II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.529/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_529/2017
Urteil vom 25. November 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Mayhall.
Verfahrensbeteiligte
Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG SSR, Generaldirektion,
Generalsekretariat, Rechtsdienst,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner,
gegen
Bundesamt für Kommunikation,
Zukunftstrasse 44, 2501 Biel BE,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Werbung und Sponsoring,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Mai 2017
(A-7471/2016).
Sachverhalt:
A.
Die Schweizerische Radio und Fernsehgesellschaft SRG SSR idée suisse (SRG)
strahlte in ihren Programmen von Radio SRF 1 und Radio SRF 3 unter anderem am
16. Februar 2015 eine Sequenz folgenden Wortlauts aus: "Verrückt, einzigartig,
die grössten Schweizer Talente geht in die nächste Runde, mit DJ Bobo, Christa
Rigozzi, Gilbert Gress und Sven Epiney in der Jury, das Schauspektakel 2015,
verrückt, einzigartig, welches Talent wird die Schweiz begeistern? Wer hat die
richtige Strategie? Wer hat den stärksten Willen? Ihr entscheidet, wer den
Einzug ins Final schafft. Die neue Staffel, die grössten Schweizer Talente, ab
Samstag, 21. Februar, im Fernsehen auf SRF 1. Jeder hat Talent und wir zeigen
es." Die SRG erklärte, dass dieser Radiotrailer im Vorfeld der Fernsehsendung
"Die grössten Schweizer Talente" 33 Mal auf Radio SRF 1 und 17 Mal auf Radio
SRF 3 ausgestrahlt worden sei. Die Beiträge hätten leicht variiert, indem je
nach Sendezeitpunkt von "heute Abend", "ab Samstag, 21. Februar", "ab morgen"
etc. die Rede gewesen sei. Die Sendungshinweise seien jeweils im Rahmen
redaktioneller Programmteile erfolgt und hätten inhaltlich keinen direkten
Bezug zu den 50 Radiosendungen aufgewiesen, in denen sie ausgestrahlt worden
seien.
B.
Mit Verfügung vom 2. November 2016 stellte das Bundesamt für Kommunikation
(BAKOM) fest, dass die SRG mit der Ausstrahlung des Radiotrailers gegen das
rundfunkrechtliche Werbeverbot in Radioprogrammen der SRG verstossen hatte
(Dispositivziffer 1). Das BAKOM forderte die SRG auf, Massnahmen zu treffen,
damit sich die Rechtsverletzungen nicht wiederholen würden, und darüber zu
informieren (Dispositivziffer 2). Das BAKOM begründete die Qualifikation des
ausgestrahlten Radiotrailers als Werbung mit dem nicht vorhandenen inhaltlichen
direkten Zusammenhang zwischen den Hinweisen und den Sendungen, in welchen sie
ausgestrahlt worden sind. Mit Urteil vom 5. Mai 2017 wies das
Bundesverwaltungsgericht die von der SRG gegen die Verfügung des BAKOM vom 2.
November 2016 erhobene Beschwerde ab und präzisierte die Dispositivziffer 1 der
angefochtenen Verfügung dahingehend, dass die Rechtswidrigkeit bezüglich der
fehlenden Erkennbarkeit als Eigenwerbung festgestellt wurde.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. Juni 2017 an
das Bundesgericht beantragt die SRG, das angefochtene Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Mai 2017 sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen aufzuheben. Die Vorinstanz und das Eidgenössische
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) haben auf
eine Vernehmlassung verzichtet. Das BAKOM und die Beschwerdeführerin halten an
ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerdeführerin hat frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht
(Art. 42 BGG) eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht. Sie richtet sich gegen einen Endentscheid (Art. 90 BGG) des
Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Rundfunkrechts. Die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86
Abs. 1 lit. a BGG).
1.2. Die Beschwerde hat einen Antrag zu enthalten (Art. 42 Abs. 1 BGG). Mit dem
Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Urteils ist hinsichtlich der
vorinstanzlich festgestellten Rechtswidrigkeit bezüglich der fehlenden
Erkennbarkeit als Eigenwerbung ein rechtsgenüglicher (Art. 107 Abs. 2 BGG)
reformatorischer Antrag in der Sache (im Sinne einer Aufhebung der auferlegten
Verpflichtung) gestellt; nicht erforderlich ist in dieser Konstellation ein
zusätzlicher eigentlicher (negativer) Feststellungsantrag, von dieser
Feststellung sei abzusehen (Urteil 2C_444/2015 vom 4. November 2015 E. 1.2, mit
zahlreichen Hinweisen).
