II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.309/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_309/2017
Arrêt du 20 octobre 2017
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd et Donzallaz.
Greffier: M. Tissot-Daguette.
Participants à la procédure
Commune de Vallorbe,
représentée par Me Alain Thévenaz, avocat,
recourante,
contre
A.________,
représentée par Me Séverine Berger, avocate,
Objet
Impôt communal sur les chiens,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 16 février 2017 (FI.2016.0085).
Faits :
A.
A.________, domiciliée à Vallorbe et propriétaire de trois chiens, bénéficie du
revenu d'insertion depuis le 1 ^er mai 2011. Durant l'année 2015, elle a perçu
à ce titre un montant de 25'068 fr. 20 (loyer et frais compris).
B.
Le 7 août 2015, l'intéressée a reçu une facture de 225 fr. (équivalant à trois
fois 75 fr.) relative à l'impôt sur les chiens pour l'année de taxation 2015.
Elle a contesté devoir cet impôt en raison de son statut de bénéficiaire du
revenu d'insertion. Le 11 septembre 2015, la Commune de Vallorbe a refusé
d'exonérer A.________ de l'impôt sur les chiens pour l'année 2015. Celle-ci a
recouru contre cette décision auprès de la Commission communale de recours en
matière d'impôts communaux et informatique de la Commune de Vallorbe (ci-après
: la Commission communale), qui l'a confirmée le 26 octobre 2015. Par arrêt du
8 avril 2016, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du
canton de Vaud (ci-après : le Tribunal cantonal) a admis le recours déposé par
l'intéressée contre cette décision sur recours et a renvoyé la cause à la
Commission communale pour complément d'instruction et nouvelle décision. Cette
dernière n'avait pas entendu la contribuable avant de statuer, alors que la
procédure cantonale l'y obligeait. Après avoir procédé à l'audition de
A.________, la Commission communale a une seconde fois rejeté le recours, par
décision du 13 juin 2016. A nouveau saisi par l'intéressée, le Tribunal
cantonal, par arrêt du 16 février 2017, a admis le recours.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Commune de
Vallorbe demande en substance au Tribunal fédéral, sous suite de frais et
dépens, d'annuler l'arrêt du 16 février 2017 rendu par le Tribunal cantonal et
de confirmer la décision du 11 septembre 2015 de la Commission communale. Elle
se plaint en particulier de violation du principe de la légalité et de
violation de son autonomie communale.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de
son arrêt. L'Administration cantonale des impôts n'a pas souhaité se prononcer
sur la cause. A.________ a quant à elle conclu au rejet du recours et à
l'octroi de l'assistance judiciaire.
Par ordonnance du 13 avril 2017, le Président de la IIe Cour de droit public du
Tribunal fédéral a accordé l'assistance judiciaire a A.________ et a nommé Me
Séverine Berger défenseure d'office.
Considérant en droit :
1.
1.1. L'arrêt entrepris constitue une décision finale (art. 90 LTF), rendue en
dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et
al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). Le litige
concerne la perception d'un impôt communal sur les chiens pour l'année 2015, en
application des dispositions de la législation communale. Il a trait plus
particulièrement à la question de savoir si les personnes bénéficiant du revenu
d'insertion peuvent prétendre à être exonérées de cet impôt, au même titre que
celles qui bénéficient de prestations complémentaires de l'assurance-vieillesse
et survivants (AVS) et de l'assurance-invalidité (AI). Le recours ne tombe par
conséquent pas sous le coup des exceptions figurant à l'art. 83 LTF. La voie du
recours en matière de droit public est donc en principe ouverte. Le recours a
en outre été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes
prescrites (art. 42 LTF).
1.2. Selon l'art. 89 al. 2 let. c LTF, les communes et autres collectivités
publiques ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent la violation de
garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonale ou fédérale.
En pareille hypothèse, la qualité pour recourir est en principe admise et la
question de savoir si une commune est réellement autonome dans le domaine
considéré examinée au fond (ATF 141 I 36 consid. 1.2.4 p. 41). La recourante
invoque la violation de l'autonomie que lui confère la loi vaudoise du 5
décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom/VD; RSV 650.11) en la matière
(cf. notamment art. 1 let. k et 32 al. 4 LICom/VD). Son recours est par
conséquent recevable sous cet angle.
