II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.441/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_441/2017
Urteil vom 23. August 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Haag,
Gerichtsschreiberin Straub.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch
Rechtsanwalt Joachim Lerf,
gegen
Kantonale Gebäudeversicherung,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Valentin Schumacher,
Gegenstand
Gebäudeversicherung, Entschädigungsanspruch für Wasserschaden infolge
Hochwasser,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Freiburg, II.
Verwaltungsgerichtshof, vom 22. März 2017.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist seit 1990 Eigentümer des am Neuenburgersee gelegenen Grundstücks
Art. xx, Chemin U.________ in V.________ (FR). Mit Schadenanzeige vom 12. Mai
2015 meldete er der Kantonalen Gebäudeversicherung Freiburg (KGV), das
Hochwasser vom 2. Mai 2015 (Schadendatum) habe an seinem auf genanntem
Grundstück stehenden Einfamilienhaus Schäden verursacht. Die KGV teilte ihm mit
Entscheid vom 18. Mai 2015 mit, sein Gebäude sei unterhalb der Grenze von
430.50 m.ü.M. gebaut worden, weshalb die durch das Hochwasser verursachten
Schäden von der Versicherung nicht gedeckt seien.
B.
Die gegen diesen Entscheid erhobene Einsprache lehnte die KGV mit Entscheid vom
29. Februar 2016 ab. Mit Urteil vom 22. März 2017 wies das Kantonsgericht
Freiburg die dagegen erhobene Beschwerde ab.
C.
Am 10. Mai 2017 erhebt A.________ beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beantragt, das Urteil des
Kantonsgerichts Freiburg sei aufzuheben und die Angelegenheit zur Ergänzung des
Urteils an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei festzustellen, dass
die Schäden gemäss Schadenanzeige vom 13. Mai 2015 (recte: 12. Mai 2015) durch
die Versicherung gedeckt seien, und die Akten seien zur Festsetzung der Höhe
der Entschädigung an die KGV zurückzuweisen.
Das Kantonsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde und verzichtet auf
Vernehmlassung. Die KGV hat zur Beschwerde ausführlich Stellung genommen und
beantragt, diese sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das
angefochtene Urteil sei zu bestätigen.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen den verfahrensabschliessenden Entscheid
einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen
Rechts. Die Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten liegen vor (Art. 82 lit. a, Art. 83 [e contrario], Art. 86 Abs.
1 lit. d und Abs. 2, Art. 89 Abs. 1 und Art. 90 BGG). Auf die Beschwerde ist
einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim
Bundesgericht kann die Verletzung von Bundesrecht und Völkerrecht gerügt werden
(Art. 95 lit. a und lit. b BGG). Der Eingriff in kantonales Recht ist hingegen
- abgesehen von den Fällen gemäss Art. 95 lit. c-e BGG - kein selbständiger
Beschwerdegrund, sondern kann nur daraufhin überprüft werden, ob damit Bundes-,
Völker- oder interkantonales Recht verletzt wird, mit Einschluss der Verletzung
verfassungsmässiger Rechte (BGE 142 V 94 E. 1.3 S. 96).
1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten
Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE
138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten und
von kantonalem und interkantonalem Recht gilt eine qualifizierte Rügepflicht
(Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372).
2.
2.1. Gemäss Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Freiburg vom 6. Mai 1965
über die Versicherung der Gebäude gegen Brand und andere Schäden (GVG; SGF
732.1.1) sind alle auf dem Gebiet des Kantons errichteten Gebäude gegen die
Brandgefahr und die Gefährdung durch Elementarereignisse zu versichern. Die
Versicherung hat bei der KGV zu erfolgen (Art. 3 Abs. 1 GVG). Von der
Versicherung werden grundsätzlich auch Schäden gedeckt, welche durch Hochwasser
oder Überschwemmungen verursacht wurden (Art. 4 Abs. 1 lit. e GVG). Nicht
übernommen werden Schäden, die auf Hochwasser und Überschwemmungen von
Flussläufen und Seen zurückgehen, wenn sich diese Naturerscheinungen
erfahrungsgemäss in mehr oder weniger nahen Zeitabständen wiederholen (Art. 5
Abs. 2 lit. c GVG). In Art. 6 der Ausführungsverordnung zum GVG vom 14.
