II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.282/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_282/2017
Arrêt du 4 décembre 2017
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Haag.
Greffière : Mme McGregor.
Participants à la procédure
Ville de Genève, Département des autorités, Service juridique,
recourante,
contre
Conseil d'Etat de la République et canton de Genève.
Objet
Répartition du produit d'amendes infligées par les services municipaux recouvré
par le service cantonal des contraventions,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de
Genève, Chambre administrative, du 31 janvier 2017 (A/4169/2015-DIV).
Faits :
A.
A.a. Depuis plusieurs années, la question de la rétrocession du produit des
amendes infligées par les services municipaux, recouvré par le Service des
contraventions de l'Etat de Genève (ci-après: le Service des contraventions), a
donné lieu à d'importants échanges épistolaires entre la Ville de Genève et le
Conseil d'Etat du canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat).
La Ville de Genève soutient que le canton de Genève lui aurait causé un
préjudice d'environ 15'227'000 fr., correspondant au montant des amendes
transmises par la commune au Service des contraventions pour encaissement, et
dont le produit n'aurait jamais été rétrocédé à la commune. D'après
l'intéressée, de graves dysfonctionnements organisationnels et informatiques au
sein du Service des contraventions en seraient la cause. De son côté, le
Conseil d'Etat conteste les prétentions de la commune et affirme que le
recouvrement n'était plus possible, notamment pour cause de prescription, de
conversion en peine privative de liberté ou encore de délivrance d'actes de
défaut de biens.
A.b. Le 4 février 2015, la Ville de Genève a adressé un commandement de payer
de 15'227'000 fr. avec intérêts à 5% dès le 13 octobre 2013, au titre de
dommages et intérêts liés à la non-restitution par le Service des
contraventions du produit des amendes infligées par les agents de la police
municipale. Ce commandement de payer a été notifié le 24 mars 2014 à la
chancellerie d'Etat, laquelle a fait opposition.
A.c. Par courrier du 6 mai 2015, le Conseil administratif de la Ville de Genève
(ci-après: le Conseil administratif) a proposé au Conseil d'Etat de régler la
question de la rétrocession du produit des amendes. Le Conseil administratif a
notamment demandé des explications quant à l'absence de recouvrement des
amendes infligées par les agents municipaux. Le 10 juin 2015, le Conseil d'Etat
a répondu que les explications utiles sur le processus de recouvrement des
amendes avaient été fournies à plusieurs reprises et que des demandes
complémentaires ne pourraient être examinées qu'après retrait du commandement
de payer, démarche qu'il qualifiait d'inadmissible.
Le 2 septembre 2015, le Conseil administratif a persisté en reprenant une
argumentation plus détaillée. Le Conseil d'Etat a répondu par courrier du 28
octobre 2015, précisant qu'il " n'entend[ait] pas revenir sur le caractère
parfaitement inadmissible du commandement de payer adressé par la Ville de
Genève pour de prétendus dommages et intérêts qui seraient en lien avec
l'activité de recouvrement des amendes d'ordre et ordonnances pénales par le
Service des contraventions [...]. Par ailleurs, il [était] exclu que le Conseil
d'Etat renonce à invoquer la prescription s'agissant d'une soi-disant dette qui
n'exist[ait] pas puisque sans fondement juridique ".
B.
Le 30 novembre 2015, la Ville de Genève a saisi la Chambre administrative de la
Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de
justice) d'un recours, subsidiairement d'une action de droit administratif,
contre le courrier du 28 octobre 2015, concluant à son annulation en tant qu'il
était une décision et à la condamnation de l'Etat de Genève à payer à la Ville
de Genève la somme de 15'227'000 fr. avec intérêts à compter du 23 décembre
2014. D'après l'intéressée, le courrier litigieux devait, malgré son libellé,
être considéré comme une décision puisqu'il traitait d'une prétention concrète
de la Ville de Genève, à laquelle le Conseil d'Etat opposait une fin de
non-recevoir. Subsidiairement, l'acte devait être déclaré recevable en tant
qu'action de droit administratif et l'Etat de Genève être condamné à payer à la
Ville de Genève le montant précité.
