II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.459/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_459/2017
Urteil vom 9. März 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Fellmann.
Verfahrensbeteiligte
Intermobility SA,
Rue de la Gabelle 18a, 2503 Biel/Bienne,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Urs Portmann,
gegen
Stadt Zürich, Tiefbauamt,
Direktion, Werdmühleplatz 3, 8001 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
PubliBike AG,
Route des Arsenaux 15, 1700 Fribourg,
vertreten durch Rechtsanwältin Martina Schweizer,
Gegenstand
Submission (Wiederaufnahme von VB.2016.00193),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1.
Abteilung, 1. Kammer, vom 23. März 2017.
Sachverhalt:
A.
Die Stadt Zürich eröffnete mit Ausschreibung vom 3. Oktober 2014 ein offenes
Vergabeverfahren betreffend die Einführung eines Veloverleihsystems. Die
ausgeschriebene Leistung beinhaltet die Planung, Finanzierung sowie den Aufbau
und Betrieb des Veloverleihsystems durch einen Gesamtdienstleister während fünf
Jahren. Das Projekt hat zum Ziel, in der Stadt Zürich ein nutzerfreundliches
und kostengünstiges Veloverleihsystem einzuführen, bei dem Velos direkt an
einer beliebigen, frei wählbaren Station ausgeliehen und zurückgebracht werden
können. Für die Registrierung und Benützung der Velos kann der
Gesamtdienstleister ein Gebührenmodell vorsehen. Innert Frist gingen für den
Auftrag sechs Angebote ein, wovon drei vom Verfahren ausgeschlossen wurden. Die
Auswertung der verbleibenden Angebote ergab folgendes Resultat:
1. Rang: PubliBike AG (Angebotspreis: Fr. 0.--) 3,382 Punkte
2. Rang: C.________ GmbH (Fr. 1'549'196.19) 3,006 Punkte
3. Rang: Intermobility SA (Fr. 1'500'000.--) 2,885 Punkte
Das Ergebnis der Auswertung wurde den Anbietern mit einem als "Mitteilung der
Rangfolge" bezeichneten Schreiben vom 25. Februar 2015 bekannt gegeben.
Gleichzeitig wurde die erstplatzierte Anbieterin aufgefordert, innert 60 Tagen
einen Finanzierungsnachweis zu erbringen. Die Intermobility SA gelangte gegen
dieses Schreiben an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches mit
Beschluss vom 8. Oktober 2015 auf die Beschwerde nicht eintrat. Das
Bundesgericht wies die dagegen gerichteten Rechtsmittel ab, soweit es auf sie
eintrat (Urteil 2C_1014/2015 vom 21. Juli 2016).
B.
Zwischenzeitlich hatte die Stadt Zürich der PubliBike AG mit Verfügung vom 11.
März/4. April 2016 den Zuschlag für den Aufbau und den Betrieb des
Veloverleihsystems erteilt. Die Intermobility SA gelangte dagegen erneut an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, das wegen sachlicher Unzuständigkeit mit
Verfügung vom 7. Juni 2016 nicht auf die Beschwerde eintrat. Diesen
Nichteintretensentscheid hob das Bundesgericht mit Urteil 2C_658/2016 vom 25.
August 2016 auf und wies die Sache zu neuer Entscheidung an das
Verwaltungsgericht zurück. Daraufhin wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde
der Intermobility SA mit Urteil vom 23. März 2017 ab.
C.
Die Intermobility SA reicht dem Bundesgericht am 18. Mai 2017 eine Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiäre Verfassungsbeschwerde
ein. Sie beantragt die Aufhebung des Urteils vom 23. März 2017 und die
Rückweisung der Sache zur neuen Beurteilung.
Die Stadt Zürich, die PubliBike AG und das Verwaltungsgericht beantragen die
Abweisung der Rechtsmittel, soweit auf sie einzutreten ist.
Das Gesuch der Intermobility SA um Erteilung der aufschiebenden Wirkung wurde
mit Verfügung des Instruktionsrichters vom 12. Juni 2017 abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren
Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier
Kognition (BGE 141 II 113 E. 1 S. 116).