November 1966 (AVGVG; SGF 732.1.11) wird präzisiert, dass die Versicherung
Hochwasserschäden an Gebäuden unter anderem nicht deckt, wenn dieselben am
Neuenburgersee unter dem Pegelstand von 430.50 m.ü.M. erstellt wurden.
2.2. Vorliegend ist unbestritten, dass das Gebäude des Beschwerdeführers am
Neuenburgersee unterhalb der in Art. 6 AVGVG vorgesehenen Limite von 430.50
m.ü.M. gebaut wurde und dass das Hochwasser vom Mai 2015 die Schwelle von
430.50 m.ü.M. nicht erreichte. Angesichts der Gebäudeerstellungshöhe besteht
demnach gemäss Art. 5 Abs. 2 lit. c GVG i.V.m. Art. 6 AVGVG für das Haus des
Beschwerdeführers keine Versicherungsdeckung für Hochwasserschäden. Der
Beschwerdeführer rügt indes eine Verletzung des Legalitätsprinzips, des
Grundsatzes von Treu und Glauben sowie des Willkürverbots.
3.
3.1. Das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 BV ist ein allgemeiner
rechtsstaatlicher Grundsatz, der für die gesamte Staatstätigkeit verbindlich
ist. Danach muss sich ein staatlicher Akt auf eine materiellgesetzliche
Grundlage stützen, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür
zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem
demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen
Zuständigkeitsordnung, andererseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der
Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen
Handelns. Das Legalitätsprinzip gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit
Einschluss der Leistungsverwaltung (zum Ganzen BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5 mit
Hinweisen). Das als allgemeiner Verfassungsgrundsatz in Art. 5 Abs. 1 BV
verankerte Legalitätsprinzip kann - wie auch das Verhältnismässigkeitsprinzip -
zwar im Rahmen einer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
direkt und unabhängig von einem Grundrecht angerufen werden (BGE 134 I 153 E.
4.1 S. 156 f. mit Hinweisen); dessen Einhaltung bei der Anwendung kantonalen
Rechts prüft das Bundesgericht indessen nur unter dem Blickwinkel des
Willkürverbots (vgl. BGE 134 I 153 E. 4.2.2 und 4.3 S. 158; Urteil 2C_702/2010
vom 21.Juni 2011 E. 3.1).
Der Beschwerdeführer macht auch eine Verletzung des Legalitätsprinzips gemäss
Art. 122 der Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 (KV/FR; SR
131.219) geltend. Diese Rüge ist gemäss Art. 95 lit. c BGG zulässig. Das
Bundesgericht überprüft die Einhaltung von Art. 122 KV/FR zwar frei, die
Anwendung kantonalen Gesetzesrechts aber nur unter dem Blickwinkel des
Willkürverbots (BGE 128 I 327 E. 2.1).
3.2. Art. 6 AVGVG stützt sich nicht auf eine ausdrückliche spezifische
Delegationsnorm hinsichtlich der in Art. 5 Abs. 2 lit. c AVG genannten, nicht
versicherten Hochwasserschäden. Vielmehr ist die AVGVG eine
Vollziehungsverordnung, die auf der entsprechenden allgemeinen
Kompetenzzuweisung an die Exekutive in Art. 20 lit. a GVG beruht. Danach
erlässt der Staatsrat des Kantons Freiburg die Ausführungsverordnungen zum
Gesetz. Bei Art. 6 AVGVG handelt es sich mithin um eine im Rahmen dieser
Kompetenzzuweisung erlassene Ausführungsbestimmung.
Die Kompetenz der Exekutive zum Erlass von Vollziehungsverordnungen ist in der
allgemeinen, von der Verfassung eingeräumten Vollzugskompetenz enthalten (vgl.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage 2016, § 2 N.
