dire celui qui a participé à la procédure devant l'autorité
inférieure et dont les conclusions ont été totalement ou partiellement écartées
(cf. ATF 134 V 306 consid. 3.3.1 p. 311; 127 V 107 consid. 2a p. 109 s.; arrêt
2C_364/2015 du 3 février 2017 consid. 2.2). Le recourant 2 n'a donc en principe
pas la qualité pour recourir en son nom propre contre l'arrêt du Tribunal
administratif fédéral. Dans la mesure toutefois où il fait valoir que le
Tribunal administratif fédéral lui a dénié à tort la qualité de partie, on peut
admettre qu'il dispose de la qualité pour recourir pour contester ce point de
l'arrêt entrepris (cf. ATF 134 V 306 consid. 3.3.1 et 4 p. 311 ss; arrêt 2C_731
/2011 du 8 juin 2012 consid. 2.3).
1.4. Les conditions de recevabilité étant réunies, il convient d'entrer en
matière, sous la réserve énoncée ci-dessus (cf. supra consid. 1.2), ainsi que
celle relative à l'objet du litige exposée ci-après (cf. infra consid. 5).
2.
2.1. Le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du
droit fédéral et du droit international (art. 95 let. a et b LTF). Sous réserve
de la violation de droits fondamentaux et de dispositions de droit cantonal et
intercantonal, qui suppose un grief invoqué et motivé (cf. art 106 al. 2 LTF;
ATF 142 III 364 consid. 2.4 p. 368), le Tribunal fédéral contrôle librement le
respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle
(cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF). Toutefois, eu égard à l'exigence de
motivation figurant à l'art. 42 al. 2 LTF, le Tribunal fédéral n'examine que
les griefs invoqués, sauf en présence de violation du droit évidente (ATF 138 I
274 consid. 1.6 p. 280; 135 III 397 consid. 1.4 p. 400 s.; 133 II 249 consid.
1.4.1 p. 254).
2.2. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité
précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF; ATF 142 I 155 consid. 4.4.3 p. 156 s.),
sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF,
le recours peut critiquer les constatations de fait à la double condition que
les faits aient été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du
droit au sens de l'art. 95 LTF et que la correction du vice soit susceptible
d'influer sur le sort de la cause, ce que la partie recourante doit rendre
vraisemblable par une argumentation répondant aux exigences des art. 42 al. 2
et 106 al. 2 LTF (cf. ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266). La notion de
"manifestement inexacte" figurant à l'art. 97 al. 1 LTF correspond à celle
d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (cf. ATF 141 IV 249 consid. 1.3.1 p. 253;
140 III 264 consid. 2.3 p. 266).
3.
Invoquant les art. 9 Cst. et 97 LTF, les recourants se plaignent d'un
établissement arbitraire des faits.
3.1. Selon la jurisprudence, il y a arbitraire dans l'appréciation des preuves
et l'établissement des faits lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans
aucune raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision,
lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore
lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle en tire des
constatations insoutenables (cf. ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266).
3.2. Les recourants font tout d'abord grief au Tribunal administratif fédéral
d'avoir retenu de manière arbitraire que le recourant 2 n'a agi au cours de la
procédure devant les autorités douanières qu'en tant que représentant de la
recourante 1 et non en son nom propre.
3.2.1. Dans son arrêt, le Tribunal administratif fédéral a effectivement
précisé à titre liminaire que seule la recourante 1 était partie à la
procédure, le recourant 2 agissant en tant que représentant de celle-ci.
3.2.2. Le Tribunal fédéral constate que les faits de l'arrêt entrepris font
apparaître une grande confusion sur les parties à la procédure. Ainsi, alors
que "les ETS A.Y.________", soit pour eux Y.________, ont sollicité une
décision de la part de la Direction d'arrondissement le 26 novembre 2013,
l'unique destinataire de la décision du 30 janvier 2014 est Y.________, sans
indication qu'il serait le représentant de la recourante 1. Contre cette
décision du 30 janvier 2014, un recours a été formé par les "ETS A.Y.________",
respectivement par Y.________. La décision du 27 novembre 2014 de la Direction
générale des douanes est toutefois adressée uniquement aux "Etablissements
A.Y.________", dénomination usuelle de la recourante 1, mais qui ne correspond
en soi à aucune entité juridique.