1.1. Die form- (Art. 42 BGG) sowie fristgerecht (Art. 100 Abs. 1 BGG [i.V.m.
Art. 117 BGG]) eingereichte Beschwerde richtet sich gegen den kantonal
letztinstanzlichen, verfahrensabschliessenden (Art. 90 BGG [i.V.m. Art. 117 BGG
]) Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 23. März 2017 in
einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG, Art. 86 Abs. 1
lit. d und Abs. 2 BGG [i.V.m. Art. 114 BGG]).
1.2. Die Beschwerdeführerin stellt einen kassatorischen Antrag auf Rückweisung
der Angelegenheit an das Verwaltungsgericht. Soweit das Bundesgericht
reformatorisch entscheiden kann, darf sich die beschwerdeführende Partei wegen
der reformatorischen Natur der Rechtsmittel grundsätzlich nicht darauf
beschränken, die Aufhebung des angefochtenen Entscheids zu beantragen; sie muss
vielmehr einen Antrag in der Sache stellen (vgl. Art. 107 Abs. 2 BGG [i.V.m.
Art. 117 BGG]; BGE 142 II 80 [nicht publ. E. 1.3]; 133 III 489 E. 3.1 S. 489).
Rechtsbegehren sind jedoch nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der
Beschwerdebegründung auszulegen (BGE 142 II 80 [nicht publ. E. 1.3]; 133 II 409
E. 1.4.1 S. 414 f.; 115 Ia 107 E. 2b S. 109). Die Beschwerdeführerin erhebt
neben formellen Rügen, bei deren Begründetheit das Bundesgericht nicht
reformatorisch entscheiden könnte, auch Rügen materieller Natur. Die
entsprechenden Ausführungen in der Beschwerde sind in Verbindung mit den
gestellten Anträgen nach Treu und Glauben so zu verstehen, dass die
Beschwerdeführerin die Erteilung des Zuschlags an sie selbst verlangt, falls
die Beschwerde aus materiellen Gründen gutgeheissen wird. Bei dieser
Ausgangslage liegt im Hinblick auf sämtliche Vorbringen der Beschwerdeführerin
ein zulässiges Rechtsbegehren vor.
1.3. Der ausgeschriebene Auftrag der Stadt Zürich fällt in den
Anwendungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung vom 15. März 2001 über das
öffentliche Beschaffungswesen (nachfolgend: Interkantonale Vereinbarung, IVöB),
welcher der Kanton Zürich mit Erlass des Gesetzes vom 15. September 2003 über
den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (LS 720.1; nachfolgend: Beitrittsgesetz)
beigetreten ist. Der angefochtene Entscheid ist dem Gebiet der öffentlichen
Beschaffungen zuzurechnen (vgl. Urteile 2C_658/2016 vom 25. August 2016 E.
1.2.1; 2C_1014/2015 vom 21. Juli 2016 E. 2.2.4). Die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist daher nur zulässig, wenn der
geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgeblichen Schwellenwert
erreicht und sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art.
83 lit. f Ziff. 1 und Ziff. 2 BGG). Die beiden Voraussetzungen müssen kumulativ
erfüllt sein (BGE 141 II 14 E. 1.2 S. 20 f.; 133 II 396 E. 2.1 S. 398). Von
einer Frage mit grundsätzlicher Bedeutung ist auszugehen, wenn der Entscheid
einer Rechtsfrage für die Praxis wegleitend sein kann und sie von ihrem Gewicht
her nach höchstrichterlicher Klärung ruft (BGE 141 II 14 E. 1.2.2.1 S. 21; 138
I 143 E. 1.1.2 S. 147). Die Beschwerdeführerin unterbreitet dem Bundesgericht
drei Fragen, denen ihrer Ansicht nach grundsätzliche Bedeutung im Sinne von
Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG zukommt.