Par arrêt du 31 janvier 2017, la Cour de Justice a déclaré le recours et
l'action de droit administratif irrecevables. Elle a considéré en substance que
le courrier du 28 octobre 2015 ne constituait pas une décision au sens de
l'art. 4 de la loi [de la République et Canton de Genève] du 12 septembre 1985
sur la procédure administrative (LPA; RS/GE E 5 10). Par ailleurs, aucun
contrat de droit public ou toute autre forme de convention fondée sur le droit
public ne liait les intéressés sur la question du transfert du produit du
recouvrement des amendes d'ordre.
C.
La Ville de Genève forme un recours en matière de droit public contre l'arrêt
précité. Elle conclut, sous suite de frais, à l'annulation de l'arrêt attaqué
et au renvoi de la cause à l'autorité précédente, afin qu'elle entre en matière
sur les conclusions préalables et au fond formulées par la recourante dans son
recours du 30 novembre 2015.
Le Conseil d'Etat conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et
subsidiairement à son rejet. La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à
la recevabilité du recours et déclare persister dans les considérants et le
dispositif de son arrêt. La Ville de Genève a répliqué le 8 juin 2017 et le
Conseil d'Etat a dupliqué le 12 juillet 2017. Le 16 août 2017, la Ville de
Genève a déposé de nouvelles observations en réponse aux observations de
l'intimé.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 142 V
551 consid. 1 p. 555).
1.1. Formé contre un arrêt final (art. 90 LTF) pris en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) sur la base du droit public cantonal (art.
82 let. a LTF), le présent recours est en principe recevable comme recours en
matière de droit public au sens des art. 82 ss LTF, aucune des exceptions
prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
1.2. La Ville de Genève fonde sa qualité pour recourir sur la disposition
générale de l'art. 89 al. 1 LTF, au motif que l'arrêt attaqué la toucherait
dans ses prérogatives de puissance publique et qu'elle disposerait d'un intérêt
public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'acte
attaqué (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93; 138 I 143 consid. 1.3.1 p. 149;
138 II 506 consid. 2.1.1 p. 508). Tel est le cas lorsqu'un acte de puissance
publique concerne des intérêts publics essentiels dans un domaine qui relève de
la compétence de l'autorité (ATF 137 IV 269 consid. 1.4 p. 274; 136 II 383
consid. 2.4 p. 386; 136 V 346 consid. 3.3.2 p. 349; 135 II 12 consid. 1.2.2 p.
15 s.). N'importe quel intérêt financier découlant directement ou indirectement
de l'exécution de tâches d'intérêt public ne permet pas non plus à la commune
de se fonder sur l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93; 134 II
45 consid. 2.2.1 p. 47 et les références citées). L'atteinte à des intérêts
centraux peut en revanche exister en présence d'intérêts patrimoniaux
d'importance (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.3 p. 165 s.; 140 I 90 consid. 1.2.2
p. 93 s.; arrêt 2C_931/2010 du 28 mars 2011 consid. 2.5). Il faut dans ce cas
que la commune soit touchée dans ses intérêts centraux liés à sa puissance
publique (ATF 140 I 90 consid. 1.2.4 p. 94; 138 II 506 consid. 2.1.1 p. 509).
L'atteinte à des intérêts centraux est présumée exister en présence de
décisions mettant en cause la péréquation cantonale ou intercommunale (cf. ATF
135 I 43 consid. 1.3 p. 47; 135 II 156 consid. 3.3 p. 160). D'une manière
générale, l'exigence selon laquelle la commune doit être affectée de manière
qualifiée dans ses intérêts de puissance publique se comprend comme une clause
de minimis; celle-ci vise à éviter que le Tribunal fédéral ne doive entrer en
matière sur des cas-bagatelle qui sont soulevés par des collectivités publiques
ne pouvant pas se fonder sur les voies de recours qui leur sont spécifiquement
réservées à l'art. 89 al. 2 LTF (ATF 140 I 90 consid. 1.2.4 p. 94).