Dans ces circonstances, l'appréciation du Tribunal administratif fédéral selon
laquelle Y.________ n'a pas pris part à la procédure devant l'autorité
inférieure apparaît, comme le soutiennent les recourants, en contradiction avec
les faits constatés, dont il ressort que Y.________ a notamment agi aux côtés
de la recourante 1, et non seulement pour le compte de celle-ci, pour contester
la décision du 30 janvier 2014, ce qui correspond du reste au fait qu'il était
le destinataire de cette décision. En d'autres termes, il apparaît que le
Tribunal administratif fédéral a tiré une conclusion insoutenable des faits en
retenant que le recourant 2 n'aurait agi que pour le compte de la recourante 1
au cours de la procédure devant les autorités douanières. Cela étant, il sera
vu ci-après que cette appréciation des preuves n'a pas d'incidence sur le refus
du Tribunal administratif fédéral de reconnaître la qualité pour recourir au
recourant 2 et partant sur le fond de la cause (cf. infra consid. 4). Il n'y a
partant pas lieu de la corriger (art. 97 al. 1 in fine LTF; supra consid.
2.2).
3.3. Dans une deuxième critique relative aux faits, les recourants reprochent
au Tribunal administratif fédéral de ne pas avoir constaté la qualité de
propriétaire du recourant 2 sur le terrain de l'exploitation horticole de la
recourante 1 situé en Suisse, de même que sa qualité de propriétaire d'un
bien-fonds en France. Les recourants prétendent que ces deux faits seraient
déterminants pour l'issue du litige. Il sera cependant vu ci-après que tel
n'est pas le cas (cf. infra consid. 7). L'état de faits n'a partant pas à être
complété sur ce point.
3.4. Compte tenu de ce qui précède, les griefs tirés d'un établissement des
faits arbitraire sont rejetés.
4.
Les recourants allèguent que le Tribunal administratif fédéral a violé l'art.
48 PA en niant la qualité pour recourir du recourant 2, respectivement en
empêchant celui-ci de participer à la procédure.
4.1. A teneur de l'art. 48 al. 1 PA, applicable à la procédure devant le
Tribunal administratif fédéral par le renvoi de l'art. 37 de la loi fédérale du
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF; RS 173.32), a qualité
pour recourir quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure
ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est spécialement atteint
par la décision attaquée (let. b), et a un intérêt digne de protection à son
annulation ou à sa modification (let. c). Celui qui a la qualité pour recourir
au sens de cette disposition dispose également de la qualité de partie dans la
procédure de première instance, y inclus les droits et devoirs de parties qui y
sont liés (cf. ATF 142 II 451 consid. 3.4.1 p. 457). La réglementation de
l'art. 48 al. 1 PA correspond à celle de l'art. 89 al. 1 LTF et doit être
interprétée de la même manière (ATF 139 III 504 consid. 3.3 p. 508; 139 II 328
consid. 3.2 p. 332 s.; 139 II 279 consid. 2.2 p. 282).
4.2. En l'occurrence, il résulte des faits de l'arrêt entrepris que le recours
au Tribunal administratif fédéral contre la décision du 27 novembre 2014 de la
Direction générale des douanes a été formé uniquement par la recourante 1,
représentée par le recourant 2. Le recourant 2 ne conteste du reste pas ne pas
avoir agi en son nom propre contre la décision du 27 novembre 2014 dans les
délais de recours. Il reconnaît en effet ne s'être prévalu de sa "qualité pour
recourir" que dans la réplique de la recourante 1 du 28 mai 2015. Le recourant
2 n'ayant pas agi à titre personnel dans les délais, on ne voit pas que le
Tribunal administratif fédéral ait méconnu l'art. 48 al. 1 PA en niant la
qualité pour recourir de l'intéressé.
4.3. Au surplus, il sera souligné qu'il appartenait au recourant 2, conscient
de l'existence d'une procédure en cours, puisqu'il l'avait initiée, et informé
du contenu de la décision du 27 novembre 2014 en tant qu'organe représentant de
sa société, d'agir dans les délais contre cette décision auprès du Tribunal
administratif fédéral pour contester le cas échéant le fait qu'elle ne lui
avait pas été adressée.