1.3.1. Mit der ersten Frage will die Beschwerdeführerin beantwortet wissen, ob
"ein Mitbewerber unter Beachtung des Grundsatzes der wirtschaftlichen
Nachhaltigkeit den Zuschlag für eine Lieferung und/ oder Dienstleistung
erhalten [kann], welche als solche nicht existieren und somit noch nirgends im
Einsatz stehen". Dass Auftraggeber, die dem öffentlichen Beschaffungsrecht
unterstehen, teilweise spezifische Bedürfnisse aufweisen, die nach Art oder
Ausmass nicht mit bereits erprobten Leistungen befriedigt werden können, liegt
auf der Hand. Wie es sich mit der wirtschaftlichen Nachhaltigkeit von solchen
Leistungen verhält, mag alsdann bei der Angebotsbewertung eine Rolle spielen,
entzieht sich aber einer generellen Festlegung. Folglich liegt keine
Grundsatzfrage im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG vor, zu deren
Beantwortung das Bundesgericht berufen ist (vgl. E. 1.3 hiervor).
1.3.2. Weiter misst die Beschwerdeführerin der Frage grundsätzliche Bedeutung
zu, ob "Unternehmensreferenzen unabhängig von den effektiven Kompetenzen der
sich wesentlich ändernden Unternehmensform und -struktur dem jeweiligen
Unternehmen erhalten [bleiben] und, falls ja, wie lange".
Unternehmensreferenzen geben Auskunft über den Anbieter selber, während
Personenreferenzen Aussagen über die bei einem Anbieter tätigen Personen
treffen. Die Referenzen können unterschiedlichste Aspekte des Anbieters oder
der angebotenen Leistung betreffen (vgl. CLAUDIA SCHNEIDER HEUSI, Referenzen,
Labels, Zertifikate, in: Jean-Baptiste Zufferey/Martin Beyeler/Stefan Scherler
[Hrsg.], Aktuelles Vergaberecht 2016, S. 395 Rz. 6). Auch diese Frage der
Beschwerdeführerin entzieht sich einer Antwort mit wegleitendem Charakter für
die beschaffungsrechtliche Praxis. Ob eine Vergabestelle die
Unternehmensreferenzen eines Anbieters akzeptieren kann und wie sie zu bewerten
ist, hängt wesentlich von deren konkretem Inhalt, dem Zeitablauf und den
seither eingetretenen Veränderungen aufseiten des Anbieters ab. Eine
Grundsatzfrage im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG liegt nicht vor.
1.3.3. Schliesslich unterbreitet die Beschwerdeführerin dem Bundesgericht die
Frage, ob die Ausstandspflicht im Bereich des öffentlichen Vergaberechts auf
einen effektiven Interessenkonflikt beschränkt sei oder der Anschein der
Befangenheit aufseiten der Vergabebehörde genüge. In Verfahren vor
nichtgerichtlichen Behörden bildet das Gebot der Unbefangenheit einen
Teilgehalt des Anspruchs auf ein faires Verfahren, der verfassungsrechtlich
verankert ist (vgl. Art. 29 Abs. 1 BV; BGE 140 I 326 E. 5 S. 328 f. mit
Hinweisen). Dieser kommt auch im Submissionsverfahren zur Anwendung (vgl.
Urteil 2P.152/2002 vom 12. Dezember 2002 E. 2). Die aufgeworfene Frage weist
damit keine spezifisch beschaffungsrechtliche Natur auf. Sie betrifft die
Anwendung von allgemein feststehenden Prinzipien zur Ausstandspflicht von
nichtgerichtlichen Behörde im Kontext eines Submissionsverfahrens. Vor diesem
Hintergrund kommt ihr keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit.
f Ziff. 2 BGG zu (vgl. BGE 141 II 113 E. 1.4.1 S. 118 f.; 134 II 192 E. 1.3 S.
195).
1.3.4. Im Ergebnis liegt keine Frage von grundsätzlicher Bedeutung vor. Auf die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nicht einzutreten (
Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG).
1.4. Zu prüfen bleiben die Voraussetzungen der subsidiären
Verfassungsbeschwerde (Art. 113 BGG).