2.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral conduit son
raisonnement en se fondant sur les faits constatés par l'autorité précédente
(cf. art. 105 al. 1 LTF; ATF 142 I 155 consid. 4.4.3 p. 156), sous réserve des
cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Le recourant ne peut critiquer les
constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont
été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière
manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire (ATF 136 II 304 consid. 2.4 p.
314), et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la
cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 137 III 226 consid. 4.2 p. 234). Conformément à
l'art. 106 al. 2 LTF, le recourant doit expliquer de manière circonstanciée en
quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits et les critiques invoqués de
manière appellatoire sont irrecevables (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356). Par
ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut en principe être
présenté devant le Tribunal de céans (art. 99 al. 1 LTF).
3.
3.1. L'art. 1 let. k LICom/VD dispose qu'avec l'autorisation du Conseil d'Etat
et en se conformant aux dispositions de la LICom/VD, les communes et fractions
de communes dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent
percevoir un impôt sur les chiens. L'art. 32 LICom/VD traite plus
particulièrement de cet impôt. Ainsi, les chiens peuvent faire l'objet d'un
impôt communal dans la commune où leur propriétaire est domicilié au 1 ^
er janvier de l'année fiscale (al. 1). L'arrêté communal d'imposition peut
décréter des exonérations et prévoir des taux d'imposition différents suivant
les catégories de chiens (al. 4). L'art. 10 du règlement vaudois du 6 juillet
2005 concernant la perception de l'impôt cantonal sur les chiens (RICC/VD; RSV
652.31.1) prévoit quant à lui que l'impôt communal sur les chiens est perçu
conformément à la réglementation en vigueur dans la commune de domicile du
propriétaire ou détenteur. Sur ces bases, la Commune de Vallorbe, le 31 octobre
2011, a adopté un arrêté d'imposition pour les années 2012 à 2016 (ci-après:
l'arrêté d'imposition). Celui-ci a été approuvé par le Conseil d'Etat du canton
de Vaud le 30 novembre 2011. L'art. 1 ch. 11 de l'arrêté d'imposition prévoit
un montant d'impôt de 75 fr. par chien, à moins qu'il s'agisse de chiens de
garde des maisons foraines, auquel cas ce montant se limite à 20 fr. (toutefois
uniquement pour un chien). Toujours selon cette disposition, les chiens de
police (services publics), les chiens des personnes bénéficiant des prestations
complémentaires AVS/AI, ainsi que les chiens d'aveugles sont exonérés de
l'impôt.
3.2. En bref, le Tribunal cantonal a jugé que l'arrêté d'imposition ne
prévoyait certes pas d'exonération de l'impôt sur les chiens en faveur des
bénéficiaires du revenu d'insertion, mais que sous l'angle de la situation
économique de ces derniers, et compte tenu du but de la législation sociale, il
n'y avait pas de différence de statut ou de situation financière qui justifiait
de privilégier, du point de vue fiscal, les seuls bénéficiaires de prestations
complémentaires, à l'exclusion des bénéficiaires du revenu d'insertion. Selon
l'autorité précédente, l'exonération fiscale poursuit des buts sociaux
légitimes d'égalité devant l'impôt, si bien qu'il est contraire au principe
d'égalité fiscale horizontale de ne pas prévoir d'exonération pour les
bénéficiaires du revenu d'insertion, lorsqu'ils sont, comme l'intéressée, au
moins aussi démunis que les bénéficiaires des prestations complémentaires.
3.3. Pour sa part, la recourante estime que le Tribunal cantonal a violé le
principe de la légalité de l'impôt, violé son autonomie communale et fait une
mauvaise application du principe d'égalité. Elle considère en effet qu'il
n'existe aucune base légale prévoyant l'exonération de l'impôt communal sur les
chiens en faveur des bénéficiaires du revenu d'insertion et qu'une telle
exonération ne peut pas être décidée par le Tribunal cantonal. Elle ajoute
qu'en n'exonérant que les personnes au bénéfice de prestations complémentaires
AVS/AI, son Conseil communal " a voulu tenir compte de la situation spécifique
à ce groupe de personnes, situation qui est différente de celle des
bénéficiaires du revenu d'insertion, dont l'âge et l'état de santé ne
s'opposent pas à ce qu'ils travaillent ".