Il s'ensuit que le grief tiré de la violation de l'art. 48 PA doit être rejeté.
5.
Avant d'entrer en matière, il est nécessaire de définir l'objet du litige.
5.1. En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et
jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité
administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la
lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine
l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un
recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 131 V 164 consid. 2.1 p. 164;
125 V 413 consid. 1a p. 414). Le juge n'entre donc pas en matière, en règle
générale, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation
(cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414). L'objet
du litige dans la procédure de recours est le rapport juridique qui - dans le
cadre de l'objet de la contestation déterminé par la décision - constitue
d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement
attaqué. L'objet de la contestation et l'objet du litige sont identiques
lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche,
les rapports juridiques non litigieux sont certes compris dans l'objet de la
contestation, mais non pas dans l'objet du litige (cf. ATF 125 V 413 consid. 1b
p. 414 ss). L'objet du litige peut donc être réduit par rapport à l'objet de la
contestation. Il ne peut en revanche en principe s'étendre au-delà de celui-ci
(cf. ATF 136 II 457 consid. 4.2 p. 463; 136 II 165 consid. 5 p. 174; 133 II 30
consid. 2 p. 31 s.).
5.2. En l'occurrence, le litige porte sur deux aspects; d'une part le droit de
la recourante 1 de faire passer les camions qu'elle utilise par le poste
frontière inoccupé de E.________ et d'autre part la redevance poids lourds
perçue sur ces camions.
5.3. S'agissant du premier aspect, la recourante conclut à ce que tant les
camions venant de France livrer en Suisse les produits nécessaires pour
l'exploitation horticole (plaquettes forestières et terreau notamment), que les
camions exportant des marchandises vers sa clientèle française puissent passer
par le poste frontière inoccupé de E.________.
Dans son arrêt, le Tribunal administratif fédéral s'est prononcé sur ces deux
demandes (importation et exportation), ce qui correspond aux conclusions que la
recourante 1 a formulées devant lui. Cela étant, il convient de relever que,
d'après les faits de l'arrêt entrepris, la décision rendue par la Direction
d'arrondissement le 30 janvier 2014, confirmée par la Direction générale des
douanes le 27 novembre 2014, porte uniquement sur le passage par l'ancien poste
frontière de E.________ pour les marchandises destinées à l'exportation. Ainsi,
en statuant sur la conclusion de la recourante 1 tendant à obtenir le passage
par l'ancien poste frontière de E.________ pour tous les camions, qu'ils
importent ou exportent de la marchandise, le Tribunal administratif fédéral
s'est prononcé sur une conclusion allant au-delà de l'objet de la contestation,
sans expliquer pour quel motif il élargissait de la sorte celui-ci. La
conclusion de la recourante 1 relative au passage par le poste frontière
inoccupé de E.________ pour les camions important des marchandises sur le lieu
de l'exploitation excédant l'objet de la contestation, il n'y a pas lieu de la
traiter.
5.4. En conclusion, le litige porte en l'espèce uniquement sur le droit de
passage par le poste frontière inoccupé de E.________ des camions de la
recourante 1 exportant des marchandises vers la France et la redevance poids
lourds les concernant.
6.
La première question à résoudre consiste à déterminer si la recourante 1 a le
droit de faire passer les camions destinés à l'exportation par le poste
frontière inoccupé de E.________.
6.1. Selon l'art. 21 LD, quiconque introduit ou fait introduire des
marchandises dans le territoire douanier ou les prend en charge par la suite
doit les conduire ou les faire conduire sans délai et en l'état au bureau de
douane le plus proche (al. 1) et quiconque achemine ou fait acheminer des
marchandises vers le territoire douanier étranger doit préalablement les
conduire au bureau de douane compétent et les exporter en l'état après la
taxation (al. 2). Sont notamment réputées personnes assujetties à l'obligation
de conduire les marchandises l'importateur, le destinataire, l'expéditeur et le
mandant (cf. art. 75 let. c à f de l'ordonnance du 1 ^er novembre 2006 sur les
douanes [OD; RS 631.01]). Il peut s'agir de personnes physiques ou morales (cf.