1.4.1. Zur Verfassungsbeschwerde ist nach Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung
oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b). Letzteres ist im
Bereich des öffentlichen Vergabewesens der Fall, wenn die Beschwerdeführerin
als unterlegene Bewerberin eine reelle Chance hat, im Falle der Gutheissung
ihres Rechtsmittels den Zuschlag zu erhalten (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.1 S. 27
mit zahlreichen Hinweisen). Fehlt es einer Beschwerdeführerin, die im
kantonalen Verfahren über Parteistellung verfügte, an einer solchen
Legitimation in der Sache, ist sie jedenfalls berechtigt, im Rahmen der
subsidiären Verfassungsbeschwerde die Verletzung von Verfahrensrechten geltend
zu machen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (sog.
"Star-Praxis", vgl. BGE 137 II 305 E. 2 S. 308; 135 I 265 E. 1.3 S. 270; Urteil
2C_203/2014 vom 9. Mai 2015 E. 2.5).
1.4.2. Die Voraussetzung der Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren ist hier
offensichtlich erfüllt (Art. 115 lit. a BGG). Die Beschwerdeführerin ist damit
jedenfalls zur Rüge einer Verletzung von Verfahrensrechten legitimiert, die auf
eine formelle Rechtsverweigerung hinauslaufen. Zudem verlangt sie stellenweise
eine bessere Bewertung ihres eigenen Angebots, was grundsätzlich zur Erteilung
des Zuschlags an sie führen könnte (Art. 115 lit. b BGG). Auf die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde ist einzutreten.
2.
Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann einzig die Verletzung
verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (Art. 116 BGG). Ausgeschlossen ist
damit die Rüge der Missachtung von einfachem Gesetzes- und Konkordatsrecht.
Ebenfalls nicht selbständig gerügt werden kann die Verletzung des den
Submissionserlassen zugrunde liegenden Transparenzgebotes und des
beschaffungsrechtlichen Diskriminierungsverbotes. Diesen Grundsätzen kommt
nicht der Rang selbständiger Verfassungsgarantien zu (vgl. Urteile 2D_58/2013
vom 24. September 2014 E. 2.1 [nicht publ. in: BGE 140 I 285]; 2C_1196/2013 vom
21. Februar 2014 E. 1.5; 2C_85/2007 vom 1. Oktober 2007 E. 3.1). Hingegen ist
die Rüge einer willkürlichen Anwendung der massgebenden Submissionsgesetzgebung
zulässig, da die Anbieter im öffentlichen Beschaffungsrecht ein rechtlich
geschütztes Interesse an der Einhaltung der entsprechenden Gesetzgebung haben
(vgl. BGE 125 II 86 E. 4 S. 95 f.; Urteile 2C_665/2015 vom 26. Januar 2016 E.
2.3; 2C_1196/2013 vom 21. Februar 2013 E. 1.5). Die Verletzung von
verfassungsmässigen Rechten prüft das Bundesgericht, soweit eine entsprechende
Rüge präzise vorgebracht und begründet worden ist (sog. Rügeprinzip; Art. 117
i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG). Seinem Urteil legt das Bundesgericht den
Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 118 Abs. 1 BGG
). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen
berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 116 BGG beruht (Art. 118 Abs. 2 BGG).
3.
Die Beschwerdeführerin erhebt verschiedene formelle Rügen, die vorab zu
beurteilen sind.
3.1. Zunächst macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vergabebehörde habe
Ausstandsvorschriften verletzt. Sie bezieht sich damit auf drei Personen, die
zur Bewertung der Offerten beigezogen wurden und bringt vor, dass ein Anschein
der Befangenheit bestehe. Die Beschwerdeführerin führt aus, dass zwischen zwei
Mitgliedern des Bewertungsgremiums (D.________, E.________) und dem
Geschäftsführer einer Schwestergesellschaft der Zuschlagsempfängerin
(F.________ AG) enge persönliche Verbindungen bestehen sollen. Sodann pflege
die Arbeitgeberin eines dritten Mitglieds des Bewertungsgremiums (G.________)
geschäftliche Beziehungen zum H.________ Konzern, dem die Zuschlagsempfängerin
angehöre. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin begründet dies objektiv den
Anschein der Befangenheit, was zur Aufhebung des Zuschlagsentscheids führen
müsse.