3.4. Le litige porte donc sur le point de savoir si c'est à juste titre que le
Tribunal cantonal a jugé que le principe d'égalité devant l'impôt justifiait
d'exonérer l'intimée, détentrice de chiens et bénéficiaire du revenu
d'insertion, de l'impôt communal sur les chiens, alors que les dispositions de
droit communal ne prévoyaient expressément d'exonération que pour les
détenteurs de chiens de police et d'aveugles, ainsi que pour les personnes
bénéficiant de prestations complémentaires AVS/AI.
4.
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites
fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son
autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon
exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale,
conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement
importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière
concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation
cantonales. Il n'est pas nécessaire que la commune soit autonome pour
l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans
le domaine litigieux (cf. ATF 133 I 128 consid. 3.1 p. 130 s.; arrêt 1C_231/
2016 du 21 novembre 2016 consid. 4.1.1). Sous le titre "autonomie communale",
l'art. 139 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RS
131.231) prévoit que les communes disposent d'autonomie, en particulier dans la
gestion du domaine public et du patrimoine communal, l'administration de la
commune, la fixation, le prélèvement et l'affectation des taxes et impôts
communaux, l'aménagement local du territoire, l'ordre public et les relations
intercommunales. Outre les tâches propres qu'elles accomplissent
volontairement, les communes assument les tâches que la Constitution ou la loi
leur attribuent (art. 138 al. 1 Cst-VD). Comme on l'a vu précédemment (cf.
consid. 3.1 ci-dessus), la LICom/VD prévoit expressément la possibilité pour la
commune, certes sous certaines conditions, de prélever un impôt sur les chiens
(art. 1 let. k LICom/VD). L'art. 32 LICom/VD établit les règles minimales à
respecter pour prélever cet impôt et laisse en particulier à la commune la
possibilité de décréter des exonérations (al. 4). Ces dispositions concrétisent
ainsi l'autonomie des communes dans le domaine de l'imposition des chiens.
5.
La recourante se plaint de la violation du principe de la légalité. Elle est
d'avis que le Tribunal cantonal ne pouvait pas se substituer au législateur
communal pour décider des exonérations que celui-ci n'avait pas expressément
prévues dans son règlement.
5.1. Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat
(cf. art. 5 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal
où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst.
Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant
fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que les principes
généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable,
l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (ATF
143 I 220 consid. 5.1.1 p. 224). Le principe de la légalité exige non seulement
que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à
l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (ATF 143 II 87
consid. 4.5 p. 93 et les références citées). La base légale doit présenter une
densité normative permettant de respecter les garanties de clarté et de
transparence exigées par le droit constitutionnel. En effet, selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, l'exigence de précision de la norme découle
du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de
l'égalité devant la loi (ATF 136 II 304 consid. 7.6 p. 324 s.; arrêt 2C_256/
2015 du 20 août 2015 consid. 7.4.1). L'exigence de la densité normative n'est
toutefois pas absolue, car on ne saurait exiger du législateur qu'il renonce
totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire
d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et abstraite
inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui en découle de laisser
aux autorités d'application une certaine marge de manoeuvre lors de la
concrétisation de la norme (ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 p. 692).
5.2. L'interprétation du droit cantonal (et communal) effectuée par les
précédents juges est une question que le Tribunal fédéral ne contrôle pas
librement, mais uniquement sous l'angle des droits constitutionnels et dans la
limite des griefs invoqués (ATF 141 I 172 consid. 4.3 p. 176 et les références
citées). Dans le cas d'espèce, la recourante ne conteste pas l'interprétation
faite par le Tribunal cantonal de l'art. 1 ch. 11 de l'arrêté d'imposition.
C'est bien plus la conformité de cette disposition au droit supérieur, et en
particulier à l'art. 127 Cst., qui est litigieux. Dans la mesure où la
motivation du recours remplit les conditions de l'art. 106 al. 2 LTF, le
Tribunal fédéral examine avec un plein pouvoir d'examen si la norme de droit
cantonal (ou communal) est conforme au droit fédéral (ATF 134 I 269 consid. 6.2
p. 283 et les références citées).