Message du Conseil fédéral du 15 décembre 2003 relatif à une nouvelle loi sur
les douanes, FF 2004 517, 555-557; BARBARA HENZEN, in Stämpflis Handkommentar
Zollgesezt, 2009, n ^o 6 et 7 ad. art. 21).
Les marchandises qui traversent la frontière douanière doivent emprunter les
routes désignées à cet effet par l'AFD (art. 22 al. 1 LD).
6.2. En l'occurrence, il n'est pas contesté que la recourante 1, en tant
qu'elle fait acheminer des marchandises vers le territoire français, est
assujettie à l'obligation de conduire ces marchandises au bureau de douane
compétent. Il n'est pas non plus contesté que la route conduisant au poste
frontière inoccupé de E.________ n'est plus définie comme une route douanière
depuis que ce poste a été supprimé. Il s'ensuit que les camions transportant
des marchandises depuis l'exploitation de la recourante 1 vers la France
doivent en principe passer par le poste de douane de H.________. La demande de
la recourante 1 visant à ce que les camions de marchandises puissent circuler
par le "poste frontière de E.________" revient par conséquent à solliciter une
exception à l'obligation d'emprunter les routes douanières prévue par la loi
sur les douanes.
6.3. La recourante 1 justifie sa demande par l'important détour pour les
camions - plus de 6'500 km annuels - causé par l'obligation de passer par le
poste frontière de H.________. On ne comprend toutefois pas dans quelle mesure
l'obligation de passer par le poste frontière de H.________ pour les camions
exportant de la marchandise à destination de magasins de la clientèle française
de la recourante 1 constituerait un détour par rapport au fait de passer par
l'ancien poste frontière de E.________, qui ne serait le trajet le plus court
et le plus pratique que si les véhicules se rendaient au lieu du siège de la
recourante 1. Quoi qu'il en soit à cet égard, il convient de vérifier si la
recourante 1 peut bénéficier d'une exception à ses obligations de passage en
douane comme elle le soutient.
7.
A l'appui de sa demande de transit par l'ancien poste frontière de E.________,
la recourante 1 invoque l'art. XIV du Traité de Turin du 16 mars 1816 entre Sa
majesté le roi de Sardaigne, la Confédération suisse et le canton de Genève
(ci-après: le Traité de Turin; RS/GE A 1 07).
7.1. Le Traité de Turin du 16 mars 1816 est un traité de cession territoriale
qui fait suite au Traité de Paris du 30 mai 1814 et au Congrès de Vienne (cf.
la déclaration des puissances relatives à la Suisse du 20 mars 1815 et le
Protocole du Congrès de Vienne du 29 mars 1815, reproduits, dans leurs
dispositions pertinentes, in LUCIEN CRAMER, Genève et les Traités de 1815,
correspondance diplomatique de Pictet de Rochemont, tome second, 1914, p. 525
ss.). Il a pour objet d'arrêter les conditions et l'étendue de la cession de
territoires par la Sardaigne en faveur de Genève (cf. ALFRED DUFOUR, D'une
annexion à l'autre: les Communes réunies et la zone franche sarde, in La
Savoie, ses relations avec Genève et la Suisse, Genève, 2011, p. 61 ss, p. 64).
Le Traité de Turin fixe à son article premier la frontière politique entre les
deux pays voisins. La commune de E.________ est notamment cédée au canton de
Genève (cf. art. I; cf. Société d'histoire de la Suisse romande, Mémoires et
documents, troisième série, tome XVII, La formation territoriale des cantons
romands, Fribourg, Vaud, Valais, Neuchâtel, Genève, Lausanne, 1989, p. 69;
DUFOUR, op. cit., p. 65). La ligne des douanes sardes en territoire sarde est
pour sa part décrite à l'art. III.
La ratification du Traité de Turin, conditionnant la remise des territoires
(cf. art. XXIV du Traité de Turin), a eu lieu le 23 septembre 1816 (cf.