3.1.1. In Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen hat jede Person den
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung (Art. 29 Abs. 1 BV). In Verfahren
vor nichtgerichtlichen Behörden - wie hier der Stadt Zürich - umfasst Art. 29
Abs. 1 BV zugleich das Gebot der Unbefangenheit. Es bildet einen Teilgehalt des
Anspruchs auf ein faires Verfahren (BGE 140 I 326 E. 5.2 S. 329; 137 I 340 E.
2.2 S. 342 ff.; 127 I 128 E. 3c S. 130). Ein Submissionsverfahren kann den ihm
zugedachten Zweck - Gewährleistung einer diskriminierungsfreien, transparenten
und auf Marktöffnung sowie wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Mittel
ausgerichteten Beschaffungspraxis - nur erfüllen, wenn auch die Zusammensetzung
der Behörde, die über den Zuschlag entscheidet, diesem Ziel Rechnung trägt
(vgl. Urteil 2P.152/2002 vom 12. Dezember 2002 E. 2). Der Anspruch auf
Unparteilichkeit der Verwaltungsbehörde bringt mit sich, dass kein befangenes
Behördenmitglied am Entscheid mitwirken darf (Urteile 2C_308/2015 vom 7. Juli
2015 E. 2.2; 1C_388/2009 vom 17. Februar 2010 E. 4.1). In Analogie zu Art. 30
Abs. 1 BV verpflichtet Art. 29 Abs. 1 BV eine Amtsperson zum Ausstand, wenn
Umstände vorliegen, die nach objektiven Gesichtspunkten geeignet sind, den
Anschein der Befangenheit zu erwecken (vgl. BGE 139 I 121 E. 5.1 S. 125; 138 I
1 E. 2.2 S. 3 f.; 137 I 227 E. 2.1 S. 229). Unter die Ausstandspflicht fallen
in persönlicher Hinsicht auch Privatpersonen, soweit sie von der Vergabebehörde
als Hilfspersonen beigezogen werden und am Entscheid in irgendeiner Form, z.B.
bei der Angebotsbewertung, mitwirken (CHRISTOPH JÄGER, Die Vorbefassung des
Anbieters im öffentlichen Beschaffungsrecht, 2009, S. 60 und S. 64 f.).
3.1.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin liegen keine
Anhaltspunkte vor, die nach objektiver Betrachtung auf eine Befangenheit von
Mitgliedern des Bewertungsgremiums hindeuten. Die Vorinstanz geht davon aus,
dass sich ein Mitglied des Bewertungsgremiums (D.________) und der
Geschäftsführer einer Schwestergesellschaft der Zuschlagsempfängerin
(I.________) aufgrund ihrer Einsitznahme im Vorstand des Vereins A.________
kennen. Der Vereinsvorstand umfasst dabei insgesamt 15 Personen. Hinweise für
eine darüber hinausgehende berufliche oder geschäftliche Verbindung zwischen
D.________ und I.________ sind weder ersichtlich noch dargetan. Hinzu kommt,
dass die Zuschlagsempfängerin und ihre hier fragliche Schwestergesellschaft
Teil eines grösseren Konzerns sind. Sie stehen gegenseitig nicht in einem
direkten Abhängigkeitsverhältnis, sondern sind nur indirekt über die
Konzernmutter und weitere zwischengeschaltete Gesellschaften verbunden. Allein
aufgrund seiner gleichzeitigen Einsitznahme mit I.________ im mehrköpfigen
Vorstand des Vereins A.________ besteht aus objektiver Sicht keine
Veranlassung, die Unparteilichkeit von D.________ in Zweifel zu ziehen.
Dasselbe gilt für E.________, der im Verein A.________ lediglich Mitglied ist.