1.3. Die Beschwerdeführerin, die am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat
und mit ihren Anträgen unterlegen ist, ist durch den angefochtenen Entscheid
besonders berührt und hat ein schutzwürdiges, aktuelles und praktisches
Interesse (Art. 89 Abs. 1 BGG) an der Aufhebung eines Urteils, mit welchem die
Feststellung eines Verstosses gegen das rundfunkrechtliche Werbeverbot in ihren
Radioprogrammen und die Anordnung von präventiven Massnahmen bestätigt wurde,
sowie die Rechtswidrigkeit bezüglich der fehlenden Erkennbarkeit der
Eigenwerbung festgestellt worden ist. Sie ist zur Beschwerdeführung
legitimiert.
1.4. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter
Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1
und Abs. 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern
allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE
138 I 274 E. 1.6 S. 280 f., mit Hinweis). Die Verletzung von Grundrechten
untersucht es in jedem Fall nur insoweit, als eine solche Rüge in der
Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG;
BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 134 II 244 E. 2.2 S. 246).
2.
Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe den Werbebegriff von Art. 2
lit. k des Bundesgesetzes vom 24. März 2006 über Radio und Fernsehen [RTVG; SR
784.40] unvollständig ausgelegt. Ein (vom Werbebegriff ausgenommener)
Programmhinweis auf Radio- und Fernsehprogramme desselben Veranstalters setze
bei zutreffender (völkerrechtskonformer) Auslegung keinen inhaltlichen direkten
Zusammenhang voraus, weshalb a Art. 11 Abs. 1 lit. b der Radio- und
Fernsehverordnung vom 9. März 2007 (RTVV; SR 784.401; in der ursprünglichen, am
1. April 2007 in Kraft getretenen Fassung [AS 2007 787]) gegen den in Art. 2
lit. k RTVG verankerten Begriff der (Eigen-) Werbung verstosse. Crossmediale
Hinweise würden somit bei zutreffender Auslegung weder Werbung noch
Eigenwerbung darstellen und dürften demzufolge auch ohne weitere Einschränkung
ausgestrahlt werden. Mit dem sich nicht an den Rahmen von Art. 2 lit. k RTVG
haltenden Erlass von a Art. 11 Abs. 1 lit. b RTVV, welcher einen solchen
inhaltlichen direkten Zusammenhang voraussetze, habe der Verordnungsgeber das
Gesetzmässigkeitsprinzip von Art. 5 Abs. 1 BV verletzt. Auch bei Einhaltung des
Gesetzmässigkeitsprinzips müsste a Art. 11 Abs. 1 lit. b RTVV wegen
Verfassungswidrigkeit die Anwendung versagt werden, verletze diese Bestimmung
doch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV), fehle dafür ein
öffentliches Interesse (Art. 5 Abs. 2 BV) und verletze sie das
Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV). Angesichts dessen, dass der
Werbecharakter des in SRF 1 und SRF 3 ausgestrahlten Trailers zum Vornherein
fehle, bestehe auch für Art. 14 Abs. 1 RTVG in Verbindung mit Art. 22 Abs. 5
RTVV kein Anwendungsspielraum. Sofern die im angefochtenen Urteil,
Dispositivziffer 2, festgestellte Rechtswidrigkeit die vom Beschwerdegegner
festgehaltene Anwendbarkeit des am 1. Juli 2016 in Kraft getretenen Art. 11
Abs. 1 lit. b RTVV (AS 2016 2151) mitumfassen sollte, sei ihr das
Rückwirkungsverbot entgegenzuhalten.
2.1. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Urteil erwogen, gemäss Art. 14 Abs. 1
RTVG sei die Werbung in Radioprogrammen der SRG verboten, wobei der Bundesrat
jedoch Ausnahmen für die Eigenwerbung vorsehen könne. Programmhinweise würden
jedoch zum Vornherein weder unter den Begriff der Werbung noch desjenigen der
Eigenwerbung fallen. Aufgrund der unklaren Abgrenzung zwischen dem Begriff der
Eigenwerbung und Programmhinweisen ohne Werbequalität habe der Bundesrat Art.