CRAMER, op. cit., p. 562-563). Le Traité de Turin lie la France et la
Confédération suisse d'après 1848 (cf. compromis d'arbitrage du 30 octobre 1924
entre la Suisse et le France au sujet des zones franches de la Haute-Savoie et
du Pays de Gex [RS 0.631.256.934.95], dans lequel les gouvernements de la
République française et de la Confédération suisse ont demandé à la Cour
permanente de Justice internationale [ci-après: CPJI] de dire si l'article 435
al. 2 du Traité de Versailles avait abrogé ou pour but d'abroger notamment les
stipulations du Traité de Turin de 1816 relatives à la structure douanière et
économique des zones franches; CPJI, arrêt du 7 juin 1932 relatif aux Zones
franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex [Recueil des arrêts, Série A/B no
46, p. 142 et p. 149], où la CPJI a répondu par la négative à la question
posée).
Rien n'indique que le Traité de Turin a été dénoncé depuis l'arrêt de la CPJI
ou se serait éteint du fait de la conclusion d'un traité postérieur. Il figure
du reste au recueil systématique genevois. On peut donc admettre, sur le
principe, qu'il peut trouver application dans la situation d'espèce.
7.2. Selon l'art. XIV du Traité de Turin, dont se prévaut la recourante 1, les
propriétaires de biens-fonds dont les propriétés sont coupées par la présente
délimitation, de manière que leurs habitations ou bâtiments de ferme, se
trouvent sur le territoire d'un Etat et leurs pièces de terre sur l'autre,
jouiront, pour l'exploitation de leurs biens, de la même liberté que si leurs
propriétés étaient réunies sur le même territoire. Ils ne pourront, à raison
des dites propriétés, être assujettis à de plus fortes charges que s'ils
appartenaient à l'Etat où elles sont situées; et le principe des deux
gouvernements, sera celui d'une protection spéciale pour les dits
propriétaires, ainsi que d'un parfait accord dans les mesures de sûreté et de
police.
7.3. Dans son arrêt, le Tribunal administratif fédéral a retenu que l'art. XIV
du Traité de Turin était suffisamment clair et précis pour que la recourante 1
puisse s'en prévaloir, mais que la disposition ne s'appliquait pas à la
situation d'espèce, car la recourante 1 n'était pas propriétaire d'un
bien-fonds en France. Il n'était en outre pas établi qu'elle était
propriétaire des terrains de l'exploitation horticole en Suisse, lesquels
n'étaient au demeurant pas traversés par la frontière franco-suisse. Selon les
précédents juges, entendre les termes "propriétaires" et "propriété coupée par
la délimitation" comme englobant les cas dans lesquels l'exploitation
matérielle d'une entreprise a lieu en Suisse alors que l'existence
administrative est établie en France s'écarterait du sens littéral clair de
l'art. XIV du Traité de Turin. En outre, selon le Tribunal administratif
fédéral, la notion "d'exploitation des biens" est limitée aux transports entre
les différentes composantes de la propriété, soit les terres d'une part et les
bâtiments de ferme de l'autre.
7.4. La recourante 1 soutient, pour sa part, qu'avant le Traité de Turin, les
bâtiments de ferme, aujourd'hui lieu de son siège et domicile du recourant 2,
ainsi que les terrains agricoles, étaient situés sur le territoire du même
Etat. La situation actuelle découlerait ainsi directement du Traité de Turin.
La recourante 1 estime ensuite que, compte tenu notamment de la notion
d'exploitation des biens, toute personne physique ou morale qui exploite la
propriété, qu'elle soit propriétaire ou non des terrains concernés, devrait
bénéficier des garanties de l'art. XIV du Traité de Turin. En outre, la notion
d'exploitation ne saurait être limitée au seul flux de marchandises entre les
"bâtiments de ferme", correspondant au siège de la recourante 1, et les
terrains sis en Suisse, mais s'étendrait à toute opération commerciale.
7.5. La question de savoir si l'art. XIV du Traité de Turin confère à la
recourante 1 le droit que les camions destinés à l'exportation de marchandises
passent par l'ancien poste frontière de E.________ nécessite d'interpréter
cette disposition.