3.1.3. Mit Blick auf G.________ geht die Vorinstanz davon aus, dass dessen
Arbeitgeberin (J.________ AG) auch Gesellschaften, die dem gleichen Konzern
angehören wie die Zuschlagsempfängerin, zu ihren Kunden zählt und
Beratungsdienstleistungen erbringt. Von keiner Seite wird jedoch geltend
gemacht, dass G.________ oder seine Arbeitgeberin die Zuschlagsempfängerin
beraten hätten. Ebensowenig sind Hinweise vorhanden, dass sie von anderen
Gesellschaften des H.________ Konzerns im Zusammenhang mit öffentlichen
Veloverleihsystemen oder in verwandten Bereichen mit Dienstleistungen
beauftragt wurden. Sodann verfügt die Arbeitgeberin von G.________ über
zahlreiche weitere Kunden, die nicht in Verbindung zum H.________ Konzern
stehen. Nach den Feststellungen der Vorinstanz fehlen zudem Anhaltspunkte, nach
denen die geschäftlichen Beziehungen zwischen der Arbeitgeberin von G.________
und Gesellschaften des H.________ Konzerns ein Ausmass annehmen, das aus
wirtschaftlicher Sicht ein eigentliches Näheverhältnis begründet. Das gilt
gleichermassen für die K.________, deren Beteiligung an der
Zuschlagsempfängerin die Beschwerdeführerin weiterhin behauptet. Insgesamt
besteht damit auch in Bezug auf G.________ keine objektive Veranlassung, von
einem Ausstandsgrund auszugehen.
3.2. Die Beschwerdeführerin macht weiter in verschiedener Hinsicht eine
Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.
3.2.1. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliesst als Teilgehalt die
Pflicht der Behörde, die Vorbringen der Betroffenen tatsächlich zu hören, zu
prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen. Ausserdem hat die
Behörde ihren Entscheid zu begründen, wobei sie wenigstens kurz die
wesentlichen Überlegungen nennen muss, von denen sie sich hat leiten lassen.
Nicht erforderlich ist, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Die
Behörde kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken.
Gleichzeitig muss die Begründung aber so abgefasst sein, dass sich der
Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in
voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem
Sinne müssen die Überlegungen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und
auf die sie sich stützt, wenigstens kurz im Entscheid genannt werden (vgl. BGE
142 I 135 E. 2.1 S. 145; 138 I 232 E. 5.1 S. 237 f.; 136 I 229 E. 5.2 S. 236).
3.2.2. Weiter räumt der Anspruch auf rechtliches Gehör den Betroffenen das
Recht ein, erhebliche Beweise beizubringen, mit solchen Beweisanträgen gehört
zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken. Diesem
Mitwirkungsrecht entspricht die Pflicht der Behörden, die Argumente und
Verfahrensanträge der Parteien entgegenzunehmen und zu prüfen, sowie die ihr
rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweismittel abzunehmen (BGE 138 V 125
E. 2.1 S. 127 mit Hinweisen; Urteil 2C_109/2015 vom 1. September 2015 E. 4.1).
Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn ein Gericht auf die
Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es auf Grund der bereits
abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in
vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 f.;
134 I 140 E. 5.3 S. 148; 131 I 153 E. 3 S. 157 mit Hinweisen).
3.2.3. Die Rüge einer Verletzung des rechtlichen Gehörs erschöpft sich über
weite Strecken in appellatorischer Kritik am vorinstanzlichen Urteil. Im
Übrigen erweist sie sich als unbegründet: Mit dem Vorbringen der
Beschwerdeführerin, wonach die Zuschlagsempfängerin das Eignungskriterium EK01
(Aufbau und Betrieb eines öffentlichen Veloverleihsystems) nicht erfülle, hat
sich die Vorinstanz entgegen der Ausführungen der Beschwerdeführerin eingehend
auseinandergesetzt (vgl. angefochtenes Urteil E. 5). Die Beschwerdeführerin
macht weiter geltend, die Vorinstanz habe ihre Argumente unberücksichtigt
gelassen, nach denen die "Dichte des Systems" ein erheblicher Erfolgsfaktor
sei. Dabei habe die Vorinstanz auch in gehörsverletzender Weise auf die Abnahme
von Beweisen verzichtet. Das Standortkonzept der Beschwerdeführerin behandelt
die Vorinstanz im Zusammenhang mit dem Unterkriterium ZK2.3 (Betriebskonzept).