11 Abs. 1 lit. a und a Art. 11 Abs. 1 lit. b RTVV erlassen. Die Verordnung
unterscheide zwischen Hinweisen allgemeiner Art, welche sich auf das Programm
beziehen würden (lit. a), und solchen, die bestimmte Sendungen des gleichen
Veranstalters betreffen, aber nicht im gleichen Programm ausgestrahlt würden (
a Art. 11 Abs. 1 lit. b). Im ersten Fall könnten die Hinweise per se keine
(Eigen-) Werbung darstellen, im zweiten Fall treffe die Ausnahme vom
Werbebegriff nur zu, wenn der Sendungshinweis einen direkten inhaltlichen
Zusammenhang mit der Sendung aufweise, in welcher sie ausgestrahlt werde. In
Anwendung von Art. 2 lit. k RTVG in Verbindung mit der gesetzes- und
verfassungskonformen Bestimmung von Art. 11 Abs. 1 lit. a und a Art. 11 Abs. 1
lit. b RTVV habe der ausgestrahlte Trailer crossmedialen Charakter, wobei ihm
jedoch unbestrittenermassen jeglicher Bezug zu den Sendungen gefehlt habe, in
welchen er ausgestrahlt worden sei. Dem Trailer komme somit die Qualität von
Eigenwerbung zu. Solche Eigenwerbung sei im Lichte von Art. 14 Abs. 1 RTVG
nicht zum Vornherein unzulässig, entbinde jedoch nicht vom Grundsatz, dass
Werbung vom redaktionellen Teil des Programms deutlich getrennt werden müsse
und als solche erkennbar zu sein habe (Art. 9 Abs. 1 RTVG). Zu diesem Zweck sei
nach Art. 12 Abs. 1 RTVV ein besonderes akustisches bzw. optisches
Erkennungssignal zu verwenden. Aus den in den Akten liegenden Aufzeichnungen
des Radiotrailers gehe deutlich hervor, dass keine akustischen Trennungssignale
verwendet worden seien, weshalb dessen Rechtswidrigkeit die Nichtbeachtung der
nach Art. 9 Abs. 1 RTVG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 RTVV vorgeschriebenen
Erkennbarkeit von Eigenwerbung betreffe.
2.2. Die Werbung in Medien wird auf verschiedenen Ebenen reguliert. Die jeweils
einschlägige Regelung findet sich deswegen in unterschiedlichen Erlassen, weil
das Werberecht einerseits grundlegend im Wettbewerbsrecht, namentlich im
Lauterkeitsrecht, geregelt wird, das Rundfunkrecht jedoch andererseits auch
spezialgesetzliche Normen über die Werbung enthält (STEPHANIE VOLZ,
Trennungsgebot und Internet, Diss. Zürich 2014, S. 61 ff.; zum transnationalen
Recht gegen den unlauteren Wettbewerb PETER JUNG, Handkommentar zum
Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, 2. Aufl. 2016, N. 161 ff., N. 178
ff. zu Einleitung; ausführlich zur sekundärrechtlich ausgestalteten
Medienordnung der EU STEFAN OETER/ANNE DIENELT, Hamburger Kommentar Gesamtes
Medienrecht, 3. Aufl. 2016, S. 81 ff.). Auf innerstaatlicher Ebene untersteht
die Beschwerdeführerin insbesondere den allgemeinen Bestimmungen des RTVG,
welches an die Veranstaltung, die Aufbereitung, die Übertragung und den Empfang
von Radio- und Fernsehprogrammen im Sinne von Art. 2 lit. a RTVG anknüpft (Art.
1 Abs. 1 RTVG), ebenso wie dessen speziellen, auf die SRG zugeschnittenen
Vorschriften (vgl. ausführlich VOLZ, a.a.O., S. 69 f.).