7.5.1. L'interprétation des traités internationaux est régie par les principes
généraux de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités
(Convention de Vienne; RS 0.111; ci-après: CV). Pour la Suisse, cette
convention est entrée en vigueur le 6 juin 1990. Cependant, en tant que les
règles relatives à l'interprétation contenues dans la Convention de Vienne (cf.
art. 31 ss CV) expriment des règles coutumières d'interprétation, la règle
générale d'interprétation énoncée à l'art. 31 CV est applicable à
l'interprétation de traités antérieurs (cf. art. 4 CV; cf. ATF 138 II 524
consid. 3.1 p. 526 s.; 122 II 234 consid. 4c p. 238; arrêt 2C_907/2013 du 25
mars 2014 consid. 2.2.7; voir aussi Cour internationale de justice [CIJ],
affaire de l'île de Kasikili/Sedudu [Botswana/Namibie], arrêt du 13 décembre
1999, Recueil CIJ 1999 p. 1045, p. 1059, dans lequel la CIJ applique les règles
d'interprétation de l'art. 31 CV pour interpréter un traité de 1890).
7.5.2. Selon l'art. 31 par. 1 CV, un traité doit être interprété de bonne foi
suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte
et à la lumière de son objet et de son but (cf. ATF 142 II 161 consid. 2.1.3 p.
167; 139 II 404 consid. 7.2.1 p. 422 s.). En plus du contexte (cf. art. 31 par.
2 CV), il est tenu compte, notamment, de tout accord ultérieur intervenu entre
les parties au sujet de l'interprétation du traité ou de l'application de ses
dispositions (art. 31 par. 3 let. a CV) et de toute pratique ultérieurement
suivie dans l'application du traité par laquelle est établi l'accord des
parties à l'égard de l'interprétation du traité (art. 31 par. 3 let. b CV). Les
travaux préparatoires et les circonstances dans lesquelles le traité a été
conclu constituent des moyens complémentaires d'interprétation lorsque
l'interprétation donnée conformément à l'art. 31 CV laisse le sens ambigu ou
obscur ou conduit à un résultat qui est manifestement absurde ou déraisonnable
(cf. art. 32 CV; cf. ATF 142 V 48 consid. 4.4.1 p. 53).
L'art. 31 par. 1 CV fixe un ordre de prise en compte des éléments de
l'interprétation, sans toutefois établir une hiérarchie juridique obligatoire
entre eux (arrêt 2C_893/2015 du 16 février 2017 consid. 6.3.1 destiné à la
publication; arrêt 4A_736/2011 du 11 avril 2012 consid. 3.3.2). Le sens
ordinaire du texte du traité constitue le point de départ de l'interprétation
(cf. arrêt 2C_893/2015 du 16 février 2017 consid. 6.3.1 destiné à la
publication et les références citées). Ce sens ordinaire des termes doit
toutefois être dégagé de bonne foi, en tenant compte de leur contexte et à la
lumière de l'objet et du but du traité (arrêt 2C_893/2015 du 16 février 2017
consid. 6.3.1 destiné à la publication et les références citées).
7.5.3. En l'occurrence, on peut admettre, avec le Tribunal administratif
fédéral, que l'art. XIV du Traité de Turin énonce des droits de manière
suffisamment claire et précise pour que le caractère directement applicable de
cette disposition soit reconnu et que, partant, la recourante 1 puisse sur le
principe s'en prévaloir (cf. ATF 136 I 290 consid. 2.3.1 p. 293). Encore
faut-il toutefois que sa situation relève de cette disposition.
7.5.4. Selon le texte de la première phrase de l'art. XIV du Traité de Turin,
les destinataires de cette disposition sont les propriétaires de biens-fonds
dont les propriétés se sont retrouvées "coupées" par la (nouvelle)
délimitation. La référence aux habitations et bâtiments de ferme d'une part et
aux pièces de terre d'autre part confirme que sont uniquement visés par l'art.
XIV du Traité de Turin les propriétaires d'exploitations agricoles scindées par
le tracé de la nouvelle frontière.
En l'espèce, la recourante 1 fait valoir que le Traité de Turin a eu pour
conséquence de "couper en deux" l'exploitation horticole de la famille
Y.________, ce qui expliquerait la situation actuelle. Or, ce fait ne résulte
pas de l'arrêt entrepris et ne peut partant être pris en considération (cf.
art. 105 al. 1 LTF). Au contraire, selon les faits constatés dans l'arrêt
entrepris, non contestés sur ce point, le terrain horticole n'est pas traversé
par la frontière, mais se trouve à sa limite. De ce fait déjà, l'art. XIV du
Traité de Turin n'apparaît pas applicable à la situation d'espèce. Le lieu du
siège de la recourante 1, situé de l'autre côté de la frontière, en France, ne
remet à l'évidence pas en cause ce point, dès lors que celui-ci a été librement
choisi au moment de la création de la société en 1995, provoquant ainsi une
division qui n'est qu'artificielle entre le lieu d'exploitation et le lieu
d'administration des biens.