100). Eine formelle Delegationsnorm ist hierzu nicht erforderlich. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben Vollziehungsverordnungen die
Gesetzesbestimmungen durch Aufstellung von Detailvorschriften näher auszuführen
und auf diese Weise zur verbesserten Anwendbarkeit des Gesetzes beizutragen (
BGE 141 II 169 E. 3.3 S. 172 mit Hinweisen). Sie dürfen das auszuführende
Gesetz - wie auch alle anderen Gesetze - weder abändern noch ergänzen, müssen
der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung,
die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und
weiterführen (BGE 130 I 140 E. 5.1 S. 149 mit Hinweisen). Die
Vollziehungsverordnung darf insbesondere weder die Rechte der Bürgerinnen und
Bürger (zusätzlich) beschränken noch ihnen (weitere) Pflichten auferlegen, und
zwar selbst dann nicht, wenn dies durch den Gesetzeszweck gedeckt wäre. Ebenso
wenig kann eine gesetzgeberisch gewollte Unbestimmtheit des Gesetzes mittels
einer Vollziehungsverordnung bereinigt werden. Demgegenüber dürfen praxisgemäss
(untergeordnete) Gesetzeslücken im Rahmen der gesetzlichen Zielsetzung
geschlossen werden (BGE 139 II 460 E. 2.2 S. 463).
4.
Vorliegend ist zu prüfen, ob sich der Staatsrat des Kantons Freiburg beim
Erlass von Art. 6 der Ausführungsverordnung an den Rahmen des Gesetzes hielt.
Das hängt von der Auslegung von Art. 5 Abs. 2 lit. c GVG, also von einfachem
kantonalem Gesetzesrecht, ab, welches das Bundesgericht wie dargelegt nur
hinsichtlich der Verletzung verfassungsmässiger Rechte - namentlich des
Willkürverbots - überprüfen kann (vgl. E. 1.2 hiervor).
4.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, der Gesetzgeber habe die
Konkretisierung der Bestimmung von Art. 5 Abs. 2 lit. c GVG nicht dem
Verordnungsgeber, sondern dem Gericht überlassen wollen. Die Präzisierung der
Voraussetzungen für den Ausschluss der Versicherungsdeckung von Art. 6 AVGVG
verstosse daher gegen das Legalitätsprinzip. Dieser Argumentation kann nicht
gefolgt werden. Die Bestimmung von Art. 5 Abs. 2 lit. c GVG, wonach
Hochwasserschäden nicht gedeckt sind, wenn sie sich "erfahrungsgemäss in mehr
oder weniger nahen Zeiträumen wiederholen", bedarf angesichts der offenen
Formulierung einer Konkretisierung. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers betrifft diese Konkretisierung nicht den Kernbereich des
Gesetzes. Es braucht lediglich eine Detailvorschrift, um näher auszuführen,
wann im Sinne des Gesetzes erfahrungsgemäss in mehr oder weniger nahen
Zeiträumen mit Hochwasserschäden zu rechnen ist. Angesichts des dafür
erforderlichen naturwissenschaftlichen Fachwissens ist es sinnvoll, diese
Einschätzung im Rahmen einer Verordnung vorzunehmen. Dafür, dass es sich bei
der offenen Formulierung um eine gesetzlich gewollte Unbestimmtheit handeln
könnte, bestehen keine Anhaltspunkte. Wie die Vorinstanz zutreffend festhielt,
wäre es im Hinblick auf die Rechtssicherheit und die Gleichbehandlung der
Versicherten problematisch, die Konkretisierung durch die Rechtsprechung
vornehmen zu lassen. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Exekutive im
Rahmen ihrer Vollzugskompetenz die Ausführungsverordnung zum GVG erlassen hat.
Dass sie diese Kompetenz, welche im Übrigen in Art. 19, 20 und 95 GVG
ausdrücklich festgehalten ist, überschritten und gegen das Legalitätsprinzip
bzw. Art. 122 KV/FR verstossen hätte, ist nicht ersichtlich.
5.
Weiter macht der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 5 Abs. 3 und Art. 9
BV geltend. Die KGV habe gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossen,
indem sie es als Monopol-Betrieb für die Gebäudeversicherung unterlassen habe,
ihm mitzuteilen, dass seine Liegenschaft nicht gegen Hochwasser versichert sei.