2.3. Gemäss Art. 2 lit. k RTVG gilt als Werbung jede öffentliche Äusserung im
Programm, welche die Förderung des Abschlusses von Rechtsgeschäften über Waren
oder Dienstleistungen, die Unterstützung einer Sache oder Idee oder die
Erzielung einer anderen vom Werbetreibenden oder vom Rundfunkveranstalter
selbst gewünschten Wirkung zum Zweck hat und gegen Bezahlung oder eine ähnliche
Gegenleistung oder als Eigenwerbung verbreitet wird. Dieser Begriff schliesst
neben der kommerziellen auch die ideelle Werbung ein. Die Aufforderung zum
Abschluss eines Rechtsgeschäfts ist für den Werbebegriff nach Art. 2 lit. k
RTVG bzw. Art. 2 lit. f des Europäischen Übereinkommens über das
grenzüberschreitende Fernsehen vom 5. Mai 1989 (EÜGF; SR 0.784.405) nicht
erforderlich (ROLF H. WEBER, Handkommentar zum Rundfunkrecht, 2 008, N. 13 zu
Art. 2 RTVG); es genügt, wenn mit der entgeltlichen öffentlichen Äusserung im
Programm irgendeine vom Betroffenen gewünschte Wirkung angestrebt wird (BGE 134
II 223 E. 3.4.1 S. 229).
2.4.
2.4.1. Nicht als Werbung galten gemäss Art. 11 Abs. I der Radio- und
Fernsehverordnung vom 9. März 2007 (RTVV; SR 784.401; in der ursprünglichen,
auf den 1. April 2007 in Kraft gesetzten Fassung [AS 2007 787]) namentlich (a)
Hinweise auf das Programm, in welchem sie ausgestrahlt werden, sowie (b)
Hinweise auf konkrete Sendungen in anderen Programmen des gleichen
Unternehmens, die inhaltlich in direktem Zusammenhang mit der Sendung stehen,
in welcher sie ausgestrahlt werden. In der Fassung vom 25. März 2016, in Kraft
seit 1. Juli 2016 (AS 2016 2151), lautet lit. b wie folgt: " (b) Hinweise auf
Sendungen in anderen Programmen des gleichen Unternehmens ohne werbenden
Charakter". Der Verordnungsgeber erliess diese präzisierenden Vorschriften
insbesondere unter Berücksichtigung von Art. 12 Abs. 4 EÜGF (Erläuterungen des
UVEK zur RTVV - Konsolidierte Fassung, Stand: 1. Januar 2015 [Erläuterungen
RTVV], S. 7), weshalb die EÜGF ungeachtet dessen, dass sie auf Radioprogramme
keine Anwendung findet (vgl. BERTIL COTTIER, Commentaire Loi sur la
radio-télévision, 2014, N. 18 zu Introduction générale), bei der Auslegung zu
berücksichtigen ist.
2.4.2. Nicht als Werbung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 EÜGF gelten vom
Rundfunkveranstalter verbreitete Hinweise auf eigene Programme und auf
Begleitmaterialien, die direkt von diesen Programmen abgeleitet sind (Art. 12
Abs. 4 EÜGF). Gemäss dem Explanatory Report to the European Convention on
Transfrontier Television vom 5. Mai 1989, welcher subsidiär zur Auslegung eines
Staatsvertrags beigezogen werden kann (vgl. ausführlich zur Bedeutung von
weiteren Auslegungsmitteln im Sinne von Art. 32 des Wiener Übereinkommens vom
23. Mai 1969 über das Recht der Verträge [VRK; SR 0.111] BGE 143 II 136 E.
5.2.3 S. 148, E. 5.4 S. 152), werden von dieser Ausnahme gemäss Art. 12 Abs. 4
EÜGF auch Ankündigungen des Veranstalters im Zusammenhang mit eigenen
Programmen erfasst, wie etwa die Identifikation des Veranstalters oder des
Programmservices, der Zeitplan kommender Programme, eine Vorschau auf Filme und
andere Programme, Trailers, welche auf kommende Programme hinweisen, sowie die
Eigenpromotion. Zu berücksichtigen ist dabei aber, dass das EÜGF nur
Minimalvorgaben an die Vertragsstaaten enthält und die Vertragsstaaten durch
dieses Abkommen nicht daran gehindert werden, strengere oder ausführlichere
Bestimmungen als die in diesem Übereinkommen enthaltenen auf Programme
anzuwenden, die durch einen ihrer Rechtshoheit unterliegenden
Rundfunkveranstalter im Sinne des Art. 5 EÜGF verbreitet werden (Art. 28 EÜGF;
COTTIER, a.a.O., N. 13 zu Introduction générale).
3.