En l'occurrence, selon l'art. 12 al. 1 de la loi d'application de la
législation fédérale sur la circulation routière (LaLCR; RS/GE H 1 05), les
services de gendarmerie sont compétents pour infliger les amendes d'ordre
prévues par la législation fédérale sur les amendes d'ordre infligées aux
usagers de la route. L'art. 18 al. 2 de la loi sur les agents de la police
municipale, les contrôleurs municipaux du stationnement et les gardes
auxiliaires des communes (LAPM; RS/GE F 1 07) prévoit que si le contrevenant ne
paie pas l'amende d'ordre, l'engagement de la procédure ordinaire est de la
compétence du service des contraventions, qui procède alors au recouvrement.
L'art. 17 du règlement sur les agents de la police municipale (RAPM; RS/GE F 1
07.01) précise enfin que le produit des amendes infligées par leurs agents
reste intégralement acquis aux communes (al. 1) et que lorsque le recouvrement
de l'amende est effectué par l'Etat, celui-ci en rétrocède le montant de base à
la commune (al. 2). Il suit de ces dispositions que la commune a un intérêt
juridique évident à pouvoir faire valoir la rétrocession du produit des amendes
infligées. Compte tenu de l'importance du montant réclamé par la recourante
(15'227'000 fr.), il ne fait aucun doute que le refus d'entrer en matière a une
incidence directe sur l'équilibre financier de la commune et qu'il la touche
dans ses intérêts centraux de puissance publique. On ne saurait, en pareille
situation, parler d'un cas-bagatelle au sens de la jurisprudence précitée. Par
conséquent, il y a lieu de reconnaître à la Ville de Genève la qualité pour
recourir sur la base de la clause générale de l'art. 89 al. 1 LTF.
1.3. Pour le surplus, le recours a été formé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF
) et dans les formes prescrites par la loi (art. 42 LTF); il convient donc
d'entrer en matière.
1.4. Les juges cantonaux ayant refusé d'entrer en matière sur le recours, seule
la question de la recevabilité du recours cantonal peut donc être portée devant
le Tribunal fédéral qui n'a, à ce stade, pas à examiner le fond de la
contestation (ATF 133 II 409 consid. 1.4 p. 414; 133 III 489 consid. 3.1; arrêt
1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 1).
2.
La recourante reproche à la Cour de justice d'avoir considéré arbitrairement
que le courrier du 28 octobre 2015 ne constituait pas une décision. D'après
l'intéressée, l'acte par lequel le Conseil d'Etat a rejeté ses prétentions en
rétrocession du produit des amendes infligées aurait dû être qualifié de
décision négative au sens de l'art. 4 al. 1 let. c LPA.
2.1. En droit public, la notion de "décision" au sens large vise habituellement
toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire un
certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit
ou d'une obligation; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant à
cette définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF 135 II 328
consid. 2.1 p. 332; 106 Ia 65 consid. 3 p. 69; 99 Ia 518 consid. 3a p. 520; cf.
également ATF 141 II 233 consid. 3.1 p. 235 s.; 135 II 38 consid. 4.3 p. 44
s.). A teneur de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions "les
mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce,
fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet de
créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou
de faits (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations
(let. c) ". Selon l'art. 4 al. 3 LPA, " lorsqu'une autorité rejette ou invoque
des prétentions à faire valoir par voie d'action judiciaire, sa déclaration
n'est pas considérée comme une décision ". Cette exception s'applique notamment
au contentieux de la responsabilité de l'Etat, qui prévoit un contentieux par
voie d'action (art. 7 de la loi sur la responsabilité de l'Etat et des communes
du 24 février 1989 [LREC; RS/GE A 2 40]; GRODECKI/JORDAN, Code annoté de
procédure administrative genevoise, LPA/GE et lois spéciales, 2017, n° 80 p.
22; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n° 690 p. 239).
L'art. 4 LPA définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al.