Dabei stellt sie fest, dass das Standortkonzept neben weiteren Gesichtspunkten
positiv bewertet wurde. Zwei Aspekte wurden hingegen negativ gewertet. Eine
durchwegs positive Bewertung erhielt das Angebot der Zuschlagsempfängerin, die
unter anderem ein "optimiertes Standortkonzept mit Unterstützung eines
Verkehrsplaners" vorlegte und in zwei weiteren Punkten ein überzeugenderes
Angebot unterbreitete als alle anderen Anbieter. Gestützt darauf kam die
Vorinstanz zum Schluss, dass die Stadt Zürich den ihr zustehenden
Beurteilungsspielraum ohnehin nicht überschritten habe, wenn sie der
Zuschlagsempfängerin für das Betriebskonzept mit vier Punkten die maximale
Punktzahl und der Beschwerdeführerin nur drei Punkte erteilte. Damit setzt sich
die Vorinstanz mit der Frage der Standortdichte zwar nicht im Detail
auseinander. Sie zeigt jedoch hinreichend deutlich auf, dass sich die konkrete
Bewertung des Unterkriteriums ZK.2.3 (Betriebskonzept) unter Berücksichtigung
sämtlicher Gesichtspunkte insgesamt auch dann noch innerhalb des
Beurteilungsspielraums der Vergabebehörde bewegt, wenn der Aspekt der
Standortdichte im Angebot der Beschwerdeführerin (noch) positiver zu bewerten
wäre. Unter dem Gesichtswinkel des rechtlichen Gehörs hat die Vorinstanz dem
Einwand der Beschwerdeführerin somit ausreichend Rechnung getragen. Vor diesem
Hintergrund konnte die Vorinstanz auch auf die Abnahme von zusätzlichen
Beweisen über den Einfluss der Standortdichte auf den Erfolg eines
Veloverleihsystems verzichten, ohne den Beweisanspruch der Beschwerdeführerin
zu verletzen.
3.2.4. Die Rügen formeller Natur erweisen sich im Ergebnis als unbegründet.
4.
In materieller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin geltend, dass ihre Offerte
in verschiedenen Punkten willkürlich bewertet worden sei.
4.1. Die Ausschreibungsunterlagen sahen vor, dass das auf eine Dauer von fünf
Jahren ausgelegte Veloverleihsystem in der Grundleistung mindestens 1'500 Velos
und 100 Stationen sowie als Option zusätzlich mindestens 750 Velos und 50
Stationen umfassen sollte. Der Vertrag sollte um maximal fünf weitere Jahre
verlängert werden können. Als Zuschlagskriterien nannten die
Ausschreibungsunterlagen den Preis (Gewichtung: 35%), das Velosystem (25%), die
Erfahrung und Referenzen des Anbieters (20%) sowie das Geschäftsmodell (20%).
Im Unterkriterium "Betriebskonzept" (Gewichtung insgesamt: 5%) zum
Zuschlagskriterium "Velosystem" sollte gemäss den Ausschreibungsunterlagen auch
die Anzahl der Stationen in die Beurteilung einfliessen.
4.1.1. Als Grundangebot offerierte die Beschwerdeführerin ein Veloverleihsystem
mit 150 Stationen. Damit ging sie über die Anforderungen der Ausschreibung
hinaus, was ihr nach den Submissionsbedingungen freistand. Nach Auffassung der
Beschwerdeführerin hätte diese Mehrleistung allerdings in die Bewertung des
Zuschlagskriteriums "Preis" einfliessen sollen. Weiter hätte nach der
Beschwerdeführerin beim Preis berücksichtigt werden müssen, dass sie im
Unterschied zur Zuschlagsempfängerin plant, einen Drittel der Veloflotte
während der Vertragsdauer von fünf Jahren zu ersetzen.
4.1.2. Die Rüge ist unbegründet: Der Preis steht für die Leistung des
Gemeinwesens, die es für den Auftrag zu erbringen hat. Die anderen
Zuschlagskriterien dienen der Bewertung der Gegenleistung, die dem Gemeinwesen
für den Preis angeboten wird (vgl. BGE 143 II 553 E. 7.1 S. 560). Aus den
Ausschreibungsunterlagen ging klar hervor, dass die Vergabebehörde den Preis im
Verhältnis zur Zahl der Stationen erheblich stärker gewichtet. Ausserdem war
deutlich erkennbar, dass die Anzahl der Stationen im Rahmen des
Zuschlagskriteriums "Velosystem" und nicht beim Preis berücksichtigt werden.