3.1. Art. 14 RTVG verbietet der Beschwerdeführerin Werbung in den
Radioprogrammen, wobei der Bundesrat Ausnahmen für die Eigenwerbung vorsehen
kann (vgl. dazu VOLZ, a.a.O., S. 73). Gemäss der diese gesetzliche Vorschrift
präzisierenden Verordnungsvorschrift von Art. 22 Abs. 5 RTVV darf die SRG in
ihren Radioprogrammen Eigenwerbung ausstrahlen, sofern diese überwiegend der
Publikumsbindung dient. Der vorliegend strittige Radiotrailer, welcher über vom
Werbebegriff ausgenommene Programmhinweise (Art. 11 Abs. 1 lit. a und a Art. 11
Abs. 1 lit. b RTVV; vgl. dazu oben, E. 2.4.1, sowie WEBER, a.a.O., N. 13 zu
Art. 2 RTVG; NICOLAS CAPT, Commentaire de la Loi sur la radio-télévision, 2014,
N. 10 zu Art. 14 RTVG; Erläuterungen RTVV, S. 7) hinausging und als
eigentliche werbliche Herausstellung eines Medienprodukts in einem anderen
Medienprodukt ("Crosspromotion") einzustufen ist (vgl. zum Begriff NINO
GOLDBECK, Hamburger Kommentar zum Medienrecht, 3. Aufl. 2016, S. 843 N. 36),
wurde von der Vorinstanz zutreffenderweise als der Publikumsbindung dienende
und damit zulässige Eigenwerbung (Art. 14 RTVG in Verbindung mit Art. 22 Abs. 5
RTVV) im Sinne von Art. 2 lit. k RTVG qualifiziert (zur Gleichsetzung von
Crosspromotion mit Eigenwerbung GOLDBECK, a.a.O., S. 843 N. 36). An diesem
Ergebnis vermag nichts zu ändern, dass Art. 12 Abs. 4 EÜGF allenfalls die
Eigenwerbung vom Werbebegriff ausnimmt, hindert doch dieser Staatsvertrag die
Vertragsparteien nicht daran, strengere innerstaatliche Vorschriften
aufzustellen (oben, E. 2.4.2). Die Rüge, der Verordnungsgeber habe die
Ausnahmen vom Werbebegriff (Art. 2 lit. k RTVG) in Art. 11 Abs. 1 lit. a und a
Art. 11 Abs. 1 lit. b RTVV in gesetzes- und verfassungswidriger Weise zu eng
definiert, ist unbegründet: Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass der
Wortlaut von "Werbung" bzw. "Eigenwerbung" in Art. 2 lit. k RTVG
auslegungsbedürftig und einer Konkretisierung durch eine Vollziehungsverordnung
zugänglich ist. Entgegen der Beschwerdeführerin ergibt sich auch aus der
Botschaft zum RTVG nicht, dass Crosspromotion uneingeschränkt zulässig sein
soll; die Botschaft geht vielmehr davon aus, dass die Definition der Werbung
weit gefasst werden soll (BBI 2003 1665 f.). Aus der von der Beschwerdeführerin
zitierten Diskussion im Ständerat ergibt sich, dass solche Hinweise zwar
zulässig sein, aber nach Auffassung der Mehrheit eben als Werbung gelten sollen
(siehe Votum Leuenberger Moritz, AB 2005 S 53f.). Weder nach wörtlicher noch
historischer Auslegung von Art. 2 lit. k RTVG erscheint die Regelung von a Art.
11 Abs. 1 lit. b RTVV als gesetzwidrig. Diese lässt sich auch unter
systematischen und Verfassungsaspekten damit begründen, dass andernfalls der
Anwendungsbereich des Trennungsgebots (vgl. hinten E. 3.2 und 3.3) stark
eingeschränkt würde. Der umstrittene Beitrag ist daher gesetz- und
verfassungskonform als (Eigen-) Werbung zu qualifizieren. Von einer
rückwirkenden Anwendung von Art. 11 Abs. 1 lit. b RTVV in der am 1. Juli 2016
in Kraft getretenen Fassung (AS 2016 2151) kann keine Rede sein. Eine
Verletzung von Art. 14 Abs. 1 RTVG in Verbindung mit Art. 22 Abs. 5 RTVV ist
der Vorinstanz deswegen nicht vorzuwerfen, weil sie anlässlich der
Qualifikation des umstrittenen Radiotrailers als Eigenwerbung deren
ausnahmsweise Zulässigkeit wegen Publikumsbindung (Art. 14 RTVG in Verbindung
mit Art. 22 Abs. 5 RTVV) ausdrücklich bejahte. Diese Rügen erweisen sich als
unbegründet.