Outre que l'on ne se trouve pas en présence d'une propriété "coupée" par la
frontière, il résulte des faits de l'arrêt entrepris que la recourante 1 n'est
propriétaire ni de biens-fonds en France, ni du bien-fonds sur lequel se tient
l'exploitation horticole en Suisse. Contrairement à ce que soutient la
recourante 1, on ne voit à cet égard aucun motif de s'écarter du sens ordinaire
de la notion de propriétaire énoncée à l'art. XIV du Traité de Turin, qui est
une notion juridique précise et claire, et est réaffirmée par la référence à la
"propriété".
Ainsi que l'a retenu le Tribunal administratif fédéral, la recourante 1 ne fait
ainsi pas partie du cercle des destinataires de l'art. XIV du Traité de Turin
et ne peut par conséquent se prévaloir de son application.
7.5.5. Quant au recourant 2, il n'a pas formé recours contre la décision du 27
novembre 2014 devant le Tribunal administratif fédéral, de sorte que c'est à
raison que celui-ci n'a pas examiné si l'intéressé est susceptible de faire
partie des destinataires de l'art. XIV du Traité de Turin. Au demeurant, le
recourant 2 n'exploitant pas le domaine horticole, il conviendrait quoi qu'il
en soit de rejeter ses éventuelles prétentions tirées de cette disposition.
7.5.6. S'agissant de la notion "d'exploitation des biens", il convient encore
de relever que, compte tenu de la limitation des destinataires de l'art. XIV du
Traité de Turin (les propriétaires de biens-fonds dont les propriétés sont
coupées), de la mention des bâtiments de ferme d'une part et des pièces de
terre de l'autre, ainsi que du droit qui est garanti à ces propriétaires
("jouir de la même liberté que si leur propriété était réunie sur le même
territoire"), la notion d'exploitation des biens ne peut signifier toute
opération commerciale, mais vise les actes directement liés à l'exploitation de
la terre et qui impliquent des transits entre les différentes composantes de la
propriété. En d'autres termes, l'art. XIV du Traité de Turin garantit au
propriétaire le droit de circuler librement entre le bâtiment de ferme et ses
pièces de terre pour cultiver la terre et en retirer les récoltes, comme si sa
propriété n'avait pas été divisée. Les actes d'exportation de marchandises à
destination de la clientèle française de la recourante 1, qui concernent, à
teneur des faits de l'arrêt entrepris, 320 à 350 camions par année, n'entrent
par conséquent pas dans les actes d'exploitation des biens visés par l'art. XIV
du Traité de Turin, ainsi que l'a retenu le Tribunal administratif fédéral.
7.5.7. Enfin, l'interprétation textuelle qui précède de l'art. XIV du Traité de
Turin est confirmée par le but de la disposition. Les droits octroyés aux
propriétaires ("jouir de la même liberté" et "ne pas être assujettis à de plus
fortes charges") rendent l'art. XIV du Traité de Turin sans équivoque quant à
son objectif: cette disposition vise à garantir aux propriétaires dont les
propriétés ont été divisées par le nouveau tracé de la frontière qu'ils ne
subiront pas d'inconvénients du fait de cette division. Si cette disposition
avait pour but plus général de faciliter le commerce comme le soutient la
recourante 1, elle ne concernerait certainement pas uniquement les
propriétaires de biens-fonds dont les propriétés ont été coupées par le nouveau
tracé de la frontière, mais tous les propriétaires de part et d'autre de la
frontière.
La demande de la recourante 1 de passage par le poste frontière inoccupé de
E.________ pour les camions transportant la marchandise à destination de ses
clients situés en France ne revient pas à solliciter la "même liberté pour
l'exploitation des biens" que celle dont jouissent les propriétaires de biens
fonds réunis sur le même territoire comme le prévoit l'art. XIV du Traité de
Turin, mais un avantage par rapport aux autres exploitants. Elle va donc
au-delà de ce qui est garanti à l'art. XIV du Traité de Turin et y faire droit
irait à l'encontre du but de cette disposition.