5.3. En l'occurrence, il est juste de relever, comme l'a fait la recourante,
qu'il n'existe aucune base légale qui prévoit expressément une exonération de
l'impôt communal sur les chiens en faveur des bénéficiaires du revenu
d'insertion. Toutefois, le législateur communal a expressément prévu d'exonérer
certaines catégories de personnes, notamment les bénéficiaires de prestations
complémentaires AVS/AI. Or, à partir du moment où de telles exonérations sont
prévues, il convient d'examiner si ne sciemment pas prévoir ces exceptions pour
d'autres catégories de personnes respecte le principe d'égalité, respectivement
le droit supérieur. Les exceptions à l'assujettissement doivent certes être
prévues par la loi (principe de la légalité), celles-ci doivent également
respecter le principe de l'égalité de traitement, c'est-à-dire exonérer les
autres personnes que les bénéficiaires de prestations complémentaires AVS/AI
qui se trouveraient dans une situation (patrimoniale) semblable.
5.4. Se pose donc la question de savoir si, sur la base de la volonté du
législateur communal, il se justifie de traiter différemment les propriétaires
de chiens bénéficiaires de prestations complémentaires AVS/AI, de ceux qui
bénéficient du revenu d'insertion. En effet, en droit fiscal, le principe
d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. est concrétisé par les principes de
l'universalité, de l'égalité de l'imposition et de la capacité économique
figurant à l'art. 127 al. 2 Cst. Selon le principe de l'égalité de
l'imposition, les personnes dont les situations sont semblables doivent être
imposées de la même manière. A l'inverse, de réelles différences dans les
situations de fait doivent mener à des charges fiscales différentes (ATF 137 I
145 consid. 2.1 p. 147; 136 I 49 consid. 5.2 p. 59 s.; arrêt 2C_775/2014 du 31
août 2015 consid. 12.1, in RDAF 2015 II 483).
5.4.1. Selon l'art. 4 al. 1 LPC, les personnes qui ont leur domicile et leur
résidence habituelle en Suisse ont droit à des prestations complémentaires dès
lors qu'elles perçoivent une rente de l'AVS ou de l'AI, ou auraient droit à une
telle rente selon les let. b ou d de la disposition en question. Doivent être
couverts au moyen des prestations selon la LPC, le minimum vital actuel et les
besoins courants (ATF 143 V 9 consid. 6.1 p. 13; 130 V 185 consid. 4.3.3 p.
188). Ainsi, selon art. 10 al. 1 LPC, pour les personnes qui ne vivent pas en
permanence ni pour une longue période dans un home ou dans un hôpital
(personnes vivant à domicile), les dépenses reconnues comprennent en premier
lieu les montants destinés à la couverture des besoins vitaux (let. a). Ce
montant annuel est de 19'290 fr. pour les personnes seules (ch. 1), 28'935 fr.
pour les couples (ch. 2) et 10'080 fr. pour les enfants ayant droit à une rente
d'orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l'AVS ou de l'AI; la
totalité du montant déterminant étant prise en compte pour les deux premiers
enfants, les deux tiers pour deux autres enfants et un tiers pour chacun des
enfants suivants (ch. 3). Font en outre partie des dépenses reconnues le loyer
d'un appartement et les frais accessoires y relatifs, les frais d'obtention du
revenu, les frais d'entretien des bâtiments, les cotisations aux assurances
sociales de la Confédération, un montant forfaitaire annuel pour l'assurance
obligatoire des soins ainsi que les pensions alimentaires versées en vertu du
droit de la famille (art. 10 al. 1 let. b et al. 3 LPC). De plus, les cantons
peuvent allouer des prestations allant au-delà de celles qui sont prévues par
la LPC et fixer les conditions d'octroi de ces prestations. Dans le canton de
Vaud, la loi vaudoise du 13 novembre 2007 sur les prestations complémentaires à
l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (LVPC/VD; RSV 831.21) prévoit
que les personnes qui ont leur domicile dans le canton et qui remplissent les
conditions de la LPC ont droit aux prestations complémentaires à l'AVS et à
l'AI (art. 1 LVPC/VD).
5.4.2. Le revenu d'insertion est quant à lui fondé sur la législation
cantonale. Il comprend une prestation financière et peut, le cas échéant,
également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale
ou professionnelle (art. 27 de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action
sociale vaudoise [LASV/VD; RSV 850.051]). La prestation financière est composée
d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à
couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément
correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art.