3.2. Art. 9 Abs. 1 Satz 1 RTVG statuiert das Trennungsgebot auf
innerstaatlicher Ebene grundsätzlich übereinstimmend mit Art. 13 Abs. 1 EÜGF
(WEBER, a.a.O., N. 3 zu Art. 9 RTVG). Gemäss dieser Vorschrift muss Werbung vom
redaktionellen Teil des Programms deutlich getrennt und als solche eindeutig
erkennbar sein. Der Bundesrat kann diejenigen Formen der Werbung, welche die
Trennung oder die Erkennbarkeit gefährden, untersagen oder besonderen
Bestimmungen unterwerfen (Art. 9 Abs. 1 Satz 2 RTVG). Auf das in Art. 10 der
Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März
2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der
Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste
(Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste; AVMD; ABl L 95, 15. April 2010,
S. 1-24) verankerte Trennungsgebot wird vorliegend deswegen nicht weiter
eingegangen, weil sich sein sachlicher Anwendungsbereich nicht auf
Radioprogramme erstreckt (siehe Vorschlag vom 21. April 2009 der Kommission der
Europäischen Gemeinschaften für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und
des Rates für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur
Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der
Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovi-sueller Mediendienste
[Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste], S. 11; KOM[2009] 185 endgültig),
und sich der Verordnungsgeber anlässlich des Erlasses von Art. 11 Abs. 1 lit. a
RTVV und a Art. 11 Abs. 1 lit. b RTVV nicht darauf, sondern auf die vormalige
Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung
bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die
Ausübung der Fernsehtätigkeit (ABl. L 298 vom 17. Oktober 1989 S. 23-30,
aufgehoben durch die AVMD) bezog (Erläuterungen RTVV, S. 7; zur Möglichkeit,
europäisches Sekundärrecht im Rahmen des autonomen Nachvollzugs bei der
Auslegung innerstaatlicher Vorschriften zu berücksichtigen vgl. HANSJÖRG
SEILER, Einfluss des europäischen Rechts und der europäischen Rechtsprechung
auf die schweizerische Rechtspflege, ZBJV 150/2014 S. 304 ff.).
3.3. Eigenwerbung wie der vorliegend strittige Werbetrailer, die als solche
nach schweizerischem Recht definitionsgemäss vom Werbebegriff erfasst wird
(vgl. Art. 2 lit. k RTVG; oben, E. 2.3 und 3.1), unterliegt den Vorschriften
über die Werbetrennung, die Einfügung und die Dauer der Werbung; sie wird an
die Werbezeit angerechnet (Erläuterungen RTVV, S. 20). Grundsätzlich gilt der
Trennungsgrundsatz als zentrales Prinzip im Rundfunkrecht (Art. 9 Abs. 1 RTVG;
vgl. dazu WEBER, a.a.O., N. 4 ff. zu Art. 9 RTVG; CAPT, a.a.O., N. 1 ff. zu
Art. 9 RTVG) auch für die Eigenwerbung. Die Werbung muss vom redaktionellen
Programmteil durch ein besonderes akustisches beziehungsweise optisches
Erkennungssignal getrennt sein (Art. 12 Abs. 1 RTVV). In sich geschlossene
Werbesendungen am Radio, die nicht eindeutig als solche erkennbar sind, dürfen
nicht länger als 60 Sekunden dauern (Art. 12 Abs. 3 RTVV). Nach den
unbestrittenen und für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der
Vorinstanz wurden keine akustischen Erkennungssignale zur Abtrennung des
Radiotrailers verwendet. Bei dieser Sachlage ist die Folgerung der Vorinstanz
zutreffend, der ausgestrahlte Radiotrailer sei wegen Nichtbeachtung der
Erkennbarkeit von Eigenwerbung nach Art. 9 Abs. 1 RTVG i.V.m. Art. 12 Abs. 1
RTVV rechtswidrig. Dass die Voraussetzungen von Art. 12 Abs. 3 RTVV erfüllt
wären, wird von keiner Seite geltend gemacht, so dass die Frage nicht geprüft
zu werden braucht, ob diese Bestimmung überhaupt gesetzmässig ist. Damit
erweist sich das Urteil der Vorinstanz als rechtmässig und ist die Beschwerde
als unbegründet abzuweisen.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens
der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen
werden nicht gesprochen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht und
dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. November 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Mayhall