Wie die Vorinstanz sodann zutreffend ausführt, ist die Option einer
Verlängerung des Vertrags über die erste Periode von fünf Jahren hinaus von
unbestimmtem Gehalt. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin war die
Vergabebehörde daher nicht zwingend gehalten, den Restwert der Veloflotte am
Ende der fünfjährigen Vertragslaufzeit bei der Preiskalkulation zu
berücksichtigen. Die Bewertung des Zuschlagskriteriums "Preis" durch die
Vergabebehörde ist nicht zu beanstanden.
4.2. Die Beschwerdeführerin wendet weiter ein, dass durch das Angebot der
Zuschlagsempfängerin in der Höhe von Fr. 0.-- das Kriterium der Nutzung und das
damit zusammenhängende Anreizsystem zur Erhöhung der Nutzungszahlen
("Bonus-Malus-System") verfälsche. Mit den überzeugenden Erwägungen der
Vorinstanz, wonach bei einem offerierten Preis von Fr. 0.-- zusätzliche Anreize
für eine Leistungssteigerung des Anbieters durch ein Bonus-Malus-System nicht
notwendig seien, setzt sich die Beschwerdeführerin aber nur oberflächlich
auseinander. Sie zeigt zudem nicht schlüssig auf, dass im Rahmen der
Zuschlagskriterien "Referenzen" und "Geschäftsmodell" bei den budgetierten
Nutzungszahlen massgebliche Korrekturen angebracht werden. Eine willkürliche
Rechtsanwendung durch die Vorinstanz ist damit nicht dargetan.
4.3. Sämtliche Rügen, mit denen die Beschwerdeführerin auf eine bessere
Bewertung ihres Angebots abzielt, erweisen sich damit als unbegründet. Die
übrigen Vorbringen materieller Natur betreffen das Angebot der
Zuschlagsempfängerin: Die Beschwerdeführerin bestreitet einerseits die Eignung
der Zuschlagsempfängerin. Andererseits führt sie aus, dass die
Zuschlagsempfängerin ein ungewöhnlich niedriges Angebot eingereicht habe, was
zusätzliche Erkundigungen der Vergabebehörde erfordert hätte. Weiter bringt sie
vor, dass das System der Zuschlagsempfängerin wegen mangelnder Risikostabilität
schlechter zu benoten gewesen wäre. Die Beschwerdeführerin lässt dabei ausser
Acht, dass sie als drittplatzierte Anbieterin von einem Ausschluss oder einer
schlechteren Bewertung der erstplatzierten Anbieterin nicht unmittelbar
profitieren würde. Der Zuschlag würde in beiden Fällen an die zweitplatzierte
Anbieterin und nicht an sie erteilt. Die Beschwerdeführerin macht auch nicht in
rechtsgenüglicher Weise geltend, dass ein Ausschluss der Zuschlagsempfängerin
zu einer Verschiebung der Bewertungsskalen führen würde, sodass sie von den
verbleibenden zwei Anbietern den ersten Rang einnehmen würde. Vor diesem
Hintergrund erübrigt es sich, die Rügen in Bezug auf den Ausschluss und die
Bewertung des erstplatzierten Angebots näher zu behandeln, da sie auch dann
nicht den Zuschlag an die Beschwerdeführerin nach sich ziehen würden, wenn sie
inhaltlich begründet wären.
5.
Im Ergebnis ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nicht einzutreten. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist abzuweisen. Bei
diesem Verfahrensausgang trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (vgl.
Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie schuldet der Zuschlagsempfängerin eine
Parteientschädigung, nicht hingegen der Stadt Zürich, die in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegt (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht
eingetreten.
2.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.
Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, die PubliBike AG für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, der PubliBike AG und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 9. März 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Fellmann
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