31 al. 1 LASV/VD). La prestation financière est accordée dans les limites d'un
barème établi par le règlement vaudois du 26 octobre 2005 d'application de la
loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (RLASV/VD; RSV 850.051.1),
après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire
enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de
ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV/VD; art. 26 al. 1 RLASV/VD).
Selon l'annexe au RLASV/VD, une personne seule vivant dans le Jura-Nord vaudois
perçoit un montant mensuel forfaitaire de 1'100 fr., un forfait pour frais
particuliers de 50 fr., ainsi qu'un montant de 842 fr. (charges en sus) pour le
loyer.
5.4.3. La recourante est d'avis que les personnes au bénéfice de ce revenu ne
sauraient être comparées aux bénéficiaires des prestations complémentaires AVS/
AI, car leur âge et leur état de santé ne s'opposent pas à ce qu'ils
travaillent. Un tel raisonnement, et pour autant qu'il remplisse les conditions
de motivations de l'art. 106 al. 2 Cst., ne convainc nullement. En premier
lieu, on relèvera que les bénéficiaires de prestations complémentaires AVS/AI
n'ont pas forcément atteint l'âge de la retraite. Au contraire, aucune des
personnes percevant de telles prestations en complément d'une rente AI n'a
atteint cet âge. De plus, il n'est pas non plus exclu que ces personnes
puissent travailler, dès lors que rien n'empêche un assuré dont le degré
d'invalidité n'est pas de 70% au moins (ouvrant le droit à une rente entière;
cf. art. 28 al. 2 LAI) de requérir des prestations complémentaires AVS/AI. De
surcroît, une personne qui aurait atteint l'âge de la retraite et dont l'état
de santé empêcherait toute activité, mais qui bénéficierait d'une fortune ou
d'un revenu suffisant, excluant le droit à des prestations complémentaires, se
trouverait dans la situation décrite par la recourante, sans toutefois pouvoir
bénéficier d'exonération de l'impôt sur les chiens. On constate donc que ce
n'est pas tant l'âge ou l'état de santé du détenteur de chien bénéficiant de
prestations complémentaires AVS/AI qui est déterminant pour l'exonération de
l'impôt, comme l'avance la recourante, mais bien plus la situation
patrimoniale. Or, cette situation est sensiblement la même, qu'il s'agisse d'un
bénéficiaire de prestations complémentaires ou d'un bénéficiaire du revenu
d'insertion. La différence réside uniquement dans le fait que le second ne
remplit pas les conditions de l'art. 4 LPC. Comme l'a jugé le Tribunal
cantonal, rien ne justifie de privilégier fiscalement les premiers, à
l'exclusion des seconds. Dans la mesure où le législateur communal a choisi de
prévoir des cas d'exonération, ceux-ci doivent respecter le principe de
l'égalité de l'imposition et ainsi s'appliquer à toutes les personnes se
trouvant dans une situation semblable. La recourante ne peut pas invoquer son
autonomie pour contourner le droit supérieur. On ajoutera au demeurant que
cette solution tendant à exonérer les bénéficiaires du revenu d'insertion est
en adéquation avec celle retenue par le législateur cantonal qui, à l'art. 4
RICC/VD, a expressément prévu que les bénéficiaires de prestations
complémentaires AVS/AI (y compris les prestations complémentaires pour frais de
guérison) et du revenu d'insertion sont exonérés de l'impôt (cantonal) sur les
chiens.
5.5. Partant, le Tribunal cantonal n'a pas violé l'autonomie communale de la
recourante en reconnaissant à l'intimée, bénéficiaire du revenu d'insertion,
une situation personnelle justifiant d'être exonérée de l'impôt sur les chiens
en application du principe de l'égalité de traitement.
6.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté. La recourante, dont
l'intérêt patrimonial est en cause et qui succombe, supporte les frais
judiciaires (art. 66 al. 1 et 4 LTF). L'intimée, représentée par un mandataire
professionnel devant le Tribunal fédéral, a droit à des dépens, à la charge de
la recourante (art. 68 al. 1 et 2 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr. sont mis à la charge de la
recourante.
3.
La recourante versera à l'intimée la somme de 2'000 fr. à titre de dépens pour
la procédure devant le Tribunal fédéral.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la recourante et de
l'intimée, ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public.
Lausanne, le 20 octobre 2017
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Tissot-Daguette
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