Dies, obwohl sie die Liegenschaft schätzen lassen und jährliche
Versicherungsprämien, auch für Hochwasserschäden, eingezogen habe.
5.1. Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und
Glauben kann einer Person Anspruch verleihen auf Schutz des berechtigten
Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen
begründendes Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt ist, dass die Person, die
sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage
vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat,
die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 139 V 21 E. 3.2 S. 27; 137 I 69
E. 2.5.1 S. 72 f.).
5.2. Zunächst bedarf der Vertrauensschutz eines Anknüpfungspunktes, der eine
bestimmte Erwartung auslöst. Auf den Vertrauensschutz kann sich nur berufen,
wer von dieser Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte und ihre Fehlerhaftigkeit
nicht kannte und auch nicht hätte kennen sollen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., § 10 N. 654). Im Falle des Beschwerdeführers ist diese Voraussetzung
nicht erfüllt. Vorliegend fehlt bereits die Grundlage für ein berechtigtes
Vertrauen, zumal die KGV keine Deckung für Hochwasserschäden zusicherte. Wie
die Vorinstanz ausführt, findet sich in der Gebäudeversicherungspolice der
Hinweis auf Art. 4 und 5 GVG: beide Gesetzesartikel sind unbestrittenermassen
auf deren Rückseite abgedruckt. Aus Art. 5 GVG ist ersichtlich, dass Schäden
durch Hochwasser nicht gedeckt sind, wenn sich solche erfahrungsgemäss in mehr
oder weniger nahen Zeitabständen wiederholen (Art. 5 Abs. 2 lit. c GVG). Der
Beschwerdeführer wurde also ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht, dass
Hochwasserschäden an seinem Haus von der Versicherung möglicherweise nicht
gedeckt sein würden. Da er zweifellos von der Nähe seines Grundstücks zum
Seeufer wusste, war für ihn zudem - auch ohne juristische, geschichtliche oder
weitergehende ortsspezifische Kenntnisse - erkennbar, dass sein Haus in einem
regelmässig von Hochwasser betroffenen Gebiet liegen könnte. Er konnte daher
nicht in guten Treuen annehmen, Hochwasserschäden an seinem Haus seien von der
Gebäudeversicherung gedeckt. Das Verhalten der KGV war nicht geeignet, diese
Erwartung auszulösen.
5.3. Auch aus dem Umstand, dass seinem Rechtsvorgänger im Jahr 1967 eine
Baubewilligung erteilt wurde, kann der Beschwerdeführer und heutige
Grundeigentümer keine Vertrauensgrundlage ableiten. Bei der Erteilung einer
Baubewilligung wird nicht überprüft, ob dannzumal ein Versicherungsschutz für
Hochwasser bestehen werde. Die Baubewilligung bildet bezüglich der Deckung von
Hochwasserschäden keine Vertrauensgrundlage.
5.4. Mangels einer Grundlage für ein schützenswertes Vertrauen durfte der
Beschwerdeführer nicht berechtigterweise davon ausgehen, seine Liegenschaft sei
gegen Hochwasserschäden versichert. Eine Verletzung des Grundsatzes von Treu
und Glauben liegt nicht vor.
6.
Schliesslich rügt der Beschwerdeführer eine willkürliche Anwendung des
Gebäudeversicherungsgesetzes durch die Vorinstanz. Er macht geltend, es sei
willkürlich, ein Ereignis, das nach dem statistischen Mittel alle 30 Jahre
eintrete, als Naturereignis zu bezeichnen, das sich erfahrungsgemäss in mehr
oder weniger nahen Zeitabständen wiederhole. Zudem beziehe sich diese
statistische Häufigkeit von 30 Jahren auf einen Pegel von 430.40 m.ü.M., sodass
das statistische Mittel für den in der AVGVG festgelegten Pegel von 430.50
m.ü.M. wesentlich höher als bei 30 Jahren liege.