1 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021; GRODECKI/
JORDAN, op. cit., n° 63 p. 17). La notion de décision implique donc un rapport
juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré. De
simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de
position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la
catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts
1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2; 8C_220/2011 du 2 mars 2012
consid. 4.1.2 in SJ 2013 I 18). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y
a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut
ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le
caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains
éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit
(arrêts 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1; 2C_271/2012 du 14 août 2012
consid. 1.3, non publié à l'ATF 139 II 384).
2.2. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle
restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution
retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - même préférable - paraît possible (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1
p. 177 et les références citées). Les griefs de violation de dispositions
cantonales sont soumis à des exigences de motivation accrue (art. 106 al. 2 LTF
); il appartient dans ce contexte à la partie recourante de citer les
dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en quoi
celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière
contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid.
1.4 p. 287).
2.3. En l'occurrence, le courrier litigieux indique clairement que la "
soi-disant dette [de la Commune] n'existe pas ". Ainsi, de par sa formulation,
le Conseil d'Etat constate sans ambiguïté l'inexistence de droits de la
recourante s'agissant du recouvrement des amendes transmises au Service des
contraventions. En cela, le courrier emporte les effets d'une décision au sens
de l'art. 4 al. 1 let. b LPA. Contrairement à ce que retient l'intimé, le
caractère décisionnel d'une mesure ne dépend pas d'un intérêt juridiquement
protégé de son destinataire. Un intérêt de fait peut suffire (cf. MOOR/POLTIER,
Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3ème
éd. 2011, n° 2.1.2.2 p. 188; cf. arrêts 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid.
4.1.2; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.3). Le point de savoir si les
prétentions émises sont ou non justifiées est une question qui relève du fond
et non de la procédure (arrêts 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2; 8C_191
/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.3). L'instance précédente est ainsi tombée
dans l'arbitraire en considérant que le courrier du 28 octobre 2015, qui
comportait les éléments essentiels d'une décision, ne devait pas être considéré
comme une décision au sens de l'art. 4 LPA. La motivation présentée par les
juges précédents, à savoir que la Ville de Genève n'avait aucun droit de regard
sur l'activité du Service des contributions en matière de recouvrement
d'amendes d'ordre, que la tâche exercée par la commune était une tâche
cantonale déléguée et que la répartition des charges financières n'entrait pas
dans le champ de l'autonomie communale, ne permet pas de justifier la solution
à laquelle ils sont parvenus. L'arrêt attaqué est, en outre, muet sur la
question de l'application de l'art. 4 al. 3 LPA, alors même qu'une demande en
paiement a été déposée par devant le Tribunal de première instance de Genève
(cf. arrêt attaqué, consid. 8). Cette motivation arbitraire a eu pour
conséquence que la Cour de justice a refusé d'entrer en matière sur le recours,
le déclarant irrecevable. Dès lors que la recourante se voit ainsi privée de la
possibilité de faire contrôler l'application du droit par l'instance
précédente, l'arrêt entrepris est également arbitraire dans son résultat (cf.
arrêt 5P.512/2006 du 24 mai 2007 consid. 3.3). Par conséquent, la Cour de
justice a violé l'art. 9 Cst. en refusant d'entrer en matière sur le recours en
raison de l'absence de décision attaquable sur la question des amendes
recouvrées par l'Etat mais non rétrocédées à la Commune.
3.
Dans ces circonstances, le recours doit être admis. L'arrêt attaqué doit être
annulé et la cause renvoyée à la Cour de justice pour qu'elle traite le
courrier du 28 octobre 2015 comme une décision, qu'elle examine si les
prétentions de la Ville de Genève tombent, en tout ou en partie, sous
l'exception de l'art. 4 al. 3 LPA et qu'elle en tire les conséquences
juridiques. Succombant, le canton de Genève, dont l'intérêt pécuniaire est en
cause, doit supporter les frais judiciaires (cf. art. 66 al. 1 et 4 LTF).
Agissant dans l'exercice de ses attributions officielles, la Ville de Genève ne
peut prétendre à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée à
l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du canton de
Genève.
3.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, au Conseil d'Etat de la
République et canton de Genève et à la Cour de justice de la République et
canton de Genève, Chambre administrative.
Lausanne, le 4 décembre 2017
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
La Greffière : McGregor
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