7.6. Il résulte de ce qui précède que le Tribunal administratif fédéral n'a pas
violé l'art. XIV du Traité de Turin en retenant que cette disposition ne
conférait pas à la recourante 1 un droit de passage par le poste frontière
inoccupé de E.________ pour l'exportation de ses marchandises.
8.
On peut encore se demander, ainsi que l'a fait le Tribunal administratif
fédéral, si une éventuelle exception à l'obligation pour les camions de
marchandises destinés à l'exportation de la recourante 1 d'emprunter les routes
douanières découle du droit interne. Dans la mesure où l'examen du Tribunal
administratif fédéral des dispositions pertinentes à cet égard (cf. notamment
les art. 22 al. 3 et 43 LD, ainsi que 76 et 118 à 120 OD) et sa conclusion
selon laquelle aucune de ces dispositions ne confère un droit à la recourante 1
de passer par le poste frontière inoccupé de E.________ ne prêtent pas le flanc
à la critique, il n'y a toutefois pas lieu d'approfondir ce point, qui n'est
pas contesté dans le recours (cf. supra consid. 2.1).
9.
Le deuxième aspect du litige a trait à la perception de la RPLP.
9.1. La recourante 1 requiert principalement l'exonération de la redevance
poids lourds, au motif qu'en étant autorisés à passer par le poste frontière
inoccupé de E.________, les camions qu'elle utilise parcourraient moins de 500
mètres sur le territoire suisse avant de rejoindre la France. Dans la mesure où
il a été retenu que la recourante 1 ne peut pas se prévaloir d'une exception à
l'obligation de passage par un poste frontière désigné et où elle n'est donc
pas autorisée à faire passer des camions d'exportation par le poste frontière
inoccupé de E.________, sa conclusion tendant à l'exonération de la RPLP
s'agissant de ces camions doit être rejetée.
9.2. Subsidiairement, la recourante 1 sollicite le paiement d'une redevance
forfaitaire, en invoquant une charge disproportionnée.
9.2.1. La redevance poids lourds est calculée sur la base du poids total
autorisé du véhicule et du kilométrage (art. 6 al. 1 LRPL). Selon l'art. 9
LRPL, intitulé "taxation forfaitaire à titre exceptionnel", lorsque le calcul
de la redevance sur la base des prestations s'avère impossible ou lorsqu'il
entraînerait des frais disproportionnés, il est possible de percevoir, à titre
exceptionnel, des redevances forfaitaires. Il ne doit en résulter ni diminution
du produit de la redevance, ni distorsions de la concurrence (al. 1).
9.2.2. En l'occurrence, la recourante 1 fait valoir les frais disproportionnés
que génère le paiement de la redevance, ce qui correspond au résultat final du
calcul de la redevance. Dès lors que le calcul lui-même de la redevance
n'entraîne pas de frais disproportionnés, il n'y a toutefois pas lieu
d'envisager une perception forfaitaire. En outre, ce n'est que dans l'hypothèse
où la recourante 1 serait autorisée à faire circuler les camions destinés à
l'exportation par l'ancien poste frontière de E.________ que la question de
l'impossibilité du calcul de la redevance pourrait se poser du fait de la
brièveté du trajet effectué sur le sol suisse et du fait qu'il ne s'agirait
plus d'un passage officiel. Comme les camions de la recourante 1 destinés à
l'exportation doivent passer par le poste frontière de H.________, la question
d'une taxation forfaitaire ne se pose pas non plus de ce point de vue.
9.2.3. Il s'ensuit que le Tribunal administratif fédéral n'a pas violé la RPLP,
en particulier son art. 9, en retenant que les conditions de la perception
forfaitaire de la RPLP ne sont pas réunies en l'espèce.
10.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure où
il est recevable. S uccombant, les recourants doivent supporter les frais
judiciaires, solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'y a pas
lieu d'allouer de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à
l'Administration fédérale des douanes, Direction générale des douanes, ainsi
qu'au Tribunal administratif fédéral, Cour I.
Lausanne, le 21 juillet 2017
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
La Greffière : Kleber
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