6.1. Mit dieser Argumentation vermag der Beschwerdeführer nicht darzulegen,
inwiefern die Rechtsanwendung der Vorinstanz willkürlich sein soll. Die
maximale Pegelhöhe von 430.50 m.ü.M., auf die im angefochtenen Urteil
abgestellt wird, beruht nicht auf einer Einschätzung der Vorinstanz, sondern
auf der in der Ausführungsverordnung festgehaltenen Grenze des
Versicherungsschutzes. Dass sich die Vorinstanz für die Frage des Bestehens
eines Versicherungsschutzes bei Hochwasserschäden auf die in der Verordnung
festgesetzte Pegelhöhe stützte, kann nicht als willkürlich bezeichnet werden.
6.2. Wie die Vorinstanz zutreffend festhielt, beruht die Festsetzung des
Pegelstandes in Art. 6 AVGVG auf sachlichen Gründen. Der Staatsrat hat sich bei
der Konkretisierung der Begriffe "erfahrungsgemäss" und "mehr oder weniger" an
den bei der II. Juragewässerkorrektion angestrebten maximal zu tolerierenden
Pegeln (Regulierkoten) und der sogenannten Jährlichkeit der Hochwasserstände
(Gefahrenkarten-Koten) orientiert. Seekoten sind definierte Wasserstände an
Seen. Die Hoch- und Niedrigwasserkoten sind von Bedeutung für die
Seeregulierung, mit welcher Einfluss auf Seestand und Seeausfluss genommen
wird. Ziel dieser Regulierung ist es, die Wasserstände der Seen nach
Möglichkeit innerhalb der Grenzen der Hoch- und Niedrigwasserkoten zu halten.
Die Hochwasserkote des Neuenburgersees beträgt 430.50 m.ü.M. Die
Gefahrenkarten-Koten dagegen dienen der Erstellung von Naturgefahrenkarten.
Dabei wird berechnet, wie häufig ein Gewässer einen bestimmten Wasserstand
erreicht bzw. überschreitet. Entscheidend für die Zuordnung zu einer
Gefährdungsstufe sind die Hochstände, die statistisch im Mittel alle 30, 100
oder 300 Jahre einmal vorkommen (vgl. dazu: Amt für Wasser und Abfall, Bau-
Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Seekoten und ihre Bedeutung -
"Jurarandseen", Version vom 15. März 2016). Die Gefahrenkarten-Kote des
Neuenburgersees beträgt 430.40 m.ü.M. bei einer Jährlichkeit von 30 Jahren und
430.85 m.ü.M. bei einer Jährlichkeit von 100 Jahren. Die Wahrscheinlichkeit
eines Hochwassers wird im Bereich der Jährlichkeit von bis zu 30 Jahren als
hoch, bei einer Jährlichkeit zwischen 30-100 Jahren als mittel und bei einer
Jährlichkeit von 100-300 Jahren als gering bezeichnet (vgl. zur
Gefahrendarstellung: Bundesamt für Umwelt [BAFU], Was sagen Gefahrenkarten
aus?, Mai 2015).
Die Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass Hochwasserstände mit einer
Jährlichkeit von 30 Jahren durchaus als häufig bezeichnet werden können. Bei
Ereignissen, die sich alle 30-1 00 Jahre wiederholen würden, bestehe eine
mittlere Eintretenswahrscheinlichkeit. Es sei deshalb keineswegs willkürlich,
dass der Staatsrat in Art. 6 AVGVG einen Pegelstand von 430.50 m.ü.M.
festgesetzt habe, unterhalb dessen sich Hochwasser erfahrungsgemäss in mehr
oder weniger nahen Zeitabständen wiederholen würden. Es kann diesbezüglich auf
die Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden (dortige E. 3e S.
6 ff.), welche nicht zu beanstanden sind.
7.
Die Beschwerde ist aufgrund dieser Erwägungen abzuweisen. Der Beschwerdeführer
hat dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dessen Kosten zu tragen (Art. 66
Abs. 1 BGG). Der Beschwerdegegnerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen
(Art. 68 Abs. 3 BGG; vgl. BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f.). Es sind keine Gründe
ersichtlich, um ausnahmsweise von der Regel nach Art. 68 Abs. 3 BGG
abzuweichen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Kantonsgericht Freiburg,
II. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. August 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Straub
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